MIU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 419: Nærheds- og grundnotat til Folketingets Europaudvalg vedrørende Kommissionens forslag til forordninger med henblik på at fastsætte "End of Waste", fra miljøministeren

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT til FOLKETINGETSEUROPAUDVALGKommissionens forslag til 3 forordninger om fastsættelse af kriterierfor, hvornår visse typer af genanvendt kobber, papir eller glasskårophører med at være affald ifølge Europa Parlamentets og Rådetsdirektiv 2008/98/EFResumeKommissionen har fremlagt 3 forslag til forordninger med henblik på atetablere ”End of Waste”(EoW) kriterier for kobber, papir og glasaffald, dvs.kriterier for, hvornår affald heraf ophører med at være affald. Forslagene erudarbejdet på baggrund 3 rapporter fra Kommissionens fællesforskningscenter (JRC).Forslagene er fremsat med hjemmel i affaldsdirektivets (2008/98/EF) art. 6,der giver Kommissionen mulighed for, på nærmere angivne betingelser, atudarbejde EoW kriterier for en række affaldsfraktioner.De fremlagte forslag til 3 kommissionsforordninger er sat til afstemning iTAC (Affaldsdirektivets tekniske komité) den 9. juli 2012.Forslagene vurderes ikke at have væsentlige økonomiske ellererhvervsadministrative konsekvenser, ligesom forslagene vurderes, at haveen positiv påvirkning af beskyttelsesniveauet i Danmark. Regeringen agterderfor at støtte forslagene.1. StatusKommissionen har den 1. juni 2012 fremlagt ovennævnte forslag tilforordning med henblik på at etablere ”End of Waste” (EoW) kriterier forkobber, papir og glasskår, dvs. kriterier for, hvornår affald af kobber, papirog glas ophører med at være affald.Forslagene er fremsat med hjemmel i affaldsrammedirektivets (2008/98/EF)art. 6, der giver Kommissionen mulighed for, på nærmere angivnebetingelser, at udarbejde EoW kriterier for en række affaldsfraktioner.De fremlagte forslag til kommissionsforordninger er sat til afstemning iAffaldsdirektivets TAC (Technical Adoption Committee) den 9. juli 2012.

Komiteen træffer afgørelse efter forskriftproceduren med kontrol sombeskrevet i art. 5a i Rådets afgørelse 1999/468/EF, som ændret ved Rådetsafgørelse 2006/512 af 17. juli 2006. Hvis der i komiteen er kvalificeretflertal for forslagene, udsteder Kommissionen forordningerne efter atParlamentet har gennemført en legalitetskontrol af forslagene. Opnås derikke kvalificeret flertal i komiteen, forelægger Kommissionen sagen forRådet, og underretter samtidig Europa Parlamentet. Hvis der i Rådet erkvalificeret flertal imod forslagene, skal Kommissionen behandle sagen påny. Vedtager Rådet forslagene med kvalificeret flertal eller udtaler Rådet sigikke inden en frist på højst to måneder, kan Kommissionen udstedeforordningerne, efter at Parlamentet har gennemført en legalitetskontrol afforslagene.Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketinget. En lignende sag omEoW for jern-, stål- og aluminiumsaffald har været forlagt Folketinget 10.september 2010.2. Formål og indholdFormålet med fastsættelsen af EoW kriterier er herved hovedsageligt atstøtte genanvendelsen af kobber, papir eller glasskår herunder sikre, at detikke besidder farlige egenskaber, som i yderste konsekvens kan haveeffekter på sundhed og miljø.Genanvendelsen sker ved, at materialerne indgår som råmateriale til nyproduktion. Affaldet vil stamme fra forskellige kilder.Når kobber-, papir- eller glasaffald opfylder forordningens kriterier tilbehandling, kvalitet mv., vil det ikke længere være underlagtaffaldsreguleringens krav. Det vil sige, at det kan behandles og anvendesalene med overholdelse af den anvendelses- og produktregulering, der måttegælde.KvalitetForslagene indeholder krav til produktkvaliteten for at sikre, at det ervelegnet til anvendelse hos slutbrugeren uden risiko for miljø- ogsundhedseffekter.Behandling og renhedDer er endvidere krav til den tekniske forbehandling, som affaldet skal havegennemgået herunder sortering og rensning. Der fastsættes grænseværdierfor det maksimale indhold af urenheder, som kan være blandet sammen medkobber, papir eller glasaffald.Ledelsessystem

For at sikre at alle kriterierne overholdes således, at produkterne i sidsteende har den forudsatte kvalitet, skal affaldsproducenten, eller dennesleverandører, indføre et nærmere beskrevet ledelsessystem. Dette systemindebærer kontrol og overvågning af affaldets kvalitet,behandlingsprocedurer og – teknikker, produkternes renhed og kvalitet efterbehandlingen, dialog med modtagerne om produkternes renhed mv.Forslagene stiller krav til, at den enkelte producent skal have etableret etakkrediteret ledelsessystem.OverensstemmelseserklæringForslagene indebærer endvidere, at hver forsendelse skal ledsages af ensåkaldt overensstemmelseserklæring den første gang en importør ellerproducent flytter kobber, papir eller glasskår, der er ophørt med at væreaffald, som indeholder stamoplysninger om både afsender og modtager, samtdokumentation for, at forsendelsens indhold overholder forordningens reglerog modtagerens specifikationer.KontrolProducenten skal give myndighederne adgang til efter anmodning atkontrollere, at ledelsessystemet er i overensstemmelse med kravene.Derudover skal producenten, importøren eller andre operatører udlevereoverensstemmelseserklæringen til den næste modtager af forsendelsen. Enkopi af denne skal opbevares i mindst et år fra udstedelsesdatoen, og denskal være til rådighed for relevante myndigheder, som ønsker at føre kontrol.3. Europa Parlamentets udtalelser

Gældende dansk ret og forslagets lovgivningsmæssige konsekvenser:Forordningerne udstedes med hjemmel i affaldsdirektivet, der har hjemmel iTEUF art. 192 (tidligere art. 175). Der er således tale omminimumsregulering. Der er herved mulighed for, at medlemslandene kanfastsætte strengere beskyttelsesforanstaltninger, jf. TEUF art. 193 i lighedmed den retstilstand, der generelt gælder på affaldsområdet.Herefter kan strengere nationale regler fastsættes med overholdelse afreglerne i traktaterne, herunder TEUF art. 34-36, dvs. hvis de udgør enteknisk handelshindring, skal de være begrundet i f.eks. hensyn til miljø eller

sundhed, de skal være nødvendige for at opnå dette formål, og de skaloverholde proportionalitetsprincippet. Sådanne regler skal også notificeresefter informationsproceduredirektivet. Det bemærkes, at såvel affald somprodukter, der stammer fra affald, anses for varer, der er omfattet af TEUFart. 34-36. Samtidig må de strengere nationale regler ikke være i strid medsystemet i EU-reglerne på området (her affaldsområdet) eller gribe ind iformålet med reglerne.Da der er tale om forordninger, har forslagene direkte retsvirkning iDanmark og skal ikke som sådan implementeres i dansk ret, bortset fra at derevt. skal suppleres med kontrol- og håndhævelsesforanstaltninger.Danske regler af betydning for EoWI affaldsbekendtgørelsens § 4, stk. 4 (nr. 1415 af 31. december 2011), findesen regel, hvorefter kommunerne kan beslutte, at affaldsfasen er ophørt ikonkrete situationer. Ved vedtagelse af det foreliggende forordningsforslagvil denne bestemmelse ikke længere have virkning i forhold til de aktuellefraktioner omfattet af forordningen.Udtjente produkter af kobber, papir eller glas er i dag omfattet afaffaldsdefinitionen i affaldsbekendtgørelsen, og skal som udgangspunkthåndteres efter affaldsbekendtgørelsens regler.Affald, der er omfattet af affaldsbekendtgørelsen, klassificeres afkommunerne som enten farligt affald, emballageaffald, genanvendeligtaffald, forbrændingsegnet affald eller deponeringsegnet affald. Det erligeledes kommunen, der afgør, om et stof eller en genstand er affald. Derfindes dog ikke i affaldsbekendtgørelsen særlige regler om, hvornår affald ergenanvendeligt.Kommunerne skal sikre indsamling af genanvendeligt emballageaffald m.m.fra husholdninger og sikre genanvendelse af væsentlige dele af detindsamlede affald. Ligeledes findes der regler om, at affaldsproducerendevirksomheder skal kildesortere deres genanvendelige affald og sikre, atvæsentlige dele af affaldet genanvendes.Genanvendelse defineres i affaldsbekendtgørelsen som enhvernyttiggørelsesoperation, hvor affaldsmaterialer omforarbejdes til produkter,materialer eller stoffer, hvad enten de bruges til deres oprindelige formåleller andre formål, hvorved genanvendelse begrebsmæssigt minder om EoW.Der stilles ikke i affaldsbekendtgørelsen specifikke krav til procedurer,teknikker, renhed i relation til genanvendelse, men anlægget der foretagernyttiggørelsesoperationen skal være miljøgodkendt.Reglerne i pantbekendtgørelsen er udformet efterproducentansvarsmodellen, hvor producenterne skal tage ansvar for deres

produkter, og de er forpligtet til at afholde de omkostninger, der er forbundetmed den foreskrevne affaldshåndtering af de indsamlede emballager til vissedrikkevarer.Elektronikaffaldsbekendtgørelsen og bilskrotbekendtgørelsen indeholder målkrav til genanvendelsen af det indsamlede skrot og krav til, hvornår affald ergenanvendeligt. Disse krav minder også begrebsmæssigt om EoWkriterierne.I dag eksporteres alt det danske kobberaffald, en væsentlig del afpapiraffaldet og en mindre del af det danske glasaffald til genanvendelseefter transportforordningens regler om grønlistet affald. Kun en megetbegrænset mængde eksporteres som anmeldelsespligtigt affald. Ligeledesimporterer Danmark en mindre mængde papir- eller glasskår tilgenanvendelse. Også dette affald er grønlistet.Efter transportforordningen kan det grønlistede affald frit importeres ogeksporteres til genanvendelse, idet det betragtes som miljømæssigtuproblematisk. Transporten skal dog følges af et dokument, der beskriveraffaldstypen, mængden, behandlingsformen mv., og der stilles visse krav tilaffaldets miljømæssige karakter. Affald, der ikke er grønlistet, skal anmeldestil Miljøstyrelsen, og Miljøstyrelsen skal ansøges om en tilladelse.Der forventes ikke at være behov for justeringer for de ovenfor nævnteaffaldsregler, da affald der opnår status af EoW vil falde udenfor reguleringaf affald.Forslagenes økonomiske og erhvervsadministrative konsekvenser:Statsfinansielle konsekvenser.Forslagene giver ikke øgede administrative opgaver for staten.Økonomiske konsekvenser for kommuner og regionerForslagene giver ikke i sig selv øgede administrative opgaver for kommunereller regioner. Hvis der i tilknytning til forordningerne etableres kommunaleeller statslig kontrol, vil der kunne blive tale om nye opgaver i begrænsetomfang. Det vil i givet fald formentlig blive opvejet af, at kommunerne fårtilsvarende færre kontrolopgaver i relation til Transportforordningens reglerom grønlistet affald.Erhvervsøkonomiske og administrative konsekvenserIndustrien kan beslutte udelukkende at modtage EoW produkter, der haropfyldt EoW kriterier og dermed undgå krav i forbindelse medaffaldshåndtering.EoW reglerne må forventes på sigt at overtage dele af den eksisterenderegulering vedr. genanvendelse. Disse krav indgår i EoW reguleringen, men

er suppleret med yderligere krav, før affaldet kan ophøre med at være affaldefter forordningen. Dertil kommer, at affald som opfylder forordningenskriterier til behandling, kvalitet mv., og dermed ikke længere vil væreunderlagt affaldsreguleringens krav skal efterleve kravene i den almindeligeanvendelses- og produktregulering, I henhold til REACHkemikaliereguleringen kan der for eksempel efter omstændighederne blivetale om en pligt til at registrere de kemiske stoffer i EoW produkterne medde krav, der følger heraf.I forhold til affald der eksporteres, modsvares dette dog i nogen grad af, atregistreringskravene i medfør af Transportforordningen bortfalder. Detvurderes samlet set, at selve forordningerne vil have begrænsedeøkonomiske eller erhvervsadministrative konsekvenser.Der er allerede vedtaget EoW kriterier for jern-, stål- og aluminiumsaffald.Reglerne trådte i kraft 8. oktober 2011. Så vidt vides har de ikke værebenyttet i Danmark endnu.Beskyttelsesniveau:Da der er tale om en skærpelse af det eksisterende regelsæt, vurderesforslagene at have en positiv påvirkning af beskyttelsesniveauet.6. HøringSagen har været i høring i EU-specialudvalget vedr. miljø. Der er i denforbindelse kommet høringssvar fra DI.DI er generelt positiv overfor de nye regler og støtter dermed Regeringsindstilling.DI er imidlertid bekymret for, at der nationalt kan etableres supplerende kravift. forordningerne, da det kan stille danske virksomheder i en yderstvanskelig situation. Derudover mener DI, at supplerende nationale krav vilskabe tvivl om klassificering af importeret EOW materialer.7. ForhandlingssituationDanmark var under forhandlingerne af affaldsrammedirektivet imod atindføre en bestemmelse om EoW. Det var Danmarks generelle opfattelse, atfælles europæiske EoW kriterier for, hvornår de forskellige affaldsfraktionerophører med at være affald ikke ville fremme genanvendelsen i Danmark(eller EU), idet vi allerede i medfør af affaldsreguleringen har en højgenanvendelsesprocent af de samlede affaldsmængder. De eksisterendeaffaldsregler indebærer, at de danske myndigheder har mulighed for at sikre,at kvaliteten af produkterne er i orden, og at det på en nem måde kankonstateres, at produkterne overholder lovgivningens krav samt, at der reeltsker en hensigtsmæssig genanvendelse.

Danmark har under forhandlingerne spurgt Kommissionen om rækkeviddenaf forordningen, men har alene fået det (mundtlige) svar, at der er tale omminimumsregulering.Danmark har i lighed med andre medlemslande udtryk bekymring i forholdtil, om det kan lykkes at etablere et system, der sikrer nem og effektivkontrol og en tilstrækkelig regulering af den lovlige behandling/anvendelseaf produkter, efter de er ophørt med at være affald.Der er allerede vedtaget EoW for jern-, stål- og aluminiumsaffald. Reglernetrådte i kraft 8. oktober 2011. Så vidt vides har de ikke være benyttet iDanmark endnu.Forslag til forordningen for jern-, stål- og aluminiumsaffald opnåede ikkekvalificeret flertal i komiteen, men blev efterfølgende vedtaget i Rådet. Detkan forventes, at disse forslag vil få samme forløb.8. Regeringens generelle holdningDanmark kan generelt være bekymret i forhold til udarbejdelse af EoWkriterier, hvis ikke kriterierne og reguleringen lever op til det danskebeskyttelsesniveau. Det gælder ikke mindst for kommende EoW kriteriervedr. affaldsfraktioner, der kommer direkte i kontakt med miljøet herunderf.eks. bioaffald, bygge- og anlægsaffald, slagger mv., der bl.a. kan udgøre entrussel for grundvandet. Her vil det være afgørende for Danmark, atreguleringen som minimum afspejler det danske niveau. Skulle dette ikkeblive tilfældet, vil det ligeledes være afgørende for Danmark, at der er taleom minimumsregulering, hvorfor medlemslandene har et nationalt råderumtil, indenfor rammerne af TEUF art. 193 og traktatens øvrige bestemmelser,at opretholde skrappere nationale krav. I forhold til de foreliggendeforordninger vurderes det imidlertid ikke, at der er behov for, at der etableressupplerende nationale krav.I forslagene stilles der alene krav om etablering af et ledelsessystem, hvilkeer en svækkelse af ift. forordningen for jern-, stål- og aluminiumsaffald, derstiller krav til, at der skal være etableret et kvalitetsstyringssystem.Forslagene stiller ej heller krav om harmoniserede internationale standarder.Dette ville ellers styrke harmoniseringen på området.Derudover burde overensstemmelseserklæringerne følge materialerne indtilde er oparbejdet, således at det til enhver tid er muligt at se, at der er tale omEoW materiale, og at det er muligt at finde tilbage til producenten ellerimportøren.Forslagene vil ikke have nogen signifikante effekter på genanvendelsen afkobber, papir og glas. Det skyldes, at der allerede i dag er økonomiske

incitamenter til at genanvende disse. Men det er vigtigt uansetmarkedspriserne, at disse altid genanvendes. Det er her EoW kriterierne kangøre sig gældende, idet de kan bidrage til, at affaldet altid genanvendes, hvisde lever op til de internationale kvalitetskrav.Regeringen finder dog, at forordningsforslagenes regler vedr. kobber, papirog glasskår etablerer et system, der sikrer genanvendelse af affaldet på enmiljø- og sundhedsmæssigt forsvarlig måde. Med systemet sikres endvidere,at produkternes kvalitet er i orden, og myndighederne får passendekontrolmuligheder. EoW kriterier vil herved kunne udgøre et godtsupplement til de danske regler, der ikke er så detaljerede omkring krav tilprocesser, forbehandling, renhed osv.