MIU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 159: Redegørelse om detailhandelsplanlægning 2011, fra miljøministeren

Forord ................................................................................................................................................................................................................. 4Sammenfatning ............................................................................................................................................................................................. 5Planlovens bestemmelser om detailhandel..................................................................................................................................9Detailhandelsstrukturen i dag .............................................................................................................................................................13Detailhandel i byerne ...............................................................................................................................................................................21Kommunernes detailhandelsplanlægning ..................................................................................................................................24Kommunernes vurdering af detailhandelsreglerne .............................................................................................................30Sikring af de overordnede interesser i kommuneplanerne ..............................................................................................33Miljøvurdering af landsplandirektiver for detailhandel .......................................................................................................35Vurdering af kommunernes planlægning ..................................................................................................................................37Nyttige links, kilder mm. ........................................................................................................................................................................ 39

ForordDanmark rummer mange mindre og mellemstorebyer, købstæder med historiske bykerner, havneby-er med levende og aktive havnemiljøer, stationsby-er med handel og service og mange landsbyer af for-skellig størrelse. Byerne er vigtige for trivslen og væk-sten i hele landet.Detailhandelen – både handel med dagligvarer ogudvalgsvarer som tøj, bøger, sportsudstyr, boligud-styr og smykker mv. – er med til at skabe og fastholdeliv i byerne. Et varieret udbud af butikker, offentlig ser-vice, aktiviteter, kulturoplevelser og attraktive bymiljø-er medvirker til at skabe liv i de mindre og mellemsto-re byer. I landets udkantsområder kan et attraktivt by-samfund med et levende butiks- og foreningsliv med-virke til at skabe et godt liv for områdets beboere, til-trække nye beboere, give turister i området oplevel-ser og understøtte etableringen af nye virksomheder.Den kommunale detailhandelsplanlægning har der-for betydning for, hvordan byerne udvikler sig. Dethar betydning, hvor butikkerne placeres i byen, ogdet er en vigtig beslutning, om en ny butik til daglig-eller udvalgsvarer skal placeres i bymidten, eller ombutikken placeres i et butikscenter uden for byen ellerved en hovedindfaldsvej til byen.Detailhandelen i Danmark ændres hele tiden. De se-neste år har været præget af en strukturudviklingmed færre og større butikker, fremgang i de størrebyer og tilbagegang i de mindre byer. Den økonomi-ske krise i årene efter 2008 har sat sit præg på udvik-lingen i detailhandelen, og undersøgelser viser, at bu-tiksbyggeriet i denne periode har været mindre end iårene forud.Folketinget har gennem debat og lovgivning vist inte-resse for planlægning for detailhandel i landets kom-muner. Planloven indeholder derfor præcise bestem-melser om planlægning for en bæredygtig detailhan-delsstruktur i kommunerne. Herudover skal miljømi-nisteren hvert fjerde år afgive en redegørelse til Folke-tingets Miljøudvalg. Redegørelsen skal belyse og vur-dere udviklingen i kommune- og lokalplanlægningenfor detailhandelsstrukturen.Landets kommuner er ansvarlige for at planlæggefor udviklingen af detailhandelen i deres kommuneog fastsætter i kommune- og lokalplaner retningslin-jer for de fremtidige butikkers placering. Mange kom-muner ønsker en stærk bymidte og finder i planlo-ven de redskaber, som kan hjælpe med at understøt-te dette formål.Andre kommuner ønsker at opbygge butikscentreuden tilknytning til bymidten, og planloven medvirkertil at sikre, at en sådan planlægning sker efter nær-mere overvejelser. Vigtigt er det at kende konsekven-serne for udviklingen af detailhandelen i hele kom-munen, når der træffes beslutninger om placering afnye butikker og butikscentre.Undersøgelser af kommunernes planlægning vi-ser, at de fleste kommuner ønsker en udvikling af de-tailhandelsstrukturen efter de principper, som er be-skrevet i formålet med planlovens bestemmelser omplanlægning for detailhandelsstrukturen. Det handlerom at fremme et varieret butiksudbud i byerne, sikreat arealer til nye butikker placeres med god tilgænge-lighed samt fremme en samfundsmæssig bæredyg-tig detailhandelsstruktur.Med denne redegørelse om planlægning for detail-handelsstrukturen sættes der fokus på reglerne iplanloven, på kommunernes planlægning og på de-tailhandelsstrukturen i dag. Med redegørelsen er detambitionen at skabe et grundlag for at kunne vurde-re, om de regler, som gælder i dag, understøtter deintentioner, som Folketinget har haft ved vedtagelsenaf reglerne.

SammenfatningForud for udarbejdelsen af denne redegørelse harCOWI på vegne af Naturstyrelsen gennemført under-søgelser af kommunernes planlægning for detailhan-delsstrukturen i en række byer og på Fyn. COWI harendvidere gennemgået detailhandelstemaet i allekommuneplaner og gennemført interviews med em-bedsmænd i en række kommuner om detailhandels-planlægningen. Naturstyrelsen har undersøgt detail-handelsstrukturen i dag. Materialet danner baggrundfor en vurdering af kommunernes planlægning i for-hold til formålet med planlovens bestemmelser omdetailhandelsplanlægning.Formålet med detailhandelsbestemmelserne er atfremme et varieret butiksudbud i mindre og mel-lemstore byer og i de enkelte bydele i de større by-er, at arealer til butiksformål udlægges, hvor der ergod tilgængelighed for alle trafikarter, og at fremmeen samfundsmæssigt bæredygtig detailhandels-struktur, hvor transportafstande i forbindelse medindkøb er begrænsede.Samlet set er det intentionen med planlovens be-stemmelser om planlægning for detailhandel atfremme en detailhandelsstruktur, der giver dansker-ne let adgang til indkøb, primært de hyppige indkøbaf dagligvarer, og som samtidig understøtter ønsketom at styrke de eksisterende bymidter som levendeog varierede handelscentre.Et finmasket net af dagligvarebutikkerDanmark har i dag et fintmasket net af dagligvare-butikker. Danskerne handler flere gange om ugen,og indkøbene finder sted tæt på bopælen, hvilketbåde muliggøres af og understøtter strukturen påmarkedet.Mere end 70% af befolkningen har under 2 km til dennærmeste dagligvarebutik med et udbud af de mestalmindelige varer til den daglige husholdning. Det be-tyder, at en meget stor del af befolkningen i dag haradgang til at kunne købe dagligvarer i en butik nærhjemmet og mange af dem med en afstand, som vilkunne tilbagelægges til fods eller på cykel.Der er i dag et dagligvareudbud i langt de flestemindre og mellemstore byer samt i de enkelte byde-le i de større byer. Netværket af dagligvarebutikker

betyder, at detailhandelsstrukturen særligt på dag-ligvaresiden er samfundsmæssigt bæredygtig, dvs.,at den mindsker bilafhængigheden i forbindelsemed indkøb og så vidt muligt ligestiller forbrugeremed og uden bil som forudsat i formålet med plan-lovens detailhandelsbestemmelser.Udvalgsvarer udbydes over hele landetUdvalgsvarer som tøj, sko, boligindretning, legetøj,smykker mm. findes i mange af landets mindre ogmellemstore byer. Der er forskel på byer, og alle by-er tilbyder ikke de samme typer af butikker eller densamme variation i udvalget.Generelt er der et varieret butiksudbud på udvalgs-varesiden i mellemstore og store byer, mens der imindre byer er forskel på, i hvilket omfang det harværet muligt at fastholde et varieret butiksudbud.I de fleste tilfælde er det muligt at finde et bredt ud-bud af udvalgsvarebutikker i byer med mere end10.000 indbyggere, og mange byer med ned til5.000 indbyggere har et betydeligt udvalg med optil 20 - 30 udvalgsvarebutikker.Den strukturelle udviklingEn analyse viser, at butiksbyggeriet under højkon-junkturen og de senere års afmatning i forbrugethar haft forskellige konsekvenser. Hovedtendensenhar både på dagligvaresiden og på udvalgsvaresi-den været færre, men større butikker, fremgang i destørre byer og tilbagegang i de mindre byer.En særlig tendens i perioden 2000 – 2010 på dag-ligvaresiden er væksten i antallet af discountbutik-ker. Discountbutikker findes i dag i en stor del af debyer, som har mere end 1.000 beboere. Det bety-der, at der i dag findes discountbutikker også i man-ge små bysamfund.Frem til 2008 var detailhandelsudviklingen prægetaf et generelt stigende forbrug. Der blev gennem-ført butiksrenoveringer, opført nyt byggeri til detail-handel, ombygget og udarbejdet nye planer for bu-tikker i forbindelse med større projekter om byom-dannelse og byfornyelse i alle dele af landet.I perioden efter 2008 har branchen samlet set ople-vet et faldende forbrug på udvalgsvareområdet oget svagt faldende forbrug på dagligvareområdet.Planlovens krav om placering af nye butikker i by-midten og fastlagte maksimale butiksstørrelser ser

ud til at have dæmpet tendensen til centralisering afdetailhandelen til de større byer og dermed at havemedvirket til at mindske konkurrencepresset modde mindre og mellemstore byer.Et overskud af butikslokalerDet faldende forbrug giver anledning til en omstruktu-rering af detailhandelen, og der er i mange byer i daget overskud af butikslokaler. Når der etableres nye sto-re detailhandelsbyggerier, medfører det ofte, at der erbehov for færre butikslokaler andre steder i byen.Undersøgelsen af en række byer viser, at der i flereaf dem er tomme butikslokaler, oftest i udkanten afbymidten eller i sidegaderne til hovedstrøgene, meni enkelte tilfælde også på de centrale strøggader.Dagligvarebutikker har betydning for bylivetEn velfungerende bymidte rummer som udgangs-punkt et varieret udvalg af butikker, som handler meddagligvarer og udvalgsvarer. Bymidter og butikscentrehar brug for dagligvarebutikker til at tiltrække kunder.Undersøgelser har vist, at dagligvarebutikker place-ret i bymidten har betydning for det oplevede bylivog for handelen i udvalgsvarebutikkerne, da daglig-varebutikker genererer mange daglige besøgende.Flytter en dagligvarebutik fra bymidten til udkantenaf byen eller til en placering ved indfaldsvejen til by-en, kan det medføre en nedgang i handelen medudvalgsvarer i bymidten.Kommunale strategierfor udviklingen af detailhandelenKommunerne følger i kommune- og lokalplanlæg-ningen intentionerne i planlovens bestemmelserom planlægning for detailhandel. Langt de flestekommuner er opmærksomme på betydningen afdetailhandelen for byerne i kommunen. Detailhan-del har været et centralt tema i den seneste revisionaf kommuneplanerne i 2009.Kommunerne tager stilling til den ønskede udvik-ling i detailhandelsstrukturen i kommunen og søgerat fremme den i kommune- og lokalplanlægningen.Kortlægningen af detailhandelsplanlægningen un-derstreger, at kommunerne generelt planlægger foren reel centerstruktur og aktivt tager stilling til de lo-kale forhold.Planlovens bestemmelser om planlægning for de-tailhandel giver kommunerne et råderum. Kommu-

nerne bruger råderummet til bl.a. at fastlægge bu-tiksstørrelser, der er lavere end de maksimale bu-tiksstørrelser i planloven og til at tage aktivt stilling tillandsbyernes rolle i detailhandelsstrukturen.En række kommuner planlægger en udvikling af de-tailhandelen, som er koncentreret i bymidten. Andrekommuner arbejder med en mere spredt udviklingaf detailhandelen, og det afspejler sig i planlægnin-gen for bydelscentre og lokalcentre. Enkelte kommu-ner har prioriteret at udvikle allerede etablerede cen-tre i byernes periferi sideløbende med bymidten.Kommune- og lokalplanlægningen afspejler den po-litiske prioritering i kommunen og sætter forskelligerammer for detailhandelens udvikling i de enkeltekommuner.KommuneplanredegørelsenHvor kommunerne langt overvejende følger planlo-vens regler i forhold til planlægningens indhold, såer der ofte mangler i de redegørelser, der skal indgåi kommuneplanen. De indeholder ofte ikke de kon-sekvensbeskrivelser, som er nødvendige for, at an-dre myndigheder, borgere m.fl. kan se, hvordan ny-udlæg kan komme til at påvirke den eksisterendedetailhandel m.m. Det kan samtidig være udtryk for,at der ikke foreligger konsekvensvurderinger.De fleste kommuneplaner baseres på detailhandel-sanalyser, men der redegøres kun i begrænset om-fang for, hvilke oplande der søges betjent, og hvor-dan tilgængeligheden er. Konsekvenserne for op-landet har væsentlig betydning for vurderingen af,hvordan et projekt eller en plan påvirker den samle-de detailhandelsudvikling og transportarbejdet.Kommune- og lokalplanlægning gør en forskelKommune- og lokalplanlægningen har betydningfor udviklingen af detailhandelsstrukturen i de enkel-te byer. Prioriteringen i planlægningen afspejler sig ibyernes faktiske udvikling. Mange kommuner ser ensammenhæng mellem kommuneplanens hoved-struktur, bymønstret i kommunen og detailhandels-strukturen. Planlægningen for butiksformål tænkesaktivt ind i byudviklingen. Men fysisk planlægninggør det ikke alene. Mange andre faktorer spiller enrolle. Som eksempler kan nævnes udviklingstenden-ser i branchen, kundeadfærd, konjunkturer og politi-ske beslutninger.Kommunerne har brug for at kunne aflæse marke-dets udvikling, vurdere konsekvenserne for den ek-

sisterende detailhandel og formulere visioner forden kommende udvikling.En gennemgang af kommunernes planlægning fordetailhandel i en række byer og et studie af plan-lægningen for detailhandel på Fyn viser, at der udenplanlovens detailhandelsbestemmelser sandsynlig-vis var blevet bygget mere uden for bymidterne, ogder var blevet bygget større butikker med større ne-gative konsekvenser for bymidten til følge. Undersø-gelsen viser således, at planlægningen understøt-ter planlovens formål om at støtte levende og varie-rede bymidter.Kommunerne har vurderet planloven og planlæg-ningenEmbedsmænd i 14 kommuner er blevet interviewetom planlovens bestemmelser om planlægning fordetailhandel og om, hvordan kommunerne arbejdermed planlægning for butiksstrukturen i kommunen.Kommunerne bakker generelt op om intentioner ogformål med planlovens bestemmelser om detailhan-del. Kommunerne ønsker en fremtidig udvikling i de-tailhandelsstrukturen, som er i overensstemmelsemed formålet i planloven. Kommunerne peger samti-dig på, at der er flere faktorer end planloven og kom-muneplanlægningen, som har betydning for detail-handels-strukturen, og at faktorerne kun i begrænsetomfang kan reguleres gennem planlægningen.Kommunerne peger på, at der i planlovens bestem-melser ligger en udfordring for kommunerne pågrund af de mange detaljerede bestemmelser. Særligtvanskelige problemstillinger er afgrænsning af by-midter, brug af den statistiske metode samt placeringaf store butikker. Lokalisering af store butikker kan ivisse tilfælde ske på baggrund af tidligere vedtagenplanlægning eller som butikker, der alene forhandlersærlige pladskrævende varer.Kommunerne efterspørger mere viden og vejled-ning om planlægning for detailhandel. Kommuner-ne ønsker mere dialog med de statslige myndighe-der om konkrete udfordringer og mulighed for, atder i dialogen sættes fokus på den lokale kontekst.VurderingSamlet set viser undersøgelserne, at kommunernesplanlægning understøtter formålet i planlovens be-stemmelser om detailhandelsplanlægning. Men degennemførte undersøgelser peger samtidig på enrække centrale udfordringer:

• Der er fortsat en udvikling, hvor detailhandelenfor dagligvarer og udvalgsvarer centraliseres tilde større byer og til områder uden for de centraleområder af byen. Planlovens bestemmelser omplanlægning for detailhandel ser dog ud til at be-grænse denne udvikling.• Kommunerne har en allerede vedtaget plan-lægning, som stadig muliggør en udbygning afbutikscentre og placering af store udvalgsvarebu-tikker mv. i byens periferi. De eksisterende struk-turer bør tænkes sammen med behovet for nyeløsninger og ny planlægning, så de eksisterendebymidter styrkes som levende og varierede han-delscentre.• Placering af dagligvarebutikker har stor betydningfor livet i bymidten, da dagligvarebutikkerne gene-rerer et stort dagligt kundeflow. Det har derfor storbetydning, hvordan lokalisering af nye dagligvare-butikker håndteres i kommuneplanlægningen.• Den strukturelle udvikling og afmatningen i for-bruget sætter spor i byerne med et overskud afbutikslokaler til følge. Kommunerne kan i kommu-neplanlægningen inddrage de nye tendenser ogfinde løsninger, der tager højde for en fremtidigudvikling.• Undersøgelserne viser, at planlægning for detail-handel og planlovens bestemmelser er en udfor-dring for kommunerne. Kommunerne peger på,at der er behov for øget vejledning, viden og dia-log om planlægning for detailhandelsstrukturen.

Planlovens bestem-melser om detailhandelPlanlovens detailhandelsbestemmelser skal medvirke til at styrke de eksiste-rende bymidter som levende og varierede handelscentre, begrænse transport-afstande i forbindelse med indkøb for at nedbringe afhængigheden af bil tilindkøb, fremme byomdannelse frem for inddragelse af nye byarealer, sikre enrobust infrastruktur og en fortætning af byerne med henblik på at udvikle enmere bæredygtig detailhandelsstruktur i byerne.FormålPlanloven indeholder bestemmelser om, hvordankommunerne skal planlægge for detailhandel. De-tailhandelsbestemmelserne har til formål at fremmeet varieret butiksudbud i mindre og mellemstore by-er samt i de enkelte bydele i de større byer. Bestem-melserne skal sikre, at arealer til butiksformål ud-lægges, hvor der er god tilgængelighed for alle tra-fikarter, især den gående, cyklende og kollektive tra-fik. Desuden har bestemmelserne til formål at frem-me en samfundsmæssigt bæredygtig detailhandels-struktur, hvor transportafstande i forbindelse medindkøb er begrænsede.Detailhandelsbestemmelserne stammer fra en æn-dring af planloven i 1997 på baggrund af anbefalingerfra udvalget for detailhandel og planlægning, somblev nedsat af miljø- og energiministeren i 1995. Un-dersøgelser havde vist, at mere end halvdelen af bu-tiksinvesteringerne blev foretaget i byer med over20.000 indbyggere, og at over halvdelen af butiks-byggeriet i perioden 1992 - 1994 blev opført udenfor bymidterne. Udvalget vurderede forudsætnin-gerne for butiksudvikling i forskellige bystørrelser. Afudvalgets rapport fra 1996 fremgår det, at hvis væk-sten i de større byer (byer over ca. 25.000 indbyg-gere) begrænses, og der ikke placeres nye ekster-

ne centre eller nye store butikker uden for bymid-terne, vil byer med 8.000 – 16.000 indbyggere kun-ne fastholde og udbygge deres attraktion i oplan-det, og det vil være muligt at kanalisere flere investe-ringer til byerne på mellem 4.000 – og 8.000 ind-byggere. Byer på mellem 16.000 til 25.000 indbyg-gere benævnes som mellemstore byer. Byer på un-der 1.000 indbyggere er landsbyer, som ikke indgåri undersøgelsen1.Bestemmelserne er efterfølgende revideret i 2002,2007 og 2011. Formålet med detailhandelsbestem-melserne er dog uændret siden 1997.BymidtenBestemmelserne tager udgangspunkt i, at detailhan-del skal placeres i den centrale del af byen; bymid-ten. Hensigten er at styrke de eksisterende bymid-ter som levende og varierede handelscentre. Bymid-ten har et stort kundegrundlag, og tilgængelighe-den for især den gående, cyklende og kollektive tra-fik er høj, og en fortsat udbygning med detailhandeli bymidterne har mindst mulig negativ effekt på de-tailhandelen i mindre oplandsbyer.Hver by kan kun have én bymidte. Det er den enkeltekommune, der fastsætter, hvor stort det samlede bu-tiksareal i bymidten kan være. I bymidten kan der plan-lægges for større dagligvarebutikker på op til 3.500 m2og for udvalgsvarebutikker på op til 2.000 m2.I bymidterne kan lovligt, eksisterende butikker, somer større end de nugældende butiksstørrelser, om-bygges eller nedrives og genopføres som led i enfornyelse af området.BydelscentreI byer på over 20.000 indbyggere kan kommunenplanlægge for bydelscentre i den centrale del af enbydel. Byer på mellem 20.000 og 40.000 indbygge-re kan have bydelscentre med et samlet butiksarealpå maksimalt 5.000 m2. I byer med over 40.000 ind-byggere fastsætter kommunen det samlede butiks-areal. Der skal være et passende forhold mellem bu-tiksarealet og bydelens størrelse. Butiksstørrelserne iet bydelscenter kan være op til 3.500 m2for daglig-varebutikker og op til 2.000 m2for udvalgsvarebu-tikker.

Lokalområdets daglige forsyningUden for bymidten kan der udlægges lokalcentre tilbetjening af en begrænset del af en by, en landsby,et sommerhusområde eller lignende. I lokalcentrekan butiksstørrelserne være op til 1.000 m2, hvilketofte svarer til størrelsen på en almindelig discount-butik. Det samlede areal til butiksformål i et lokalcen-ter kan være op til 3.000 m2. Uden for centerområ-derne kan der placeres enkeltstående butikker påop til 1.000 m2til lokalområdets daglige forsyning.AflastningsområderEksisterende aflastningsområder, udlagt efter tidli-gere gældende regler, kan fastholdes, men der kanikke udlægges nye aflastningsområder. Dog kan mil-jøministeren for hovedstadsområdet og Århus fast-lægge aflastningsområder i et landsplandirektiv.I aflastningsområder kan der planlægges for daglig-varebutikker på op til 3.500 m2og udvalgsvarebu-tikker på op til 2.000 m2.Store udvalgsvarebutikker på over 2.000 m2Med den seneste ændring af planlovens detailhan-delsbestemmelser i lov nr. 424 af 10. maj 2011 blevdet muligt at planlægge for en stor udvalgsvarebutikpå over 2.000 m2i bymidten i en af kommunens by-er med over 3.000 indbyggere. Alle kommuner medundtagelse af ø-kommunerne Fanø, Samsø, Læsø ogÆrø har mindst en by med over 3.000 indbyggere.I byer med over 27.000 indbyggere kan der des-uden planlægges for op til tre store udvalgsvarebu-tikker på over 2.000 m2i bymidten eller i et eksiste-rende aflastningsområde. Eksisterende aflastnings-områder kan udvides, hvis det er nødvendigt for atskabe plads til store udvalgsvarebutikker, som det ik-ke er muligt at placere i bymidten. Der kan planlæg-ges for nye, store udvalgsvarebutikker ved kommu-neplanrevisionen hvert 4. år, og kun hvis de tidligereplanlagte, store udvalgsvarebutikker er opført.Butikker, der aleneforhandler særlig pladskrævende varerUden for centerområderne kan kommunen udlæggearealer til butikker, der alene forhandler særlig plads-krævende varer. Det er kommunen, der fastsætterstørrelsen på den enkelte butik og på det samledebutiksareal til sådanne butikker. Planloven indeholderen udtømmende liste over de særlig pladskrævende

varer, som er biler, lystbåde, campingvogne, planter,havebrugsvarer, tømmer, byggematerialer, grus, sten-og betonvarer samt møbler. Møbelbutikker kan dogkun placeres i områder udlagt til butikker, der aleneforhandler særligt pladskrævende varer, hvis kom-munen kan redegøre for, hvorfor placering i bymid-ten ikke er mulig.Mindre butikkerDerudover kan der udlægges arealer til mindre bu-tikker til salg af egne produkter i tilknytning til virk-somheder eller etableres mindre butikker som sup-plement til tankstationer, turistattraktioner mv., li-gesom det er tilladt på jordbrugsbedrifter at sæl-ge nogle af bedriftens produkter ved stalddørssalg.Mindre butikker kan indrettes i en overflødiggjortlandbrugsbygning.Udvidelser af bymidter og bydelscentreEksisterende bymidter og bydelscentre kan fasthol-des i planlægningen. Ønsker en kommune at ud-vide en eksisterende bymidte eller et bydelscenterarealmæssigt, og er der mere end 5.000 m2butiks-areal, skal det ske med udgangspunkt i den statisti-ske metode, som viser, hvor der er en koncentrationog variation i en række funktioner, som man forven-ter at finde i en bymidte. Det gælder fx butikker, kul-turtilbud samt privat og offentlig service. Der er fast-sat nærmere regler om den statistiske metode i be-kendtgørelse nr. 1093 af 11.september 2007.Planlægning fordetailhandel i hovedstadsområdetI erkendelse af, at hovedstadsområdet udgør etsamlet handelsopland, udarbejder miljøministerenet samlet landsplandirektiv for området. Med lands-plandirektivet fastlægges beliggenhed af bymidter,bydelscentre og aflastningsområder, herunder by-midter og aflastningsområder, hvori der kan place-res store udvalgsvarebutikker.

KommuneplanenRetningslinjerEfter planlovens § 11 a, stk. 1, nr. 3, skal kommuneplanen indeholde retningslinjer for den kommunale de-tailhandelsstruktur. Bymidter, bydelscentre, lokalcentre, områder til særlig pladskrævende varer og even-tuelle aflastningsområder skal afgrænses. For hvert butiksområde skal det maksimale bruttoetagearealtil butiksformål ligesom de maksimale butiksstørrelser fastsættes.Rammer for indholdet af lokalplanerEfter planlovens § 11 b, stk. 1, nr. 7, skal der i kommuneplanen fastsættes rammer for indholdet af lokalpla-ner til butiksformål. Rammerne skal angive det maksimale bruttoetageareal for nybyggeri og omdannel-se af eksisterende bebyggelse til butiksformål, for maksimale bruttoetagearealer for de enkelte butikkerog for antallet og placeringen af store udvalgsvarebutikker på over 2.000 m2.RedegørelseEfter planlovens § 11 e, stk. 4, skal redegørelsen for den del af kommuneplanen, der indeholder rammerfor forsyningen med butikker indeholde:1. en vurdering af omfanget af det eksisterende butiksareal fordelt på hovedbutikstyper og omsætning ibymidten, bydelscentre, lokalcentre, områder til særlig pladskrævende varer og aflastningsområder,2. en vurdering af behovet for nybyggeri eller omdannelse til butiksformål,3. en angivelse af målene for detailhandelsstrukturen,4. oplysning om, hvordan planlægningen fremmer et varieret butiksudbud i de mindre og mellemstorebyer samt bymiljøet i de områder, der foreslås udlagt til butiksformål og5. en angivelse af tilgængeligheden for de forskellige trafikarter til de udlagte arealer til butiksformål.Der er særlige krav til redegørelsen for konsekvenser, hvis der udlægges store udvalgsvarebutikker påover 2.000 m2. Hvis udlæg af areal til en stor butik medfører en udvidelse af et eksisterende aflastnings-område, skal redegørelsen indeholde en beskrivelse af, hvorfor en placering i bymidten ikke er mulig.

VVM og miljøvurderingRegler om VVMPlanlovens regler om vurdering af projekters virkninger på miljøet, VVM, gælder også for planlægningenfor detailhandel, jf. bekendtgørelse nr. 1510 af 15. december 2010 om vurdering af visse offentlige og pri-vate anlægsvirkninger på miljøet. Detailhandelscentre eller -enheder, der på grund af størrelsen har re-gional betydning, er altid VVM-pligtige. Der skal derfor altid udarbejdes en redegørelse for projektetskonsekvenser for miljøet. Derudover skal projekter, som f.eks. butikscentre og parkeringspladser i byzo-ne, screenes med henblik på, om de må antages at have en væsentlig virkning på miljøet, og dermed erVVM-pligtige.Miljøvurdering af planer og programmerLovbekendtgørelse nr. 936 af 24. september 2009 om miljøvurdering af planer og programmer indeholderregler om, at også planer for ”anlægsarbejder i byzoner, herunder opførelse af butikscentre og parkerings-pladser”, skal indeholde en miljørapport med en miljøvurdering. Reglerne om miljøvurdering omfatter ikkemindre ændringer i sådanne planer, der ikke kan antages at kunne få væsentlig indvirkning på miljøet.

Detailhandels-strukturen i dagDanmark har en finmasket lokal dagligvareforsyning. Mindre end 2% af befolk-ningen har mere end 5 km til nærmeste dagligvarebutik. På udvalgsvaresiden erbilledet anderledes. Her er det først og fremmest de mellemstore byer med over10.000 indbyggere, der har et bredt og varieret butiksudbud, selvom også man-ge af byerne på mellem 5.000 – 10.000 indbyggere kan have et varieret udbud.Her er det imidlertid afgørende, om byen ligger i oplandet til en større by, sommed et bredere udvalg udgør en stærk konkurrent på udvalgsvarehandelen.Dagligvarebutikkernes udbredelseNaturstyrelsen har undersøgt dagligvarebutikkernesplacering for at få et billede af dagligvareforsynin-gen på landsplan. Undersøgelsen omfatter storma-gasiner, hypermarkeder, supermarkeder, købmændog discountbutikker, dvs. butikker, hvor hovedpartenhar et varesortiment, der gør det muligt at foretagede daglige indkøb der2. Butikker i tilknytning til tank-stationer, meget små lokalbutikker samt specialise-rede fødevarebutikker indgår ikke i undersøgelsen.2

lokale butik. Sidstnævnte understøttes af undersøgel-sen, der viser, at danskerne gør deres dagligvareind-køb lokalt. Når der er langt til andre dagligvarebutik-ker, opleves disse således ikke som et alternativ i for-hold til de almindelige dagligvareindkøb.Tilgængelighed til dagligvarehandelDet fintmaskede net af dagligvarebutikker betyder,at danskerne generelt set har god tilgængelighed tildagligvarehandelen. Butikstætheden er naturligvisstørst der, hvor befolkningstætheden er højst.Det er nogle steder muligt at gøre de daglige indkøbi små købmandsbutikker og kiosker, som ikke indgåri undersøgelsen. Butikker, som på trods af deres stør-relse og lave omsætning, lokalt kan have stor betyd-ning for dagligvareforsyningen.Mindre end 2% af befolkningen i Danmark har mereend 5 km til nærmeste dagligvarebutik. 70% af befolk-ningen har mindre end 2 km til den nærmeste daglig-varebutik. Det betyder, at en meget høj andel af dan-skerne kan cykle til butikken. I størstedelen af hoved-stadsområdets kommuner samt i Odense, Århus ogAalborg kommuner har mere end 90% af befolkningenmindre end 2 km til den nærmeste dagligvarebutik.I den centrale del af hovedstadsområdet og i ÅrhusKommune har mere end 70% af befolkningen endagligvarebutik på bekvem gangafstand, dvs. indenfor 600 m fra boligen i direkte linje.På landsbasis er det en høj andel af befolkningen,som kan gøre deres dagligvareindkøb til fods ellerpå cykel. Hvis der ses bort fra forbrugernes vaner,som i praksis betyder, at mange, især uden for ho-vedstadsområdet, kører i bil for at handle, betyderdet, at detailhandelsstrukturen, særligt på dagligva-residen, er samfundsmæssigt bæredygtig, dvs., atden mindsker bilafhængigheden i forbindelse medindkøb og så vidt muligt ligestiller forbrugere medog uden bil.UdvalgsvarehandelenUdvalgsvarer indbefatter for eksempel tøj, sko, isen-kram, smykker og bøger. Det er varer, som har en visholdbarhed, men som samtidig er meget forskelligar-tede. Der er udvalgsvarer, som anskaffes af nødven-dighed, og der er varer, som kan betragtes som renluksus. Udvalgsvarerne kan også opdeles efter må-den, de købes på7. Der kan være tale om mindre an-7Kilde: Butikkernes anvendelse af lukkeloven, Retail Institute Scandinavia A/S, august2009

I de større byer er det muligt at handle dagligvarersåvel i bymidten som i de enkelte bydele og i lokal-områderne. Butikkerne fordeles uden for bymidter-ne i bydelscentre, lokalcentre eller placeret som en-keltstående butikker til lokalområdets forsyning.Danskerne handler dagligvarerne lokalt3, og de hand-ler forholdsvis ofte sammenlignet med vore nabo-lande4. Dagligvarehandelen er oftest opdelt i et ho-vedindkøb og to til fire supplerende indkøb5. Detfintmaskede net af dagligvarebutikker muliggør dis-se forbrugsvaner, som samtidig understøtter, at detfintmaskede net af dagligvarebutikker fastholdes.Discountbutikkerne, som især i perioden fra 2000til 2010 er gået kraftigt frem i Danmark6, er repræ-senteret i en meget stor del af byerne med flere end1.000 indbyggere. I de mindste byer er dagligvare-butikkerne oftest mindre købmandsbutikker. De fin-des i bystørrelser ned til ca. 300 indbyggere, alt efteroplandets størrelse og antallet af turister i området.I de 29 kommuner, som i planloven er defineret somyderområder (lovnr. 424 af 10.05.2011),bor en høje-re andel af borgerne i landdistrikterne, defineret somdet åbne land, samt i byer med under 1.000 indbyg-gere. I disse kommuner er der en højere andel af by-er på under 1.000 indbyggere, som har en dagligva-rebutik. I de 29 kommuner er der mindst en daglig-varebutik i mere end halvdelen af byerne på mellem200 og 1.000 indbyggere, mens det kun gælder ilidt mere end 40% af byerne, hvis man ser på landetsom helhed.Dette betyder, at der i praksis kompenseres for fra-været af byer med flere end 1.000 indbyggere ved,at dagligvarebutikkerne etableres i mindre byer endi landet som helhed. En forklaring på dette kan i nog-le tilfælde være, at butikkerne understøttes af turis-me. Det kan også skyldes, at afstanden er lang til an-dre indkøbsmuligheder, og kunderne dermed vælgerat lægge hovedparten af deres daglige indkøb i den3456

skaffelser, som ligger inden for rammerne af impuls-køb eller hurtige beslutninger. Andre varer købes førstefter, at markedet er afsøgt forinden. En særlig grup-pe af udvalgsvarer kræver planlægning både af ind-købet og af, hvordan varen transporteres hjem. Detgælder f.eks. køb af større byggevarer.Generelt set er forbrugerne villige til at køre længereefter udvalgsvarer end efter dagligvarer8.Udvalgsvarebutikkernes placeringNaturstyrelsen har undersøgt udvalgsvarebutikker-nes placering i landet både med hensyn til fordelin-gen mellem byerne og placeringen i de enkelte byer.De større byer tilbyder et bredt og varieret udbud afudvalgsvarer i butikker inden for alle væsentlige va-regrupper som tøj, sko, biler, boligudstyr m.m.Antalsmæssigt er udvalgsvarebutikkerne langt over-vejende placeret i bymidterne. Der er også tydeligekoncentrationer af udvalgsvarebutikker i større af-lastningsområder og i nogle af bydelscentrene pri-mært i byerne med flere end 40.000 indbyggere. Imange byer ligger der desuden udvalgsvarebutik-ker spredt i byen.Butikkerne, der ligger spredt i byen, er i mange til-fælde arealmæssigt større end butikkerne i bymid-ten og forhandler varer, som for eksempel tæpper,køkkener, malervarer og byggevarer.Butikstyperne, som ifølge planlovens definition aleneforhandler særlig pladskrævende varer, er i de flestetilfælde placeret i samlede områder langs hovedind-faldsveje og ofte i forbindelse med eller i erhvervs-områder.I det åbne land i landsbyer og på landejendommeer der også en del udvalgsvarehandel med tøj, fri-tidsudstyr, haveredskaber, blomster m.m. I områdermed mange turister er der langt overvejende taleom antikbutikker, gallerier og butikker med mindrepyntegenstande og blomster.Tilgængelighed til udvalgsvarehandelI de fleste tilfælde er det muligt at finde et bredt ud-bud af udvalgsvarebutikker i byer med mere end10.000 indbyggere, og mange byer med helt ned til5.000 indbyggere har et betydeligt udvalg med optil 20 - 30 udvalgsvarebutikker.8Kilde: Byernes roller i fritiden – en analyse i Midtjylland. Region Midtjylland og Plan09

Der er dog en betydelig forskel mellem byer på5-10.000 indbyggere, som ligger meget tæt på enstørre by, og dem, som har et eget handelsopland.F.eks. har oplandsbyerne til Århus og i hovedstads-området færre udvalgsvarebutikker set i forhold tilindbyggertallet pga. nærheden til større detailhan-delskoncentrationer.Hovedparten af byerne med færre end 2.500 ind-byggere har en ubetydelig eller helt manglende ud-valgsvarehandel. Der er dog byer, som skiller sig udved at have flere udvalgsvarebutikker set i forhold tilindbyggertallet. Det er primært historiske købstæ-der, som ligger på afstand fra de større byer, f.eks.på de store øer. Flere af byerne har samtidig en delturisme, som giver et øget kundegrundlag særligt isommerhalvåret. Af samme grund findes der småbyer, hvor de fastboende udgør under 1.000 ind-byggere, men hvor der alligevel er en vis udvalgsva-rehandel, fordi turismen giver grundlag for et stortdetailhandelsudbud.Hvor der på dagligvaresiden fortsat er en god forsy-ning i de mindre og mellemstore byer, er billedet så-ledes mere broget på udvalgsvaresiden. På den eneside har byer, som ligger i oplandet til større og mereattraktive detailhandelskoncentrationer, en begræn-set udvalgsvarehandel. Udvalgsvarebutikkerne i dis-se byer er i flere tilfælde truet eller allerede forsvun-det. På den anden side er der fortsat en rimelig godudvalgsvarehandel i meget små byer, når de liggerlangt fra andre større butikskoncentrationer. Det erderfor muligt i alle dele af landet at finde byer medet bredt udbud af udvalgsvarer. Ser man på landetsom helhed, er det kun de mindre øer og økommu-nerne Ærø, Fanø, Læsø og Samsø, som ikke har enby med mindst 25 almindelige udvalgsvarebutikker.Attraktionen som handelsby hænger på udvalgs-varesiden ikke alene sammen med antallet af butik-ker. Også sammensætningen af de udvalgsvarer,der forhandles har stor betydning, hvor antallet afsko- og dametøjsbutikker især er vigtige. Med et an-tal udvalgsvarebutikker på mindst 25 i en by, har bl.a.Fynsundersøgelserne vist, at der erfaringsmæssigter tale om en butikssammensætning, som findes ibyer med en høj attraktion som handelsby. Det tiltrods kan der i andre byer med færre butikker væreen høj attraktionsværdi som følge af butikssammen-sætningen.

Udvikling i detailhandelsbranchen på FynCOWI har for Naturstyrelsen lavet en opfølgendeundersøgelse af detailhandlens udvikling på Fynfra 2008 frem til i dag (Detailhandel i byerne, COWIseptember 2011). Det tidligere Fyns amt, beståendeaf Fyn og de omkringliggende øer, har siden planlo-vens detailhandelsregler blev vedtaget i 1997 væretgenstand for undersøgelser af detailhandlen. Områ-det udgør i hovedtræk et afgrænset handelsoplandom end med stigende samhandel på tværs af Lil-lebælt. Det er tidligere vist, at Fyn på detailhandels-området giver et billede af udviklingen i landet somhelhed. Handelsbalancen for hele Fyn var i 2007 ca.100, hvilket betyder, at borgernes forbrug og butik-kernes omsætning var lige store.Butiksudviklingen på FynPerioden fra 1999 til 2007Butiksudviklingen på Fyn var i årene fra 1999 til2007 især kendetegnet ved følgende tendenser:• Omsætningen i detailhandelen på Fyn steg fra15.5 mia. kr. til 23.5 mia. kr.• Der blev ca. 150 færre dagligvarebutikker, sva-rende til en reduktion på ca. 13%.• Der blev ca. 180 færre udvalgsvarebutikker, sva-rende til en reduktion på ca. 10%.• Det samlede bruttoetageareal til butikker faldtmed ca. 110.000 m2, svarende til en reduktionpå ca. 8%. Faldet er sket inden for udvalgsvarer.Dagligvarearealet er stort set uændret.• Odense Kommune havde gennem perioden enmindre fremgang i handelsoverskuddet. 6 ud afde 10 øvrige kommuner havde tilbagegang.• Odense vinder generelt frem inden for udvalgs-varer. Odenses andel af udvalgsvarebutikkernesteg fra 38% til 43%. På udvalgsvaresiden harhandelsoverskuddet været svagt stigende iOdense og faldende i alle de øvrige kommunerpå Fyn.• For Fyn som helhed er handelsbalancen indenfor udvalgsvarer vendt fra et mindre overskud tilet mindre underskud. En del af årsagen er sand-synligvis, at de nærmeste østjyske kommunerhar erobret markedsandele på Fyn.Status 2007• Der er ca. 1.100 dagligvarebutikker med en fort-sat decentral struktur, som muliggør en høj gradaf lokale dagligvareindkøb.• Der er en betydelig koncentration af udvalgs-varebutikker i Odense med over 700 butikker.

Svendborg, som den næststørste by har ca. 165udvalgsvarebutikker, Faaborg og Nyborg ca. 60udvalgsbutikker. Ingen byer med mindre end3.000 indbyggere har over 20 udvalgsvarebutik-ker.• Butikkerne i Odense står for 50% af den sam-lede omsætning i detailhandelen på Fyn.• Odenses andel af udvalgsvareomsætningen erpå 62%, mens indbyggertallet i Odense til sam-menligning udgør 39% af befolkningen på Fyn.• Odense Kommune har som den eneste kom-mune et større handelsoverskud. Svendborg ogLangeland kommuner har beskedne overskud.Alle øvrige kommuner har handelsunderskud.Byernes attraktion og udviklingsmulighederI 1999 og 2007 blev 35 fynske byer vurderet somA, B eller C byer ud fra nogle udvalgte parame-tre, som i begge undersøgelser er udtryk for, hvorbredt et handelsliv byerne kan tilbyde, og dermedet udtryk for byernes attraktivitet som handelsbyer.Det viser sig, at der er sket en opgradering af flerebyer i perioden. F.eks. blev 10 byer i 2007 karakteri-seret som A-byer, heraf samtlige gamle købstædermed undtagelse af Ærøskøbing. Dette var 2 mereend i 1999. 21 af de undersøgte byer var fortsat ka-tegoriseret som C-byer i 2007, heraf opfyldte 5 by-er ikke et eneste af de 9 parametre.Udviklingen 2008 - 2011Den seneste opdatering af udviklingen på Fyn vi-ser følgende udviklingstendenser:• Meget begrænset byggeaktivitet• Vækst i antallet af discountbutikker• Vækst i store butikker med udvalgsvarer place-ret uden for de centrale byområder• Etableringer af små butikker i forbindelse medegen boligSiden 2008 er antallet af nye butikker, der er etab-leret, hvor der ikke før var en butik, begrænset. Derer registreret 72 sådanne nye butikker. Tallet dæk-ker ikke over nye butikker, som flytter ind i eksiste-rende, ledige butikslokaler, og er heller ikke udtrykfor vækst i detailhandelen, da flere byer samtidigoplever en stigning i antallet af ledige butikslokaler.Af de 72 helt nye butikslokaliseringer er 18 daglig-varebutikker, heraf 12 discountbutikker. Det under-streger den generelle tendens med størst vækst idiscountkæderne. 4 af discountbutikkerne er op-

ført i Odense, mens de øvrige er fordelt på båderinger i butikslejemål. F.eks. er der kun registre-mindre og mellemstore byer, hvoraf den mindsteretde gamlebutikker med sko ogÆrøskøbingtil de større byer har en afgørende betydning forni nyopførtefynske købstæder på nærtøj. Det lil-.har et indbyggertal på ca. 1.900. Alle byerne havdeattrak-fortæller om den begrænsede byggeaktivi-Ærøskøbings beliggenhed og markant lavere ind-udviklingen i byernes detailhandelsmæssigele taltion. Byerne med ﬂi forvejen en dagligvareforsyning.est indbyggere er generelt ogsåefterbyggertal end de øvrigeder inden for denne va-tet2008. De butikker,gamle købstæder giver afnaturlige årsagerer alle opført ifor opretholdel-byerne med ﬂest og de største attraktioner. I alt erregruppe er nyopført,svære betingelserden centra-sen af et bredt udbud af butikker.10 byer kategoriseret som A-byer; herunder alleHovedparten af de nye dagligvarebutikker placeresle del af byer, der har et indbyggertal på mere endved overordnede veje, hvor det er muligt at tiltræk-ca. 5.000./ 62ke et større kundegrundlag fra forbipasserende. Detgiver butikken en konkurrencefordel i forhold til deDen væsentligste tendens er, at der er opført enbutikker, der ligger mere centralt i byerne eller cen-del arealmæssigt store butikker uden for den cen-tralt i et boligområde. Det betyder ofte en dårlige-trale del af byerne, hvor der er en god tilgænge-re tilgængelighed for indbyggerne i det lokale op-lighed med bil, men ofte en ringe tilgængelighedland sammenlignet med en placering i den centra-til fods, med cykel, eller med kollektiv trafik. Der erle del af byen.primært tale om kædebutikker inden for varegrup-perne hårde hvidevarer, byggevarer, biltilbehørPå udvalgsvaresiden er antallet af helt nye etab-samt møbler og boligtilbehør.leringer ubetydeligt i forhold til de løbende roke-

Detailhandel i byerneDetailhandelen betyder meget for bylivet. Siden planlovens detailhandelsreg-ler blev indført i 1997 har detailhandelen gennemgået en kraftig strukturudvik-ling mod færre men større butikker, fremgang i de største byer og tilbagegangi de mindre byer. Undersøgelser viser dog, at planlovens krav om bymidteloka-lisering og maksimale butiksstørrelser tilsyneladende har lagt en dæmper påudbygningen i de større byer og dermed mindsket konkurrencepresset modde mindre og mellemstore byer*.Bymidten er byens ansigt udadtil. Oplevelsen af enbymidtes attraktion hænger i høj grad sammenmed handelslivet, som er bærende for bylivet i dedanske byer. Den attraktive handelsby har først ogfremmest et godt udvalg af både dagligvarer og ud-valgsvarer.Naturstyrelsen har bedt COWI om at undersøge kom-munernes planlægning for detailhandelen og bylivet iti udvalgte byer rundt om i Danmark. De ti byer er Vi-debæk, Tønder, Skagen, Sorø, Varde, Nykøbing Falster,Ringsted, Kolding, Hjørring og Århus. Byerne har haftforskellig udvikling i detailhandelen, blandt andet somfølge af forskellige grundvilkår som f.eks. størrelse ogplacering i forhold til andre byer, branchens efterspørg-sel på byggemuligheder og turisme.Forskelligdetailhandelsudvikling i kommunerneFrem til 2008, hvor der var et generelt stigende for-brug, er der opført meget byggeri til detailhandel ialle de ti undersøgte byer med undtagelse af under-søgelsens mindste by.Efter 2008 har forbruget været faldende på udvalgs-vareområdet og også svagt faldende på dagligva-reområdet. Det faldende forbrug forventes at væremedvirkende til at fremme koncentrationen af detail-handelen. Der er nu et generelt overskud af butiks-

lokaler. De steder, hvor der ikke er udlejningsvanske-ligheder i de nybyggede lokaler, fører nye butiksbyg-gerier derfor til indskrænkning af detailhandelen an-dre steder i byen*. I flere af de undersøgte byer er dertomme butikslokaler i udkanten af bymidten, i sidega-derne til hovedstrøgene og i nogle tilfælde helt indepå de centrale strøggader.Selvom mange mindre byer taber terræn, særligtpå udvalgsvareområdet, er der stadig mindre by-er, som har et bemærkelsesværdigt godt handels-liv og meget attraktive bymidter, hvor detailhande-len indgår i et samspil med andre funktioner i by-midten som f.eks. cafeer, bibliotek, biograf og andrekulturudbud samt sundhedstilbud, som både tilta-ler byens borgere og tiltrækker turister. Undersøgel-sen* peger på nogle af de faktorer, der spiller ind, oggiver eksempler på, hvordan kommunernes plan-lægning medvirker til at sætte rammerne for udvik-lingen i byerne.Kommune- og lokalplanlægningen har betydningfor de enkelte byers vedkommende. Der er forskel-le på, hvordan kommunerne læser markedets ud-vikling og vurderer konsekvenserne for den eksiste-rende detailhandel. Kommunerne vælger forskelli-ge strategier for detailhandelsplanlægningen og forudviklingen af bymidten. I nogle byer er udviklingenprimært sket i et koncentreret område i bymidten, iandre byer har udviklingen været mere spredt, og inogle tilfælde er den sket i eksisterende centre i by-ernes periferi*.Fokus på bymidtenPlanloven tilskynder en udvikling i bymidterne ogbegrænser mulighederne for udvikling af detailhan-delscentre uden for bymidten, der kan blive en kon-kurrent til bymidten. Undersøgelsen viser, at byeruden eksterne centre i synlig grad har fastholdt et ri-gere handelsliv i de historiske bymidter.I flere af de ti undersøgte byer har kommunerne iplanlægningen arbejdet meget for at fastholde by-midten som det primære detailhandelscentrum. Imange byer er der planlagt og opført overdække-de butikscentre i eller i tilknytning til de eksisterendebymidter. Det er en udvikling, som i undersøgelsenvurderes, at planlovens detailhandelsbestemmelserhar haft indflydelse på*.Generelt løfter butiksprojekter i bymidterne detail-handelen som helhed, når nyt og eksisterende læg-ges sammen. Ofte opnås synergieffekt mellem ek-

sisterende og nye butikker. Det er vigtigt, at de kom-muner, der har byer med rummelige bymidteafgræns-ninger i kommuneplanen, eller har planer om at ud-lægge yderligere areal i bymidten, belyser konse-kvenserne af de nye butiks-projekter for det eksiste-rende handelsliv. Især størrelsen og placeringen afde nye centre har konsekvenser for det eksisterendehandelsliv. Når butikscentre er størrelsesmæssigt af-passede og velintegrerede i strøgzonens fodgænger-flow, bruger kunderne det eksisterende og nye somét samlet shoppingområde.Afstand er en særlig kritisk faktor i forhold til at sikresynergi mellem de eksisterende butikker og det nyebutikscenter. Få meter kan være afgørende for mulig-hederne for at fastholde et ubrudt kundeflow. En ind-faldsvej kan være en tilstrækkelig barriere for, at kun-der ikke bevæger sig over fra det nye center på denene side til det gamle strøgområde på den anden si-de af vejen. Kunderne handler enten det ene eller detandet sted. Oplandskunder, som kører i bil til byen,kan vælge alene at parkere i butikscenteret, som of-te har parkering i konstruktion, og hvor der typisk lig-ger både en stor dagligvarebutik og et bredt udbudaf udvalgsvarebutikker.Bymidtens afgrænsningDer er forskel på, hvor store bymidter de enkelte by-er har afgrænset, og hvor rummelige afgrænsnin-gerne er i forhold til efterspørgslen på butiksarealer.Med en vigende udvikling kan det i bymidter, somer afgrænset meget rummeligt, medføre, at detail-handelen ligger meget spredt eller med flere butiks-koncentrationer inden for bymidtens afgrænsning.Det gør bymidten mindre attraktiv, og der er der-for kommuner, der aktivt er gået ind og i kommune-planlægningen har mindsket bymidten for på denmåde at modvirke spredning og fastholde et høje-re niveau der, hvor der reelt er mulighed for det. Un-dersøgelserne* rummer eksempler på, at velstruktu-rerede og koncentrerede bymidter kan være attrak-tive og derfor have betydning som handelssteder,selvom de er relativt små og ligger i mindre byer.ForskønnelseSelvom mange daglige indkøb foregår i lokalom-rådet, er det primært udbuddet af udvalgsvarebu-tikker, der har betydning for valg af indkøbsby vedshoppingture og lignende, selvom også byens øvri-ge attraktioner har en betydning.Et fælles træk for de undersøgte byer er, at bymid-terne bliver mere blandende. I byerne med de stær-

keste bymidter er detailhandelen fortsat hovedat-traktionen, men detailhandelen suppleres af andrebytilbud som kulturhuse, biblioteker, museer, caféer,spisesteder, nye former for service- og sundhedstil-bud, undervisningssteder osv. Ikke mindst for turist-byerne er det vigtigt, at der er mulighed for at sup-plere indkøbsturen med en cafétur eller andre til-gængelige tilbud. Samspillet mellem butiksudbudog andre funktioner i bymidten, som kulturudbudog caféliv mv., er stadig essentielt.De fleste kommuner arbejder aktivt med at udvik-le attraktive bymidter og understøtte detailhandelenmed forbedringer af byens fysiske udseende, reno-vering af pladser og torve, prioritering af byinventaraf høj kvalitet, god belægning på hovedstrøgene, tra-fiksanering m.m. Resultatet er mere attraktive bymid-ter, hvor detailhandelen er understøttet af smukke of-fentlige byrum og bymidtefunktioner, som f.eks. café-er, restauranter og kulturinstitutioner.Uanset hvor meget kommunerne satser på at udvik-le og forskønne bymidterne, viser undersøgelser dog,at det er butiksudbuddet, der skaber bylivet, og at for-skønnelse af byrummene ikke kan kompensere for til-bagegang i butiksudbuddet*.Dagligvarebutikkernes betydning for bymidtenBymidterne har ligesom butikscentrene behov fordagligvarebutikker til at tiltrække kunder. Dagligva-rebutikker i bymidten har positiv betydning for ud-valgsvarebutikkerne i bymidten. Desværre viser un-dersøgelsen, at der sker en udtynding i bymidter-nes dagligvarebutikker og dermed også en mindsk-ning i det afledte salg af udvalgsvarer. Analyser viser,at typisk 5 – 10% af turene til dagligvareindkøb kom-bineres med køb af udvalgsvarer, og det har stor be-tydning for udvalgsvarehandelen, da dagligvarebu-tikker genererer mange daglige besøgende.Der er mange konkrete eksempler på, hvordan by-midterne mister udvalgsvarehandel som følge af ud-flytningen af eksisterende dagligvarebutikker*. Etab-leringen af dagligvarebutikker sker, som f.eks. Fyns-undersøgelsen* viser, i stigende omfang ved destørre indfaldsveje og i flere tilfælde i kanten af byen.Dette medvirker samtidig til at øge bilafhængighe-den ved dagligvareindkøb.Udvikling uden for bymidtenUdviklingen af detailhandel i byernes periferi svæk-ker bymidten. Undersøgelsen af udviklingen i de tibyer viser, at de byer, der satser på eksterne centre,

oplever en tilbagegang i deres bymidter. De ekster-ne centre trækker både kunder fra et større oplandog fra selve bymidten. Eksterne centre, som er påstørrelse med eller større end bymidten, reducererdetailhandelen i byerne og bymidterne i et stort op-land. Men også bymidten i den by, hvor centeret lig-ger, oplever tilbagegang eller reducerede udviklings-muligheder set i forhold til byer med et tilsvaren-de indbyggertal. Tabet af kunder i bymidten oplevessom et fattigere byliv*.Undersøgelsen konkluderer, at mulighederne for atudnytte ubrugte rammer i tidligere planlægning gi-ver nogle kommuner muligheder for at planlæggefor eksterne butikscentre. I praksis er planlovens ef-fekt blevet svækket af mulighederne for at udnytterummeligheden i ældre planlægning*.Detailhandel er en drivkraft i byomdannelseBygherrer har i en årrække vist stor interesse i at in-vestere i detailhandelsprojekter. Det kan især væreinteressant i forbindelse med byomdannelse, somoftere kan medføre højere omkostninger end etab-lering på bar mark. Omkostninger, som detailhande-len kan være med til at bære. Derfor bruges detail-handel ofte som løftestang i byomdannelse og by-udvikling. Detailhandelsprojekterne er etableret i el-ler i tilknytning til bymidterne på f.eks. gamle fabriks-arealer, hvor etablering af et butikscenter eller enstor dagligvarebutik har muliggjort byomdannelsen.Da der er tale om konkrete tiloversblevne arealer,har det også været en medvirkende årsag til, at nog-le projekter er placeret uden sammenhæng med decentrale strøggader. Ønsket om at se de bymidtenæ-re arealer omdannet har været stærk, og det er mu-ligt, at konsekvenserne ikke altid har været tilstræk-keligt godt belyste. Konsekvenserne går som tidlige-re nævnt ofte ud over den eksisterende detailhandeli bymidten. Butiksprojekter, som er størrelsesmæssigtafpassede og velintegrerede i strøgzonens fodgæn-gerflow, kan bruges sammen med den eksisterendebymidte som ét sammenhængende shoppingområ-de og give synergi mellem gammelt og nyt*.

Kommunernes detail-handelsplanlægningAlle landets kommuner følger intentionerne bag planlovens detailhandelsbe-stemmelser og tager aktivt stilling til detailhandelsstrukturen i kommuneplan-lægningen i erkendelse af, at detailhandelens udvikling har stor betydning forbyernes udvikling. Planlægning for detailhandel har således været et vigtigttema i samtlige kommuneplaner, der er udarbejdet som et led i revisionen afkommuneplanerne i 2009, hvor planlovens detailhandelsregler er implemen-teret. Kun én af landets kommuner har ikke revideret kommuneplanen.COWI har for Naturstyrelsen kortlagt kommunernesplanlægning for detailhandel og analyseret kommu-nernes udmøntning af planlovens detailhandelsbe-stemmelser**. Kortlægningen er sket på basis af deoplysninger om de gældende kommuneplaner, somkommunerne indberetter til det centrale planregi-ster Plansystem.dk.Tilslutning til planlovens formålDe kommunale ønsker for detailhandelsudviklingeni kommunen er i høj grad i overensstemmelse medplanlovens formålsbestemmelser. Det gælder isærønsket om at styrke detailhandelen i hovedbyerneog i de primære centerområder**.Planlægning for centerstrukturenMange kommuner ser en direkte sammenhængmellem kommuneplanens hovedstruktur, bymøn-ster, byernes roller og detailhandelsstrukturen. I by-planlægningen er bymidternes udvikling en centralopgave, og her spiller detailhandel en stor rolle.I de fleste kommuner opfattes bystruktur og detail-handelsstruktur som to sider af samme sag, og plan-

lægningen for butiksformål tænkes aktivt ind i byud-viklingen og bruges til at understøtte nye byområder.Der er dog stor forskel i skala, afhængigt af bystørrel-se og omfanget af byudvikling.Planlægningen i kommunerne følger planlovens sy-stematik for centerområder. Hovedparten af kom-munerne har overtaget planlovens begrebsapparati forbindelse med udpegningen af en centerstruk-tur. Det gør det nemmere for investorer og andre in-teresserede at vurdere placeringsmuligheder m.m.Der er dog fortsat en del kommuner - typisk de lidtmindre – som anvender et eget begrebsapparat, ogi stedet for planlovens begreber anvender ord som”udviklingscentre”, ”mindre butiksområder” m.fl., derkan gøre det vanskeligere at se, hvilke mulighederder reelt er for butiksudvikling.Stort set alle kommuneplaner indeholder en vægt-ning af centerområderne, hvor der især satses påbymidten som centrum for detailhandelen. Des-uden har alle kommuner udlagt bydelscentre i debyer, hvor der er mulighed for det.

Af figur1ses det, at arealudlæggene til bymidter, by-delscentre og lokalcentre i stort omfang er proportio-nelle med den bystørrelse, de ligger i.De gennemsnitlige tal for antallet af bydelscentre ibyerne set i forhold til indbyggertal indikerer, at derer en sammenhæng mellem bydelscentrenes an-tal og bydelenes kundegrundlag (se figur 2). Detteafspejler sig også i, at bydelscentrenes samlede ud-lagte butiksareal øges med byernes størrelse, (se fi-gur 3).**Kommuner, der fortsat har mulighed for at satse pådetailhandel i eksisterende aflastningsområder, fast-holder denne i kommuneplanlægningen.Udlæggene skerprimært i kommunens store byerUndersøgelsen viser, at kommunerne har mest fo-kus på udviklingen i de største byer. Undersøgelsenviser dog også, at der fortsat lægges op til udviklingi de mindre byer. I absolutte tal er ca. halvdelen af denye udlæg og udvidelser af eksisterende butiksom-råder sket i byer under 10.000 indbyggere.BymidterBydelscentreLokalcentre

Det er tydeligt, at kommunerne i deres planlægninghar fokus på bymidterne, som står for de fleste afudvidelserne. De næst fleste nyudlæg og udvidelsersker i lokalcentre, men det skal sammenholdes med,at der antalsmæssigt er langt flere lokalcentre endbymidter, idet der kun kan være én bymidte i hverby (se figur 4).**Mulighederne for at planlægge for store udvalgs-varebutikker i byer med flere end 40.000 indbyg-gere udnyttes i samtlige byer uden for hovedstads-området. I hovedstadsområdet, hvor arealer til sto-re udvalgsvarebutikker i 2008 er udpeget i lands-plandirektivet for detailhandel i hovedstadsområdet,gør kommunerne kun i et vist omfang brug af den-ne mulighed**.Administration af størreudvalgsvarebutikker uden for bymidterneDet fremkommer flere steder i undersøgelserne, atkommunerne har særlige problemer med at hånd-tere de større udvalgsvarebutikker, der er etablereti aflastningsområder og f.eks. ældre erhvervsområ-

der ved indfaldsvejene**. Områderne ligger ofte pe-rifert i byen, hvilket medfører længere indkøbstureog besværliggør indkøb til fods, på cykel eller medbus. Mulighederne for at udnytte områderne kanvære hægtet op på et upræcist eller mangelfuldtplangrundlag. Der er også eksempler på områder,hvor en udbygning har fundet sted uden lokalplan.I nogle områder blandes butikker, der er etableretpå baggrund af ældre lokalplaner med butikker, deralene forhandler særlig pladskrævende varer efterplanlovens nuværende regler. Det kan i sådanne til-fælde være vanskeligt at administrere byggemulig-hederne i områderne.Planlovens råderum udnyttesPlanlovens detailhandelsbestemmelser om udpeg-ning af centerområder giver kommunerne et vist rå-derum. Kommunerne anvender råderummet til envarieret implementering af detailhandelsbestemmel-serne. Det er især muligheden for at fastlægge bu-tiksstørrelser, der er lavere end de i loven fastlagtemaksimale butiksstørrelser, som kommer i spil. Kom-munerne tager også aktivt stilling til landsbyernes

rolle i detailhandelsforsyningen. Hvor hovedpartenaf kommunerne udlægger landsbyerne som lokal-centre, udpeger andre kommuner bymidter i lands-byerne.Butiksstørrelser og butiksarealDet er ikke ualmindeligt, at kommunerne fastlæg-ger lavere butiksstørrelser i centerområderne udenfor bymidten end den maksimale grænse, som plan-loven giver mulighed for. Det medvirker til at styrkebymidten, som det primære handelssted, men giverstadig mulighed for en lokal forsyning med mindrebutikker. I den sammenhæng er der også kommu-ner, der sætter lavere grænser for det samlede bu-tiksareal i lokalcentre og bydelscentre, end loven el-lers giver mulighed for. Det ses af figur 5, at daglig-varebutikker i langt hovedparten af bymidterne gi-ves mulighed for at være 3.500 m2, mens det i by-delscentre kun er i under halvdelen af områderne,at der er mulighed for dagligvarebutikker på op til3.500 m2. Af figur 6 ses det, at tilsvarende gør siggældende for størrelser på udvalgvarebutikker, hvorudvalgsbutikker i langt hovedparten af bymidterne0%Lokalcenter20%40%

gives mulighed for at være 2.000 m2, mens det kuni under halvdelen af bydelscentrene er mulighed fordagligvarebutikker på op til 2.000 m2. Denne stilling-tagen til butiksstørrelser er med til at styrke bymid-ten som det primære sted for udvalgsvarebutikker.Detailhandel i landsbyerneSærligt i de mindste byer og landsbyerne er der for-skel på, hvordan kommunerne planlægger for de-tailhandel. Hovedparten af kommunerne udpegerbutiksområder i de mindste byer som lokalcentre,men flere kommuner udpeger i stedet bymidter idisse byer**. Den varierede brug af centerbegreber-ne giver forskellige udviklingsmuligheder i sammen-lignelige bystørrelser.Ved at udlægge bymidter i de mindste byer kankommunerne planlægge for større butikker og foret større samlet butiksareal. Det er især mulighedenfor at planlægge for større dagligvarebutikker, derudnyttes, mens muligheden for et større samlet bu-tiksareal kun anvendes sjældent, dog med undtagel-se af de mindre byer i turistområderne.60%80%100%

Ved i stedet at udpege hele landsbyen som lokalcen-ter med butiksstørrelser, der derved begrænses til1.000 m2, kan butikkerne placeres overalt i landsbyen.Særligt om hovedstadsområdetI hovedstadsområdet fastlægger miljøministeren iet landsplandirektiv beliggenheden af bymidter, by-delscentre og aflastningsområder, herunder bymid-ter og aflastningsområder, hvor der kan etableresstore udvalgsvarebutikker på over 2.000 m2. Gen-nemgangen af hovedstadskommunernes planlæg-ning viser, at kommunerne i stort omfang har indar-bejdet intentionerne i planlov og landsplandirektiv**.Kommunerne forholder sig aktivt til centerstrukturenog foretager lokale skøn. Det er vurderingen, at derer planlagt for en realistisk centerstruktur i forhold tildet sandsynlige opland.Kommuneplanernesredegørelse for detailhandelsstrukturenPlanlovens krav til kommuneplanens redegørelse, nårder planlægges for detailhandel, er fastsat ud fra etønske om, at det skal være muligt at vurdere konse-kvenserne for den eksisterende handel og for tilgæn-geligheden. Imidlertid viser gennemgangen af kom-muneplanerne, at der er store forskelle i kommuner-nes redegørelse for detailhandelsplanlægningen. Kunfå kommuner lever op til samtlige redegørelseskrav iplanloven. Der er ikke fundet en sammenhæng mel-lem niveauet for redegørelsen og f.eks. kommunensstørrelse eller placering i landet.Et fællestræk for de fleste kommuner er, at der tilbrug for kommuneplanlægningen er udarbejdet de-tailhandelsanalyser, der beskriver den aktuelle statusmed hensyn til butiksbestanden, omfanget af eksiste-rende butiksarealer og omsætningen fordelt på ho-vedbutikstyper i kommunerne. På dette punkt opfyl-der redegørelserne derfor lovens krav.Derimod redegør kommunerne kun i begrænsetomfang for, hvilke oplande der forventes betjentmed arealudlæggene til detailhandel, og hvordan til-gængeligheden er til detailhandelsområderne. Dis-se to forhold er essentielle for vurderingen af kon-sekvensen for eksisterende detailhandel og center-områder, kundernes adgang til detailhandel mv. vednye udlæg til detailhandel.I forhold til at fremme en struktur med god tilgæn-gelighed for bl.a. kollektiv trafik vurderer flere kom-muner, at det ikke har væsentlig indflydelse på ud-

viklingen. Flere kommuner påpeger, at det er van-skeligt at planlægge, så der sikres god tilgængelig-hed med kollektiv transport. Bestemmelserne sig-ter mod at skabe en samfundsmæssigt bæredygtigdetailhandelsstruktur, men det opfattes af flere kom-muner som vanskeligt af opfylde.Dette kan være en årsag til, at tilgængelighed ofteer mangelfuldt beskrevet i kommuneplanredegørel-serne, som oftest kun omfatter en række hensigts-erklæringer på dette område. Den begrænsede be-handling af tilgængelighed i redegørelserne for de-tailhandelen kan også være udtryk for, at emnet ik-ke prioriteres højt i detailhandelsplanlægningen.Det er også et lovkrav, at kommuner, som har mulig-hed for at planlægge for store udvalgsvarebutikkerover 2.000 m2, redegør for konsekvenserne for denøvrige detailhandel i kommuneplanen. Desværre erdet kun få af kommunerne, som gør dette.Enkelte overskridelseraf de lovgivningsmæssige mulighederMange kommuner fastsætter lavere grænser for bu-tiksstørrelser og det samlede bruttoetageareal enddet maksimale, der er muligt ifølge loven. Der er og-så enkelte kommuner, som planlægger for størrebutikker og større rammeudlæg, end planloven gi-ver mulighed for**.Udpegningen af aflastningsområder afspejler stortset de områder, som var udlagt i regionplan 2005.Flere kommuner har herudover udlagt områder,som benævnes ”aflastningscenter” eller ”aflastnings-område”. Der er fortsat en betydelig rummelighedtil butiksudvikling i aflastningsområder i kommune-planerne. I flere tilfælde er der dog tilsyneladendeen divergens mellem kommuneplanernes angivel-se af rummelighed og den rummelighed, som varangivet i regionplan 2005**. Aflastningsområder-ne har været behandlet forskelligt i regionplanerne,hvilket ytrer sig i meget forskellige rammer og ud-viklingsmuligheder for aflastningsområder i forskel-lige dele af landet. Nogle aflastningsområders ud-viklingsmuligheder har været begrænset til de gæl-dende lokalplaner. Andre aflastningsområder har enfastlagt ramme for det samlede bruttoetagearealtil butiksformål. Nogle steder er der en restrumme-lighed, som kan udnyttes til yderligere byggeri, me-dens rummeligheden i andre aflastningsområder erbrugt op.

Kommunernes lokalplanlægningDet fremgår af plansystem.dk, at de fleste kommu-ner har vedtaget mindst en ny lokalplan for etable-ring af butikker i den 4-årige periode fra 1. juli 2007til 1. juli 2011. Antallet af nye butiksprojekter er for-mentlig en del højere end antallet af nye lokalplaner,eftersom en del projekter kan gennemføres på basisaf eksisterende lokalplaner. Antallet af nye lokalpla-ner kan dog ses som en indikator på, hvor stor efter-spørgslen fra investorer er forskellige steder i landet.I byer med mere end 20.000 indbyggere er der igennemsnit udarbejdet mellem 1 – 3 lokalplaner pr.år, mens der for byer med mindre end 5.000 ind-byggere kun undtagelsesvis bliver udarbejdet nyelokalplaner for detailhandel.Det er især i de største byer med over 40.000 ind-byggere, at der er udarbejdet lokalplaner for center-områder uden for bymidten. I disse byer er det mu-ligt at planlægge for større bydelscentre, og desudenhar de fleste af byerne også eksterne centerområ-der som f.eks. aflastningsområder. 1/3 af lokalplanerneomfatter områder i de centrale dele af byen.I byer på under 20.000 indbyggere, hvor det ikkeer muligt at udlægge bydelscentre, og hvor der kunundtagelsesvis er aflastningsområder, er over 2/3 aflokalplanerne udarbejdet for projekter i de centraledele af byen.Af de undersøgelser, som er foretaget, fremgår det,at planlovens effekt er blevet svækket af mulighe-derne for at udnytte rummeligheder i ældre plan-lægning. Det er et særligt problem, at der fortsatsker en udbygning med butikker uden for center-områderne. Det sker ofte på baggrund af ældre lo-kalplaner fra før 1997, som åbner for butiksetablerin-ger i erhvervsområder mv. langs indfaldsvejene. Vis-se kommuner vælger at fastholde disse byggemu-ligheder. Det indebærer, at den fornødne moderni-sering af plangrundlaget ofte udsættes. Det gælderogså planlægningen for nogle aflastningsområder,som kun kan udvikles inden for den eksisterende lo-kalplans rammer.

Opbakning til formåletmed detailhandelsbestemmelserneFlertallet af de interviewede kommuner bakker opom intentioner og formålet med detailhandelsbe-stemmelserne. Kommunerne ønsker en fremtidigudvikling i detailhandelsstrukturen, som er i over-ensstemmelse med formålet i planlovens regler omplanlægning for detailhandel. De peger dog på, atplanlægning ikke alene kan sikre, at detailhandels-udviklingen sker i overensstemmelse med formåls-bestemmelserne**.Planlægning gør det ikke aleneKommunerne peger således på, at planlægning kuner én af flere faktorer, som har indflydelse på udvik-lingen inden for detailhandelen. Andre faktorer, somf.eks. udviklingstendenser i branchen, kundeadfærd,konjunkturer og politik, tillægges også stor betyd-ning for den aktuelle udvikling. Kommunerne vur-derer dog, at den planlægningsmæssige fokuseringpå bymidterne har forhindret en afvikling af den lo-kale butiksforsyning. Flere kommuner påpeger såle-des, at virkeligheden ville have set væsentlig ander-ledes ud uden detailhandelsbestemmelserne.Mens flertallet af de interviewede kommuner bakkerop om detailhandelsbestemmelsernes formål, ermange kritiske over for de konkrete bestemmelserog virkemidler.Kommunestørrelsen harbetydning for tilfredshedenKommunerne, der kun har mellemstore og mindrebyer, opfatter det som en uhensigtsmæssig forskels-behandling, at kommuner med større byer bliver be-gunstiget med flere muligheder inden for detailhan-delen. Konkret peges der på de største byers mulig-hed for etablering af bydelscentre og for at planlæg-ge for store udvalgsvarebutikker på over 2.000 m2.10Afgrænsning af bymidtenHvis en kommune ønsker at udvide større bymidterog bydelscentre på over 5.000 m2arealmæssigt,skal kommunerne anvende ”den statistiske meto-de”. Metoden viser, hvor i byen, der i forvejen er envis koncentration og variation i butikker, cafeer, re-stauranter, kultur, social service mv., som kan væreudgangspunkt for udvidelser af den afgrænsede by-midte. De fleste kommuner er dog kritiske over forkravet, fordi mulighederne for at udvide detailhan-10

delsområderne på baggrund af lokale forhold findesfor begrænsede.Kritikken af reglen skal dog ses i lyset af, at det eren nyere regel, og kommunerne måske derfor end-nu ikke har opnået fuldt kendskab til mulighederne.Kommunernes opfattelse af reglen om udvidelse afbymidter og bydelscentre efter den statistiske me-tode danner endvidere baggrund for en generel kri-tik af detailhandelsreglerne som værende for restrik-tive og uden mulighed for at lægge lokale forhold tilgrund for beslutningerne**.Store udvalgsvarebutikkeruden for bymidter og bydelscentreKommunerne kritiserer lovens definition af butik-ker, der kan udlægges i områder uden for de centra-le dele af byerne og bydelene, for at være begræn-sende.Kommunerne finder det vanskeligt at finde egnedelokaliseringsmuligheder for en række af de store ud-valgsvarebutikker ud over dem, som i loven er de-finerede som særlig pladskrævende. Butikkerne erikke nødvendigvis større end planlovens maksima-le grænse på 2.000 m2, men det handler om butiks-koncepter med boksbutikker, der ønsker placeringeruden for bymidterne. Det er særligt butikskoncepterinden for salg af elektronik og hårde hvidevarer, le-getøj, biltilbehør, tæpper, babyudstyr og boligudstyr.Det opleves som en udfordring i byplanlægningen,at kundernes transportadfærd og butikkens varele-verancer bevirker, at butikken ikke egner sig til loka-lisering centralt i en by eller bydel. Kommuner, derhar byer større end 40.000 indbyggere, har dog al-le givet mulighed for placering af store udvalgsvare-butikker i bymidterne i kommuneplanen. Undersø-gelsen peger på, at kritikken af reglen dels kan væ-re et udtryk for, at det kan være vanskeligt at findeegnede placeringsmuligheder i de centrale dele afen by eller bymidte, dels at kommunerne ikke er til-strækkelig proaktive i deres planlægning og dels, atdisse butikskæder ikke ønsker en lokalisering i by-midten**.500 m mellem enkeltstående butikkerEn enkeltstående butik bør efter lovens bemærknin-ger søges placeret mindst 500 meter fra andre bu-tikker og detailhandelsområder. På trods af, at der ik-ke er tale om en lovfæstet grænse, anvendes den ividt omfang i kommunerne, og hovedparten af dempeger på, at reglen virker godt og efter hensigten til

at håndtere placeringen af enkeltstående butikker.Kommunerne har særligt anvendt reglen for at sik-re, at butiksområder ikke udvides uhensigtsmæssigtog til at afvise uønskede butiksprojekter uden forkommunens detailhandelsstruktur**.Anbefalinger frakommunerne om vejledning og dialogDer er blandt de adspurgte kommuner tilfredshedmed ”Vejledningen om detailhandel”, som Natursty-relsen udgav i maj 2010, selvom den kom for sent iforhold til kommuneplanrevision 2009.Specifikt udtrykker kommunerne et ønske om enmere illustrativ og visuel vejledning om definition afcentertyper og om mulighederne for at justere by-midteafgrænsninger i forhold til den statistiske me-tode, når den faglige argumentation er i orden.Kommunerne efterspørger også vejledning i forholdtil redegørelseskravene for lokalisering af møbelbu-tikker uden for bymidten, lokalisering af store ud-valgsvarebutikker på mere end 2.000 m2, enkeltstå-ende butikker til lokalforsyning, forsyningsoplande,tilgængelighed mv.Mange kommuner udtrykker endvidere et ønskeom en øget dialog med Naturstyrelsen med hen-blik på større indbyrdes forståelse. Der efterspør-ges større lydhørhed hos Naturstyrelsen i forholdtil kommunernes argumenter om, hvordan de loka-le forhold påvirker detailhandelsstrukturen og mu-lighederne for en hensigtsmæssig planlægning i for-hold til formålet**.

Sikring af de over-ordnede interesser ikommuneplanerneDialogen mellem kommunerne og Naturstyrelsen om kommuneplanlægnin-gen har medført, at forventninger har kunnet afstemmes tidligt i processen.Kun i få tilfælde har det været nødvendigt at gøre indsigelse mod planlægnin-gen for detailhandel. Indsigelserne har fortrinsvis handlet om udvidelser afbymidter, manglende klarhed i kommunernes retningslinjer samt udlægningaf nye bydelscentre og aflastningsområder.Miljøministeren har pligt til at gøre indsigelse moden kommuneplan, hvis den strider mod overordne-de interesser. Opgaven er uddelegeret til Natursty-relsen. Naturstyrelsen har ført en konstruktiv dialogmed kommunerne i forbindelse med 2009-revisi-onen af kommuneplanerne. På den baggrund harmange planlægningsforhold kunnet afklares, indende blev til problemer. Kun i få tilfælde har det væretnødvendigt at gøre indsigelse mod planlægningenfor detailhandel. Indsigelserne har fortrinsvis hand-let om udvidelser af bymidter, manglende klarhed ikommunernes retningslinjer, udlægning af nye by-delscentre og aflastningsområder.Varetagelse af overordnede interesserKommunerne er ansvarlige for kommuneplanlæg-ningen, herunder for at fastlægge retningslinjernefor den kommunale detailhandelsstruktur.

Miljøministeren har pligt til, på vegne af samtlige stats-lige myndigheder, at gøre indsigelse mod endelig ved-tagelse af kommuneplaner, hvis de er i strid med over-ordnede interesser. Ved kommunernes udarbejdelseaf lokalplaner kan samtlige statslige myndigheder gø-re indsigelse over for endelig vedtagelse af planerne,hvis de er i strid med de hensyn, som myndighedenvaretager.Forud for kommuneplanrevisionen 2009 udgav Mil-jøministeriet publikationen ”Oversigt over statsligeinteresser i kommuneplanlægningen – 2009”. Pub-likationen er en oversigt over alle sektorministeriersinteresser i kommuneplanlægningen og udgivet påhele regeringens vegne. Ved kommuneplanrevision2009 var Naturstyrelsen på miljøministerens veg-ne ansvarlig for at koordinere de overordnede inte-resser.Naturstyrelsen har ved kommuneplanrevision 2009ønsket at styrke dialogen mellem de statslige myn-digheder og kommunerne for tidligt i planproces-sen at sætte fokus på de overordnede interesser påkommunernes ønsker og muligheden for at afvejeog forene disse interesser.Kommunerne har ligeledes ønsket en tidlig dialogom de planlægningsspørgsmål, hvor der har væretkommunalpolitisk interesse.Det er Naturstyrelsens opfattelse, at den tidlige dia-log i mange tilfælde har været medvirkende til, atder er fundet enighed mellem parterne om de kom-munale ønsker og de overordnede interesser i for-bindelse med den fremtidige detailhandelsplanlæg-ning i kommunen.Det skal dog understreges, at planlægning for de-tailhandel er et komplekst område, og den løben-de dialog har også vist, at der er behov for yderlige-re vejledning og information og for et øget fokus påkvaliteten af de værktøjer, Naturstyrelsen stiller til rå-dighed for den kommunale planlægning.Udfordringer i den kommunale planlægningNaturstyrelsen har i enkelte tilfælde fremsat indsi-gelse mod kommuneplanforslag for at sikre de over-ordnede interesser. Naturstyrelsen har på baggrundaf indsigelserne haft dialog med kommunerne, ogsamtlige indsigelser er i dag afhandlet.

De statslige indsigelser har været centreret om føl-gende emner:BymidterDer er fra statslig side fremsat indsigelse mod ud-videlse af enkelte bymidter. Indsigelserne er blevetfremsat, fordi de ønskede udvidelser af bymidten ik-ke var i overensstemmelse med brugen af den sta-tistiske metode og/eller ikke understøttede en sam-menhængende bymidte.Manglende klarhed i kommuneplanforslagetNaturstyrelsen har fremsat indsigelse mod kommu-neplanforslag, der ikke har været tilstrækkeligt præ-cise i forhold til planlovens krav, og hvor det der-for ikke var muligt at vurdere, hvorvidt forslag til ret-ningslinjer og rammer var i strid med de overordne-de interesser i forhold til detailhandel. Konkret hardet handlet om mangel på afgrænsning af detail-handelsområder og mangel på oplysninger om detsamlede bruttoetageareal til detailhandel for de en-kelte områder.Bydelscentre og aflastningsområderNaturstyrelsen har fremsat indsigelse mod kommu-neplanforslag, hvor kommunerne ønskede at ud-lægge nye bydelscentre. Det handlede bl.a. om enudvidelse af detailhandelsrammen for et bydelscen-ter, der kunne true bymidtens funktion som det pri-mære detailhandelsområde. Et andet eksempel påen indsigelse handlede om etablering af et nyt by-delscenter i nær tilknytning til et allerede eksisteren-de bydelscenter.Naturstyrelsen har ligeledes fremsat indsigelse modkommuneplanforslag omfattende aflastningsom-råder. I et tilfælde ønskede en kommune at udvideden geografiske afgrænsning af et eksisterende af-lastningscenter, og i et andet tilfælde ønskede enkommune at sidestille et eksisterende aflastnings-center med bymidten.

Miljøvurdering aflandsplandirektiverfor detailhandelIfølge reglerne om miljøvurdering skal konsekvenserne af planer og program-mer overvåges. Det fremgår således af de to landsplandirektiver, som miljømi-nisteren har udstedt om udlæg af aflastningsområder og store udvalgsvarebu-tikker i hovedstadsområdet og i Århus, at konsekvenserne vil blive fulgt i denredegørelse, som ministeren hvert 4. år skal afgive til Folketingets Miljø- ogPlanlægningsudvalg.Miljøministeren har en særlig opgave på detailhan-delsområdet med at fastlægge landsplandirektiverfor Århus og for hovedstadsområdet. For Århus be-står miljøministerens opgave i at fastlægge belig-genheden af aflastningsområder, hvori der kan etab-leres store udvalgsvarebutikker. For hovedstadsom-rådet består opgaven i at fastlægge beliggenhedenaf bymidter, bydelscentre og aflastningsområder,herunder bymidter og aflastningsområder, hvor derkan etableres udvalgsvarebutikker over 2.000 m2.I de medfølgende miljøvurderinger til de to lands-plandirektiver vurderes direktivernes forventede mil-jøpåvirkning, og det beskrives, at miljøovervågnin-gen vil indgå i den 4-årige redegørelse for detailhan-delsplanlægningen.

Landsplandirektivet fordetailhandel i hovedstadsområdetLandsplandirektivet for detailhandel i hovedstads-området trådte i kraft den 15. november 2008. Di-rektivets bestemmelser omkring beliggenheden afbymidter, bydelscentre og aflastningsområder byg-ger videre på den eksisterende detailhandelsstruk-tur i hovedstadsområdet, og der udlægges aleneområder til store udvalgsvarebutikker i eksisterendeområder til butiksformål, der på grund af en centralplacering i forhold til transport og oplande vurderessærligt velegnede til butiksformål. Det vurderes der-for i den medfølgende miljørapport, at direktivet ermiljøneutralt og ikke vil få væsentlige negative miljø-konsekvenser set i forhold til den planlægning, somdirektivet afløser.Naturstyrelsen vurderer, at miljøovervågningen ho-vedsageligt skal fokusere på realiseringen af store ud-valgsvarebutikker, og hvorvidt disse får konsekven-ser som forventet i miljørapporten.Ved en gennemgang af kommunernes planlægningi hovedstadsområdet er det vurderet, at kommuner-ne har indarbejdet intentionerne i landsplandirekti-vet i kommuneplanerne, og planlægger i overens-stemmelse med reglerne i direktivet**. Ifølge lands-plandirektivet har 5 kommuner fået mulighed for atplanlægge for store udvalgsvarebutikker. Ifølge gen-nemgangen er der én kommune, der ikke udnyttermuligheden, én der udnytter den delvist, mens de3 sidste kommuner udnytter muligheden fuldt ud ikommuneplanen. En rundspørge hos kommunerneviser dog, at der endnu ikke er nogen af de planlag-te muligheder, der er fysisk realiseret. Kommunerneoplever dog en vis interesse og vurderer derfor, atrealisering af en række projekter kan være umiddel-bart forestående.Da endnu ingen af de store udvalgsvarebutikker,som landsplandirektivet giver mulighed for er etab-lerede, er det på nuværende tidspunkt ikke muligt atbelyse de faktiske miljøkonsekvenser af landsplan-direktivet.Landsplandirektiv for detailhandel i ÅrhusLandsplandirektivet om beliggenheden af aflastnings-områder i Århus, hvori der kan placeres udvalgsva-rebutikker over 2.000 m2, trådte i kraft 1. november2008. Med landsplandirektivet blev de eksisterendebutiksområder ved Tilst og Skejby udpeget som af-lastningsområder, hvor der kan planlægges for ud-valgsvarebutikker på mere end 2.000 m2bruttoeta-

geareal. Det vurderes i miljørapporten, at direktivetikke vil få nogen øgede miljømæssige konsekvenser.Begge de to udpegede områder er i henholdsvis re-gionplanen og kommuneplanen store eksisterendedetailhandelsområder, hvor der allerede ligger man-ge og store udvalgsvarebutikker. Direktivet byggeri det store hele på den eksisterende detailhandels-struktur og giver derfor ikke øget miljøbelastning iforhold til tidligere planlægning.Århus Kommune har vedtaget en kommuneplan,som udmønter landsplandirektivet. Der gives såle-des mulighed for tre nye store udvalgsvarebutikker,to i city og en i aflastningsområdet i Skejby.Der er interesse for at udnytte muligheden for atetablere en stor udvalgsvarebutik i Skejby. ÅrhusKommune har vurderet, at projektet er VVM-pligtigt,da der er tale om en ny stor butik med regional på-virkning. Der har været indkaldelse af ideer i forholdtil kommuneplan og VVM for projektet. Der arbejdesnu med de konkrete forslag til lokalplan, kommune-plantillæg, miljøvurdering og VVM.Der er endnu ikke realiseret butikker på baggrundaf de muligheder, som landsplandirektivet giver forplanlægning for store udvalgsvarebutikker i aflast-ningsområderne i Tilst og Skejby. Det er derfor ikkei denne redegørelse muligt at belyse de faktiske mil-jømæssige konsekvenser af landsplandirektivet.

Ældre planlægning trækker i forkert retningKommunerne har en allerede vedtaget planlægning,som stadig muliggør en udbygning af butikscentreog placering af store udvalgsvarebutikker mv. i by-ens periferi. Undersøgelserne viser, at byernes ud-vikling deler sig i to. Der er dels de byer, hvor udvik-lingen primært sker i bymidten, dels de byer, hvorudviklingen sker mere spredt eller i eksisterendecentre i byernes periferi. Billedet er, at byer, der sat-ser på fortsat udbygning af de eksterne centre, op-lever en tilbagegang i bymidten, hvor tabet af kun-der opleves som et fattigere byliv. På den anden si-de har de byer, der har valgt ikke at satse på ekster-ne centre, i synlig grad fastholdt et rigere handelsliv ide historiske bymidter*.Undersøgelserne konkluderer, at det er vigtigt atfastholde bymidteprioriteringen i planlægningen, ogat detailhandelen fortsat er bymidternes hovedat-traktion, selvom den suppleres med flere andre by-funktioner som kulturhuse, biblioteker, museer, cafe-er, spisesteder og nye former for service- og sund-hedstilbud, undervisningssteder mv.*Udviklingen viser, at hidtidig planlægning og eksiste-rende strukturer bør tænkes sammen med beho-vet for nye løsninger og ny planlægning, så de eksi-sterende bymidter styrkes som levende og variere-de handelscentre.Dagligvarebutikkerne harstor betydning for udviklingenPlaceringen af nye butikker til dagligvarer har storbetydning for livet i bymidten, eftersom de genere-rer et stort kundeflow, og derfor har betydning foromsætningen også i udvalgsvarehandelen*.Der er mærkbar forskel på mængden af kunder førog efter udflytning eller lukning af en større daglig-varebutik i bymidten. Bymidterne har ligesom bu-tikscentre behov for dagligvarebutikker til at tiltræk-ke kunder. Betydningen af dagligvarebutikker illu-streres af, at stort set alle ny butikscentre opbyggesmed en større dagligvarebutik som ankerbutik*.Det har derfor stor betydning, hvordan lokaliseringaf dagligvarebutikker håndteres i kommuneplanlæg-ningen.

Planlægning for stagnationDen strukturelle udvikling og afmatningen i forbru-get sætter generelt spor i byerne med et overskudaf butikslokaler til følge*. Kommunerne kan i kom-muneplanlægningen inddrage de nye tendenser ogfinde løsninger, der tager højde for en fremtidig ud-vikling. Mange steder i landet skal planlægningenfor detailhandel tage udgangspunkt i en fortsat svageller vigende udvikling inden for detailhandelssekto-ren. Undersøgelserne rummer eksempler på, at småmen velstrukturerede og koncentrerede bymidterkan være attraktive og derfor have betydning somhandelssteder.Detailhandelsreglerne er vanskeligeUndersøgelserne viser, at planlægning for detailhan-del og planlovens bestemmelser er en udfordringfor kommunerne. Kommunerne peger på, at der erbehov for øget vejledning, viden og dialog om plan-lægning for detailhandelsstrukturen**.Kommunerne udtrykker generelt, at planlovens de-tailhandelsregler er komplekse og detaljerede. Deter især afgrænsningen af bymidter, herunder bru-gen af den statistiske metode og placeringen af sto-re butikker uden for bymidterne, som volder kom-munerne problemer. Det kan være problematisk, ef-tersom det er to centrale emner for detailhandels-planlægningen, som har betydning for, i hvilket om-fang planlægningen lever op til planlovens formålom at styrke levende bymidter.Derudover viser gennemgangen af kommunepla-nerne, at redegørelsen, som skal indeholde en vur-dering af konsekvenser for detailhandelsstrukturenog den trafikale tilgængelighed, ikke altid er tilstræk-kelig**. De fleste kommuneplaner baseres på detail-handelsanalyser, men der redegøres kun i begræn-set omfang for oplande og tilgængelighed. Konse-kvenserne for oplandet har væsentlig betydning forvurderingen af, hvordan et projekt eller en plan på-virker den samlede detailhandelsudvikling og trans-portarbejdet.

Nyttige links, kilder mm.Rapporter mm.:• Detailhandel i byerne, COWI, september 2011• Detailhandelsplanlægning i praksis, COWI, september 2011•Detailhandel i 16 byer, COWI, marts 2006•Udviklingen i detailhandelen i Fyns Amt 1999-2005, ICP, marts 2006•Synergieffekter mellem bymidter og eksterne centre, ICP 2006•Detailhandelskunders transport, Tetraplan 2006•Byernes roller i fritiden – en analyse af Midtjylland, Region Midtjylland og Plan 09 2008•Butikkernes anvendelse f lukkeloven, Retail Institute Scandinavia A/S, august 2009• Dansk Detailhandel – 10 års statistik 2000-2010, Retail Institute Scandinavia A/S, 2011Udvalgsbetænkninger om detailhandel:•Betænkning fra Udvalget for Planlægning og Detailhandel, juni 2006• Detailhandelsudvalgets rapport, Miljø- og Energiministeriet, marts 1996Love og regler:•Planloven•Bekendtgørelse om afgrænsning af bymidter og bydelscentreVejledning og breve mm.:•Vejledning om detailhandelsplanlægning•Orienteringsbrev om detailhandelsbestemmelserne 2007•Orienteringsbrev om afgrænsning af bymidter og bydelscentre 2007Landsplandirektiver om detailhandel:•Landsplandirektiv for detailhandel i hovedstadsområdet 2008•Landsplandirektiv for detailhandel i Århus 2008