GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om strafferetli-

ge sanktioner for insiderhandel og kursmanipulation

KOM(2011)654

Resumé

Forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om strafferetligesanktioner for insiderhandel og kursmanipulation har til formål at fastsæt-te regler for, hvilke handlinger der udgør ulovlig insiderhandel og kurs-manipulation samt etablere fælles minimumsniveauer for strafferetligesanktioner forbundet med disse forbrydelser. Forslaget vurderes ikke atvære i strid med nærhedsprincippet. Da forslaget er omfattet af det retligeforbehold, har det hverken lovgivningsmæssige eller statsfinansielle kon-sekvenser for Danmark. Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivel-ser om de øvrige medlemsstaters holdninger til forslaget.

1. Baggrund

Forslaget til direktiv om strafferetlige sanktioner for insiderhandel ogkursmanipulation er en del af en pakke, som Kommissionen fremlagde den20. oktober 2011. Ud over direktivforslaget indeholder pakken et forslagtil en forordning om insiderhandel og kursmanipulation (”markedsmis-brug”), der skal træde i stedet for det gældende markedsmisbrugsdirektiv(direktiv 2003/6/EF). Endvidere har Kommissionen fremsat forslag om re-vision af direktivet om markeder for finansielle tjenesteydelser (MiFID)(direktiv 2004/39/EF) i form af dels et direktivforslag, dels et forordnings-forslag om markeder for finansielle instrumenter.Direktivforslaget er fremsat under henvisning til Traktaten om Den Euro-pæiske Unions Funktionsmåde (TEUF) artikel 83, stk. 2, som indeholder

bestemmelser om fastsættelse af fælles minimumsregler på det strafferetli-ge område, hvis det er absolut nødvendigt for at sikre effektiv gennemfø-relse af en harmoniseret EU-politik. Direktivforslaget skal behandles efterden almindelige beslutningsprocedure, hvilket indebærer, at Europa-Parlamentet og Rådet skal vedtage forslaget.Det danske retsforbeholdForslaget er fremsat med hjemmel i TEUF, tredje del, afsnit V. Forslageter derfor omfattet af Danmarks forbehold vedrørende retlige og indre an-liggender. Protokollen om Danmarks stilling, der er knyttet til Lissabon-Traktaten, finder på den baggrund anvendelse.Ifølge protokollens artikel 1 deltager Danmark ikke i Rådets vedtagelse afforanstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, ogifølge artikel 2 er ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold tilTEUF, tredje del, afsnit V, bindende for eller finder anvendelse i Danmark(”retsforbeholdet”).En eventuel gennemførelse af forslaget er således ikke bindende for ogfinder ikke anvendelse i Danmark.

2. Indhold

2.1. Generelt

Forslaget til direktiv om strafferetlige sanktioner for insiderhandel ogkursmanipulation har til formål at fastsætte regler for, hvilke handlingerder udgør ulovlig insiderhandel og kursmanipulation samt etablere fællesminimumsniveauer for strafferetlige sanktioner forbundet med disse for-brydelser.For at bringe anvendelsesområdet for direktivet i overensstemmelse medanvendelsesområdet for den foreslåede forordning om insiderhandel ogkursmanipulation er handel med egne aktier i stabiliserings- og tilbage-købsprogrammer samt transaktioner, ordrer eller adfærd udført med hen-blik på monetære eller offentlige gældsstyringsaktiviteter og aktivitetervedrørende udledningstilladelser med henblik på forfølgelse af EU’s kli-mapolitik undtaget.Derudover anvender direktivforslaget definitionen af ”intern viden” fraden foreslåede forordning om insiderhandel og kursmanipulation. Detteindebærer, at der ved intern viden eksempelvis forstås oplysninger af præ-cis karakter, som ikke er offentliggjorte, der direkte eller indirekte vedrører2

udstedere af finansielle instrumenter eller finansielle instrumenter, og som,hvis de blev offentliggjort, kunne forventes at have en betydelig effekt pådisse instrumenters pris.Direktivforslaget anvender endvidere den definition af ”finansielt instru-ment”, som følger af den foreslåede forordning om markeder for finansiel-le instrumenter. Dette indebærer, at der ved finansielt instrument bl.a. for-stås værdipapirer, pengemarkedsinstrumenter, andele i institutter for kol-lektiv investering samt visse former for optioner, futures, swaps, fremtidi-ge renteaftaler og andre såkaldte derivataftaler vedrørende råvarer ellerværdipapirer, valutaer, renter eller afkast, emissionskvoter eller andre de-rivater, finansielle indekser eller finansielle mål, som kan afvikles fysiskeller afregnes kontant mv.

2.2. Insiderhandel og kursmanipulation

Efter direktivforslaget skal medlemsstaterne kriminalisere insiderhandel ogkursmanipulation, når disse handlinger begås forsætligt.Insiderhandel er ifølge direktivforslaget brug af intern viden, når en sådanviden besiddes, til for egen eller tredjemands regning at erhverve eller af-hænde finansielle instrumenter, som denne viden vedrører. Dette omfatterogså brug af intern viden til at aflyse eller tilpasse en ordre vedrørende etfinansielt instrument, som denne viden vedrører, hvor ordren var foretagetfør modtagelse af den interne viden. Insiderhandel er endvidere videregi-velse af intern viden til andre, medmindre det sker som led i lovlig udøvel-se af ansættelses- eller erhvervsmæssige funktioner.Kursmanipulation er ifølge direktivforslaget forsætlig afgivelse af urigtigeeller vildledende signaler vedrørende udbud af, efterspørgsel efter ellerprisen på et finansielt instrument eller en relateret såkaldt spotråvarekon-trakt. Som kursmanipulation betragtes desuden sikring af prisen på et ellerflere finansielle instrumenter eller en relateret spotråvarekontrakt på etunormalt eller kunstigt niveau. Endvidere er kursmanipulation indgåelse afen transaktion, placering af en handelsordre eller enhver anden aktivitet påfinansielle markeder, der påvirker prisen på et eller flere finansielle in-strumenter eller en spotråvarekontrakt, som bruger et fiktivt instrument el-ler anden form for bedrag eller påfund. Som kursmanipulation betragtesendelig videregivelse af oplysninger, der giver falske eller misvisende sig-naler om finansielle instrumenter eller relaterede spotråvarekontrakter,hvor disse personer for sig selv eller andre opnår en fordel eller et udbytteaf videregivelsen af de pågældende oplysninger.3

Det fremgår desuden af forslaget, at medlemsstaterne også skal kriminali-sere medvirken til de nævnte strafbare handlinger. Medlemsstaterne skalendvidere kriminalisere forsøg på at begå de nævnte overtrædelser medundtagelse af uretmæssig meddelelse af intern viden og udbredelse af op-lysninger, der giver urigtige eller vildledende signaler.

2.3. Strafferetlige sanktioner

Direktivforslaget pålægger medlemsstaterne at tage de nødvendige foran-staltninger for at sikre, at de nævnte tilfælde af insiderhandel og kursmani-pulation er undergivet strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i etrimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning.Endvidere fremgår det, at juridiske personer skal kunne drages til ansvar,hvis insiderhandel eller kursmanipulation begås til deres fordel af en per-son, der beklæder en ledende stilling hos den juridiske person, og somhandler på grundlag af en bemyndigelse til at repræsentere den juridiskeperson eller en beføjelse til at træffe beslutninger på dennes vegne eller tilat udøve kontrol inden for den juridiske person. Desuden skal en juridiskperson kunne drages til ansvar, når manglende kontrol eller tilsyn har gjortdet muligt for en person underlagt den juridiske persons myndighed at be-gå den strafbare handling. Medlemsstaterne skal træffe de nødvendige for-anstaltninger for at sikre, at juridiske personer kan straffes med sanktioner,der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskræk-kende virkning.

3. Gældende dansk ret

3.1. Straffeloven

Efter straffelovens § 296 straffes den, som udspreder urigtige eller vildle-dende oplysninger, hvorved prisen på værdipapirer eller tilsvarende aktiverkan påvirkes væsentligt, med bøde eller fængsel indtil 1 år og 6 måneder.På samme måde straffes den, som giver urigtige eller vildledende oplys-ninger om juridiske personers forhold i offentlige meddelelser om økono-miske forhold, i lovpligtige regnskaber, i beretninger, regnskaber eller er-klæringer til generalforsamling eller lignende organ eller den juridiske per-sons ledelse, ved anmeldelse til en registreringsmyndighed eller i udbuds-materiale vedrørende den juridiske persons stiftelse eller kapitaludvidelsesamt vedrørende salg af andele eller udstedelse eller salg af konvertibleobligationer. Begås forbrydelsen ved grov uagtsomhed, er straffen bøde el-ler under skærpende omstændigheder fængsel indtil 4 måneder.4

Forsøg på og medvirken til overtrædelse af bestemmelsen er strafbart imedfør af straffelovens §§ 21 og 23.Efter straffelovens § 306 kan der pålægges selskaber mv. (juridiske perso-ner) ansvar for overtrædelse af straffelovens bestemmelser. En juridiskperson kan efter straffelovens § 25 straffes med bøde.

3.2. Lov om værdipapirhandel

Kapitel 10 i lov om værdipapirhandel (værdipapirhandelsloven) omhandlerbl.a. misbrug af intern viden og kursmanipulation.Det fremgår af lovens § 34, at der ved intern viden forstås specifikke op-lysninger, som ikke er offentliggjort, om udstedere af værdipapirer, værdi-papirer eller markedsforhold vedrørende disse, som må antages mærkbartat få betydning for kursdannelsen på et eller flere værdipapirer, hvis oplys-ningerne blev offentliggjort. Køb, salg og tilskyndelse til køb eller salg afværdipapirer må med visse nærmere definerede undtagelser ikke foretagesaf nogen, der har intern viden, som kan være af betydning for handelen, jf.lovens § 35.Det følger endvidere af § 36, at den, der er i besiddelse af intern viden, ik-ke må videregive denne viden til andre, medmindre videregivelsen er etnormalt led i udøvelsen af vedkommendes beskæftigelse, erhverv ellerfunktion.Derudover følger det af § 38, at der ved kursmanipulation forstås handlin-ger, der er egnet til at påvirke kursen på værdipapirer i en retning, der af-viger fra disses værdi i markedet, ved- udbredelse af oplysninger gennem medierne eller ved andre metoder, derer egnet til at give urigtige eller vildledende signaler om udbuddet af, ef-terspørgslen efter eller kursen på værdipapirer,- transaktioner eller handelsordrer, der er egnet til at give urigtige ellervildledende signaler om udbuddet af, efterspørgslen efter eller kursen påværdipapirer,- transaktioner eller handelsordrer, hvorved der benyttes fiktive indretnin-ger eller andre former for bedrag eller påfund, eller- transaktioner eller handelsordrer, hvorved en person eller flere personer ifællesskab sikrer, at kursen på et eller flere værdipapirer ligger på etunormalt eller kunstigt niveau.5

Kursmanipulation eller forsøg herpå må ikke finde sted, jf. § 39.I henhold til lovens § 94 straffes overtrædelse af bestemmelserne i §§ 35,36 og 39 med bøde eller fængsel i indtil 1 år og 6 måneder. Er en overtræ-delse af § 35 og § 39 forsætlig og af særlig grov beskaffenhed, eller er derbegået et større antal forsætlige overtrædelser, kan straffen stige til fængseli 4 år. Det følger desuden af § 93, stk. 6, at der kan pålægges juridiske per-soner strafansvar efter reglerne i straffelovens kapitel 5. Endvidere kanforsøg på og medvirken til overtrædelsen af de nævnte bestemmelser straf-fes i medfør af straffelovens §§ 21 og 23.

4. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

4.1. Lovgivningsmæssige konsekvenser

Som anført ovenfor under pkt. 1 er forslaget til direktiv fremsat medhjemmel i TEUF, tredje del, afsnit V, og er derfor omfattet af Danmarksforbehold vedrørende retlige og indre anliggender. Danmark deltager såle-des ikke i vedtagelsen af direktivet, som ikke vil være bindende for ellerfinde anvendelse i Danmark.

4.2. Statsfinansielle konsekvenser

Direktivforslaget har ikke statsfinansielle konsekvenser, da det som nævnter omfattet af det retlige forbehold.Hvis direktivforslaget fandt anvendelse i Danmark, er det vurderingen, atforslaget ikke ville have statsfinansielle konsekvenser.

5. Høring

Forslaget har været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisa-tioner mv.:Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, samtlige byretter,Procesbevillingsnævnet, Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmæg-tigforeningen, Domstolsstyrelsen, Rigspolitiet, Rigsadvokaten, Foreningenaf Offentlige Anklagere, Direktoratet for Kriminalforsorgen, Politiforbun-det, Advokatrådet, Danske Advokater, Landsforeningen af beskikkede ad-vokater, Amnesty International, Institut for Menneskerettigheder, Retspoli-tisk Forening, Retssikkerhedsfonden, Børsmæglerforeningen, DanmarksNationalbank, Dansk Aktionærforening, Dansk Erhverv, Dansk Industri,Dansk Investor Relations Forening (DIRF), Dansk Pantebrevsforening,6

Den Danske Fondsmæglerforening, Finansforbundet, Finansrådet (DanskePengeinstitutters Forening).

Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, Procesbevil-

lingsnævnet, Den Danske Dommerforening, Domstolsstyrelsen, For-

eningen af Offentlige Anklagere, Advokatrådet

Danske Advokater

har ikke haft bemærkninger til forslaget.Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra

Rigsadvokaten,

der harindhentet en udtalelse fra Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminali-tet (SØK). Efter SØK’s opfattelse er der behov for, at der på tværs af lan-dene i EU skabes minimumsstandarder for håndhævelse og sanktioneringaf de omfattede lovovertrædelser. SØK finder dog, at bestemmelsen omvirksomhedsansvar er for snæver, og at ansvaret også bør omfatte situatio-ner, hvor det alene kan bevises, at underordnet personale har handlet. Der-udover finder SØK, at spørgsmålet om sanktioner bør behandles i sam-menhæng med de øvrige forslag i Kommissionens pakke om markedsmis-brug.

6. Nærhedsprincippet

Kommissionen har om nærhedsprincippet anført, at markedsmisbrug kanforekomme på tværs af grænserne og skader integriteten af de finansiellemarkeder, som i stigende grad er integreret i EU. De forskellige tilgange tilindførelsen af strafferetlige sanktioner for markedsmisbrug blandt med-lemsstaterne giver et vist spillerum for gerningsmænd, der ofte kan udnyttede mest lempelige sanktionsordninger. Efter Kommissionens opfattelseunderminerer det den afskrækkende virkning af hver national sanktions-ordning og effektiviteten af håndhævelsen af EU’s lovgivningsramme formarkedsmisbrug. Det er i den forbindelse anført, at fælles EU-regler ommindstekrav for former for markedsmisbrug, der skal anses som krimineladfærd, bidrager til en løsning af dette problem.De kriminalitetsformer, som reguleres af forslaget, og de markeder, somforslaget har til formål at beskytte, er i vid udstrækning grænseoverskri-dende. Transaktioner på eksempelvis aktiemarkederne sker således lige sålet på tværs af grænserne som internt i de enkelte medlemslande. Samtidiger sammenhængen mellem de europæiske markeder så tæt, at en svækkelseaf tilliden til markederne i en del af Europa meget hurtigt vil kunne for-plante sig til de øvrige europæiske markeder. De europæiske lande har så-ledes en gensidig interesse i at sikre, at der alle steder skrides effektivt indoverfor misbrug af markederne eksempelvis i form af insider handel eller7

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om strafferetli-

ge sanktioner for insiderhandel og kursmanipulation

KOM(2011)654

Resumé

1.

Baggrund

2.

Indhold

2.1. Generelt

2.2. Insiderhandel og kursmanipulation

2.3. Strafferetlige sanktioner

3. Gældende dansk ret

3.1. Straffeloven

3.2. Lov om værdipapirhandel

4.

Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

4.1. Lovgivningsmæssige konsekvenser

4.2. Statsfinansielle konsekvenser

5.

Høring

Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, Procesbevil-

lingsnævnet, Den Danske Dommerforening, Domstolsstyrelsen, For-

eningen af Offentlige Anklagere, Advokatrådet

Danske Advokater

Rigsadvokaten,

6.

Nærhedsprincippet

7.

Andre landes kendte holdninger

8.

Foreløbig generel dansk holdning

9.

Orientering af andre af Folketingets udvalg