KOU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 85: Rapporten "Balancen mellem lighed og effektivitet - knivsæggen i udligningssystemet" + den tilhørende pjecen

IndholdsfortegnelsePrincipperne bag det kommunale finansieringssystem ............................................................. 41.1.Sammenfatning og forslag til ændringer ........................................................................... 42. Tilskuds- og udligningssystemet skal udligne mulighederne for fastlæggelse af serviceniveau 62.1.Tilskuds- og udligningssystemets opbygning .................................................................... 62.1.1.Bloktilskuddet ............................................................................................................ 72.1.2.Nettoudligningsordningerne ...................................................................................... 72.1.3.Særlige tilskuds- og udligningsordninger................................................................... 92.2.De kommunale indtægter ................................................................................................ 102.3.De kommunale udgifter ................................................................................................... 122.3.1.Strukturelle forhold .................................................................................................. 122.3.2.Styrbare forhold ....................................................................................................... 132.3.3.Kommunernes udgiftsbehov .................................................................................... 132.3.4.Sociale forskelle der ikke tages højde for i udligningen i dag .................................. 182.4.Udligningsniveauet .......................................................................................................... 202.5.Sammenfatning ............................................................................................................... 243. Finansieringssystemet skal tilskynde til at fremme økonomisk vækst i lokalområdet.............. 263.1.Den høje marginale udligningsgrad mindsker incitamentet til vækst .............................. 263.2.Hovedstadsregionen som vækstlokomotiv ...................................................................... 273.3.Reguleringsmekanismen ................................................................................................. 273.4.Borgerperspektivet .......................................................................................................... 283.5.Sammenfatning ............................................................................................................... 304. Finansieringssystemet skal fremme en hensigtsmæssig opgavevaretagelse ......................... 314.1.Incitament til effektiv drift ................................................................................................. 314.1.1.Sociale udgifter er styrbare ..................................................................................... 314.2.Stabilitet i udligningssystemet ......................................................................................... 344.3.Sammenfatning ............................................................................................................... 35Bilag 1-4 ………………………………………………………………………………………………..36-441.

ForordI 2010 udgør indtægterne fra tilskud og udligning 25 pct. af de budgetterede kommunale indtægterfra skatter, tilskud og udligning. I 2007 udgjorde indtægterne 17 pct. Når en så stor og stigende delaf indtægterne kommer fra staten, og når skattestoppet i praksis har reduceret kommunernesmuligheder for at øge egne skatteindtægter, er det ikke overraskende, at udligningen igen er tildiskussion.Ikke desto mindre er det af mindst tre årsager uheldigt.For det første og vigtigst forrykkes ansvaret for den enkelte kommunes økonomiske situation frakommunen til regeringen og Indenrigs- og Sundhedsministeriets Finansieringsudvalg, somfastlægger og beslutter teknikken og niveauet i udligningssystemet.For det andet er der en risiko for at udligningsdiskussionen fjerner fokus fra de mere essentiellespørgsmål i drøftelserne om den kommunale økonomi. Herunder i forbindelse med de årligeforhandlinger mellem KL og regeringen.Endelig som det tredje er det arbejde, der lægges i diskussionen, uproduktiv og uden ende.Udligningssystemet har så mange dimensioner, som grupper af kommuner kan være mere ellermindre tilfredse med, at så snart systemet løser ét problem udløses et andet. KREVI konkluderedei 2008, at udligningen var blevet mere lige, men selv samme rapport blev (mis)brugt, somargument for, at systemet for cirka halvdelen af kommunerne var urimelig! Diskussionen fokuseresfor ensidigt på enkeltelementer af finansieringssystemet.Finansieringsreformen har ikke understøttet helhedsperspektivet. Det skyldes for det første, atudligningen fremstillingsmæssigt giver indtryk af, at der kan sættes lighedstegn mellem hele densociale dimension af kommunernes udgifter og de faktiske sociale udgifter afgrænset primært vedoverførselsudgifter. For det andet er betalingsstrømmene mellem kommunerne blevetuigennemsigtige, fordi udligningen er overgået fra at være mellemkommunal til at være statsligfinansieret udligning.Diskussionen kan blive produktiv, hvis den resulterer i, at systemets evne til at understøtte vækstog effektiv drift øges. De incitamentsmæssige hensyn kan imidlertid være i modstrid medudligningssystemets generelle formål om, at skabe nogenlunde ensartede økonomiske vilkår forkommunerne.Udgangspunktet i rapporten er derfor, at udligningssystemet skal udligne mulighederne forfastlæggelse af det kommunale serviceniveau under hensyntagen til, at det skal kunne betale sigfor kommunerne at være effektive, at udgiftsstyre og at tiltrække arbejdspladser.

1. Principperne bag det kommunale finansieringssystemDen kommunale finansiering er sammensat af kommunernes skatteindtægter, brugerbetaling,statslige refusioner, statstilskud og udligning.De enkelte elementer i det kommunale finansieringssystem og den indbyrdes balance imellemelementerne er fastlagt ud fra en række hensigtsprincipper. Finansieringssystemet skal såledessikre, at kompetence og økonomisk ansvar følges ad, at der er finansieringsmæssig neutralitetmellem substituerbare kommunale foranstaltninger, og at systemet ikke tilskynder til en adfærd,der er uhensigtsmæssig i forhold til andre myndigheder.Udligningssystemet skal herudover mere specifikt sikre sammenhæng mellem den kommunaleskat og service, det skal være neutralt i forhold til den kommunale prioritering, det skal være enkeltog gennemskueligt og endeligt skal det tilrettelægges, så det tilskynder til en effektiv administrationaf opgaven, se betænkning 1437, s. 214 for uddybning.Det er store forventninger, at stille og flere af hensigtsprincipperne vil ofte være i indbyrdesmodstrid. Hensynene skal altså balanceres mod hinanden.Rapporten vil beskrive den knivsæg udligningssystemet balancerer på mellem lighed ogeffektivitet.Kapitel 2 beskriver kommunernes udgangspunkt og udligningen af indtægter og udgifter underhensyn til hensigtsprincipperne for finansieringssystemet.Kapitel 3 beskriver udligningssystemets evne til at fremme økonomisk vækst og kapitel 4 beskriversystemets evne til at understøtte hensigtsmæssig opgavevaretagelse, effektiv drift ogudgiftsstyring i kommunerne.

1.1. Sammenfatning og forslag til ændringerRapportens indhold kan samlet set sammenfattes til følgende punkter:−Omlægningen af tilskuds- og udligningssystemet fra en mellemkommunal til en statsligfinansieret ordning i 2007 har sløret billedet af hvilke beløb, der omfordeles mellemkommunerneUdjævningen af indtægter og strukturelle underskud pr. indbygger reducerer forskellenmellem hovedstadsområdet og resten af landet med knap 80 pct. Dette niveau er megethøjt og bør snarere reduceres end øgesUdligningen tager ikke højde for, at der er pris- og lønforskelle mellem kommunerne –denne kendsgerning bør indarbejdes i systemet, ligesom det har været tilfældet tidligereBeregningen af det aldersbestemte behov betyder isoleret set, at kommuner med få socialeproblemer overkompenseres. Omvendt underkompenseres kommuner med mange socialeproblemerDer er sociale årsager til de enkelte kommuners udgiftsniveau – også på normalområdet.Det socioøkonomiske udgiftsbehov skal derfor både kompensere for sociale forskelle pånormalområdet og på det sociale områdeUdligningssystemet tager ikke højde for en række sociale parametre, somhovedstadskommunerne oplever som udgiftsdrivende. Således indgår kriminalitet, forskelle-4-

i sammensætningen af indvandrere fra ikke-vestlige lande samt omfanget af boliger ietageejendomme ikke i behovsberegningen. Disse kriterier forventes at påvirkekommunernes socioøkonomiske udgiftsbehov. Finansieringsudvalget opfordres til atinddrage disse kriterier i deres arbejde i 2010−Endvidere vil tilstedeværelsen af flere af disse kriterier, eller de kriterier, der allerede indgåri udgiftsbehovsberegningen, kunne medføre samspilsproblemer og dermed øgede socialeproblemer. Finansieringsudvalget opfordres derfor også til at overveje om samspil mellemsociale kriterier kan have en forstærkende effekt på det sociale behovDet gennemsnitlige udligningsniveau for kommuner udenfor hovedstadsområdet er stegetmed 2,4 pct. fra 2007-2010 som følge af en utilsigtet glidning i tilskuddet til kommuner medhøjt strukturelt underskud. Tilskuddet bør omlægges, så det målrettes reelt vanskeligtstillede kommunerDen marginale udligningsgrad er 85-90 pct. for 92 af landets 98 kommuner før deroverhovedet tages hensyn til særtilskud efter ansøgning i hovedstaden eller det øvrige landeller andre særordningerIncitamentet til vækst i kommunerne begrænses på grund af det høje marginaleudligningsniveau, som derfor ikke bør være højereRegionale forskelle betyder, at borgere i Region Hovedstaden har et markant lavererådighedsbeløb end i resten af landet. Dette begrænser incitamentet til at tage et job ihovedstadenHovedstadsområdets konkurrenceevne svækkes, når udligningssystemet flytter storesummer fra hovedstaden til resten af landet. Det hæmmer hovedstadsområdets mulighederfor fortsat at være landets vækstlokomotiv. Reguleringsmekanismen, der straffer vækst ihovedstadsområdet, bør afskaffesHovedstadsområdet er et sammenhængende byområde med større sociale forskelle end iresten af landet. Derfor kan man ikke afskaffe hovedstadsudligningen og erstatte den af ethøjere udligningsniveau i landsudligningen.Hvis tilskuds- og udligningssystemet også fremadrettet skal understøtte kommunernesincitament til effektiv drift og udgiftsstyring, er det væsentligt, at der skabes retfærdige ogstabile rammer for tilskuds- og udligningssystemetDe store variationer i udgiftsvæksten på det specialiserede socialområde mellemkommunerne taler for at opgavevaretagelsen ikke er ”faldet på plads” på disse områderendnu. De store variationer viser, at kommunerne har behov for at rette deres fokus modøkonomistyring på socialområdetTilskuds- og udligningssystemet bør ikke ændres på et grundlag, som i for ringe grad tagerhøjde for kommunernes evne til at styre deres udgifter. Det vil hæmme kommunernestilskyndelse til at sikre en effektiv drift og udgiftsstyring af socialområdet

2. Tilskuds- og udligningssystemet skal udligne mulighedernefor fastlæggelse af serviceniveauI tilskuds- og udligningssystemet før 2007 fremgik det, hvilke betalingsstrømme mellemkommunerne, der vedrørte udligning af forskelle i udgiftsbehov og hvilke betalingsstrømme, dervedrørte udligning af forskelle i beskatningsgrundlag. Det fremgik således tydeligt hvilkekommuner, der bidrog til udligningen samt hvilke kommuner, der modtog tilskud fra udligningen.I 2007 blev tilskuds- og udligningssystemet omlagt fra at være en mellemkommunalt finansieretordning til primært at være statsfinansieret. Samtidig blev der indført et nettoudligningsprincip,baseret på den enkelte kommunes strukturelle underskud. I modsætning til den gamle ordningkombinerer det strukturelle underskud beskatningsgrundlaget og udgiftsbehovet. Det har gjortbetalingsstrømmene mellem kommunerne mindre gennemsigtige.Nedenfor beskrives de enkelte elementer i det eksisterende tilskuds- og udligningssystem. Førstfinansieringselementerne i afsnit 2.1 og 2.2, herefter kommunernes udgiftsbehov i afsnit 2.3 ogslutteligt systemets samlede udligningseffekt i afsnit 2.4.

2.1. Tilskuds- og udligningssystemets opbygningTilskuds- og udligningssystemet består af et bloktilskud, landsudligning, hovedstadsudligning og entilskudsordning for kommuner med højt strukturelt underskud. Derudover er der en række mindresærlige tilskuds- og udligningsordninger.Grundstenen i udligningssystemet er et beregnet strukturelt over- eller underskud i kommunerne,hvor nettoresultatet udlignes. Det strukturelle over- eller underskud beregnes som kommunensskatteindtægter ved en gennemsnitlig skatteprocent fratrukket kommunens udgifter beregnet påbaggrund af den demografiske sammensætning og nogle såkaldt objektive kriterier, der groft sagtskal indfange kommunens sociale udgiftsbehov. Udgiftsbehovet består således af to indbyrdesafhængige elementer: 1) den aldersmæssige sammensætning af kommunens indbyggere og 2) desærlige strukturelle og sociale udfordringer, den enkelte kommune står overfor. Kommunernesudgiftsbehov og de strukturelle underskud beskrives nærmere i afsnit 2.3.Det strukturelle underskud eller overskud er udtryk for, om en kommune vil få underskud elleroverskud ved at opkræve en gennemsnitlig skatteprocent ud fra et beregnet udgiftsbehov, ogdermed er det udtryk for en kommunes økonomiske situation.Tabel 2.1: Fordeling af statstilskud (bloktilskud). Foreløbig tilskuds- og udligningsopgørelse(løbende priser)2007200820092010mia. kr.49,429,82,10,117,60,3mia. kr.53,633,62,70,117,30,3mia. kr.63,041,54,20,017,30,3mia. kr.66,744,64,40,017,70,5Vækst'07-'10pct.35 %49 %110 %-1%67 %

udligningssystem, var det nødvendigt med en finansieringsreform og et nyt kommunaltudligningssystem. Ifølge Finansieringsudvalgets betænkning 1437 har målet for det kommunalefinansieringssystem, herunder tilskuds- og udligningssystemet, været at det skal tilskyndekommunerne til en hensigtsmæssig opgavevaretagelse og økonomisk adfærd.Det indebærer bl.a., at:- systemet skal tilskynde kommunerne til at fremme økonomisk vækst i lokalområdet.- systemet skal fremme en hensigtsmæssig opgavevaretagelse.- systemet tilskynder kommunerne til en effektiv drift og udgiftsstyring.- systemet skal undgå uhensigtsmæssige påvirkninger af den kommunale adfærd.Generelt er det udligningssystemets opgave er at sikre, at kommunerne kan tilbyde nogenlundedet samme serviceniveau ved en ensartet skatteprocent uanset befolkningens indkomst ogkommunernes befolkningssammensætning.Nedenfor er der en kort beskrivelse af først bloktilskuddet, dernæst nettoudligningsordningerne ogtil sidst de øvrige tilskuds- og udligningsordninger.

2.1.1. BloktilskuddetStørrelsen på bloktilskuddet bestemmes i de årlige økonomiforhandlinger mellem KL ogregeringen. Bloktilskuddet skal overordnet sikre, at der samlet set er balance mellemkommunernes udgifter og indtægter. En del af bloktilskuddet går til at finansiere dele afudligningssystemet, og fordelingen kan ses af ovenstående tabel. Den resterende del(statstilskuddet) fordeles efter befolkningstal.Det fremgår af tabel 2.1, at tilskuddet vedr. landsudligning og til kommuner med højt struktureltunderskud er vokset med hhv. 49 pct. og 110 pct. fra 2007 til 2010.Væksten i begge ordninger er udtryk for, at kommunernes strukturelle underskud er vokset iperioden. Kommunernes skatteindtægter pr. indbygger er vokset med 10,5 pct. fra 2007 til 2010,mens udgifterne pr. indbygger er vokset med 18,3 pct. i samme periode. Det betyder, at detstrukturelle underskud pr. indbygger er steget fra 9.446 kr. i 2007 til 13.898 kr. i 2010, svarende tilen vækst på 47,1 pct.Der har været stigende udgifter på en række serviceområder, og så har kommunerne overtaget enrække meropgaver, som er kompenseret via DUT-princippet. Fx overtog kommunerne fra 2008-2009 udgifter til opgaver på 4,2 mia. kr. Lovændringer på skatteområdet i 2008-2009 har endvideremindsket væksten i kommunernes udskrivningsgrundlag. Samlet set har denne udvikling øgetbehovet for bloktilskudsfinansiering.

Langt hovedparten af landets kommuner har et strukturelt underskud. I 2010 er der 90 kommunerder modtager tilskud fra ordningen, mens der er otte kommuner med strukturelt overskud, derbidrager til ordningen. Underskuddet finansieres af bloktilskuddet.I den udmeldte statsgaranti for 2010 udgør det strukturelle underskud i landsudligningen 46,5 mia.kr. Otte, hovedsageligt nordsjællandske, kommuner har et samlet strukturelt overskud på 1,9 mia.kr. Det samlede nettounderskud udgør 44,6 mia. kr., der finansieres af bloktilskuddet.Tilskuddet til finansieringen af landsudligningen er steget fra 29,8 mia. kr. i 2007 til 44,6 mia. kr. i2010, svarende til en stigning på 49 pct.Kommunerne i regionerne Nordjylland, Midtjylland og Syddanmark modtager i 2010 65 pct. (29,1mia. kr.) af tilskuddet, mens befolkningsandelen i kommunerne udgør 55 pct. Landsudligningenbidrager således til at flytte penge fra øst til vest.Udligningstilskud til kommuner med højt strukturelt underskud1Kommuner udenfor hovedstaden, med et strukturelt underskud pr. indbygger, der er større end96,5 pct. af det landsgennemsnitlige underskud pr. indbygger, modtager 32 pct. af den del afunderskuddet, der overstiger grænsen på 96,5 pct. Tilskuddet finansieres af bloktilskuddet og ervokset fra 2,1 mia. kr. i 2007 til at det udgør 4,4 mia. kr. i 2010. I 2010 opfylder 58 ud af 64kommuner udenfor hovedstaden kriteriet og modtager tilskud fra ordningen, mens det i 2007 var45 kommuner.Den store vækst, både i antal kommuner og puljens størrelse, er et resultat af, at de kommunaleudgifter er vokset hurtigere end de kommunale skatteindtægter, jf. ovenstående afsnit.HovedstadsudligningHovedstadsudligningen er en mellemkommunal udligningsordning for kommunerne ihovedstadsområdet, der afspejler de særlige udgiftsbehov, der eksisterer her. Ordningen erkonstrueret, så de samlede udligningstilskud til kommuner der har et strukturelt underskud, svarertil de samlede udligningsbidrag fra kommuner med strukturelt overskud. Ordningen påvirkerdermed ikke de øvrige ordninger eller økonomien i de kommuner, der ikke er med ihovedstadsudligningen.Rent teknisk opgøres de beregnede skatteindtægter som kommunens beskatningsgrundlag gangetmed en skattetryksfaktor. Fordi skattetryksfaktoren fastsættes som hovedstadskommunernesnettodrifts- og anlægsudgifter divideret med det samlede beskatningsgrundlag, vil de beregnedeskatteindtægter svare til de samlede udgiftsbehov.Udligningsprocenten for hovedstadsudligningen er 27 pct. Det betyder, at kommuner medstrukturelt overskud, betaler 27 pct. af overskuddet til ordningen. Det omvendte gælder forkommuner med strukturelt underskud.OverudligningNår der udlignes, sker det ud fra en forudsætning om, at den individuelle kommune opkræver enprocentsats af beskatningsgrundlaget, der svarer til henholdsvis en gennemsnitlig skatteprocent ilandsudligningen og skattetryksfaktoren i hovedstadsudligningen. Kommunernes skatteprocentervarierer fra 22,8 pct. til 27,8 pct. i 2010, og en lav skattesats kan betyde, at kommunen kan fåunderskud ved en forbedring af beskatningsgrundlaget. Der er derfor indført en mellemkommunaludligningsordning, der sikrer, at en kommune maksimalt kan aflevere 92 pct. af ekstraskatteindtægter til udligningsordningerne. Det vil sige, at kommuner med lav udskrivningsprocentOrdningen erstatter fra 2010 den hidtidige ordning med tilskud til ugunstigt stillede kommuner, hvor der blev ydet et tilskud på 32 pct.af en kommunes strukturelle underskud pr. indbygger der oversteg 25 pct. af de samlede nettodrifts- og anlægsudgifter pr. indbygger.1

2.1.3. Særlige tilskuds- og udligningsordningerTilskud til særligt vanskeligt stillede kommunerTilskuddet fordeles efter konkrete ansøgninger af Indenrigs- og Sundhedsministeriet til kommuner.For at komme i betragtning skal kommunerne have væsentligt højere udgifter til forsørgelse ogførtidspensioner end landsgennemsnittet. Andelen af fuldtidsledige skal være væsentlig højere endlandsgennemsnittet, beskatningsniveauet skal være højt, og befolkningstallet skal være faldet overde seneste fem år.I 2010 er rammen hertil ekstraordinært løftet med 170 mio. kr. til 500 mio. kr. I 2007 udgjorderammen 330 mio. kr.Tilskud til kommuner i hovedstadsområdet med særlige økonomiske problemerPuljen finansieres af kommunerne i hovedstadsområdet og udgør 0,07 pct. afbeskatningsgrundlaget i 2010, svarende til 236,2 mio. kr. Bidrag til puljen sker efter folketal, og denfordeles af indenrigs- og sundhedsministeren. Frem til 2021 modtager Furesø kommune, tidligereFarum og Værløse kommuner, et årligt tilskud på ca. 50 mio. kr. fra puljen.EU-støtteSærligt vanskeligt stillede kommuner, kan søge støtte hvis de medfinansierer projekter der hørerunder de regionale EU-støtteordninger. Puljen fordeles af indenrigs- og sundhedsministeren, ogudgør ca. 20 mio. kr. i 2010.ÆldrepuljerDer er to puljer, indført i hhv. 2002 og 2007, der skal løfte kvaliteten af ældreplejen. Alle kommunermodtager tilskud fra puljerne. Med finanslovsaftalen for 2010, blev der permanent afsat yderligere0,3 mia. kr. til at styrke kvaliteten i ældreplejen. Det samlede volumen i puljerne udgør 1,485 mia.kr. i 2010 og fordeles efter en demografisk nøgle på ældreområdet.”Ø-tilskud”Kommuner med mindre øer og kommuner på øer uden fast forbindelse modtager et årligt tilskudpå 201,6 mio. kr. i 2010. Det overordnede formål med de to ordninger er at kompenserekommunerne for udgifter til færgedrift og de merudgifter, der er forbundet med transport af gods.Udligning af kommunernes merudgiftsbehov vedrørende udlændingeOrdningen er en mellemkommunal udligningsordning der har til formål at udligne kommunernesgennemsnitlige merudgifter i forbindelse med generelle merudgifter til integration ogsprogundervisning etc. til udlændinge. I Region hovedstaden bor halvdelen af landets indvandrere,og 30 pct. af landets samlede befolkning. Region hovedstaden modtager 581,8 mio. kr. fra deøvrige regioner i 2010.Udligning af selskabsskatDer er indført en særlig mellemkommunal udligningsordning af selskabsskat, således at 50 pct. afforskellen mellem det provenu kommunen opnår gennem selskabsskat pr. indbygger oglandsgennemsnittet, udlignes. Dertil kommer en nedslagsordning for de kommuner som har dehøjeste indtægter fra selskabsskatten, og som har haft et tab på finansieringsreformen i 2007.Nedslagsordningen aftrappes løbende. Ordningen flytter 650,2 mio. kr. fra Region Hovedstaden tillandets øvrige regioner i 2010.-9-

Efter udligning har Favrskov og Egedal kommuner en indtægt pr. indbygger på ca. 46.000, mensde højeste indtægter er i Ishøj, Brøndby, Albertslund, Lolland og Langeland, der ligger i intervallet60.000-63.500 kr. pr. indbygger. Gennemsnittet (middelværdien) for alle kommuner er ca. 51.700kr. og variansen er ca. 12.400 kr. Den lave varians er udtryk for at udligningssystemet er med til atudjævne forskellene på kommunernes indtægtsside. I over halvdelen af landets 98 kommunerligger indtægten pr. indbygger efter udligning i intervallet mellem 50.000-55.000 kr.Opdelingen i hovedstad og resten af landet har stor betydning i udligningssystemet.Udligningstilskuddet til kommuner med højt strukturelt underskud tildeles kun til kommuner udenforhovedstadsområdet, men finansieres af statstilskuddet.Hovedstadsudligningen og tilskuddet til kommuner med økonomiske vanskeligheder finansieresalene af hovedstadskommunerne og fungerer dermed som en supplerende udligning ”oven på”landsudligningen. For at illustrere udligningens omfang for kommunernes indtægter giver det derforgod mening at vise indtægterne før og efter udligning i henholdsvis hovedstadsområdet og i restenaf landet.Figur 2.2 Indtægter før og efter tilskud og udligning, 201060.00050.00040.00030.00020.00010.0000FørudligningGrundmodelefterudligningHovedstadenØvrigelandGrundmodelinkl.særordningerefterudligning

Note:Indtægternefør udligning er beregnet som skatteindtægterne ved det faktiske beskatningsniveau samt afkast fra selskabsskat.Grundmodellenindregner: lands- og hovedstadsudligning inkl. overudligning, statstilskud (ordinært og betinget) og tilskud til kommunermed højt strukturelt underskud.Særordningerneomfatter: Udligning vedr. indvandrere og efterkommere, bidrag til kommuner medøkonomiske vanskeligheder, tilskud til vanskeligt stillede kommuner udenfor og i hovedstadsområdet, tilskud til øer, tilskud vedr.ældreområdet, modregning vedr. afståelse af energivirksomheder, udligning af selskabsskat og tilskud fra kvalitetsfonden.Grundmodellen inkl. særordninger omfatter hele samletabel 1 og 2 i ”Kommunal udligning og generelle tilskud 2010” undtagenbeskæftigelsestilskuddet. Tilskuddene fra de ordninger, der fordeles efter ansøgning er dermed ikke inkluderet.

Figur 2.2 viser, at skatteindtægten i hovedstadsområdet er 45.900 kr. pr. indbygger, mens den er36.600 kr. pr. indbygger i resten af landet før udligning. Efter statstilskud og udligning efter degrundlæggende og særlige udligningsordninger er indtægten i hovedstadsområdet 53.900 kr. pr.indbygger og i resten af landet 51.800 kr. pr. indbygger. Forskellen er altså reduceret fra 9.300 kr.pr. indbygger til 2.100 kr. pr. indbygger, dvs. med 77 pct.For at sætte dette beløb i perspektiv betaler enhver borger i hovedstadsområdet barn som voksenog fattig som rig i gennemsnit 8.200 kr. mere i kommuneskat om året end en borger udenforhovedstadsområdet. Det er grundlæggende den forskel kommunerne udenfor hovedstadsområdetkompenseres for ved udligning af indtægterne kommunerne i mellem.I ovenstående er der ikke taget hensyn til kommunernes udgiftsbehov. I det efterfølgende afsnitindarbejdes hensynet til forskellene i udgiftsbehov.- 11 -

2.3. De kommunale udgifterAlle landets kommuner har forskellige vilkår, som påvirker udgiftsniveauet i den enkelte kommune.Vilkårene kan både være forhold, som den enkelte kommune har stor indflydelse på, samt forholdden enkelte kommune kun kan påvirke i lav grad eller på meget langt sigt.De forhold, den enkelte kommune har mulighed for at påvirke, kan sammenfattes underbetegnelsen styrbare, mens forhold, som kommunen er underlagt, kan betegnes strukturelle. Detkommunale udligningssystem skal alene tage højde for de strukturelle forhold.Dette afsnit redegør indledningsvist for forskellen mellem strukturelle forhold og styrbare forhold.Herefter gennemgås beregningen af den enkelte kommunes udgiftsbehov kort, samt hvor stor enandel af kommunernes beregnede strukturelle underskud der udlignes (jf. afsnit 2.2). Desudenvises det i afsnittet, at forskelle på det sociale område påvirker normalområdet, eksemplificeretmed folkeskoleområdet, der er det største kommunale ”normale” udgiftsområde.I afsnit 2.3.4 foreslås en række sociale kriterier, der kan forventes at forbedre præcisionen afmålingen af udgiftsbehovet.

2.3.1. Strukturelle forholdBefolkningssammensætningen i de 98 kommuner varierer i flere dimensioner. To dimensioner, derindgår i det kommunale tilskuds- og udligningssystem er variationer i alderssammensætningen ogsociale variationer.Selv om kommunens boligpolitik på langt sigt kan påvirke demografien, måalderssammensætningen overordnet opfattes som strukturelle forhold.De demografiske forskelle, der især påvirker de enkelte kommuners udgifter, er antallet af børn iskolealderen samt de udgiftstunge ældre aldersklasser over 85 år, hvilket afspejles i deenhedsbeløb, der benyttes i udligningssystemet for de enkelte aldersklasser. Enhedsbeløbeneafspejler en gennemsnitsbetragtning, men lokale forhold kan sagtens medføre at enkeltealdersgrupper, fx 0 til 2-årige, belaster kommunens udgifter, hvis en kraftig vækst fx medfører etstort anlægsbehov.Forskelle i kommunernes sociale udfordringer afspejles også i vid udstrækning i tilskuds- ogudligningssystemet. Den enkelte kommunes udgiftsbehov vurderes således at blive påvirket af fxantallet af psykiatriske patienter i kommunen, 25 til 49-årige uden erhvervsuddannelse og antalletaf indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande. Igen er der tale om forhold, somkommunen har begrænset indflydelse på og derfor er opfattet som strukturelle.Opgørelsen tager dog ikke hensyn til fx den enkelte kommunes belastning af kriminalitet, ligesomder heller ikke tages særlig højde for at nogle grupper af indvandrere kan være mereudgiftsdrivende end andre. Man kunne fx forestille sig at særligt indvandrere uden uddannelse overgrundskoleniveau er mere udgiftstunge end øvrige indvandrere. Afsnit 2.3.4. indeholder mere omhvilke forhold, der ikke tages hensyn til i udligningssystemet i dag.De nævnte forhold påvirker alle den enkelte kommunes behov for at kunne afholde udgiftersvarende til at kunne tilbyde borgerne et acceptabelt serviceniveau. For at sikre dette, er der derforogså behov for en tilskuds- og udligningsordning, der tager højde for disse forskelle. Det er dogmindst lige så vigtigt, at de parametre der indgår i udligningen er de mest retvisende, nårforskellene mellem kommuner skal fastlægges.

2.3.2. Styrbare forholdEn stor del af kommunernes udgiftsniveau er et resultat af politiske prioriteringer. Den politiskeledelse kan beslutte at fastsætte et højt beskatningsniveau, for derigennem at skaffe ressourcer tilat tilbyde kommunens borgere et højt kommunalt serviceniveau. Denne mulighed er imidlertid satude af spillet i disse år som resultat af regeringens skattestop. Ikke desto mindre erserviceniveauerne rundt om i landet blandt andet påvirket af politiske valg om beskatningsniveau,der er truffet over en lang årrække.Ud over de politiske prioriteringer vil serviceniveauet også være påvirket af den enkelte kommunesvalg af styringsmodeller og graden af effektivitet i opgaveløsningen.Politisk bestemt serviceniveauSiden 2001 har det ikke været muligt frit at fastlægge beskatningsniveauet for den enkeltekommune. Kommunerne har været underlagt skattestoppet på den måde, at det gennemsnitligebeskatningsniveau ikke må stige for kommunerne under ét.På trods af dette har den enkelte kommunalbestyrelse dog stadig mulighed for at vælgeserviceniveauet på de forskellige områder. Det kan politisk besluttes at overføre penge fra fxældreområdet til børneområdet eller socialområdet til skoleområdet.Interne styringsmodellerPå tværs af kommunerne vil variationen i brugen af interne styringsmodeller også påvirke denenkelte kommunes serviceniveau. For at kontrollere om kommunernes administrative niveauerudfører de kommunale opgaver, som det politiske niveau ønsker, bør der arbejdes ud fra internestyringsmodeller. Endvidere skal styringsmodeller også sikre, at de enkelte institutioner tilbyderborgerne det serviceniveau, der er besluttet.Modeller der benyttes i budgetlægningen vil ofte være baseret på forventningerne til dendemografiske udvikling i kommunens borgere eller beslutninger om et bestemt serviceniveau på deenkelte serviceområder.Benyttes der ikke sådanne modeller vil det ofte resultere i at et sektorområde ender med etmerforbrug i forhold til det oprindeligt fastsatte budget eller at budgettet ikke afspejlersektorområdets udgiftsbehov.Effektivitet i opgaveløsningenDet er endvidere helt essentielt at kommunerne løser opgaverne effektivt, for derigennem at opnådet højest mulige serviceniveau for et givent input. Er der variation mellem kommuners effektivitetvil det betyde, at to kommuner med samme udgiftsniveau målt gennem forbrug på et sektorområdevil have forskellige faktiske serviceniveauer. Kommunerne har et ansvar for at løse opgaverneeffektivt, så et givent beskatningsniveau bringer det bedst mulige serviceniveau til borgerne.

Den enkelte kommunes sociale udgiftsbehov beregnes ud fra det socioøkonomiske indeks.Indekset er baseret på 12 sammenvejede sociale kriterier, dog kun otte i hovedstadsudligningen.Det socioøkonomiske indeks benyttes herefter til at beregne det socioøkonomiske udgiftsbehov iden enkelte kommune ud fra det landsgennemsnitlige udgiftsbehov pr. indbygger, den enkeltekommunes samlede indbyggertal samt indekset. Det landsgennemsnitlige socioøkonomiskeudgiftsbehov er beregnet ud fra en vægtet andel på 30,75 pct. (i 2010) af de samlede kommunaledrifts- og anlægsudgifter.Den aldersmæssige sammensætning af kommunens borgere benyttes til at beregne den enkeltekommunes aldersbestemte udgiftsbehov. Beregningen sker ved at en vægtet andel på 69,25 pct. (i2010) af de samlede kommunale drifts- og anlægsudgifter fordeles på ti aldersgrupper opgjort somudgifter pr. indbygger i den enkelte aldersgruppe. Den enkelte kommunes aldersbestemteudgiftsbehov beregnes herefter ud fra hvor mange borgere, kommunen har i den enkeltealdersgruppe ganget med det landsgennemsnitlige udgiftsbehov for borgere i aldersgruppen.Kommunens samlede udgiftsbehov er summen af de to dele nævnt ovenfor. Det beregnedeudgiftsbehov afspejler således de strukturelle forskelle mellem kommunerne ud fra etlandsgennemsnitligt udgiftsniveau.I udligningssystemet indgår kommunens udgiftsbehov i beregningen af landsudligningen,hovedstadsudligningen samt i beregningen af tilskud til kommuner med højt strukturelt underskud.Heroverfor står i landsudligningen samt i beregningen af tilskud til kommuner med højt struktureltunderskud den enkelte kommunes beregnede skatteindtægter, som baseres på kommunensstatsgaranterede beskatningsgrundlag, Indenrigs- og Sundhedsministeriets skøn for afgiftspligtigegrundværdier i kommunen, samt den landsgennemsnitlige skattetryksfaktor.Den enkelte kommunes strukturelle over-/underskud er således forskellen mellem de beregnedeskatteindtægter og kommunens udgiftsbehov. Det er således de strukturelle årsager til den enkeltekommunes udgiftsniveau der udlignes, idet der kun her med rimelighed kan konstateres forskelle,som ikke er resultatet af ineffektivitet eller et politisk ønske om at levere et lavt eller højtserviceniveau til borgerne.Aldersbestemte udgiftsbehov er gennemsnitsbetragtningerSom nævnt beregnes den enkelte kommunes udgiftsbehov ud fra dels den aldersmæssigesammensætning af kommunens borgere og dels en række sociale kriterier. Udligningssystemet erindrettet sådan, at kommunernes aldersbestemte udgiftspres kompenseres ud fra engennemsnitsbetragtning, og de enhedsbeløb for de forskellige aldersgrupper, der indgår iudligningen, derfor ikke tager højde for de sociale forhold. De aldersbestemte behov er såledesbaseret på den kommunale sektors samlede nettodrifts- og anlægsudgifter, fordelt efter hvilkeudgiftsområder de enkelte aldersgrupper påvirker.Derfor kompenserer det socioøkonomiske behov for de sociale variationer der findes, både på detområde, der kan afgrænses som værende særligt socialt (fx førtidspension, udsatte børn og ungesamt udsatte voksne og handicappede) og på de øvrige kommunale kerneområder somfolkeskole-, dagpasnings- og ældreområdet.Sammensætningen af udligningssystemet betyder således, at kommuner med højt socialt presunderkompenseres igennem de aldersbestemte enhedsbeløb. Derfor skal det socioøkonomiskeindeks kompensere for de sociale variationer.Beregningen af det aldersbestemte udgiftsbehov har dog samtidig den implikation, at kommunerder har et lavere socialt pres end gennemsnittet bliver ”overkompenseret” gennem detaldersbestemte behov.- 14 -

Det landsgennemsnitlige strukturelle underskud er 13.900 kr. pr. indbygger før udligning. Ihovedstadsområdet er underskuddet 7.900 kr. pr. indbygger og i det øvrige land er det 17.000 kr.pr. indbygger, altså en forskel på 9.100 kr. pr. indbygger. Efter tilskud og udligning er forskellen ide strukturelle underskud mellem hovedstad og det øvrige land reduceret til 1.900 kr. pr.indbygger. Forskellen er altså reduceret med 79 pct.Forskellen på 1.900 kr. pr. indbygger kan begrundes med variationen i de lokale omkostninger. Dereksisterede en pris- og lønkorrektion i udligningssystemet frem til 1996, hvor korrektionen blevafskaffet af forenklingshensyn. I forbindelse med afskaffelsen af korrektionen blevudligningsniveauet for udligningen af beskatningsgrundlag reduceret med 5 pct., hvilkethovedsageligt var begrundet i ophævelsen af pris- og lønreguleringen, jf. betænkning 1437, bind 2s. 406.I forbindelse med udarbejdelsen af betænkning 1437 blev det overvejet igen, at indføre en pris- oglønkorrektion og det blev i den forbindelse konkluderet, at korrektion for pris- og lønforskelle i denkommunale udligning i princippet vil give den mest korrekte udligning af de egentlige forskelle ikommunernes udgiftsbehov og beskatningsgrundlag. På grund af et utilstrækkeligt datagrundlagog den øgede kompleksitet i systemet, som korrektionen ville indebære, var anbefalingen, at derskulle tages hensyn til de regionale pris- og lønforskelle ved fastlæggelse af udligningsniveauet.Baseret på betænkning 1437 vurderes det, at effekten af en indregning af en pris- og lønkorrektionvil udgøre ca. 3 pct. af udgiftsbehovet, svarende til 1.600 kr. pr. indbygger i 2010, Denne forskelbør der altså tages hensyn til ved fastlæggelsen af udligningsniveauet.

Det samlede udgiftsbehov og sociale udgifterSom nævnt giver udligningen af det socioøkonomiske udgiftsbehov altså kommuner med et højtsocialt udgiftspres mulighed for at tilbyde borgerne et serviceniveau svarende tillandsgennemsnittet. Kompensationen gives dog ikke til et særligt afgrænset udgiftsområde, mengives derimod for at sikre, at kommunens samlede serviceniveau ikke forringes som følge afsociale, strukturelle, faktorer.Kommunerne har således ikke kun sociale udgifter, der vedrører et nærmere afgrænset socialtområde i det kommunale budget- og regnskabssystem. Der er således også særligt socialtbetingede årsager til, at udgifterne til normalområdet varierer mellem kommunerne.Figur 2.4 viser hhv. det socioøkonomiske indeks, som det fremgår i Indenrigs- ogSundhedsministeriets ”Kommunal udligning og generelle tilskud 2010”, og nettodriftsudgifterne tilfolkeskoleområdet pr. 6-15-årig i kommunen. Som figuren viser, er der en væsentlig sammenhængmellem det socioøkonomiske indeks og folkeskoleudgifterne.Figur 2.4: Sammenhæng mellem folkeskoleudgifter og det socioøkonomiske indeks

”antal 20-59-årige, der er uden beskæftigelse, udover 5 pct. af antallet af 20-59-årige” kan forklareover 1/3 af variationen mellem kommunernes udgiftsniveau på folkeskoleområdet4.Som vist i dette afsnit er der altså sociale forhold der påvirker kommunernes serviceudgifter pånormalområdet. Dette kan dog sagtens være som følge af manglende styring i nogle kommuner,som tilfældet også kan være på socialområdet.Imidlertid viser sammenhængen dog alligevel at kommuner med sociale udfordringer generelt harhøjere udgifter på normalområdet end kommuner uden særlige sociale udfordringer.AKF viste i 1999 at en række sociale parametre har effekt på udgiftsniveauet påfolkeskoleområdet. Af rapporten fremgår:”En stigning i andelen af elever fra socialt udsatte familier (målt ved andelen af børn af enligeforsørgere, andelen af tosprogede elever og andelen af socialt udsatte boliger) medfører enstigning i udgifter pr. elev. Dette kan forklares med, at andelen af elever fra socialt udsatte familierer en indikator for andelen af elever, der har behov for ekstra ressourcer i form af fxspecialundervisning.” (Kilde: ”Ressourceforbrug i folkeskolen og effekter på elevernesuddannelsesforløb”, AKF, 1999)Også NIRAS Konsulenterne påviser i deres nøgletalsredskab ”ECO-nøgletal”, at der eksisterer ensammenhæng mellem udgiftsniveauet på de store kommunale serviceområder og en rækkesociale parametre.På dagpasningsområdet kan udgiftsniveauet på tværs af kommunerne, ifølge ECO-nøgletallene,således forklares af andel børn af enlige forsørgere, kvinders erhvervsfrekvens og andel 0-5-årigeindvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande. På folkeskoleområdet kan der ifølge ECO-nøgletallene konstateres en klar sammenhæng mellem udgiftsniveauet og andel børn af enligeforsørgere og andel 6-15-årige indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande.Måling af præcisionen i udgiftsbehovetDet er yderst vigtigt, at udgiftsbehovet beregnes præcist og retvisende. Der er dog storeudfordringer forbundet med at opnå denne præcision. Den oftest benyttede metode i analyser afpræcisionen er sammenhængen mellem den enkelte kommunes konstaterede udgifter til et giventområde og en række parametre, der forventes at påvirke de enkelte kommuners udgifter påområdet.Denne tilgang er formentlig den mest retvisende, men medfører samtidig at de styrbare forholdnævnt ovenfor ikke indgår i analysen. Det kan fx ikke afvises, at kommuner med et kraftigt pres påde sociale udgifter er mere pressede til at udføre opgaven effektivt og ved hjælp af internestyringsmodeller, end en kommune, der kun har et lavt eller intet pres.Tilgangen har derfor den begrænsning, at man kun kan fortolke på tendenserne i analysen og ikkepå enkeltkommuner. En kommune kan både ligge over og under et ”forudsagt” niveau i en analyse,uden at det betyder at kommunen ”snydes” i udligningssystemet. Årsagen kan i stedet være lokaleprioriteringer eller andre styrbare faktorer, som påvirker kommunens udgiftsniveau.

2.3.4. Sociale forskelle der ikke tages højde for i udligningen i dagUdligningen skal baseres på objektive kriterier og ikke den enkelte kommunes faktiskeudgiftsniveau. Der er imidlertid en række sociale variationer, der ikke indgår i udligningssystemet idag. Det følgende skal således ses som forslag til nye sociale kriterier i udligningssystemetsudgiftsbehovsberegning jf. den opfordring der gives i Finansieringsudvalgets kommissorium s. 3.Kriminalitet som socialt kriteriumI de anvendte kriterier i dag indgår der ikke direkte et kriterium, som tager højde for særligtkriminelt belastede områder. I Finansieringsudvalgets kommissorium angives, at de enkeltekriterier skal leve op til kravene om årsagssammenhæng, konstaterbarhed og upåvirkelighed. Etkriterium baseret på antal personer i kommunen, der dømmes skyldig i en retssag, kan alleredeopgøres på kommuneniveau og er således konstaterbart. Det må endvidere forventes at kriteriet erupåvirkeligt, da den enkelte kommune ikke har mulighed for direkte at påvirke størrelsen afkriteriet, grundlæggende som følge af at det er domstolene der dømmer den enkelte person.Begrundelsen for, at denne udgiftsgruppe er foreslået, er at børn af forældre, der er straffet, ihøjere grad har sandsynlighed for at blive anbragt udenfor hjemmet end andre børn. I SFI’s rapport”Anbragte børn og unge” fra 2009 fremgår bl.a.”Specielt er de anbragte børns mødre påfaldende idenne sammenhæng, idet de anbragte børn har 32 gange højere sandsynlighed for at have enmor, der har været i fængsel, end deres jævnaldrende i ’almengruppen’. For fædrenesvedkommende er der tale om en seks gange højere sandsynlighed.”Som figuren nedenfor viser, er der en positiv sammenhæng mellem kriminalitet defineret somstrafferetslige afgørelser, hvor den anklagede er dømt skyldig (pr. 1.000 indbyggere i kommunen)og udgifterne til udsatte børn og unge pr. 0 til 17-årig.Figur 2.5: Sammenhæng mellem kriminalitet og udgifter til udsatte børn og unge

Fælles for disse kriterier er at de betegner forhold, som reducerer forældreevnen, jf. SFI ”Anbragtebørn og unge – en forskningsoversigt”. Kriterierne bør testes i forbindelse medFinansieringsudvalgets arbejde med at forbedre præcisionen i det socioøkonomiske udgiftsbehov.Etagebyggeri som socialt kriteriumEt generelt socialt kriterium, der bør overvejes anvendt i udligningssystemet, er andelen af boliger,som ligger i etagebyggeri. Kriteriet kan ses i sammenhæng med kriteriet ”Den gennemsnitligerejsetid til 2.000 indbyggere” (rejsetidskriteriet) som indgår i udligningen i dag. Rejsetidskriterietafspejler ifølge de merudgifter, de enkelte kommuner har, forbundet med at kommunen har spredtbebyggelse og indgår i beregningen af det demografiske udgiftsbehov jf. betænkning nr. 1437,bind II s. 201.Et kriterium baseret på andelen af boliger i etagebyggeri, eventuelt over 2./3. sals højde, vil kunnebenyttes som en paraplyvariabel for bysociale problemer og bør således indgå i det socialeudgiftsbehov. For eksempel kan der konstateres en stor sammenhæng mellem andelen affolkeskoleelever med udenlandsk herkomst og andelen af boliger i etagebyggeri5. Det måendvidere også forventes, at der er stor sammenhæng mellem ghettoiseringsproblemer oghøjdebyggeri. Fx skriver Programbestyrelsen6i rapporten ” Fra udsat boligområde til hel bydel” s.63, at de 37 boligområder, der kan karakteriseres som udsatte boligområder i Danmark,overvejende består af etagebyggeri. Kriteriet vil således kunne afspejle en rækkesamspilsproblemer i kommuner med sociale udfordringer.Hvorvidt kriteriet skal baseres på alle boliger i etagebyggeri eller en udvalgt gruppe over fx 3. salshøjde må bero på nærmere analyser i Finansieringsudvalget, da data herfor ikke umiddelbart ertilgængelig.Kriterier ifm. integrationI det sociale udgiftsbehov indgår antallet af indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige landeallerede som kriterium. Indvandrere uden erhvervsuddannelse har imidlertid væsentligt sværereved at blive integreret og dermed selvforsørgende end andre indvandrere, jf. Indenrigsministeriet,”Udlændinges integration i det danske samfund”. Det er derfor vigtigt at få analyseret omomkostningerne på socialområdet bedre kan forklares ved antallet af indvandrere ogefterkommere, hvis højeste uddannelse er grundskole.Desuden kan antallet af grundskoleelever, som er indvandrere eller efterkommere af indvandrerefra ikke-vestlige lande, tænkes at have betydning for omkostningerne til udsatte børn og unge ogpå folkeskoleområdet generelt. Flere undersøgelser viser at tosprogede folkeskoleelever klarer sigmarkant ringere end etnisk danske elever, ligesom væsentligt flere tosprogede elever errepræsenteret blandt de 15 pct. svageste elever, jf. Skolestyrelsen, ”Tosprogs-Taskforcens faktaark om undersøgelser offentliggjort i 2004 - 2008 om tosprogede elever i folkeskolen”. Det kan

derfor forventes, at der eksisterer en sammenhæng mellem fx udgifter til specialundervisning ellerudsatte børn og andelen af elever fra ikke-vestlige lande.Et kriterium baseret på antallet af indvandrere i aldersgruppen 25-69 år uden erhvervsuddannelse,eller alternativt andelen af folkeskoleelever med anden etnisk baggrund, bør derfor inddrages ivurderingen af større præcision i det sociale udgiftsbehov.SamspilsproblemerDe ovenfor nævnte forslag til kriterier kan hver især stå alene, men Finansieringsudvalget børendvidere overveje samspillet mellem flere dimensioner af sociale problemer.Programbestyrelsens rapport indeholder en række karakteristika for de 37 udsatte boligområder.Udover at boligerne i områderne overvejende er etagebyggeri (jf. ovenfor) er der også en rækkeøvrige gennemgående kendetegn ved de byområder, der betegnes som udsatte.Fx er andelen af personer uden arbejdsmarkedstilknytning, andelen af indvandrere ogefterkommere fra ikke-vestlige lande samt andelen af børn under 18 år væsentligt højere i deudsatte områder end i resten af landet.Sandsynligheden for tilstedeværelse af bysociale problemer forstærkes således, når flere af depågældende kriterier opfyldes. I Finansieringsudvalgets arbejde for en bedre præcision iberegningen af udgiftsbehovene bør der således indgå overvejelser om, at tilstedeværelse af fleresociale forhold kan forstærke det socioøkonomiske behov.

2.4. UdligningsniveauetDet fremgår af afsnit 2.2 og 2.3, at tilskud og udligning reducerer forskellen mellem indtægterne ogdet strukturelle underskud i henholdsvis hovedstadsområdet og det øvrige land med knapt 80 pct.Her i er ikke taget hensyn til regionale pris- og lønforskelle.Reduktionen i forskellene på knapt 80 pct. kan betragtes som et udligningsniveau, men når derrefereres til udligningsniveauet i sammenhæng med udligningssystemet er det genereltudligningsniveauet i de grundlæggende udligningsordninger landsudligning, hovedstadsudligningog tilskud til kommuner med strukturelt underskud, der omtales. Udligningsniveauet omfatter altsåikke særordninger.Når der refereres til udligningsniveauet, kan der være tale om det formelle gennemsnitligeudligningsniveau og det marginale udligningsniveau.Det formelle udligningsniveauUdligningsniveauerne i de grundlæggende udligningsordninger er vist i nedenstående tabel.Tabel 2.2 Det formelle udligningsniveauFINANSIERINGUDLIGNINGSPROCENT.

Hovedstadsudligningen finansieres af hovedstadskommunerne selv, og fungerer som etsupplement til landsudligningen. Tilskuddet til kommuner med højt strukturelt underskud fungererogså som et supplement til landsudligningen, men kun for kommuner udenfor hovedstadsområdet,selvom det finansieres af alle kommunerne i fællesskab.Tilskuddet hed ved indførelsen i 2007 ”Tilskud til ugunstigt stillede kommuner”. Dengang blevtilskuddet givet til kommuner, hvis strukturelle underskud pr. indbygger overstegdelandsgennemsnitlige nettodrifts- og anlægsudgifter pr. indbyggermed mere end 25 procent. Denafgrænsning havde imidlertid den uheldige konsekvens, at stigende nettodrifts- og anlægsudgifter ikommunerne samlet set, betød at flere kommuner udenfor hovedstadsområdet blev omfattet aftilskuddet, selvom de ligesom alle andre blev kompenseret for de stigende udgifter viabloktilskuddet.Det indebar, at Finansieringsudvalget i rapporten ”Finansieringsudvalgets rapport om opfølgningpå finansieringsreformen” fra februar 2009 foreslog, at tilskuddet blev omlagt, så tilskuddet skullegives til kommuner hvis strukturelle underskud pr. indbygger overstegdet landsgennemsnitligestrukturelle underskud pr. indbygger.Udvalget foreslog, at grænseværdien kunne fastlægges pådet niveau, der blev fastlagt i den samlede finansieringsreform i 2007 – svarende til 117,5 pct. afdet landsgennemsnitlige strukturelle underskud pr. indbygger – eller på det niveau der vargældende i 2009 på grund af den utilsigtede glidning i udligningsniveauet – svarende til 96,5 pct. afdet landsgennemsnitlige strukturelle underskud pr. indbygger.Da loven blev vedtaget, blev den utilsigtede glidning i udligningsniveauet fastholdt, så grænsen forat modtage tilskuddet betyder, at en kommune med helt gennemsnitlige indtægter og udgiftsbehovvil modtage tilskuddet. Samtidig ændredes navnet, så det ikke længere fremgår, at der er tale omet tilskud til ugunstigt stillede kommuner, hvilket da også ville betyde, at over halvdelen af landetskommuner ville være ugunstigt stillede. Figur 2-6 viser betydningen af den utilsigtede glidning forudligningsniveauet.Figur 2.6 Udligningsniveauet i landsudligning og udligning af højt strukturelt underskud80%75%70%65%60%55%50%134hovedstadskommuner+21kommunerudenforhovedstadområdetKommunersorteretefterudligningsgradUdligningsgrad2010Udligningsgrad20079834hovedstadskommuner+6kommunerudenforhovedstadområdet

Det kan tilføjes, at 9 af hovedstadskommunerne ville være omfattet af tilskuddet, hvis hovedstadenikke i udgangspunktet var udelukket fra tilskuddet.Den utilsigtede glidning i udligningsniveauet har betydet, at den gennemsnitlige udligningsgrad forde to ordninger udenfor hovedstadsområdet er steget med 2,4 pct. -point fra 2007 til 2010.Ændringen har også betydet, at tilskuddet har ændret sig fra at være målrettet ugunstigt stilledekommuner til at være en generel omfordeling fra hovedstaden til resten af landet.De fattige bor i yderkantsområderne og i storbyerne, jf. Arbejdernes Erhvervsråd, ”Fordeling ogLevevilkår i 2009”. Tilskuddet bør igen målrettes ugunstigt stillede kommuner iyderkantsområderne. Alternativt bør tilskuddet omfatte de fattige kommuner i hovedstadsområdet,når hele landet finansierer tilskuddet. Det ville tilføre de fattige kommuner i hovedstadsområdet600 mio. kr., hvoraf hovedstadskommunerne selv skulle finansiere de 200 mio. kr. viastatstilskuddet, mens resten ville skulle finansieres af det øvrige land.Ovenstående omfatter alene den udligning, der sker gennem landsudligningen og gennemtilskuddet til kommuner med højt strukturelt underskud, som for kommunerne udenforhovedstadsområdet svarer til cirka 65 pct. Den samlede udjævning af forskellene i indtægter ogstrukturelt underskud mellem landsdelene, når statstilskud og de særlige udligningsordningerindregnes, var som det fremgik af afsnit 2.2 og 2.3 knapt 80 pct., når der ikke indregnes enkorrektion for regionale omkostningsforskelle.Det marginale udligningsniveauDet marginale udligningsniveau beskriver, hvor meget en kommune skal aflevere af den sidsttjente krone i udligning, og hvor stor en del af besparelsen ved at få en borger i arbejde, der mistesigen i udligningen. Det er den marginale udligningsgrad, der er relevant, når incitamenterne iudligningssystemet skal vurderes, fordi det er den marginale udligningsgrad der gælder, der hvorkommunen har mulighed for at handle.I det følgende er det det marginale udligningsniveau ved den landsgennemsnitlige skatteprocent,og for hovedstadskommunerne det gennemsnitlige beskatningsniveau i hovedstadskommunerne,der bliver anvendt ved beregning af den marginale udligningsprocent.Tabel 2.3 Det marginale udligningsniveau, 2010LANDS-UDLIGNINGENTILSKUD TILKOMMUNER MEDHØJTSTRUKTURELTUNDERSKUDUDENFORHOVEDSTADS-OMRÅDETHOVEDSTADS-UDLIGNINGENMARGINALUDLIGNINGS-PROCENT

udgangspunkt må ikke kræve ret store udgifter for at indsatsen ikkemere endtabes ibestræbelserne på at opnå lighed kommunerne i mellem. Konsekvenserne af det høje marginaleudligningsniveau beskrives yderligere i kapitel 3.OverudligningI udligningssystemet er der indirekte taget stilling til, hvad det marginale udligningsniveaumaksimalt må være for at fastholde incitamentet til at øge kommunens beskatningsgrundlag. Derer således fastsat en øvre grænse for, at maksimalt 92 pct. af enændringi en kommunesskatteprovenu må tabes eller vindes i udligningen, som det fremgår af afsnit 2.1.2.I overudligningsbestemmelsen er det den faktiske skatteprocent, der indgår i beregningen. Detbetyder, at det primært vil være kommuner med forholdsvis lave skatteprocenter i forhold tilhenholdsvis hovedstaden (for kommuner omfattet af hovedstadsudligningen) eller det øvrige land(for kommuner omfattet af tilskuddet til kommuner med højt strukturelt underskud), der bliveromfattet af overudligning.I hovedstadsområdet rammer halvdelen af kommunerne i 2010 overudligningsloftet. Det erproblematisk fordi det gør betalingsstrømmene uklare. En stigning i det marginale udligningsniveauvil fx ikke primært ramme de rigeste hovedstadskommuner, fordi de bliver kompenseret herfor viaoverudligningen i hovedstadsområdet. Stigningen vil i stedet ramme de øvrigehovedstadskommuner, men det vil være meget vanskeligt, at gennemskue hvilke. Fra 2007 til2010 er antallet af hovedstadskommuner, som påvirkes af overudligning steget fra 10 til 17.HovedstadsudligningenHovedstadsudligningen har fra starten været begrundet i byudviklingen og den kommunale strukturi hovedstadsområdet, jf. betænkning 1437, bind 2, s. 113.Hovedstadsområdet er kendetegnet ved at være et sammenhængende byområde, hvor en højmobilitet medfører segregering. Den høje mobilitet betyder, at de rige flytter hen, hvor skatten erlav, og de fattige flytter hen hvor huslejen er lav, mens begge parter er afhængige af det fællesarbejdsmarked. For langt størstedelen af indbyggerne ligger arbejdssted og bosted således ikke isamme kommune, og variationen i både den demografiske, den sociale og den økonomiskesammensætning er høj.Hovedstadsudligningen sikrer, at kommunerne har mulighed for at tilbyde borgerne et mereensartet serviceniveau og modvirker de økonomiske konsekvenser af segregering. Samtidigafhjælper hovedstadsudligningen en øget segregering, Derfor kan hovedstadsudligningen ikkeerstattes af et højere udligningsniveau i landsudligningen.Hovedstadsområdet finansierer i øvrigt, som nævnt i afsnit 2.1 under hovedstadsudligningen, selvde udgifter, der er forbundet med at støtte op omkring de udsatte boligområder.Hovedstaden som et sammenhængende byområde bliver tydelig, når man sammenlignerpendlingsmønstrene i Danmark. Nedenstående kort viser hvor stor en del af de beskæftigede ilandets kommuner, der har arbejdssted i en anden kommune end bopælskommunen.

Som det fremgår af figur 2-8 er det hovedsageligt i hovedstadsområdet, at borgerne arbejder i enanden kommune end bopælskommunen. Således er det kun her at der eksisterer kommuner, hvorover 65 pct. af de beskæftigede arbejder udenfor bopælskommunen.I hovedstadsområdet er der samlet set 56 pct. af de beskæftigede, som arbejder i en andenhovedstadskommune end den, som de har bopæl i. Til sammenligning er pendlingen mellem defem kommuner i Århus-området (Århus, Favrskov, Odder, Skanderborg og Syddjurs kommuner) påca. 16 pct.Pendlingens omfang kan bruges til at overveje, om afgrænsningen af hvilke kommuner, der eromfattet af hovedstadsudligningen er den rigtige. Afgrænsningen er i et vist omfang historiskbetinget. Pendlingens omfang er dog så stort, at der ikke umiddelbart er grund til at betvivle, athele området er ”funktionelt” sammenhængende.Til historien om hovedstadsudligningen hører, at det af og til fremstår, som om alle hovedstadenskommuner står samlet om hovedstadsudligningen. Det er ingenlunde tilfældet. Ordningen erselvfinansierende, og flere trak sig nok gerne ud af det solidariske fællesskab, hvis diskussionenom ordningens berettigelse for alvor kom på dagsordenen.

2.5. SammenfatningOmlægningen fra mellemkommunal bruttoudligning til en statslig finansieret nettoudligningsordningi 2007 har medført, at betalingsstrømmene mellem rige og fattige kommuner er blevet mindregennemsigtige. Hertil kommer den stigende mængde af særordninger, som også slører billedet.Forskellene mellem indtægter og det strukturelle underskud pr. indbygger i hovedstadsområdet ogi resten af landet mindskes med 80-85 pct. af udligningen. Det er en meget høj grad af udligning,som samtidig er steget siden finansieringsreformen. Det skyldes, at tilskuddet til kommuner medstrukturelt underskud, der oprindeligt var målrettet ugunstigt stillede kommuner, har udviklet sig tilen generel omfordeling fra hovedstaden til resten af landet. Tilskuddet bør igen målrettesvanskeligt stillede kommuner, eller alternativt bør hele landet blive omfattet af tilskuddet.- 24 -

Det marginale udligningsniveau er for alle hovedstadskommunerne 85 pct. ved den gennemsnitligeskatteprocent, og i resten af landet er den 90 pct. for alle undtagen 6 kommuner. De meget højemarginale udligningsniveauer tilskynder ikke til vækst og udvikling, og tilskynder ikke til at forbedrekommunens sociale fundament. Det ses der nærmere på i kapitel 3.Udligningssystemet skal kun udligne udgiftsbehov ikke faktiske udgifter, som er afhængige af denenkelte kommunes prioriteringer og udgiftsstyring. Det er helt fundamentalt vigtigt, at debesparelser der hentes ved stram udgiftsstyring og overholdelse af kvalitetsstandarder skal forbliveindenfor kommunen. Ellers bortfalder incitamentet til effektiv drift og udgiftsstyring, især påområder, hvor det kan være politisk vanskeligt, hvilket gælder de sociale områder somkommunerne overtog ansvaret for ved kommunalreformen.Udgiftsbehov kan imidlertid ikke adskilles i aldersbestemte og sociale udgiftsbehov. Der er socialeudgiftsbehov på serviceområderne og kommuner med lave sociale udgifter overkompenseres i deberegnede aldersbestemte udgiftsbehov.Hovedstadskommuner oplever, at den type forhold der kan være udgiftsdrivende er bysocialeproblemer, kriminalitet, etagebyggeri samt samspilsproblemer som følge af tilstedeværelse af flereaf de sociale strukturelle forhold.Det er desuden problematisk at pris- og lønkorrektionen ikke er indarbejdet i tilskuds- ogudligningssystemet. Den er veldokumenteret, og i betænkning 1437 er vurderingen, at det villevære mest korrekt, at indarbejde korrektionen. Uanset, at det er vanskeligt at opgøre enkommunefordelt korrektion, bør det gøres. Når det ikke sker, bliver den ganske enkelt glemt!Hovedstaden er et ”funktionelt” sammenhængende byområde, hvor befolkningen fordeler sig efterøkonomisk formåen i et omfang, der gør variationen i kommunernes økonomiske og socialeudgangspunkt i hovedstadsområdet langt større end i landet som sådan. Derfor kan man ikkeafskaffe hovedstadsudligningen og erstatte den af et højere udligningsniveau i landsudligningen.

3. Finansieringssystemet skal tilskynde til at fremmeøkonomisk vækst i lokalområdetKapitlet tager tråden op fra afsnit 2.4, og beskriver en række konsekvenser afudligningsniveauerne for kommunernes og borgernes incitamenter til at skabe vækst.Som beskrevet i kapitel 2 er det generelle formål med tilskuds- og udligningssystemet attilvejebringe et nogenlunde ensartet økonomisk udgangspunkt for kommunerne. Samtidig skalsystemet indrettes således, at det tilskynder til en hensigtsmæssig opgavevaretagelse ogøkonomisk adfærd, herunder tilskynde kommunerne til at fremme økonomisk vækst i lokalområdet.I Betænkning 1437 om et nyt udligningssystem skrives om vækst s. 216:”Det må anses for hensigtsmæssigt, at kommunerne medvirker til at fremme erhvervsudviklingen ideres område. På det lokale plan vil en erhvervsudvikling fremme beskæftigelsen i området ogstyrke borgernes indkomster. For kommunen betyder det en forøgelse af skattegrundlaget og etfald i udgifterne til kontanthjælp, aktivering mv. I vurderingen af udligningssystemets virkninger mådet lægges til grund, at kommuner og amter bør have et rimeligt incitament til forbedring af deresegen økonomiske situation, dvs. at det kun er en vis andel af den økonomiske fremgang forkommunen, der må tabes igen i udligningen.”

3.1. Den høje marginale udligningsgrad mindsker incitamentet tilvækstSelvom det er generelt accepteret, at hensyn til incitamentet til at skabe vækst betyder en øvregrænse for udligningen, er der ingen eksakte mål for, hvor denne ligger, men der er fastsat enoverudligningsgrænse, så kommunerne ikke kan risikere, at skulle afgive mere end 92 pct. af densidst tjente krone.Når udligningssystemets evne til at understøtte vækst skal vurderes, er det relevante mål denmarginale udligningsgrad, altså fra et givet udgangspunkt, hvor meget kan kommunen så beholdeaf en stigning i skatteindtægterne eller en reduktion i det beregnede udgiftsbehov.I det nuværende system er den marginale udligningsgrad 85 pct. i hovedstadsområdet og for 58 afde 64 kommuner udenfor hovedstadsområdet er den 90 pct., som det fremgik af foregående afsnit2.4. I 2007 var ”kun” 46 af kommunerne udenfor hovedstadsområdet omfattet af en marginaludligningsgrad på 90 pct. Incitamentet til at skabe øget vækst er i den nuværende model udfordretmed den høje udligningsgrad, og incitamentet er mindsket fra 2007 til 2010.Det skal indgå i vurderingen, at en indsats for øget vækst har omkostninger, herunder ofteinvesteringer i infrastruktur, udgifter til erhvervsfremme, opkvalificering af ledige, mv. Disseomkostninger skal dækkes af de beskedne 10-15 pct., der er tilbage, når der er udlignet.Udligningssystemet før 2007 blev kritiseret for at fratage fattige kommuner incitamentet til at skabevækst, da en fremgang i beskæftigelsen og dermed skattegrundlag blev tabt i udligningen.Kritikken medførte, at udgiftsbehovskriteriet ”antal 20 til 59-årige uden beskæftigelse over 5 pct.”blev ændret til ”antal 25-59 årige uden beskæftigelse over 5 pct. (i det senest opgjorte år eller 3 årtidligere) Forsinkelsen i kriteriet har haft en vis betydning for tilskyndelsen til at øgebeskæftigelsen.Samtidig blev selskabsskatten i forbindelse med reformen omfattet af udligning, såselskabsskatten nu udlignes med 50 pct. Det har mindsket incitamentet til at fremme vækstbetydeligt. Alt i alt er tilskyndelsen til at fremme vækst reduceret i forhold til førfinansieringsreformen og i forhold til situationen i 2007. Denne omlægning har haft betydelige- 26 -

fordelingsmæssige konsekvenser, og den overgangordning der blev indført for at afbødekonsekvenserne heraf er endnu ikke fuldt ud indfaset.Reformen betød, at betydelige ressourcer blev omfordelt fra den ene dag til den anden frakommuner med stor koncentration af selskaber til bosætningskommuner.Fremadrettet er kommunernes incitament til at udlægge attraktive arealer til erhverv, finansiereinfrastruktur, byggemodne mv. svækket. Selskabsskatten har altid haft stor ”misundelses” værdi,men i en situation, hvor ressourcerne er begrænsede og de lokale politikere skal prioritere melleminvesteringer i at tiltrække virksomheder eller fastholde et kommunalt serviceniveau skal detmedtænkes, at det er borgerne der stemmer og ikke virksomhederne. Det skal lønne sig, atinvestere i attraktive vilkår for virksomhederne, ikke mindst i en situation, hvor udlandet er et ligesårealistisk alternativ for mange virksomheder, som nabokommunen.

3.2. Hovedstadsregionen som vækstlokomotivStorbyområder som hovedstadsregionen har en række fordele – agglomerationsfordele – når detdrejer sig om at skabe vækst. Der er færre transportomkostninger, bl.a. fordi der er nærhed tilforretningsforbindelser og medarbejdere, der er et stort volumen for serviceefterspørgsel, sombevirker en vidtgående specialisering og arbejdsdeling i servicesektoren, og et stortarbejdsmarked, der giver alsidige jobmuligheder – også for ægtepar.Tilsvarende har virksomhederne gode rekrutteringsmuligheder, når det gælder specialiseretarbejdskraft. Agglomeration befordrer teknologisk innovation. Der kommer et samspil mellemvirksomheder, universiteter og forskningsinstitutioner, som gør lokalisering i storbyen attraktiv forteknologisk avancerede virksomheder jf. kommuneforeningerne i Københavns Amt, FrederiksborgAmt og Roskilde Amt, ”Er Danmark så skævt?” (2001), samt OECD, ” OECD-rapport omHovedstadsområdets konkurrenceevne” (januar 2009).De historiske erfaringer viser, at vækst, der skabes i hovedstadsregionen, spreder sig til helelandet. I OECD’s undersøgelse fra 2009 konkluderes det, at hovedstadens konkurrenceevne ervigtig for hele landets vækst, og der efterlyses en samlet strategi for hovedstadsområdetskonkurrenceevne, således at der sikres en fortsat vækst i hele Danmark. I selv samme rapport erdet beregnet, at når der skabes 100 nye jobs i Hovedstadsregionen skabes 20 nye jobs et andetsted i Danmark.Overførsel af flere penge fra hovedstadsområdet til det øvrige land vil svække hovedstads-områdets konkurrenceevne, blandt andet pga. konsekvenserne: Højere skatter og/eller lavereserviceniveau. Beskatningsniveauet i Danmark vurderes fra flere sider at være et problem forDanmarks konkurrenceevne, og hovedstadsområdet er i skarp konkurrence med storbyer i andrelande.

3.3. ReguleringsmekanismenI forbindelse med udligningsreformen pr. 1.1. 2007 blev der indført en reguleringsmekanisme, derafhængig af forskellen i væksten mellem hovedstadsområdet og det øvrige land kan udløse enforhøjelse af udligningsniveauet fra udgangspunktet på 58 pct. Hver gang den procentvise vækst ihovedstadsområdet overstiger væksten i det øvrige land med 1 procentpoint, så øgesudligningsniveauet i landsudligningen med 1 procentpoint. Udligningsniveauet kan højst stige med1 procentpoint i det enkelte år og højst til 68 pct. Landsudligningen mindskes derimod ikke, hvisvæksten i hovedstadsområdet er lavere end i det øvrige land. Der kan kun ”skrues” én vej.Samtidig med, at landsudligningen øges, mindskes hovedstadsudligningen tilsvarende. Detsamme gør tilskudsprocenten til kommuner omfattet af ordningen med højt strukturelt underskud.

Den aktuelle økonomiske krise er i starten gået hårdere ud over hovedstadsområdet end detøvrige land, således at den akkumulerede vækstprocent fra 2007-2010 til brug for regulering afudligningsniveauet jf. ”Kommunal udligning og generelle tilskud 2010” er på -1,79 pct. Enmervækst i hovedstadsområdet skal altså være på mindst 2,79 pct., før der ændres på niveauernei udligningssystemet.Et beregningseksempel, hvor væksten i hovedstadsområdet er vokset med 2 pct. mere end i detøvrige land, og som medfører en stigning i landsudligningsniveauet fra 58 pct. til 60 pct., og hvorudligningsniveauet i hovedstadsudligningen og udligning for kommuner med højt struktureltunderskud nedsættes med tilsvarende 2 pct. viser, at der vil blive overført yderligere ca. 120 mio.kr. fra hovedstadsområdet til det øvrige land.Denne reguleringsmekanisme mellem hovedstadsområdet og det øvrige land kan forekommeurimelig alene grundet sin ensidighed. Men herudover mindsker det incitamentet til vækst, at enindsats for at fremme væksten i hovedstadsområdet kan føre til en progressiv udligning til detøvrige land. Reguleringsmekanismen bør derfor afskaffes.

3.4. BorgerperspektivetDet nuværende udligningssystem tager sigte på at udligne forskelle i kommunernes økonomiskevilkår, men borgernes leveomkostninger afviger imidlertid i en række tilfælde fra kommunensøkonomiske vilkår. En række beregninger, herunder beregninger fra BRFkredit viser, at borgernesrådighedsbeløb i hovedstadsområdet er markant lavere end i det øvrige land.Bagsiden af ovennævnte ”agglomeration” er nemlig for borgerne højere leveomkostninger,herunder især højere boligudgifter.Dette illustreres af beregningerne fra BRFkredit. BRFkredit har for alle kommuner beregnet detdisponible rådighedsbeløb for en typisk familie med to voksne og to børn i henholdsvis vuggestue-og børnehavealderen. Familien har en bruttoindkomst på 638.976 kr. og erhverver en villa på 140m2.I Figur 3.1 nedenfor fremgår det disponible rådighedsbeløb i BRF Kredits beregning for hver enkeltaf landets kommuner. Figuren viser, at der i gennemsnit er langt færre penge til rådighed forfamilien i hovedstadsområdet end eksempelvis i de fleste kommuner i udkantsområderne.

120.000 kr. I nogle tilfælde vil det måske ikke engang kunne betale sig at flytte fra en situation medarbejdsløshed til en situation i beskæftigelse.Forskellene i disponible rådighedsbeløb hæmmer muligheden for at tiltrække arbejdskraft til jobs ihovedstadsområdet, hvilket går ud over værdiskabelsen i det danske samfund som helhed. Enyderligere overførsel via udligningsordningerne fra hovedstadsområdet til det øvrige land medhøjere skatter eller lavere serviceniveau til følge i hovedstadsområdet vil forværre situationen.Herudover kan borgeren i hovedstadsområdet også stille spørgsmålstegn ved, om det er rimeligt,at der overføres store og voksende beløb til det øvrige land, når rådighedsbeløbene ihovedstadsområdet generelt er langt lavere her end i det øvrige land.

3.5. SammenfatningUdligningsprocenterne i det nuværende udligningssystem har nået en højde, hvor incitamentet tilat skabe vækst er udfordret. De omkostninger, som kommunerne har ved at skabe vækst skaldækkes af de beskedne 10-15 pct., der er tilbage af gevinsten, når der er udlignet. Herudovermindsker reguleringsmekanismen incitamentet til vækst i hovedstadsområdet, og den bør derforafskaffes.En typisk families rådighedsbeløb er markant lavere i hovedstadsområdet end i det øvrige land, ogdet begrænser incitamentet til at flytte til jobs i hovedstadsområdet. Mere udligning til det øvrigeland vil medføre yderligere omkostninger for kommuner og borgere i hovedstadsområdet oghæmme hovedstadsområdets muligheder for at være det ”vækstlokomotiv” for hele landet, som dethidtil har været.

4. Finansieringssystemet skal fremme en hensigtsmæssigopgavevaretagelse4.1. Incitament til effektiv driftØkonomiske incitamenter virker - også for den kommunale sektor. Det er da også grundantagelsenbag ansvarsprincippet, som det kommunale finansieringssystem hviler på, jf. kapitel 1. Ifølgeprincippet bør ansvar for opgaver og finansiering følges ad.Princippet har drevet udviklingen i det kommunale finansieringssystem, hvor statsligerefusionsordninger er blevet helt eller delvist omlagt til generelle tilskud. Den udvikling harunderstøttet det kommunale selvstyre og dermed kommunernes muligheder for at tilrettelæggeopgaveløsningen hensigtsmæssigt både i forhold til lokale prioriteringer af serviceniveau og iforhold til effektiv tilrettelæggelse af opgaverne.Det er en udvikling, der er til fordel for den samlede offentlige økonomi, fordi den er enforudsætning for effektiv drift.Udviklingen er ikke uden problemer, fordi den udgiftsvariation, som staten tidligere barusikkerheden ved, er flyttet ud i kommunerne. Refusionsordningerne kan derfor heller ikkeundværes, men må opretholdes på områder, der er snævert reguleret via lovgivningen. Af hensyntil den fælles økonomi skal refusionerne dog minimeres på de områder, hvor kommunerne har, omikke handlefrihed, så et handlingsrum.Det betyder samtidig, at der vedvarende vil være en opgave med at udligne den udgiftsvariation,som er flyttet ud til kommunerne. Det gælder imidlertid kun den del af udgiftsvariationen, somskyldes objektive forhold jf. kapitel 2. Hvis den del af udgiftsvariationen, som skyldeskommunernes evne til at udgiftsstyre og effektiviteten i opgaveløsningen, udlignes, er det enundergravning af ansvarsprincippet og selve intentionen bag udviklingen i det kommunalefinansieringssystem.

4.1.1. Sociale udgifter er styrbareAnsvarsprincippet er for øjeblikket sat på dagsordenen i KL-regi i forhold til den manglendesammenhæng mellem handle- og betalingsansvar på det specialiserede socialområde påvoksenområdet. Den manglende sammenhæng ses som en væsentlig årsag til, at udgifterne herer vanskelige at styre, jf. KL, ”Nye handleregler på socialområdet giver bedre styringsmuligheder”.Den manglende styring af udgifterne kan således, ifølge kommunerne, findes i det forhold, at enkommune betaler for borgerens ophold i en anden kommune, men ikke har handleansvaret. Efterpres fra kommunerne er der nu et lovforslag på vej, som vil give betalingskommunen mulighed forat hjemtage handleforpligtelsen på voksenområdet. Det vil give kommunerne muligheder for bedreat styre området, ved at en kommune kan holde snor i udviklingen i sager i andre kommuner.Det er et skridt i den rigtige retning i praksis og måske ikke mindst symbolsk. KL har som ét afderes 8 gyldne råd, at holdningen til, at det sociale område er styrbart, har positiv indvirkning på,om udgiftsstyringen lykkes. Muligheden for at hjemtage handlingsansvaret kan styrke troen påstyrbarhed.Der har i en længere periode været fokus på styrbarheden af udgifterne på det specialiseredesocialområde, og bl.a. KL har foretaget analyser heraf. KL’s analyser viser samlet set, at- 31 -

udgiftsvæksten i kommunerne på det specialiserede socialområde har været meget forskellig, ogat det er muligt at styre udgifterne. Resultatet underbygges ganske godt af analyser gennemført iregi af Finansieringsudvalget, der viser, at knap 50 pct. af variationen i udgiftsniveau mellemkommuner til udsatte børn og unge kan forklares ved forskelle i objektive socioøkonomiske forholdi den enkelte kommune. For voksenhandicappede og udsatte grupper er tallet ca. 40 pct. Detpeger på, at den enkelte kommune i vidt omfang har mulighed for at påvirke udgiftsniveauet.Analyserne er omtalt i publikationen ”Det specialiserede socialområde – redskaber til styring ogprioritering” samt i Finansieringsudvalgets rapport om opfølgning på Finansieringsreformen.I en anden undersøgelse peger KREVI faktisk på, at det kun er 14 pct. af forskelle i kommunernesudgiftsudvikling, der kan henføres til strukturelt betingede forhold. Derfor konkluderer KREVI, atnoget tyder på, at hovedforklaringen skal findes i kommunernes økonomistyring, organisering,ledelse og arbejdsgange, herunder at nogle kommuner åbenbart er dygtige til at styre økonomienpå trods af, at de har vanskelige vilkår, jf. KREVI, ”Struktur i Styringen – strukturelle forklaringer påkommunernes økonomistyring 1996-2005”.Nedenfor er vist udgiftsvæksten fra år 2007 til 2008 i kommunerne for henholdsvis udsatte børn ogunge og voksen handicappede. Begge figurer viser, at der er stor variation mellem kommunerne iudgiftsvæksten. Nogle kommuner har oplevet en massiv vækst i udgifterne, mens andrekommuner er lykkedes med at få styr på udgifterne. Variationen i udgiftsvæksten er vist medregnskabstal fra Danmarks Statistik. Data for de enkelte kommuner fremgår af bilag 3.Figur 4.1 Udgiftsvækst 2007-08 udsatte børn og unge

Figur 4.1. viser, at der i perioden 2007-08 har været en stor variation i udgiftsvæksten ikommunerne. Variationen er af et sådant omfang, at den ikke kan forklares med objektivesocioøkonomiske forhold. Analysen skal ikke anvendes til at vise enkelte kommuners udgiftsvækstmen derimod, at der på landsplan har været en stor variation i udgiftsvæksten. Dengennemsnitlige landskommunale udgiftsstigning er på 10 pct. De enkelte kommuners udgiftsvækster dokumenteret i vedlagte bilag.Udviklingen har medført, at KL har oplistet 8 såkaldte gyldne regler for, hvorledes en kommunekan få mere styr på sine udgifter til udsatte børn og unge jf. KL, ”8 gyldne regler for udgiftsstyringaf udsatte børn og unge”. Reglerne omhandler forskellige forhold, der ser ud til at kunne forklareforskelle i en kommunes evne til at styre udgifterne: Holdninger til om området er styrbart, måderhvorpå de politiske målsætninger implementeres, visitationspraksis, økonomistyring mv.Også på området for voksenhandicap er der påvist betydelige forskelle på kommunernesudgiftsvækst. Nogle kommuner oplever også her en stor stigning i udgifterne, mens andre- 32 -

Figur 4.2. viser, at der i perioden 2007-08 har været en væsentlig variation i de kommunaleudgiftsstigninger til udsatte voksne og handicappede. Variationen er lidt mindre end i forhold tiludsatte børn og unge. Variationen er dog af et sådant omfang, at den ikke kan forklares medobjektive socioøkonomiske forhold, hvilket også understøttes af omtalte undersøgelser ovenfor.Analysen skal ikke anvendes til at vise enkelte kommuners udgiftsvækst men derimod, at der pålandsplan har været en stor variation i udgiftsvæksten. Den gennemsnitlige landskommunaleudgiftsstigning er på 8,8 pct. De enkelte kommuners udgiftsvækst er dokumenteret i vedlagte bilag.KL har derfor, i tråd med de 8 principper for styring på området for udsatte børn og unge, fremsatprincipper for styring af voksenhandicapområdet, jf. KL, ”12 principper for økonomisk styring af despecialiserede sociale tilbud på voksenområdet”.Herudover er der oplistet 25 lignende styringsredskaber i publikationen ”Det specialiseredesocialområde – redskaber til styring og prioritering”, der er udarbejdet i samarbejde mellem KL,Finansministeriet og Indenrigs- og Sundhedsministeriet.Samme logik om at – det langt hen af vejen er muligt at styre det specialiserede socialområde –ses også på specialundervisningsområdet. Her har 7 kommuner i samarbejde med KL etableret etnetværk vedrørende styring af specialundervisningen. Samarbejdet har bl.a. resulteret ipublikationen ”Brug paletten”, som omhandler mange forskellige styringselementer – holdninger,visitation, økonomi mv. -, som kommunerne må gribe fat i for at styre specialundervisnings-området. Samarbejdet i netværket og publikationen har medført forskellige kommunale cases, derviser hvordan kommuner, med inspiration fra styringselementerne i styringspaletten, har fået enforbedret styring på området.Spørgsmålet er, om ikke de store variationer i de sociale udgifter, på de områder kommunerneovertog ansvaret for ved kommunalreformen, vil mindskes, når kommunerne får styr på styringen.Det er et nyt og komplekst område kommunerne har overtaget ansvaret for. Når forskellene harvist sig vanskelige at forklare på baggrund af objektive kriterier, skyldes det formentlig i betydeligtomfang, at udgifterne endnu ikke ”er faldet på plads”.Dermed ikke sagt, at kommunerne ikke samlet set står overfor en meget stor opgave med at holdeudgifterne i ro, pga. store forventninger fra borgere, der har taget rettighedsmantraet alvorligt, nyediagnoser og behandlingsmetoder og et stort politisk ønske om at give de socialt udsatte samme

4.2. Stabilitet i udligningssystemetHyppige reformer af tilskuds- og udligningssystemet øger incitamentet til, at de enkelte kommunerbruger kræfter på at påvirke beslutningsgrundlaget for fremtidige reformer i stedet for at fokuserepå effektiv drift.Det er på mange måder naturligt, at der foretages en analyse og evaluering af det nuværendetilskuds- og udligningssystem i forlængelse af finansieringsreformen, herunder at der jf.finansieringsudvalgets kommissorium foretages en evaluering af kommunernes udgiftsbehov, samtat der ses på behovet for evt. ændringer i de socioøkonomiske kriterier.Det nuværende system med tilskud til kommuner og udligning mellem kommuner er imidlertid kun3-4 år gammelt. Kommunerne har i denne periode fået nye tunge opgaver på det specialiseredesocialområde og finansieringsansvar herfor. Et væsentligt spørgsmål her og nu må derfor være,hvorvidt kommunernes opgavevaretagelse og udgiftsstyring på området er ”faldet på plads” så korttid efter reformen. De store variationer i udgiftsvæksten på det specialiserede socialområde peger ihvert fald på, at kommunerne stadig har et stort arbejde med at sikre en effektivopgavevaretagelse og styring.Hvis der til sammenligning ses på væksten i udgifterne til folkeskoleområdet, som er et område dermå forventes at være i ”stabil drift”, er vækstraterne i de enkelte kommuner som det fremgår affigur 4.3 nedenfor. Figur 4.3 viser, at den landsgennemsnitlige vækst på folkeskoleområdet fraregnskab 2007 til regnskab 2008 er på 4,1 pct., hvilket er væsentligt mindre end dengennemsnitlige udgiftsvækst til udsatte børn og unge og voksen handicappede, som er påhenholdsvis 10 pct. og 8,8 pct., jf. figur 4.1 og 4.2. Variationen i udgiftsvæksten mellemkommunerne kan også måles ved spredningen i vækstraterne. For udsatte børn og unge erspredningen i vækstraterne 10,4, mens spredningen i vækstraterne i folkeskoleudgifter er 3,3. Derer således tre gange så stor variation i kommunernes evne til at kontrollere væksten på områdetfor udsatte børn og unge end på folkeskoleområdet.De enkelte kommuners udgiftsvækst er dokumenteret i vedlagte bilag 3.Figur 4.3 Udgiftsvækst 2007-08 folkeskoleområdetFolkeskole:Udgiftsvækstpr.6‐17årigHundreds50,0%40,0%30,0%20,0%10,0%0,0%‐10,0%‐20,0%RegionHovedstadenRegionSjællandRegionSyddanmark RegionMidtjyllandRegionNordjylland

4.3. SammenfatningHvis tilskuds- og udligningssystemet også fremadrettet skal understøtte kommunernes incitamenttil effektiv drift og udgiftsstyring, er det væsentligt, at der skabes retfærdige og stabile rammer fortilskuds- og udligningssystemet. Hvis rammerne er uretfærdige, eller der løbende foretagesændringer i udligningssystemet, vil der alt andet lige være risiko for, at kommunernes fokus er pådisse ændringer frem for på arbejdet med at sikre et langsigtet økonomisk råderum i kommunerne.De store forskelle i udgiftsvækst mellem kommuner på det specialiserede socialområde viserellers, at kommunerne har behov for at rette deres fokus mod deres økonomistyring.Det er desuden ligeså væsentligt, at kommunernes opgavevaretagelse og udgiftsstyring af detspecialiserede socialområde får lov til ”at falde på plads”. Den store variation i udgiftsvækstenmellem kommunerne taler herfor. Alternativt er der risiko for, at der gives tilskud og udlignes på etgrundlag, som i for ringe grad tager højde for kommunernes evne til at styre deres udgifter. Enudligning på et sådant grundlag vil derfor hæmme kommunernes tilskyndelse til at sikre en effektivdrift og udgiftsstyring.

Bilag 2: Disponibelt rådighedsbeløb 3. kvartal 2009b (Kilde: BRFkredit)KommuneKøbenhavnFrederiksbergBallerupBrøndbyDragørGentofteGladsaxeGlostrupHerlevAlbertslundHvidovreHøje-TaastrupLyngby-TaarbækRødovreIshøjTårnbyVallensbækFuresøAllerødFredensborgHelsingørHillerødHørsholmRudersdalEgedalFrederikssundGreveKøgeHalsnæsRoskildeSolrødGribskovOdsherredHolbækFaxeKalundborgRingstedSlagelseStevnsSorøLejreLollandNæstvedGuldborgsundVordingborgBornholmMiddelfartAssensFaaborg-MidtfynKertemindeRådighedsbeløb4. kvt.2009Kr.206.842167.300240.750262.338222.144181.802228.650262.551255.670264.947252.955258.866201.991248.402276.138255.717254.668232.011249.776254.778244.543262.183220.558194.849262.629293.025272.043290.395302.934259.668261.094293.632338.807311.292325.445339.290312.290332.889324.613326.376310.075368.432332.359353.769351.732359.996330.917347.443351.315337.177

HjørringAalborgJammerbugtMariagerfjordRebildLæsøVesthimmerlandFrederikshavnBrønderslevThistedMorsøViborgSkiveHedenstedRingkøbing-Ikast-BrandeÅrhusSkanderborgSamsøSilkeborgRandersOdderFavrskovNorddjursSyddjursStruerLemvigHolstebroHerningHorsensVejleKoldingFredericiaAabenraaVejenVardeFanøEsbjergTønderSønderborgBillundHaderslevÆrøLangelandBogenseSvendborgOdenseNyborgKertemindeFaaborg-MidtfynAssensMiddelfartVordingborgGuldborgsundNæstvedLollandLejreSorøStevnsSlagelseRingstedKalundborgFaxeHolbækOdsherredSolrødRoskildeKøgeGreveBornholmsGribskovHalsnæsFrederikssundEgedalRudersdalHørsholmHillerødHelsingørFredensborgAllerødFuresøVallensbækTårnbyIshøjRødovreLyngby-TaarbækHøje-TaastrupHvidovreAlbertslundHerlevGlostrupGladsaxeGentofteDragørBrøndbyBallerupFrederiksbergKøbenhavn75,00070,00065,00060,00055,00050,00045,00040,00035,00030,000Indtægt pr. indbygger (1)Udligning (2)Indtægt efter udligning (3)