Udligningssystemets manglende præcisionKære Margrethe VestagerMange tak for mødet den 6. december 2011 om udligningssystemet, hvor jeg deltogsom repræsentant for de seks østjyske kommuner, Hedensted, Odder, Silkeborg,Skanderborg, Syddjurs og Favrskov, idet de 6 østjyske kommuner også er en del af de39 kommuner.På mødet fik jeg indtryk af, at vore synspunkter om ikke blev imødekommet, så dog ihvert fald blev forstået. Du gav også udtryk for, at det var vigtigt, at en ændring i udlig-ningssystemet sker på baggrund af saglighed, og det kan jeg kun bifalde.Jeg har også med interesse læst dit skriftlige svar fra 19. december 2011 til Folketin-gets Kommunaludvalg, hvor du kommenterer de 39 kommuners henvendelse fra 17.oktober 2011Dit svar giver mig imidlertid det indtryk, at vi ikke har forklaret os tydeligt nok. Jeg vilderfor med dette brev forsøge at præcisere et par områder, hvor de seks østjyskekommuners synspunkter kan være blevet misforstået.Jeg anerkender, at udgiftsbehovene skal vurderes i indbyrdes sammenhæng, idet deter den samlede virkning, som er vigtig for kommunerne. Dette har da også været ud-gangspunktet for de 6 østjyske kommuners rapport om udligning og tilskud, som vifremsendte til ministeriet i februar 2010. Denne rapport lå bag de centrale budskaber,der blev fremlagt på ministeriets udligningsseminar den 26. april 2010, og som de 39kommuner siden har medtaget i den fælles argumentation overfor ministeriet.De 6 østjyske kommuner har således i en senere rapport fra november 2010 ”Res-sourcevariables betydning for regressionsanalyser” gennemført regressionsanalyserpå samtlige udgiftsområder, hvor der er inddraget sociale variable til forklaring af ud-giftsforskelle på de brede serviceudgiftsområder. Denne rapport er også sendt til Fi-nansieringsudvalget.18. januar 2012SagsbehandlerAsbjørn Friis JensenTlf. 8964 6201[email protected]Sagsnr.710-2008-65101Dokument nr.710-2011-271745

De 6 østjyske kommuner foretager ikke en isoleret sammenligning af sociale udgiftermed socioøkonomisk udgiftsbehov.De 6 kommuner ser på forskellen mellem faktiske socialudgifter på den ene side og detsocioøkonomiske udgiftsbehov

korrigeret for de socialt afledte udgifter, som kan

forventes på de andre udgiftsområder

på den anden side.At der må tages hensyn til socialt betingede udgifter på de brede serviceområder erbaseret på en mangeårig viden og analysetradition, som Finansieringsudvalgets arbej-de i øvrigt er en del af, og som de 6 østjyske kommuner på intet tidspunkt har udtryktuenighed i.Vore analyser viser, at kommuner med store sociale problemstillinger ikke kun har hø-jere socialudgifter, men også højere udgifter til mange andre serviceområder endkommuner med færre sociale problemstillinger. Vore analyser viser samstemmende, atmed større udgifter på de sociale konti følger afledte merudgifter til serviceudgiftsom-råderne, og at disse udgør ca. 15-16 % af de sociale merudgifter.Når vi i vore analyser korrigerer for disse afledte socialudgifter på serviceudgifts-områderne, finder vi, at der alligevel er en betydelig forskel på de resterende socialeudgiftsbehov og de faktiske socialudgifter.Disse forskelle kan ikke tilskrives politisk prioritering og kan ikke tilskrives forskelle i ef-fektivitet. Selv om effektiviseringsmuligheder altid skal jagtes, kan de umuligt bidrage tilforklaringen af disse forskelle – og der findes da heller ingen belæg herfor.Derimod må forskellene betragtes som manglende præcision i det beregnede socialeudgiftsbehov, idet der en meget nær sammenhæng mellem forskellene og strukturelleforhold. Der er en tydelig tendens til, at det sociale udgiftsbehov dækker de faktiskeudgifter betydeligt bedre i de store byområder end ude i landdistrikterne. En iagttagel-se, som Finansieringsudvalget gjorde i 2004 og som stadig giver anledning til mang-lende præcision i udgiftsbehovet.Vi har altså i vore analyser taget hensyn til, at det sociale udgiftsbehov også skal dæk-ke variationen i serviceudgifter som følge af sociale forskelle.Vi har derimod ikke indregnet ”det modsatte” - at det aldersbetingede udgiftsbehov og-så indeholder socialudgifter og dermed også beregner udgiftsbehov til medfinansieringaf kommunernes socialudgifter.De sociale udgifter er især knyttet til indbyggere i den erhvervsaktive alder, jf. bilag 4 tilbekendtgørelsen for tilskud og udligning. Kommuner med mange indbyggere i den er-hvervsaktive alder får dermed beregnet et større aldersbetinget udgiftsbehov til dæk-ning af sociale udgifter.

De kommuner, som efter vores analyser er begunstiget af den manglende præcision idet socioøkonomiske udgiftsbehov, har forholdsvis flere indbyggere i den erhvervsakti-ve alder end de kommuner, som er ramt heraf. Det gælder ikke mindst de tungtvejendestorbyer, som alle har en gunstig forsørgerbrøk.De kommuner, som er begunstiget af den manglende præcision i det sociale udgifts-behov, får altså herudover beregnet et større aldersbetinget udgiftsbehov til dækningaf sociale udgifter end de kommuner, som ifølge vore beregninger rammes af denmanglende præcision.Hvis vi havde valgt også at korrigere for denne sammenhæng mellem demografisk ogsocialt udgiftsbehov, ville det have styrket vore synspunkter yderligere. Udeladelsenskyldes betænkeligheder ved at øge kompleksiteten i vore analyser yderligere og sam-tidig en opfattelse af, at det har mindre betydning end de øvrige fremførte synspunkter,idet der er mindre forskel mellem kommunernes demografiske udgiftsbehov end mel-lem deres sociale udgiftsbehov.Vi er også opmærksomme på, at alle udligningsordningerne skal ses i sammenhæng.Således er vi opmærksomme på, om beskæftigelsesområdet fremover vil blive udlignetpå flere måder med risiko for ”dobbelt udligning” – det sker nemlig, hvis udgifterne påbeskæftigelsesområdet kommer til at indgå i det aldersbetingede udgiftsbehov på spe-cifikke aldersgrupper, når der samtidigt findes en særlig finansieringsmodel til beskæf-tigelsesområdet.I dag udlignes udgiftsbehovene til indvandrere både via den særlige udligningsordningog den generelle udligningsordning. I den generelle udligningsordning indebærer Fi-nansieringsudvalgets hidtidige analysemetoder endda risiko for, at særlige finansie-ringsindtægter i indvandrerrige kommuner kan blive fortolket som udgiftsbehov, og devil derfor skævvride udligningsordningen.Det samlede udgiftsbehovs præcision påvirkes endvidere af, at et højere reelt udgifts-behov til ældre og børn ubegrundet indregnes med kun lidt under 70 %, medens detlavere udgiftsbehov til erhvervsaktive aldersgrupper sænker storbyernes udgiftsbehovtilsvarende mindre end det reelle behov.Vore fremførte synspunkter er således ikke, at man skal se bort fra sammenhængenmellem de to udgiftsbehov eller mellem udligningsordningerne. Synspunkterne gårnetop på, at vægtning af de to udgiftsbehov, udvælgelse og vægtning af de sociale kri-terier samt mangel på kriterier giver anledning til et samlet upræcist udgiftsbehov, isærpåvirket af et upræcist socialt udgiftsbehov.I dit svar til Kommunaludvalget argumenteres der for, at det må være de samlede ud-giftsbehov, der er vigtige for kommunerne, og at det er denne samlede opgørelse, sombør være i god overensstemmelse med det reelle udgiftsbehov.

Det reelle udgiftsbehov kender vi desværre ikke. Om udgiftsbehovet er beregnet retvi-sende kan imidlertid slet ikke vurderes ved at sammenligne det samlede udgiftsbehovmed de samlede udgifter. Dette er en klar konsekvens af lov om kommunernes styrel-se.Kommunerne er forpligtigede til at skabe balance mellem udgifter og indtægter. Detteindebærer, at der næsten pr. definition skabes balance mellem udgiftsbehov og fakti-ske udgifter – bortset fra den forskel, som kan begrundes i forskellige økonomiske vil-kår enten fra kommunens eget finansieringsgrundlag eller fra udligningsordningen.Forpligtelsen til at skabe økonomisk balance gælder uanset om det sociale udgiftsbe-hov er beregnet præcist eller upræcist.Hvis en kommune som følge af manglende præcision får beregnet et udgiftsbehov,som er mindre end det reelle udgiftsbehov, er den tvunget til at gennemføre modsva-rende besparelser. Besparelser kan kun i begrænset omfang gennemføres på socialeudgiftsområder. Dermed vil kommunen være tvunget til at gennemføre besparelser påandre områder, f.eks. serviceudgifterne, indtil der er økonomisk balance. Træk på kas-sen, lån og reduceret anlæg kan kun i begrænset omfang dæmpe og udskyde omstil-lingen.Et sådant forløb har vi set tydeligt i de seneste år, hvor kommunerne er blevet tvungettil at tilpasse sig de nye økonomiske vilkår efter sidste finansieringsreform.Derfor kan et udligningssystems kvalitet på ingen måde vurderes ved blot at sammen-ligne det samlede udgiftsbehov med de samlede udgifter.Tilpasningen til de finansielle vilkår har ikke alene stor direkte betydning for kommu-nernes historiske serviceudgifter, men også for den fremtidige udligning som følge afFinansieringsudvalgets analyser af disse historiske udgifter.Vore undersøgelser viser, at hvis der ikke renses for udbudseffekten af indtægterne fraselskabsskatter og dækningsafgifter forvrides analyseresultaterne betydeligt. Dettegælder tilsvarende udbudseffekten af de ekstra udligningsindtægter fra hovedstadsud-ligningen og manglende præcision i det sociale udgiftsbehov.Analyserne viser, at en forholdsvis stor del af denne samlede udbudseffekt overføres tilanalyseresultaterne. Utilstrækkelig opmærksomhed herom fører ifølge vore analyser tilundervurdering af udkantskommunernes udgiftsbehov. Det betyder, at vore kommunerrisikerer, at skulle medfinansiere en efterfølgende kompensering af udkantskommu-nerne for deres tab herved.I sidste ende er det naturligvis Folketinget, som skal træffe beslutning om udligningenmellem kommunerne.

Jeg har forståelse for, at det er en vanskelig opgave at udarbejde et nyt udligningssy-stem eller blot en justering af udligningssystemet.Jeg har noteret mig, at ordet reform ikke indgår i kommissoriet for udligningsarbejdetog kan forstå, at der kan være politiske årsager til at begrænse omfanget af justerin-ger, men heraf følger også et politisk ansvar for de forskelle i service overfor borgerne,som følger af en skævdelende udligningsordning.En bred kreds af kommuner har fremført kritik af den nuværende ordning, mens etmindre antal kommuner omfattende flere store kommuner har ønske om at fastholdenuværende udligningsordning eller begrænse ændringerne til justeringer.Jeg værdsætter derfor dit tilsagn om, at ændringer af udligningssystemet bør bygge påsaglige argumenter og håber på, at det kommer til at præge det endelige resultat.De 6 østjyske kommuner har i de udarbejdede indlæg i udligningsdebatten tilstræbt atbidrage med saglige argumenter og analyser. Det arbejde vil vi fortsætte i tillid til, atdet af den vej er muligt at opnå en mere rimelig udligning.Ministeriets argumenter om, at man skal se på sammenhængen mellem demografiskog socialt udgiftsbehov anfægter ikke de 6 østjyske kommuners argumentation, idet vinetop forsøger at tage højde for disse sammenhænge.I den tidligere fremsendte rapport fra februar 2010 fremgår det, at den manglendepræcision i det sociale udgiftsbehov er nært knyttet til by contra land, dvs., at der liggeret strukturelt problem bag, som ikke opfanges af de nuværende kriterier, der er særligtvelegnede til at opfange udgiftsbehov i storbyerne.Jeg ser derfor frem til, at Finansieringsudvalget og ministeriet fremlægger et forslag tiljustering af udligningsordningen, som ikke mindst tager hånd om dette strukturelle pro-blem. Vi indgår naturligvis meget gerne i en løbende dialog herom.