KOU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 62: Brev fra finansministeren til Folketingets Finansudvalg vedrørende offentliggørelse af vurdering af åbne dokumentstandarder

IT- og Telestyrelsens vurdering af ODF ogOOXML1. IndledningI folketingssamling 2005/06 besluttede Folketinget, at regeringen med henblik påat fremme konkurrencen, skal sikre, at det offentliges brug afinformationsteknologi, herunder brug af software, er baseret på åbne standarder(folketingsbeslutning B103).På baggrund af en aftale mellem regeringen og de kommunale parter fra oktober2007 har det siden 2008 været obligatorisk for offentlige myndigheder at anvendeåbne standarder på syv områder. For særligt at fremme konkurrencen på markedetfor kontorsoftware samt for at sikre, at borgere og virksomheder ikke er afhængigeaf bestemte kontorpakker i deres kommunikation med det offentlige, omhandler enaf de syv obligatoriske, åbne standarder dokumentformater (standarder fordokumentudveksling).Der findes to internationalt anerkendte åbne standarder for redigerbaretekstdokumentformater, som begge er udbredt i forskellige kontorpakker,henholdsvis ODF og OOXML.I forbindelse med en forespørgselsdebat i Folketinget den 29. januar 2010 blev allepartier enige om et konklusionspapir1, hvori det blandt andet beskrives, at der skaloprettes en liste over godkendte obligatoriske, åbne standarder for redigerbaretekstdokumenter. Af konklusionspapiret fremgår det, at listen oprettes for atfremme konkurrencen på kontorsoftware samt for at sikre, at borgere ogvirksomheder ikke er afhængige af bestemte kontorpakker i deres kommunikationmed det offentlige.Videnskabsministeren har i fælles forståelse med it-ordførerne opstillet følgendefem principper, som skal opfyldes for, at en standard kan optages på listen:1. Standarden skal være fuldstændigt dokumenteret og offentligt tilgængelig.2. Standarden skal være frit implementerbar uden økonomiske, politiske ellerjuridiske begrænsninger på implementering og anvendelse.3. Standarden skal være godkendt af en international anerkendtstandardiseringsorganisation, eksempelvis ISO, og standardiseret ogvedligeholdt i et åbent forum via en åben proces.4. Det skal demonstreres, at standarden kan implementeres af alle direkte i sinhelhed på flere platforme.5. Standarden skal være interoperabel inden for funktionalitetsloftet med andrestandarder på listen.1

IT- og Telestyrelsens opgaveVidenskabsministeren har bedt IT- og Telestyrelsen om med udgangspunkt i denseneste teknologi- og markedsudvikling herunder proces istandardiseringsorganisationerne at vurdere standarderne i forhold til de femprincipper. Markedsudvikling samt proces i standardiseringsorganisationernebeskrives i afsnit 2, mens vurderingen af standarderne i forhold til de femprincipper gennemgås i afsnit 3.Da IT- og Telestyrelsen vurderer, at der er visse uhensigtsmæssigheder knyttet tilprincipperne i forhold til markedsudviklingen, har styrelsen valgt at knytte noglebemærkninger til de fem principper. Disse bemærkninger er at finde i afsnit 4.

2. Hvad er status i dag, og hvad er der sket sidenseneste vurderingFor dokumentudveksling kræves det i dag, at alle offentlige myndigheder skalkunne modtage dokumenter i de åbne formater ODF og OOXML3. Desuden skalalle myndigheder afsende dokumenter til borgere og virksomheder, der skallæses, men ikke redigeres, i det åbne og ISO-godkendte dokumentformat PDF/A-14.Stort set alle tekstdokumenter, der afsendes fra det offentlige til borgere ogvirksomheder, er dokumenter, som ikke skal videreredigeres af modtageren.Disse dokumenter skal derfor afsendes i dokumentformatet PDF/A-15.23

Status internationaltDanmark var med folketingsbeslutningen fra 2006 det første land i Europa, somstillede krav om brugen af åbne standarder i den offentlige sektor. Siden da har enrække lande i Europa stillet tilsvarende krav. Særligt Norge, Holland og Belgienhar markeret sig i forhold til at fremme åbne standarder.Mens Holland som Danmark fortsat kun har krav om, at de offentlige myndighederskal kunne modtage de åbne dokumentformater, har man taget skridtet videre iBelgien og Norge og pålagt offentlige myndigheder at sende dokumenter i formatetODF 1.17 8. I Belgien gælder kravet udelukkende ved udveksling af dokumentermellem føderale myndigheder, mens kravet i Norge omfatter alle redigerbaredokumenter, der afsendes til borgere og virksomheder. Den Norske forpligtigelseer først trådt i kraft 1. juli 20119, så det er for tidligt at vurdere, hvilken effektdenne beslutning får.

For at sikre borgerne maksimal valgfrihed skal alle offentlige myndigheder herudoverfortsat også kunne modtage dokumenter i alle gængse formater med stor udbredelse indenfor anvendelsesområdet.7Den belgiske liste over standarder, som er obligatoriske mellem føderale myndigheder:http://www.fedict.belgium.be/nl/binaries/Fedict_standards_20090812_nl_tcm167-68372_tcm460-126406.pdf8Den norske liste over standarder, som er obligatoriske for den offentlige sektor:http://standard.difi.no/forvaltningsstandarder9http://standard.difi.no/forvaltningsstandarder/anvendelsesomraade/utveksling-av-dokumenter-som-vedlegg-til-epost-mellom-offentlige-virksomheter-og-innbygger-naeringsliv

KonkurrencesituationenIT- og Telestyrelsen har bedt Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen om atudarbejde en opdatering af den konkurrencevurdering, som Konkurrencestyrelsenoffentliggjorde i august 2009 (rapporten ”Markedet for kontorsoftware –Konkurrencesituationen og betydningen af åbne standarder”).I den opdaterede vurdering af konkurrencesituationen10er det Konkurrence- ogForbrugerstyrelsens vurdering, at Microsoft i 2011 fortsat har en megetdominerende position på markedet for kontorpakker. Konkurrence- ogForbrugerstyrelsen skønner, at Microsofts markedsandel for kontorpakker i 2011er omkring 90 pct. i Danmark såvel som globalt11.Det er Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vurdering, at Microsoftsmarkedsandel sandsynligvis er blevet reduceret en smule over de sidste to-tre årved, at open source og cloud baserede kontorpakker samlet set har øget deresmarkedsandel. Men Microsofts meget høje markedsandel vurderes ikke at væreblevet reduceret i noget betydeligt omfang.Den resterende del af markedet vurderes af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsenat være udgjort af primært open source baserede kontorpakker samt cloudbaserede kontorpakker. Styrelsen beskriver, at hver femte offentlig myndighed idag bruger open source baserede kontorpakker, hvilket indikerer, at der er et vistog stigende konkurrencemæssigt pres fra de open source baserede kontorpakkerindenfor det markedssegment, som danske myndigheder udgør.I forhold til prisudviklingen fremhæver Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, atprisen på den mest solgte Microsoft Office pakke i detailhandlen fra 1998 til2011 er faldet med 48 pct.– og med 61 pct., hvis der tages højde for inflationen iperioden. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen bemærker dog, at det er svært atkonkludere noget entydigt ud fra prisudviklingen. Udover at konkurrenterne påmarkedet har udøvet et konkurrencepres, formodes det også, at forekomsten afpiratkopierede kontorpakker har udøvet et prispres særlig indenfor det privateforbrugersegment.I forhold til arbejdet med åbne standarder for dokumentformater vurdererKonkurrence- og Forbrugerstyrelsen, at Folketingets beslutninger med hensyn tildokumentformater ikke nødvendigvis vil påvirke konkurrencesituationen påmarkedet for kontorpakker. Men hvis forslag til beslutninger om valg afdokumentformater udformes, så de får betydning for offentlige myndighedersvalg af kontorpakke og dermed får betydning for konkurrencesituationen, så børdet inden forslagets vedtagelse nøje vurderes, om en sådan beslutning vil give ensamfundsøkonomisk gevinst eller det modsatte.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen bemærker, at der ud fra Konkurrence- ogForbrugerstyrelsens viden om markedet for kontorsoftware, kan være envæsentlig risiko for et betydeligt samfundsøkonomisk tab, hvis offentligemyndigheder – f.eks. via en beslutning om valg af ét specifikt dokumentformat –tvinges til at anskaffe sig andre kontorpakker end dem, som de ellers ville havevalgt på baggrund af deres individuelle produktmæssige behov, tekniske krav,økonomiske rammer mv.Samlet set er det Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vurdering, ligesom vedstyrelsens forrige konkurrencevurdering, at det fortsat ikke vil fremmekonkurrencen på markedet for kontorsoftware at vælge én standard nu.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen konkluderer, at konkurrencen på markedetforegår mellem forskellige kontorpakker og ikke i mellem forskelligedokumentformater, og at det offentliges valg med hensyn til dokumentformat ikkenødvendigvis vil påvirke konkurrencesituationen på markedet for kontorpakker.Det skyldes primært, at de nyeste udgaver af de mest udbredte kontorpakker påmarkedet allerede i varierende grad understøtter både ODF og OOXML. Påbaggrund af sin analyse af markedet for kontorpakker konkluderer Konkurrence-og Forbrugerstyrelsen, at det ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt ikke kananbefales at vælge den ene åbne formatstandard frem for en anden.For at forbedre konkurrencen på markedet for kontorsoftware anbefalerKonkurrence- og Forbrugerstyrelsen i stedet, at der fokuseres på: 1) størreanvendelse af åbne standarder på andre områder, 2) understøttelse af integrationmellem kontorpakker og fag/ESDH-systemer, 3) understøttelse af anvendelse afåbne APIer (Application Program Interfaces) i offentlige it-systemer, 4) Løbendeindsamling og udbredelse af det offentliges erfaringer med brug af open sourcekontorpakker.Konkurrencestyrelsens analyse og anbefaling kan læses i sin helhed i bilag 1

Status for udviklingenSiden Ekspertudvalgt om åbne standarder i marts måned 2011 afleverede sinindstilling om anvendelse af åbne standarder for dokumentformater i denoffentlige sektor til videnskabsministeren, er der sket en række udviklinger både iforhold til markedsudvikling og udvikling på standardiseringsområdet.ODFI ISO-regi pågår der i øjeblikket en proces, der skal godkende standarden ODF 1.1.IT- og Telestyrelsen betragter tidspunktet for standardens offentliggørelse somafgørende for, hvornår en ISO-standard kan betragtes som godkendt. Dette er ikkesket endnu, men forventes at ske i efteråret 2011.Da ODF 1.1 per 15. september 2011 således endnu ikke er blevet ISO-godkendt,er det fortsat ODF 1.0, som er den seneste officielle ISO-godkendte ODFstandard (ISO/IEC 26300:2006).I de seneste udgaver af de mest udbredte kontorpakker på markedet understøttesen eller flere versioner af ODF. ODF er således ”default” formatet i flerekontorpakker heriblandt LibreOffice, OpenOffice og Lotus Symphony, mens også

Microsoft Office har ODF-understøttelse i de seneste versioner (Microsoft Office2010 tilbyder endvidere, at brugeren kan vælge ODF som default format forkontorpakken). Ingen af de nævnte kontorpakker tilbyder dog anvendelse af denISO-godkendte ODF-version – 1.0 – uden de tilføjelser og ændringer, der erdefineret i den endnu ikke endeligt ISO-godkendte version 1.1. En tilsvarendesituation kunne også konstateres af ekspertudvalget i dets indstilling fra marts2011.OOXMLISO offentliggjorde d. 12. august 2011 en ændring af OOXML således, at denaktuelle ISO-standard for OOXML aktuelt er navngivet ISO/IEC 29500:2011.Flere kontorpakker på markedet understøtter i dag OOXML i et vist omfang.OOXML har i en årrække været default format i Microsofts Officepakke og erdet ligeledes i den seneste Office-pakke – Office 2010. De største open sourcekontorpakker, LibreOffice og OpenOffice understøtter også i et vist omfang ISO-versionen af OOXML. Der er dog forskel på, hvor stor OOXML-understøttelsede enkelte kontorpakker har implementeret. Enkelte kan udelukkende læsedokumentformatet, mens andre også kan skrive i formatet.Af de kontorpakker, der understøtter OOXML, ser Novells udgave af LibreOfficeud til at være den kontorpakke, som har den bedste understøttelse afdokumentformatet ud over Microsoft Office.Novell beskriver i markedsføringsmateriale, at deres version af LibreOffice”sikrer kompatibilitet mellem ODF og OOXML (29500:2011).”12. Novell harogså indgået en egentlig aftale med Microsoft, hvor Novell frem mod udgangenaf 2011 vil implementere understøttelse af filformatet OOXML13.Novell har på forespørgsel fra IT- og Telestyrelsen bekræftet, at de samarbejdermed Microsoft om en open source implementering af OOXML og allerede har envis grad af OOXML-understøttelse i deres kontorpakke. Denne understøttelse erdog endnu ikke komplet, og Novell vil fortsætte med at videreudvikle sinOOXML-understøttelse i resten af 2011.

4Det fjerde princip, som IT- og Telestyrelsen skal vurdere standarderne medudgangspunkt i, foreskriver, at alle standarder på listen skal kunne implementeresaf alle direkte i sin helhed på flere platforme.IT- og Telestyrelsen har ikke til denne vurdering gennemført en kompletundersøgelse af alle kontorpakkers implementering af ODF og OOXML, da IT- ogTelestyrelsen har vurderet, at dette ikke er nødvendigt for at kunne gennemførevurderingen. IT- og Telestyrelsen kan dog konstatere, at ODF og OOXML ivarierende grad understøttes i de seneste udgaver af de mest udbredte kontorpakkerpå markedet15, hvilket Ekspertudvalget om åbne standarders indstilling fra marts2011 også viste (se afsnit 2).Det er IT- og Telestyrelsens vurdering, at princip 4 stiller et teoretisk krav, der ersvært at eftervise empirisk. Ud fra en faglig betragtning kan princippetsformulering om implementering ”i sin helhed” anskues på flere forskellige måderalt efter, hvor høje krav man ønsker at sætte til implementeringen af standarderne.En omfattende tilgangAnlægges en meget omfattende fortolkning af begrebet ”i sin helhed”, hvor detkræves, at standarderne skal bevises implementeret i applikationer, således atsamtlige specifikationer, som er beskrevet i standarderne, er understøttet, vilhverken ODF eller OOXML efter IT- og Telestyrelsens vurdering opfylde princip4.For OOXMLs vedkommende vil en omfattende tilgang til princip 4 eksempelviskræve, at al funktionalitet, som beskrives ibådestrict- og transitional-profilen afstandarden, vil skulle være implementeret. For ODFs vedkommende vil detteforudsætte, at flere funktioner implementeres på to forskellige måder, dastandarden flere forskellige steder anviser mulige implementeringsalternativer16.ODF vil endvidere have problemer med princippet, fordi markedet ikke harimplementeret den ISO godkendte version af standarden (1.0), men nyere versioner(1.1 og 1.2) der fortsat jævnfør ovenstående ikke er ISO godkendte.1415

En pragmatiske tilgangDet er IT- og Telestyrelsens opfattelse, at en omfattende tilgang til princip 4 erproblematisk, da det i realiteten stiller uopnåelige krav til begge standarder.Desuden er der i princip 4 alene krav om, at standardenkanimplementeres på flereplatforme og dermed ikke et krav om at standardenerimplementeret.En mere pragmatisk tilgang til princip 4 er efter IT- og Telestyrelsens vurdering, atman alene vurderer, hvorvidt implementeringer af standarderne følger standardensspecifikationer. Dette kaldes, at implementeringen er i overensstemmelse(conformance) med standarden.Det er IT- og Telestyrelsens vurdering, at både ODF og OOXML medudgangspunkt i en pragmatisk tilgang lever op til princip 4, da begge standarder ivarierende omfang er implementeret i henhold til standardernes specifikationer i enrække applikationer, der findes på markedet i dag.

5Det femte princip, som IT- og Telestyrelsen er blevet bedt om at vurderestandarderne ud fra foreskriver, at alle standarder på listen skal være interoperablemed hinanden indenfor funktionalitetsloftet. Ekspertudvalget om åbne standarderkonkluderede i marts 2011, at der ikke er opnået den fornødne interoperabilitetmellem standarderne ODF og OOXML til at kunne opfylde dette princip. Sidenmarts er denne situation ikke ændret, og der er heller ikke noget, der tyder på, atdet vil kunne lade sig gøre inden for en overskuelig periode17. ODF og OOXMLfalder således fortsat begge for princip 5.

4. Indbyggede problemer i principperneIndbygget kapløb giver ingen garanti for modne standarder eller konkurrenceDet er IT- og Telestyrelsens vurdering, at der i princip 5 findes et indbyggetkapløb.Med formuleringen om, at standarden skal være interoperabel inden forfunktionalitetsloftet medandre standarder på listen,er der stor sandsynlighed forat der aldrig vil kunne komme mere end én standard på listen.Der er ikke interoperabilitet indenfor funktionalitetsloftet mellem standarderne idag, og det er ikke klart, hvornår – eller om – dette nogen sinde vil komme.Årsagen til, at der findes to ISO-standarder på området – hvilket er et særsyn iISO – er, at de to standarder har grundlæggende forskelle. Hvis standardernehavde været 100 pct. interoperable, ville der i princippet kun være én standard.Men da der nu findes to forskellige standarder, bliver konsekvensen, sådan somsituationen er i dag, at standarderne gensidigt udelukker hinanden fra at kunneleve op til princip 5.

Der således i formuleringen af principperne lagt op til et egentligt kapløb om,hvilken standard der først opfylder de fire første principper. Når først én af de tostandarder opfylder de fire første principper, vil denne standard kunne udelukkeandre standarder fra listen.Dette forhold er uheldigt, idet et teknisk vanskeligt valg dermed kan risikere atblive afgjort af en tilfældigt sat skæringsdato for, hvornår standarderne skalvurderes i forhold til de opstillede principper.Betydning for konkurrencesituationenBeslutningen om brug af åbne standarder blev taget i 2006 med henblik på atfremme konkurrencen på it-markedet. Det er IT- og Telestyrelsens vurdering, atkravet om anvendelse af åbne standarder – blandt andet for dokumentformater –har været med til at styrke konkurrencen, også på markedet for kontorsoftware.Siden 2006 har markedet for kontorpakker bevæget sig markant mod øgetunderstøttelse af åbne standarder, og alle store kontorpakker på markedetunderstøtter i dag i varierende grad både ODF, OOXML og PDF/A-1.Hvad der i 2006 var et konkurrenceproblem for dokumentområdet (manglen pååbne standarder) om valget mellem en åben og en lukket standard, er nu blevet enudfordring, der i højere grad handler om valget mellem forskellige it-leverandører end et valg mellem to åbne standarder.Det er IT- og Telestyrelsens vurdering, at en sådan situation kan indebære risikofor usikre it-investeringer, hvis en bestemt standard gøres obligatorisk.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen vurderer således (se afsnit 2), at der kanvære en væsentlig risiko for et betydeligt samfundsøkonomisk tab, hvis offentligemyndigheder – f.eks. via en beslutning om valg af ét specifikt dokumentformat –tvinges til at anskaffe sig andre kontorpakker end dem, som de ellers ville havevalgt på baggrund af deres individuelle produktmæssige behov, tekniske krav,økonomiske rammer mv.Hertil kommer, at det ikke kan udelukkes, at et valg mellem to åbne standarderendvidere kan være i strid med gældende EU-lovgivning på udbudsområdet. IT- ogTelestyrelsen har forelagt dette spørgsmål for EU-Kommissionen, men har ikkefået en endelig afklaring af dette.Samlet set er det IT- og Telestyrelsens vurdering, at vi i dag påkontorpakkeområdet har en bred vifte af åbne standarder. Et valg af standard børjævnfør folketingsbeslutningen fra 2006 og konklusionspapiret fra 2010 træffesfor at styrke konkurrencen på markedet for kontorsoftware. Det er IT- ogTelestyrelsens vurdering på baggrund af analysen fra Konkurrence- ogForbrugerstyrelsen, at det med de seneste års markedsudvikling er blevet mindrerelevant at fokusere på et valg mellem standarderne.Endvidere vurderer IT- og Telestyrelsen, at begge standarder har potentiale tilstørre modenhed som følge af en stigende markedspenetration, men hverken ODFeller OOXML har endnu opnået modenhed på dette område i afgørende grad.

5. Konklusion/indstillingMarkedet for kontorpakker har de sidste mange år bevæget sig markant mod øgetunderstøttelse af åbne standarder, og alle store kontorpakker på markedetunderstøtter i dag i varierende grad både ODF og OOXML samt PDF/A-1. Detteer en markant ændret situation på markedet for kontorsoftware i forhold til 2006,hvor beslutningen om åbne standarder blev taget.Det store politiske fokus på åbne standarder, ikke bare i Danmark, men også imange andre lande som Holland, Belgien, Norge og Tyskland har med storsandsynlighed været med til at skubbe på denne udvikling.IT- og Telestyrelsen forventer, at udviklingen de kommende år vil medføre, atudbredelsen af åbne standarder for dokumentformater stiger yderligere. Det erdog for tidligt at sige, hvilket af de redigerbare dokumentformater – ODF ellerOOXML – der vil få den største udbredelse.Da der er tale om et teknisk kompliceret spørgsmål, som potentielt kan medførestore økonomiske merudgifter, er det IT- og Telestyrelsen holdning, at et valgmellem ODF og OOXML bør tages med udgangspunkt i en faglig vurdering afstandardens modenhed og udbredelse, ligesom ved et hvilket som helst andet valgmellem konkurrerende standarder.I forhold til de opstillede principper, der skal opfyldes for, at et dokumentformatkan komme på liste over godkendte obligatoriske, åbne standarder for redigerbaretekstdokumenter i offentlige myndigheder, vurderer IT- og Telestyrelsen, athverken ODF eller OOXML kan opfylde alle opstillede principper. Endviderefinder IT- og Telestyrelsen det uhensigtsmæssigt at anbefale én obligatorisk, åbenstandard for redigerbare dokumentformater, før markedet og standarderne opnåren større grad af modenhed.Valget af PDF/A-1 har medført, at langt den største del af kommunikationen fraoffentlige myndigheder til borgere og virksomheder foregår med åbne standarder.Problemet, der endnu ikke er løst, er samarbejdsudfordringen – dvs. når flereparter skal redigere i det samme dokument. Men dette fordrer dybest set kun, atde samarbejdende parter på forhånd enes om, hvilket værktøj de ønsker at arbejdei, og afslutter med at eksportere teksten i PDF/A-1.

Idet konkurrencen på markedet foregår mellem forskellige kontorpakker og ikke imellem forskellige dokumentformater, vil det ikke nødvendigvis fremmekonkurrencen på markedet for kontorsoftware at vælge én standard nu.Endeligt kan det ikke udelukkes, at et valg mellem to åbne standarder endviderekan være i strid med gældende EU-lovgivning på udbudsområdetDet er derfor IT-og Telestyrelsens indstilling, at:,- der ikke bør peges på én standard som obligatorisk standard for afsendelseaf redigerbare tekstdokumenter i den offentlige sektor.- man i offentlige myndigheder bør fortsætte med at skulle kunne modtagealle gængse formater med stor udbredelse inden for et anvendelsesområde,herunder både ODF og OOXML.

Rediger

-bare

formate

r