MIU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 329: Henvendelse af 24/4-12 fra Henrik Svanholm om forslag til indførelse af en generel støjgrænse på 35 dB for vindmøller

Dansk miljøpolitik 2000-2010Kapitlets formål:Et overblikInternational regulering spiller en stigende rolle for danskmiljøpolitik, og i perioden 2000-10 er det især EU’s sjettemiljøhandlingsprogram, der har sat dagsordenen for dendanske indsats på miljøområdet. Selvom rammerne formange mål er fastsat i internationalt regi, er beslutningenom valg af virkemidler til opfyldelse af målene oftest etnationalt anliggende. I kapitlet beskrives de gældende mål,planer og strategier på miljøområdet i Danmark igennem detseneste årti, og udviklingen i målopfyldelsen bedømmes.Endvidere diskuteres principper for fastsættelsen af godemål, som eksemplificeres ud fra eksisterende mål i danskmiljøpolitik. Endelig forholder kapitlet sig til de kommendeårs miljøpolitik i lyset af regeringsskiftet i september 2011.Miljømål og målopfyldelseUdviklingen harværet positiv, menikke alle mål ernåetDer har på flere miljøområder været en positiv udvikling iperioden 2000-10. Der er eksempelvis sket reduktioner iluftforureningen, hvor mange mål med tidsfrist i 2010 eroverholdt. Der er dog fortsat problemer med at nå målenefor især kvælstofoxider (NOX) og tjærestoffer (PAH). Fordrivhusgasudledningen har målet i det seneste årti væretdefineret i Kyoto-protokollen. Målet for 2008-12 vil ikkeblive nået gennem indenlandske reduktioner, men som følgeaf muligheden for at købe kreditter i udlandet.

For natur og vandmiljø har målopfyldelsen været meremangelfuld. Målet om at standse tilbagegangen i biodiver-sitet senest i 2010 blev ikke nået, og målet er blevet udskudttil 2020. Målene i Vandmiljøplan III er heller ikke nået, ogder er fortsat et godt stykke vej til vandrammedirektivetsmål om god økologisk og kemisk tilstand, som skal nås i2015. Endvidere er der fortsat problemer med overfiskeri afvisse bestande i såvel danske som andre EU-farvande. Forpesticidanvendelsen i landbruget er målet for behandlings-hyppighed langt fra nået, og indvindingen af grundvand tildrikkevand er ikke bæredygtig i visse regioner. Mål-opfyldelsen for kemikalier, affald og støj er vanskelig atvurdere.I det internationale indeks for miljøindsats, EnvironmentalPerformance Index, ligger Danmarks miljøindsats inden forde bedste 20 pct. blandt godt 160 lande. I forhold til sam-menlignelige lande inden for EU er Danmark dog ikke etforegangsland på miljøområdet i følge til dette indeks.Principper for gode mål

Miljøpolitikken tager udgangspunkt i fastsættelsen af over-ordnede mål, der beskriver den ønskede tilstand for miljø ognatur. De overordnede mål udmøntes herefter i konkretestyringsmål. Der kan opstilles en række konkrete økonomi-ske principper for, hvordan styringsmål på miljøområdet børfastlægges på en samfundsøkonomisk hensigtsmæssig mådeunder hensyntagen til både tilgængelig information ommiljøet og potentielle gevinster og omkostninger ved indsat-sen. Det er således væsentligt, at målene:•er målrettede den markedsfejl, som skal korrigeres•er rimelige i forhold til miljøskaden og omkostningerved at reducere påvirkningen•tager højde for samspil med andre mål og miljø-påvirkninger•håndterer usikkerhed på en hensigtsmæssig måde•er konkrete, målbare og har en klar tidshorisont•modsvarer miljøproblemets geografiske udstrækning•giver størst mulig fleksibilitet i valget af virkemidler

Ikke alle nuværende miljømål lever op til disse principper.Der er derfor grund til at genoverveje nogle af de nationalemål, herunder eksempelvis målene om fordobling af skov-arealet, øget økologisk landbrugsareal, reduktion af brutto-energiforbruget samt behandlingshyppigheden for pestici-der. Heller ikke målsætningen fra det nylige udspil “VoresEnergi” om en isoleret dansk udbygning med vedvarendeenergi (VE) i energisektoren lever op til de nævnte kriterierfor gode mål. Flere af de gældende danske mål kan såledesblive mere målrettede, og en øget brug af samfundsøkono-miske analyser vil forbedre beslutningsgrundlaget, nårmålene skal sættes og opnås billigst muligt. På det internati-onale plan er EU’s kvotesystem meget velegnet til at hånd-tere målet om at reducere CO2-udledningen. Opdelingen ien kvote- og en ikke-kvote sektor er imidlertid en udfor-dring, der gør den samlede regulering mindre omkostnings-effektiv.Er der usikkerhed om, hvad der skal til for at opnå en givenmiljøtilstand, kan det være meningsfuldt at igangsætteindsatsen alligevel og løbende revurdere virkningerne,efterhånden som der indsamles mere viden. Hvis der end-videre er risiko for, at miljøtilstanden vil forværres uigen-kaldeligt, eller at genopretning på et senere tidspunkt vilvære mere omkostningsfyldt end at gøre indsatsen tidligt, erder god grund til at anvende et forsigtighedsprincip. Forsig-tighedsprincippet anvendes også generelt i dansk miljøpoli-tik, men i forbindelse med vandplanerne til opfyldelse afvandrammedirektivet er princippet vendt på hovedet. Herhar usikkerhed om indsatsbehovet ført til, at reduktions-kravene til kvælstofudledning er reduceret. Det er ikkehensigtsmæssigt, da der er tegn på, at det kan være vanske-ligt og tage lang tid at genoprette vandmiljøets kvalitet.Af hensyn til troværdigheden af de fastsatte mål er detvigtigt, at delmålene opererer med faste tidsfrister, og at derangives konkrete virkemidler til at nå målene. Fraværet aftidsfrister og konkrete virkemidler giver usikkerhed om,hvorvidt den politiske vilje til at sikre målopfyldelse er tilstede og svækker tilskyndelsen hos virksomhederne til atudvikle og anvende relevant miljøteknologi.

De kommende års miljøpolitikRegeringskifte ognye tiltag påmiljøområdetI efteråret 2011 var der regeringsskifte, og S-R-SF-regeringen har fremlagt et regeringsgrundlag med fokus pågrøn omstilling af økonomien. I forlængelse heraf frem-lagde regeringen et udspil, der skal danne grundlag for enny energiaftale for perioden 2012-20. Endelig har EU-Kommissionen fremlagt et forslag om en reform af EU’slandbrugspolitik, som skal forhandles på plads i løbet af2012.I Danmark anvendes mange økonomiske virkemidler imiljøpolitikken både i form af skatter og subsidier. Miljø-skatterne og de grønne afgifter afspejler dog typisk ikkealene den negative afledte effekt på miljøet. Flere af dem ersandsynligvis også begrundet i ønsket om at skaffe provenu.Høje afgifter har – uanset formål – en negativ påvirkning afarbejdsudbuddet. Dette skyldes, at højere afgifter reducererkøbekraften ved en given lønindkomst på samme måde,som højere skat på arbejdsindkomst reducerer gevinsten vedat gå på arbejde. Som udgangspunkt bør provenubegrund-ede skatter pålægges den bredest mulige skattebase, mensskatter rettet mod markedsfejl, der medfører forurening, såvidt muligt bør afspejle den samfundsøkonomiske omkost-ning ved forureningen. Når en skat skal korrigere en mar-kedsfejl, bør den endvidere pålægges alle forurenere påtværs af sektorer.Det er vanskeligt på forhånd at pege på, hvilke teknologiersom vil føre til vækst og øget konkurrenceevne i fremtiden.Det synes ikke begrundet, at offentlige myndigheder skullevære bedst egnet til udvælge de teknologier, som har størstpotentiale. Dette skyldes, at de virksomheder, som anvenderteknologien eller lever af at udvikle den, må forventes athave mest viden om potentialet for de enkelte teknologier.De må dermed bedst kunne vurdere, hvilke teknologier derbør satses på.De seneste år har der været en tendens til øremærkning afforskningsmidlerne, som særligt tilgodeser energiforskningog markedsmodning af energiteknologier. Denne tendensfortsætter i regeringsgrundlaget fra oktober 2011 og i rege-

ringens energiudspil “Vores Energi”. Analyser peger imid-lertid på, at energiforskning ikke har et højere samfunds-økonomisk afkast end anden forskning, snarere tværtimod.Der er ingen miljøpolitisk grund til, at miljøteknologiskeløsninger skal være udviklet i Danmark, ligesom det ikke ergivet, at Danmark på sigt vil have komparative fordele i atproducere grønne teknologier. Selvom det skulle væretilfældet, begrunder det ikke særskilt forsknings- og er-hvervsstøtte på området, da private aktører selv må for-modes at kunne se fordelene, hvis de er der. Støtte til grund-forskning er en bedre samfundsøkonomisk investering endøremærkede midler til forskning inden for specifikke om-råder eller til kommercialisering af udvalgte teknologier.Dansk energipolitikharmonerer ikkemed EU’skvotesystemRegeringen har betydeligt fokus på klimaproblemet i båderegeringsgrundlaget og i energiudspillet. Øget støtte til VE ikvotesektoren i Danmark vil ikke føre til lavere CO2-udledning globalt set. Antallet af kvoter er givet i EU, oguudnyttede danske kvoter vil blive brugt i andre EU-lande.Samtidig vil den planlagte brug af PSO-afgiften til finansie-ring af udbygningen af vedvarende energikilder i Danmarkgøre el mindre konkurrencedygtigt over for olie og naturgasi kraft af de højere elpriser. Dette gør det mindre attraktivtat flytte det individuelle fossile energiforbrug over til el ogdermed ind under kvotesektoren, hvor udledningen regule-res mest omkostningseffektivt. Prisforholdet mellem el ogandre energiformer påvirkes dog også af introduktionen afen PSO-afgift på gas samt af den nye forsyningssikkerheds-afgift. Samlet set er der lagt op til en forhøjelse af en langrække energirelaterede afgifter, som skal finansiere enomkostningsfuld ekstrasatsning på VE i energisektoren. Ensatsning, der som nævnt, ikke vil bidrage til at reducere densamlede europæiske CO2-udledning.Dansk enegang på klimaområdet vil imidlertid ikke bidragetil at afhjælpe problemet med global opvarmning, men kanhave betydelige omkostninger. EU’s kvotesystem er detbedste eksisterende bud på en omkostningseffektiv meka-nisme til regulering af klimaområdet. Danmark bør derforarbejde for at styrke kvotesystemet ved stramme reduktions-mål for CO2-udledningen – også efter 2020 – gennem etlavere kvoteloft. I takt med at antallet af kvoter reduceres,5

og prisen herpå stiger, vil der helt af sig selv ske en redukti-on af energiforbruget, og VE-andelen vil stige. Det vilderfor ikke være hensigtsmæssigt at arbejde for, at EUderudover styrker indsatsen inden for energibesparelser ogudbygning af VE.Miljøpolitik børvære for miljøetsskyldMiljøpolitik bør ikke føres for at skabe fremtidige konkur-rencefordele eller fremme den økonomiske vækst. Offentligstøtte til specifikke erhverv indebærer en omfordeling afressourcerne i økonomien til gavn for de støttede erhverv.Det er langt fra givet, at disse erhverv er de mest konkur-rencedygtige, når der ses bort fra støtten. En samfunds-økonomisk hensigtsmæssig miljøpolitik bør føres med detformål at reducere miljøbelastningen på den mest omkost-ningseffektive måde – ofte med klare markedsbaseredeincitamenter – og tage højde for usikkerheder og irreversibi-liteter forbundet med miljøproblemerne. De incitamenter,som gives gennem miljøpolitikken, skal tænkes ind i hel-heden, så styringsmål ikke bliver virkningsløse eller i vær-ste fald modarbejder hinanden. Herved sikres det størstmulige udbud af de goder, som miljø og natur bidrager medtil samfundet, til den lavest mulige omkostning.

BiodiversitetIndsatser ogomkostning ved atnå mål forbiodiversitetDanmark har tilsluttet sig målsætningen fra Nagoya-topmødet i 2010 om at standse tilbagegangen i biodiversite-ten inden 2020. I kapitlet vurderes den samfundsøkonomi-ske omkostning ved at standse tilbagegangen i biodiversite-ten i Danmark. Endvidere vurderes, hvilke indsatser der ernødvendige for at opnå målet.Biodiversitet er dannet af ordene “bio”, som betyder liv, og“diversitet”, som betyder forskellighed. Biodiversitet opgø-res typisk ved forskellighed i arter, gener og økosystemer.Selvom den genetiske variation og forskelligheden af øko-systemer er vigtige komponenter af biodiversiteten, erantallet af arter det mest brugte mål for biodiversitet. Derfokuseres derfor på biodiversitet målt ved antallet af arter.Der er dog generelt en nær sammenhæng mellem diversitet iarter, gener og økosystemer.

Biodiversitet har stor værdi for mennesket på grund afsammenhængen mellem biodiversitet og de ydelser, øko-systemer bidrager med. Således bidrager økosystemer tilnaturens stabiliserende funktioner ved omsætning af forure-nende stoffer, CO2-lagring og vådområders vandtilbage-holdelse. Økosystemer med høj biodiversitet anses for merestabile end økosystemer med lav biodiversitet. Et højtniveau af biodiversitet kan således opfattes som en “forsik-ring”, som sikrer værdier fra økosystemer mod fremtidigetrusler. Hvis man er tæt på en tærskelværdi, hvor der skervæsentlige forringelser af økosystemerne, kan der værealvorlige tab i økosystemydelserne selv ved mindre forrin-gelser af biodiversiteten. De præcise konsekvenser er usik-re, men kan potentielt være meget alvorlige selv ved mindreforringelser af biodiversiteten. Biodiversitet har desuden enrolle som naturens “bibliotek”, dvs. som ressource for videnog læring. Endelig har beskyttelse af arter en værdi formange mennesker enten af etiske årsager, eller fordi enmangfoldig natur bidrager positivt til rekreative oplevelser.Både globalt og i Danmark er biodiversiteten i tilbagegang.Det vurderes, at ca. en femtedel af alle de ca. 32.000 for-skellige danske arter er truet. De væsentligste trusler er tabog forringelser af levesteder, som især kan føres tilbage tilskovdrift og landbrugsdrift.I kapitlet præsenteres en analyse, som forsøger at opgøreomfanget af de indsatser, der er nødvendige for at mindsketilbagegangen i biodiversiteten. Analysen er udført i samar-bejde med forskere ved Center for Makroøkologi, Evolutionog Klima, Københavns Universitet.Analysen er baseret på detaljerede oplysninger om dengeografiske udbredelse af ca. 900 landlevende arter, hvorafknap 200 er truede. Formålet med analysen er at identificereet netværk af områder, hvor tilstrækkeligt gode levevilkårvil kunne sikre, at alle arter beskyttes. Udgangspunktet foranalysen er omkostningseffektivitet, dvs. hvordan målsæt-ningen om at beskytte de inkluderede arter kan realiseresbilligst muligt. Analysen belyser også, hvordan indsatsenskal fordeles i forhold til naturtyperne skov, åben natur(f.eks. eng, hede og mose) og agerland.7

Da det ikke er alle arter, som indgår i beregningerne, er dertale om et underkantskøn for omfanget af den nødvendigeindsats for at beskytte alle arters levesteder. De fundneindsatser vil dog ikke kun sikre levesteder for de arter, derindgår i analysen. Der findes mange andre arter i de pågæl-dende områder, og indsatserne vil derfor i realiteten beskyt-te et langt større antal arter end de ca. 900, der indgår ianalysen.Analysen udpeger et netværk af naturområder og finder, atden samfundsøkonomiske omkostning ved at beskyttelevestederne for de betragtede arter vil være omkring 0,8mia. kr. pr. år. Nogle af indsatserne for at beskytte leveste-derne sker i et vist omfang allerede i dag, hvilket trækker iretning af, at de ekstra omkostninger ved at gennemføre denbeskrevne indsats kan være mindre end det her angivne. Detskønnes dog, at dette bliver overskygget af, at analysen ikkeomfatter alle arter. Det vurderes derfor, at de 0,8 mia. kr. pr.år er et underkantskøn for at beskytte alle arter. Overordne-de resultater fra analysen er gengivet i tabel A.

Analysen peger på, at der skal foretages indsatser for atsikre de betragtede arters levevilkår på i alt 126.000 haeksisterende skov og åben natur.Beskyttelsen af levesteder i skov vurderes i analysen atskulle ske ved at omlægge dele af løvskovarealet til såkaldturørt skov, hvor der ikke sker nogen skovdrift. Endvidereskal der etableres åbne rydninger ved at fjerne dele afnåleskoven. I alt skal levevilkårene ifølge analysen forbed-res i 47.000 ha skov, svarende til ca. 9 pct. af det samledeskovareal.

Der er også behov for tiltag, der forbedrer levevilkårene iden åbne natur. Analysen tyder således på, at der er behovfor pleje af ca. 79.000 ha eksisterende åben natur, svarendetil ca. 20 pct. af de nuværende åbne naturarealer. Herudoverindebærer analysen, at der skal ske en udvidelse af en rækkeaf de åbne naturarealer på bekostning af landbrugsjord samtgennemføres en reduktion af belastningen med næringsstof-fer. Denne reduktion sker gennem indførelse af kvælstof-bufferzoner på 250 meter omkring de pågældende åbnenaturarealer. I kvælstofbufferzonerne må der ikke væreanlæg til husdyrproduktion, men der kan fortsat være al-mindelig landbrugsproduktion inklusive f.eks. græsning.Selvom disse indsatser foregår i agerlandet, så er målet atforbedre levevilkårene i udvalgte åbne naturarealer. Udvi-delsen af de åbne naturarealer vurderes at svare til ca.44.000 ha eller godt 1 pct. af landbrugsjorden, mens kvæl-stofbufferzonerne vurderes at omfatte ca. 200.000 ha,svarende til ca. 7 pct. af landbrugsarealet.Det fremgår af analysen, at det ikke er nødvendigt at rettebetydelige indsatser mod at beskytte levestederne i agerlan-det, som f.eks. hegn, skel og vandhuller. Det skyldes, atarter, som lever i agerlandet, også findes i skov og åbennatur. Det kan således bedre betale sig at beskytte de arter,som findes i agerlandet, ved at sikre gode levevilkår i skovog åben natur. Der kan dog alligevel være grund til at sikrelevestederne i agerlandet, fordi disse kan have en rolle sombiologiske “trædesten” mellem de egentlige naturområder,så arterne kan vandre mellem disse. Hertil kommer motiver,som ikke er relateret til biodiversitet, f.eks. hensyn til land-skabets udseende.Den samfundsøkonomiske omkostning ved indsatserne iskov er betydeligt mindre end omkostningerne ved indsatseri åben natur. Omkostningen ved indsatsen i skov udgørsåledes kun knap 15 pct. af de samlede omkostninger på 0,8mia. kr. pr. år, selvom indsatsen i skov isoleret set omfatterbeskyttelse af mere end halvdelen af arterne. Det er derformeget vigtigt at inddrage skovarealer i en samlet plan for atbeskytte arterne i Danmark.

Gevinsten ved beskyttelse af biodiversitetenFor at relatere omkostningerne ved at standse tilbagegangeni biodiversiteten til gevinsterne er der foretaget en gennem-gang af et stort antal inden- og udenlandske undersøgelser,der forsøger at opgøre gevinsterne ved biodiversitet.Ikke muligt atværdisætte allegevinsterEt højt niveau af biodiversitet er med til at sikre en rækkelivsvigtige værdier fra økosystemerne. Det er dog vanskeligtat give et præcist bud på værdien af mindre ændringer ibiodiversiteten. Det skyldes blandt andet metodemæssigeudfordringer i forbindelse med at opgøre nogle af værdierneved biodiversitet, men også begrænset viden om de relevan-te naturvidenskabelige sammenhænge. Det er især vanske-ligt at værdisætte de påvirkninger, som ændringer i biodi-versiteten kan have på økosystemers funktioner og stabilitet.Gennemgangen af inden- og udenlandske undersøgelsertyder på, at de såkaldte eksistensværdier ved beskyttelse afbiodiversiteten kan være større end de direkte brugsværdier.Eksistensværdierne er udtryk for den glæde mennesker harved den blotte eksistens af stor artsrigdom. Brugsværdierneaf biodiversitet omfatter bl.a. værdien af bestøvning ogværdien af diversitet som input i frembringelse af ny medi-cin.Som følge af den store usikkerhed om værdien af biodiver-sitet er det vanskeligt at sammenligne gevinsten ved atbeskytte biodiversiteten med de omkostninger, der er ved atgennemføre de tiltag, som følger af den beskrevne analyse.Det vurderes dog, at værdien af at beskytte et større antalarter er af nogenlunde samme størrelsesorden som de om-kostninger, der fremkommer i analysen. Isoleret set giversammenligningen af værdien af gevinsten over for de sam-fundsøkonomiske omkostninger derfor ikke noget entydigtsvar på, om indsatsen er fordelsagtig ud fra en samfunds-økonomisk betragtning.De ikke værdisatte gevinster vil dog trække i retning af, atder samlet set vil være en gevinst ved indsatser, som afvær-ger en yderligere tilbagegang i biodiversiteten. Især kangevinsten ved at standse en tilbagegang i biodiversiteten11

potentielt være meget høj, hvis man er tæt på en tærskel-værdi, hvor der sker væsentlige forringelser af økosyste-merne selv ved mindre ændringer i biodiversiteten.Forsigtigheds-princip kananvendesDer er betydelig usikkerhed om den fremtidige værdi afbiodiversitet, ligesom tab af biodiversitet har karakter af atvære irreversibel. Kombinationen af usikkerhed og irrever-sibilitet tilsiger brug af et forsigtighedsprincip. Dette træk-ker yderligere i retning af, at det er fordelagtigt snarligt atgennemføre tiltag, som standser tilbagegangen i biodiversi-teten.Behov for ændringer i den fremtidige indsatsNuværende indsatsfokuserer på åbnenaturområderDe foretagne analyser viser, at der er behov for at ændrefokus i den planlagte biodiversitetsindsats, hvis målsætnin-gen om at beskytte biodiversiteten i Danmark skal ske på enomkostningseffektiv måde. Den hidtidige og planlagteindsats har overvejende været rettet mod åben natur ogagerland. Analysen viser imidlertid, at det også er vigtigt atgennemføre indsatser i skovområder, da indsatser i skov kansikre mange arter og tilmed er relativt billige. Dele af dendanske indsats har haft fokus på at beskytte enkelte arter.Dette er dog ikke hensigtsmæssigt, da forfølgelse af delmål-sætninger let kan gøre det dyrere at beskytte alle arter.Der lægges i biodiversitetspolitikken op til, at indsatsenfremover i endnu højere grad skal fokusere på Natura 2000-områder, som overvejende er åbne naturområder. Kun enfemtedel af de skovområder, som ifølge analysen er væsent-lige for at beskytte alle arter, er en del af Natura 2000-områderne. Det tilsvarende tal for udpegede åbne naturom-råder er tre femtedele.De planlagte indsatser i Natura 2000-områderne er såledesikke tilstrækkelige til at opfylde målsætningen om at be-skytte alle arter. Især vil der mangle indsatser i en stor del afde skovområder, som er centrale for bevarelse af biodiversi-teten.En del af den danske naturindsats er rettet mod at skabe heltnye naturområder både gennem skovrejsning og nye våd-

områder. I forhold til en målsætning om at beskytte biodi-versiteten på land bidrager dette på kortere sigt ikke væsent-ligt. Ud fra en biologisk vurdering er det vigtigere at gøre enindsats for at beskytte arterne i deres nuværende levesteder.Dette udelukker dog ikke, at det ud fra andre hensyn, f.eks.rekreation, kan være hensigtsmæssigt at skabe helt nyenaturområder.VirkemidlerOECD anbefalerauktionerI nogle lande er man begyndt at bruge fleksible økonomiskevirkemidler i naturpolitikken, bl.a. til at fremme biodiversi-teten. For eksempel har OECD for nyligt anbefalet brugenaf auktioner, hvor lodsejere kan give bud på, hvor meget deskal kompenseres for at foretage et givet biodiversitetsbeva-rende tiltag på deres jord.Et økonomisk instrument som auktioner er primært fordel-agtigt, når der kan vælges mellem mange forskellige områ-der for at opnå en given målsætning. Analysen baseret påudbredelsen af arter i Danmark tyder imidlertid på, at der erforholdsvis lille fleksibilitet i valget af områder. En stor delaf områderne skal således beskyttes, fordi disse områder erde eneste levesteder for nogle af arterne. For disse områderer det næppe fordelagtigt at anvende et virkemiddel somauktioner med henblik på at realisere en målsætning om atbeskytte biodiversiteten i Danmark. I andre områder og forandre målsætninger i naturpolitikken – f.eks. i forhold tilrekreation – er auktioner imidlertid et instrument, der kanindgå i værktøjskassen.Det er væsentligt, at indsatsen for bevarelse af biodiversiteter målrettet og har permanent karakter. Generelle og kort-varige subsidier til naturbeskyttende aktiviteter er derforikke et særligt hensigtsmæssigt instrument. Et genereltsubsidie sikrer ikke, at indsatsen kommer til at foregå i derette områder. Hvis subsidiet i tilgift er kortvarigt, under-støtter det ikke en langsigtet målsætning om at hindre entilbagegang i biodiversiteten.En langvarig og helst permanent indsats bør prioriteres, daressourcerne er spildt, hvis naturgevinsterne er midlertidige.13

Ægte opsparingÆgte opsparing eret brederevelfærdsmålÆgte opsparing er et udtryk for den samlede nationaleopsparing, der blandt andet tager højde for det slid på natur-ressourcer og miljø, som den økonomiske aktivitet forår-sager. Begrebet belyser dermed et bredere velfærdsbegrebend de relativt snævre opgørelser af national opsparing ognationalformue, som normalt præsenteres i nationaløkono-miske beregninger. Den traditionelle opsparing består afudviklingen i det fysiske kapitalapparat og ændringer itilgodehavender i udlandet. Det er dog langtfra de enestekapitalgoder, som påvirker vores fremtidige forbrugsmulig-heder og den fremtidige velfærd. Ændringerne i naturen harpotentielt meget stor betydning. Det gælder ændringer imængden af ren luft, brugbart drikkevand, klimatiske for-hold, levedygtige økosystemer, rekreative oplevelser osv.Det gælder også forbruget af ikke-fornybare naturressourcersom olie og gas fra Nordsøen og ændringerne i fornybareressourcer som fiskene i vores farvande og omfanget afvores skove. Forøgelsen af den menneskelige viden i formaf færdigheder og teknologiske fremskridt er også vigtigefor borgernes velfærd. En anden potentielt vigtig faktor forden fremtidige velfærd er udviklingen i sundhedstilstanden.Udviklingen i alle disse elementer inddrages i beregningenaf ægte opsparing.Den ægte opsparing skønnes i gennemsnit at udgøre 7,4 pct.af BNP i perioden 1990-2009, jf. tabel B. En positiv ægteopsparing er udtryk for, at de nulevende generationer bidra-ger til en opbygning af den samlede nationalformue tilglæde for fremtidige generationer. Der er imidlertid storusikkerhed omkring den præcise størrelsesorden af den ægteopsparing. Specielt beregningerne vedrørende klimakapita-len er usikre. Ikke alene er der stor usikkerhed om den

Den helt dominerende faktor for den positive ægte opspa-ring er stigende humankapital, altså positive investeringer iuddannelse. Bidraget fra større humankapital udgør medden anvendte beregningsmetode over 10 pct. af BNP omåret i perioden 1990-2009. Der finder dog en betydeligløbende nedslidning af vores naturkapital sted, og forbrug afnaturressourcer, klimaskader og anden forurening har igennemsnit i perioden tilsammen reduceret den ægte opspa-ring med ca. 9 pct. af BNP årligt.

De poster, som traditionelt bruges som mål for vores natio-nale formueforøgelse i snæver forstand, nemlig opsparing ifysisk og finansiel kapital, har i den betragtede periodegennemsnitligt bidraget med ca. 5½ pct. af BNP pr. år.Hertil kommer, at væksten i mængden af videnskapital hargivet et bidrag på omkring � pct. af BNP årligt.Sammenlignes 1990’erne med 2000’erne, ses det, at denægte opsparing er steget mærkbart. Det største bidrag til denstørre ægte opsparing er en stigning i den traditionelleopsparing, og reduktion af luftforureningen trækker også iretning af støre ægte opsparing. Udtømningen af Nordsø-ressourcerne trækker imidlertid modsat.Den ægte opsparing kan ikke uden videre fortolkes som denopsparing, danskerne selv har foretaget i perioden. Ændrin-gerne i miljøtilstanden i Danmark skyldes i vid udstrækningændrede udledninger i andre lande. Det gælder allermestklimaproblemet, hvor det er den globale udledning af driv-husgasser, der i sidste ende påvirker Danmarks situation.Danmarks egen udledning af drivhusgasser udgør kun ca.0,2 pct. af den samlede globale udledning og har dermedreelt ingen betydning for, hvor hårdt vi vil blive ramt afklimaændringer fremover.Klimaproblemet er kilden til det største enkeltståendenegative bidrag til den danske ægte opsparing. Beregnin-gerne peger dermed på, at det er i Danmarks klare interesseat arbejde for en ambitiøs global klimapolitik. Det er imid-lertid vigtigt at slå fast, at ensidige danske reduktioner afudledninger er stort set uden betydning i denne sammen-hæng. Virkningen på det globale klima af en given udled-ningsreduktion vil være den samme, uanset hvor den sker,og omkostningerne ved at reducere er lavere i mange andrelande end i Danmark. Man vil derfor kunne få størst gavnligvirkning for givne omkostninger ved at lave internationaleordninger, der reducerer, hvor det er billigst.Indikatoren ægte opsparing viser, om forbrugsmulighedernei bred forstand er faldende eller ej, og dermed, om udviklin-gen er bæredygtig. Der er mange usikkerheder forbundetmed opgørelsen heraf, og der er stadig behov for løbende at

videreudvikle og forfine metoderne. Allerede i dag virkerberegningerne dog som et relevant bidrag, der kan indgåblandt de indikatorer, der overvåger udviklingen for bære-dygtigheden i Danmark.Skat i NordsøenServiceeftersyn afskatteforhold iNordsøenRegeringen har netop iværksat et serviceeftersyn af skatte-forholdene i Nordsøen. Da der er tale om overordentligtstore værdier, er det også et vigtigt samfundsøkonomiskspørgsmål, om beskatningen er indrettet hensigtsmæssigt.Samtidig er udvindingen af ressourcerne i Nordsøen for-bundet med indtjeningen af en meget væsentlig overnormalprofit, som overstiger indtjeningsmulighederne ved tilsva-rende investeringer i andre erhverv. Denne overnormaleprofit kaldes ressourcerenten.Det er den danske stat, og dermed hele den danske befolk-ning, der har selve ejendomsretten til værdierne i under-grunden, mens de private selskaber har til opgave at lokali-sere ressourcerne og hente dem op til videresalg. Et natur-ligt udgangspunkt for beskatning af Nordsøressourcen erderfor, at den del af ressourcens værdi, der er tilbage, nårudvindingsselskaberne har fået en rimelig forrentning afderes investeringer, bør tilfalde staten. Dette princip er detsamme som, at den egentlige ressourcerente som udgangs-punkt bør tilfalde staten. Man kan sammenligne forholdetmed andre områder, hvor statslige institutioner køber tjene-steydelser fra private. Staten har her også en forpligtelse tilat sikre, at den ikke betaler unødigt mange penge for degivne ydelser.Beregninger i kapitlet peger på, at Nordsøerhvervet har tjentet afkast før skat på ca. 60 pct. af den investerede kapitalårligt i perioden 2004-10, og forrentningen efter skat harværet ca. 24 pct. Nordsøerhvervets forrentning efter skat erdermed omkring tre gange så stort som afkastetførskat iindustrierhvervene og i ikke-finansielle selskaber generelt.Dette afspejler, at Nordsøerhvervet på trods af særbeskat-ningen beholder en væsentlig andel af ressourcerenten itilgift til den gennemsnitlige forrentning, som indtjenes iandre erhverv.17

Der lader dermed til at være et betydeligt spillerum forhøjere beskatning, hvis man ønsker, at staten skal beholdeen større andel af ressourcerenten, uden at skatten bliverurealistisk høj. Kulbrinteskatteudvalget, som i 2001 analy-serede skatteforholdene i Nordsøen, regnede således med eneffektiv skat på ressourcerenten på 84 pct. I Norge får stateni gennemsnit under visse beregningsmæssige antagelser ca.85 pct. af ressourcerenten i felterne. Under de samme forud-sætninger vil staten i Danmark fremadrettet blot oppebæreca. 71 pct. af ressourcerenten i de danske udvindingsprojek-ter. Den statslige andel er således langt lavere end i Norge.Det er i princippet muligt at indrette beskatningen af ind-tægterne fra Nordsøen på en måde, så den ikke forvridertilskyndelsen til at udvinde ressourcerne på en hensigts-mæssig måde. Metoden er, at man målrettet forsøger atopgøre og beskatte selve ressourcerenten. Selv en meget højskattesats på ressourcerenten vil nemlig ikke afskrækkefornuftige investeringer, forudsat at selskaberne kan fra-trække alle relevante omkostninger for deres drift og inve-steringer, herunder en normalforrentning af deres investere-de kapital, inden skattegrundlaget beregnes, og at over- ogunderskud behandles symmetrisk. Kulbrinteskatteudvalgetanbefalede netop indførelsen af en sådan neutral skat påressourcerenten i Nordsøen.Den nuværende Nordsø-beskatning afviger fra princippernefor neutral beskatning. Der er således ikke noget fradrag forforretningen af den investerede egenkapital i grundlaget forkulbrinteskatten. Til gengæld er der et fradrag på 30 pct. fornyinvesteringer. Samtidig kan underskud ikke fremføres.Disse afvigelser vil skævvride incitamenterne til investerin-ger. Hvis det manglende fradrag for forrentningen af egen-kapitalen i praksis modsvares af det ekstraordinære investe-ringsfradrag, kan kulbrinteskatten dog ses som en tillempetskat på ressourcerenten. Hvorvidt de to afvigelser fra denneutrale beskatning ophæver hinanden, afhænger af enrække forhold, og det er derfor svært at afgøre, hvor tætkulbrinteskatten kommer på en (neutral) skat på ressource-renten. Det er dermed også svært at sige, hvilken betydningafvigelserne har for investeringerne i Nordsøen.

I forbindelse med overvejelserne om et mere hensigtsmæs-sigt skattesystem i Nordsøen spiller den såkaldte kompen-sationsklausul i aftalen mellem regeringen og A. P. Møller-Mærsk en væsentlig rolle. Ifølge aftalen får selskaberne iDansk Undergrunds Consortium (DUC) ret til kompensati-on, hvis der indføres nye skatteregler, der specifikt rammerproducenter af kulbrinter i den danske del af Nordsøen.Aftalen er problematisk, idet den besværliggør fremtidigejusteringer i skatteforholdene, når ændrede forudsætninger iøvrigt måtte gøre det naturligt. Det er naturligt, at regeringog Folketing med mellemrum har mulighed for at ændre påskatteforholdene, hvis det i øvrigt findes samfundsmæssigthensigtsmæssigt. Man har da heller ikke tilsvarende kom-pensationsaftaler i andre Nordsølande.Samlet set er der meget, der taler for, at skatteforholdene iNordsøen bør ændres for at give en mere rimelig fordelingaf de ekstraordinære indtjeningsmuligheder, som udnyttel-sen af samfundets naturressourcer giver. Der bør såledestilfalde staten en større andel af ressourcerenten, end det ertilfældet med de gældende skatteregler. Samtidig bør detovervejes, om ordningen kan justeres i retning af at give enmindre forvridende beskatning af aktiviteterne i Nordsøen.Kompensationsklausulen kan dog tænkes at lægge hindrin-ger i vejen for en sådan ændring i skattesystemet. Der børderfor ske en grundig afklaring af de juridiske mulighederfor enten at ændre beskatningen inden for den eksisterendeaftales rammer eller iværksætte en genforhandling, der førertil de nævnte forbedringer.