Kommunaludvalget 2011-12
KOU Alm.del Bilag 125
Offentligt
1113277_0001.png
1113277_0002.png
1113277_0003.png
1113277_0004.png
1113277_0005.png
1113277_0006.png
1113277_0007.png
1113277_0008.png
1113277_0009.png
1113277_0010.png
1113277_0011.png
1113277_0012.png
1113277_0013.png
1113277_0014.png
1113277_0015.png
1113277_0016.png
1113277_0017.png
1113277_0018.png
1113277_0019.png
1113277_0020.png
1113277_0021.png
1113277_0022.png
1113277_0023.png
1113277_0024.png
1113277_0025.png
1113277_0026.png
1113277_0027.png
1113277_0028.png
1113277_0029.png
1113277_0030.png
1113277_0031.png
1113277_0032.png
1113277_0033.png
Kommunalbestyrelsenskonstituering
Udgivet af:Økonomi- og IndenrigsministerietSlotsholmsgade 10-121216 København Kwww.oim.dkogKLWeidekampsgade 10Postboks 33702300 København Swww.kl.dkUdgivet april 2012Oplag: 2800Tryk: KLISBN-nr: 978-87-92856-00-5 (trykt version)EAN-nr: 9788792856005 (elektronisk version)Publikationen kan bestilles hos Økonomi- og Indenrigsministeriet, Jura, [email protected] og hosKL så længe oplag haves.
Kære kommunalbestyrelserVi er midt i valgperioden. Om knap to år - den 19. november 2013 – er der kommunalvalg igen.Som optakt til valget opfordrer Økonomi- og Indenrigsministeriet og KL alle kommunalbestyrelsertil at udarbejde et kodeks for god konstitueringsskik.Efter sidste valg var der i medierne en del negativ omtale af konstitueringsforløbet i nogle kommu-ner. Debatten handlede om, hvordan kommunalpolitikerne benyttede det mandat, vælgerne havdegivet dem ved valget.Debatten handlede grundlæggende om vælgernes tillid til demokrati og politik. Kan vælgerneregne med, at der er sammenhæng mellem valgresultatet og udfaldet af konstitueringen?KL og Økonomi- og Indenrigsministeriet har gennemført en undersøgelse af konstitueringsforløbeti alle 98 kommuner. Resultaterne viser klart, at der som sådan ikke er en demokratisk udfordring.Konstitueringsforløbene i kommunerne er forløbet i god overensstemmelse med valgresultatet,men i ganske få kommuner, kan forløbet opfattes som demokratisk problematisk.I debatten kom der også en række forslag frem om, hvordan man ville kunne dæmme op for lig-nende forløb ved fremtidige kommunalvalg. Vi har gennemgået forslagene ét for ét.I denne redegørelse kan du læse mere om konstitueringsforløbene og debattens forslag og deresperspektiver.Der skal ikke herske tvivl om, at enhver debat og kritik, som vedrører det lokale demokrati må tagesalvorligt. Tilliden og opbakningen til demokratiet er altafgørende.Det er vigtigt, at der er mange, der har lyst til at stille op til kommunalvalget. Og det er afgørende,at borgerne vil stemme på valgdagen.Vi har et fælles ansvar for et stærkt lokaldemokrati.Det er baggrunden for vores anbefaling til alle kommunalbestyrelser om at formulere og offentlig-gøre et kodeks for jeres kommende konstitueringsforløb.
Med venlig hilsen
Økonomi- og IndenrigsministerMargrethe Vestager
Formand for KLJan Trøjborg
Indholdsfortegnelse
••
Hvorfor denne publikation?Hvad er løsningen? – en oversigt over overvejelser og anbefalinger.Økonomi- og Indenrigsministeriets og KL´s anbefaling: et kodeks.Resultatet af undersøgelsen af konstitueringsprocessen i 2009.Forslagene til lovændringer: en kort gennemgang.
•
Vil du vide mere? – en mere detaljeret gennemgang af undersøgelsen
IndledningSpørgeskemaundersøgelse vedrørende konstitueringsprocessen.Baggrunden for de enkelte spørgsmål i skemaundersøgelsen.1. Tidspunktet for konstitueringsaftalens indgåelse, antallet af udmeldte konstitueringsaftalersamt datoerne herfor og borgmesterkandidaternes partitilhørsforhold i de enkelte aftaler.2. Kommunalbestyrelsesmedlemmers partiskift eller indgåelse i andre konstitueringsaftalerend dem, deres partier/lister indgik i.3. Borgmesterens parti/listes andel af mandaterne i kommunalbestyrelsen, borgmesterensplacering på sit partis/sin listes kandidatliste samt borgmesterens andel af de personligestemmer.Fakta om besvarelserne1. Tidspunktet for konstitueringsaftalens indgåelse.2. Antallet af udmeldte konstitueringsaftaler samt datoerne herfor og borgmesterkandidater-nes partitilhørsforhold i de enkelte aftaler.3. Kommunalbestyrelsesmedlemmers partiskift eller indgåelse i andre konstitueringsaftalerend dem deres partier/lister indgik i.4. Borgmesterens parti/listes andel af mandaterne i kommunalbestyrelsen, borgmesterensplacering på sit partis/sin listes kandidatliste samt borgmesterens andel af de personligestemmer.
3
Mulige forslag til lovændringer mv. sammenholdt med de indkomne oplysninger.1. Direkte borgmestervalg.2. Afkortning af konstitueringsperioden.3. Mulighed for, at kandidatlisterne skal kunne udpege nye medlemmer af kommunalbestyrel-serne i stedet for nyvalgte, der forlader listerne, eller fastlåsning af de enkelte lister, liste-forbund og valgforbund til efter det konstituerende møde.4. Borgmesterkandidaten for de enkelte kandidatlister skal altid være det medlem af kandi-datlisten, som har fået flest personlige stemmer.5. De enkelte kandidatlister skal bindende melde borgmesterkandidater ind senest 1 uge førdet konstituerende møde (som alternativ til et fremrykket konstitueringstidspunkt).6. Mulighed for at afsætte en borgmester i en valgperiode, hvis vedkommende ikke længerehar flertal.7. Første konstitueringsaftale efter valget skal være juridisk bindende.8. Kodeks for god konstitueringsskik.
4
• Hvorfor denne publikation?Efter kommunalvalget i 2009 blev der fra flere sider rejst kritik af den måde, hvorpå konstituerings-processen forløb i nogle enkelte kommuner. Særligt blev det kritiseret, at der i nogle kommuneroffentligt blev udmeldt en konstitueringsaftale, hvorefter der senere blev indgået en ny konstitu-eringsaftale med det resultat, at også borgmesterposten skiftede hænder. Også det forhold, atnogle kommunalbestyrelsesmedlemmer under konstitueringsforløbet valgte at blive løsgængereeller skifte parti eller indgå i en anden konstitueringsaftale end den, deres parti/liste indgik i, mødtekritik.Kritikken medførte, at der i medierne bl.a. fra politisk side fremkom en række forslag til, hvordanman ved forskellige tiltag ville kunne dæmme op for et lignende forløb ved fremtidige kommunal-valg.Denne publikation indeholder dels en gennemgang af de forslag, der fremkom i den forbindelse,belyst ud fra resultaterne af en spørgeskemaundersøgelse blandt landets kommuner, dels Øko-nomi- og Indenrigsministeriets og KL´s anbefaling til kommunerne.I kapitlet ”Hvad er løsningen? – en oversigt over overvejelser og anbefalinger” kan man læse,hvad Økonomi- og Indenrigsministeriets og KL´s anbefaling til kommunerne er. Man kan endviderelæse, hvad de overordnede resultater af spørgeskemaundersøgelsen er, ligesom man kan læse,hvad ministeriets og KL´s holdning til de øvrige forslag er.I det efterfølgende kapitel ”Vil du vide mere? – en mere detaljeret gennemgang af undersøgelsen”kan man læse en mere detaljeret gennemgang af resultaterne af spørgeskemaundersøgelsen,herunder i forhold til de enkelte forslag.
•
Hvad er løsningen? – en oversigt over overvejelser og anbefalinger.
Økonomi- og Indenrigsministeriets og KL´s anbefaling: et kodeksDe problemstillinger, som gav anledning til offentlig debat efter kommunalvalget den 17. november2009, handler om, hvordan kommunalpolitikerne vælger at anvende det mandat, som vælgerne hargivet dem ved valget. Problemstillingerne er således grundlæggende af politisk og demokratiskkarakter.Det er et alment princip, at de enkelte politikere alene er bundet af deres overbevisning og ikkeved nogen forskrift fra deres vælgere. Dette princip gælder såvel for folketingmedlemmer - hvorprincippet er grundlovsfæstet - som for kommunalbestyrelses-, og regionsrådsmedlemmer. Deter således kendetegnende for det repræsentative demokrati i Danmark, at de enkelte politikerevælges til alene at følge deres overbevisning.Efter Økonomi- og Indenrigsministeriets og KL’s opfattelse er det uhensigtsmæssigt at søge atløse sådanne problemstillinger ved at ændre de juridiske rammer for konstitueringsprocessen.5
Der kan ikke indføres regler, som begrænser det enkelte kommunalbestyrelsesmedlems råderum,uden at det vil medføre et brud med grundlæggende demokratiske principper.Hertil kommer, at den gennemførte undersøgelse, jfr. herom nedenfor, dels viser, at det nuværendesystem generelt er velfungerende, idet konstitueringerne i langt størstedelen af landets kommunerforløb uden problemer, dels at de foreslåede lovændringer enten ikke vil have den ønskede effekteller samtidig vil medføre andre uhensigtsmæssigheder.På baggrund heraf vil det mest hensigtsmæssige være, at de problemstillinger, som gav anledningtil offentlig debat efter seneste kommunalvalg, søges løst ad politisk vej frem for ved lovgivnings-mæssige tiltag.De enkelte kommunalbestyrelser opfordres derfor til at vedtage og offentliggøre et lokalt forankretkodeks for god konstitueringsskik, hvilket vil kunne medvirke til at begrænse de tilfælde, hvor kon-stitueringen efter et kommunalvalg har et forløb, der opleves som uhensigtsmæssigt.Ved inddragelse af kommunalpolitikerne i processen omkring udformningen af kodekset vil derkunne skabes et lokalt politisk ejerskab til de principper, som kommer til udtryk i kodekset i hverenkelt kommune. I kombination med, at kodekset gøres offentligt tilgængeligt, således at kom-munens vælgere i højere grad vil kunne stille politikerne til regnskab, såfremt kodekset brydes, kandet medvirke til at begrænse de tilfælde, hvor konstitueringen efter et kommunalvalg har et forløb,der opleves som uhensigtsmæssigt, ikke mindst af vælgerne.Kommunalbestyrelsernes vedtagelse af et kodeks for god konstitueringsskik vil ikke garantere enhensigtsmæssig konstitueringsproces i alle kommuner.Opfordringen skal imidlertid ses i sammenhæng med, at det ikke indebærer et brud med grund-læggende demokratiske principper, men tværtimod understreger politikernes eget ansvar for enhensigtsmæssig konstitueringsproces, samt at konstitueringsprocessen i langt de fleste kommu-ner er velfungerende, hvorfor der må antages generelt at være en høj grad af ansvarlighed hoslokalpolitikerne, hvilket et kodeks vil medvirke til at understøtte yderligere.Nedenfor sammenfattes resultatet af undersøgelserne af konstitueringsprocessen, mens anbefa-lingerne vedrørende de enkelte forslag vedrørende ændret lovgivning sammenfattes i det efterføl-gende afsnit.Resultatet af undersøgelsen af konstitueringsprocessen i 2009For at få et overblik over, hvordan konstitueringsprocessen faktisk forløb i de enkelte kommunerefter kommunalvalget den 17. november 2009, gennemførte Økonomi- og Indenrigsministeriet ogKL i marts 2010 en spørgeskemaundersøgelse heraf blandt alle landets kommuner.Der indkom besvarelser fra 95 af landets 98 kommuner.
6
Det fremgår af spørgeskemabesvarelserne, at der i hvert fald i 81 af landets 98 kommuner i kon-stitueringsperioden hverken offentligt blev udmeldt mere end én konstitueringsaftale eller var kom-munalbestyrelsesmedlemmer, som valgte at skifte parti/liste eller blive løsgængere eller indgåi en anden konstitueringsaftale end den vedkommendes parti/liste indgik i. Hertil kommer de 3kommuner, som ikke besvarede spørgeskemaet. Det bemærkes, at i de 3 kommuner, som undlodat svare, var der ikke i medierne omtalt særlige forhold vedrørende konstitueringen. I langt største-delen (ca. 85 %) af landets kommuner gav konstitueringen således tilsyneladende ikke anledningtil problemer.I 12 kommuner blev der offentligt udmeldt mere end én konstitueringsaftale, og i 8 kommuner varder kommunalbestyrelsesmedlemmer, som valgte at skifte parti/liste eller blive løsgængere ellerindgå i en anden konstitueringsaftale end vedkommendes parti/liste.Idet der i et vist omfang er sammenfald mellem de kommuner, hvor der offentligt blev udmeldt mereend én konstitueringsaftale og de kommuner, hvor der skete partiskift, eller hvor et medlem valgteat indgå i en anden konstitueringsaftale end vedkommendes parti/liste, drejer det sig i alt om 14kommuner, hvor der opstod særlige forhold i forbindelse med konstitueringen.I 8 af de 12 kommuner, hvor der offentligt blev udmeldt mere end 1 konstitueringsaftale (66 %),endte borgmesterposten med at tilfalde den kandidat, der fik flest personlige stemmer i kommu-nen, mens borgmesterposten i 4 af de 12 kommuner (33 %) endte med at tilfalde en anden endden kandidat, der fik flest personlige stemmer i kommunen. Partistørrelsesmæssigt fordelte detsig nogenlunde på samme måde, idet borgmesterposten i 6 tilfælde skiftede fra et mindre parti ikommunalbestyrelsen til det største, i ét tilfælde var identisk, og i 5 tilfælde skiftede fra et størreparti i kommunalbestyrelsen til et mindre.9 kommunalbestyrelsesmedlemmer fordelt på 8 kommuner valgte i konstitueringsperioden at bliveløsgængere eller skifte parti/liste eller indgå i en anden konstitueringsaftale end vedkommendesparti/liste.I 5 af de ovennævnte 8 kommuner fik det den konsekvens, at flertallet ændredes, og der blevindgået en ny konstitueringsaftale, mens medlemmerne i de resterende 3 kommuner, hvor flertalletikke ændredes, blev løsgængere/skiftede parti uanset, at deres parti var med i konstitueringsafta-len og i dag besidder borgmesterposten.I 3 af de 5 tilfælde, hvor flertallet ændredes, og der blev indgået en ny konstitueringsaftale, skiftedeborgmesterposten fra at tilfalde kandidaten med flest personlige stemmer i kommunen til at tilfaldeen kandidat med færre personlige stemmer, mens borgmesterposten i de resterende 2 tilfældeskiftede fra at tilfalde en kandidat med færre personlige stemmer til at tilfalde kandidaten med flestpersonlige stemmer i kommunen.Forslagene til lovændringer: en kort gennemgangFølgende forslag til lovændringer og andre mulige tiltag, hvoraf en del tillige har været behandlet iFolketinget eller været fremme i medierne, belyses nedenfor:7
1. Direkte borgmestervalg.2. Afkortning af konstitueringsperioden.3. Mulighed for, at partierne skal kunne udpege nye medlemmer af kommunalbestyrelserne istedet for nyvalgte, der forlader listerne.4. Fastlåsning af de enkelte lister, listeforbund og valgforbund til efter det konstituerendemøde.5. Borgmesterkandidaten for de enkelte kandidatlister skal altid være det medlem af kandidat-listen, som har fået flest personlige stemmer.6. De enkelte kandidatlister skal bindende melde borgmesterkandidater ind senest 1 uge førdet konstituerende møde (som alternativ til et fremrykket konstitueringstidspunkt).7. Mulighed for at afsætte en borgmester i en valgperiode, hvis vedkommende ikke længerehar flertal.8. Første konstitueringsaftale efter valget skal være juridisk bindende.Nogle af de ovennævnte forslag er kendetegnede ved, at de enten vil indebære, at der lægges bin-dinger på den kommunale beslutningsproces, eller direkte vil begrænse de enkelte kommunalbe-styrelsesmedlemmers mulighed for alene at agere efter deres overbevisning. Det gælder såledesforslagene om udpegning af nye medlemmer af kommunalbestyrelsen og fastlåsning af listerne(forslag nr. 3 og 4), om at borgmesterkandidaten skal være en bestemt kandidat på listen (forslagnr. 5) og om, at første konstitueringsaftale skal være juridisk bindende (forslag nr. 8).Af de grunde, der allerede er nævnt vedrørende de grundlæggende demokratiske principper kander ikke anbefales lovændringer i overensstemmelse med forslagene. Hertil kommer andre uhen-sigtsmæssigheder ved forslagene, som belyses nærmere nedenfor.Andre af forslagene sigter på at ændre selve rammerne for konstitueringsprocessen. Det gældersåledes forslagene om afkortning af konstitueringsperioden (forslag nr. 2) eller som alternativ hertilen forpligtelse til at indmelde en borgmesterkandidat forinden det konstituerende møde (forslagnr. 6). Det er imidlertid Økonomi- og Indenrigsministeriets og KL’s opfattelse på baggrund af dengennemførte undersøgelse, at lovændringer på baggrund af disse forslag ikke - eller kun i megetbegrænset omfang - vil have den ønskede effekt, idet de generelt ikke vil hindre, at konstitu-eringsforløb som det, der oplevedes i enkelte kommuner efter kommunalvalget i 2009, fortsat kanforekomme.Endelig vil nogle af de nævnte forslag til lovændringer medføre en række andre uhensigtsmæssig-heder eller bryde med mere centrale principper for kommunestyret. Det gælder særligt forslageneom direkte borgmestervalg (forslag nr. 1), og mulighed for at afsætte en borgmester (forslag nr. 7),men i varierende omfang også for nogle af de øvrige forslag.Om de enkelte forslag kan anføres følgende:Det kan ikke anbefales, at der indføres direkte borgmestervalg. Indførelse af direkte borgmester-valg ville kunne medføre, at en borgmester kunne sidde i 4 år uden et flertal bag sig i kommunalbe-styrelsen og således reelt ikke være i stand til at gennemføre sin politik. Endvidere fremgår det af8
spørgeskemaundersøgelsen, at borgmestrene med de hidtidige konstitueringsforløb generelt haren meget høj andel af de personlige stemmer. Endelig er det af væsentlig betydning, at kommu-nalbestyrelsen som kollegialt organ selv vælger sin formand, idet borgmesterens loyale udførelseaf sit hverv er en nødvendig forudsætning for kommunalbestyrelsens virke.Der kan endvidere ikke anbefales en afkortning af konstitueringsperioden. På baggrund af spørge-skemaundersøgelsen er det tvivlsomt, om en afkortning af konstitueringsperioden reelt ville havehaft en begrænsende effekt på antallet af aftalebrud og partiskift i konstitueringsperioden. Alleaftalerne i en række af de kommuner, hvor der blev indgået mere end én konstitueringsaftale, blevindgået inden for forholdsvis få dage efter valgdagen ligesom partiskiftene i 3 af de 4 kommuner,hvor partiskiftene afstedkom alternative løsninger, allerede skete inden for 6 dage efter valgdagen.Endvidere kan det ikke sluttes, at de aftaler og partiskift, som ikke fandt sted indenfor 10 hverdageefter valgdagen, ville være undgået, såfremt en sådan frist havde været gældende ved det senestekommunalvalg, idet det må forudsættes, at kommunalbestyrelsesmedlemmerne ville indrette sigpå, at perioden var kortere, og forløbet derfor blot ville blive mere sammenpresset og hektisk.Det kan endvidere ikke anbefales, at der etableres mulighed for, at kandidatlisterne skal kunneudpege nye medlemmer af kommunalbestyrelserne i stedet for nyvalgte, der forlader listerne, ellerfor, at der sker en fastlåsning af de enkelte lister, listeforbund og valgforbund til efter det kon-stituerende møde. Det afgørende argument imod at binde kommunalbestyrelsesmedlemmer tilderes partier/lister eller fratage dem en kommunalbestyrelsespost som følge af et partiskift, er somnævnt det grundlæggende princip, at kommunalbestyrelsesmedlemmer alene er bundet af deresoverbevisning og ikke ved nogen forskrift fra deres vælgere.Der kan endvidere ikke anbefales en lovændring, hvorefter borgmesterkandidaten for de enkeltekandidatlister altid er det medlem af kandidatlisten, eller alternativt valggruppen, som har fået flestpersonlige stemmer. Det fremgår af undersøgelsen, at borgmesteren ved seneste kommunalvalg i95 ud af 98 kommuner, svarende til 97 %, var det medlem af kandidatlisten, som fik flest person-lige stemmer ved valget. Det forekommer derfor ikke hensigtsmæssigt at indføre en generel regel,som har til formål at sætte bindinger på den kommunale beslutningsproces, men som i praksis kunville være relevant i meget få tilfælde.Der kan endvidere ikke anbefales en regel, hvorefter de enkelte kandidatlister bindende skal meldeborgmesterkandidater ind senest en uge før det konstituerende møde. Det fremgår af spørgeske-maundersøgelsen, at de fleste aftalebrud og partiskift fandt sted så tidligt i konstitueringsperioden,at de tidsmæssigt ville kunne forekomme, selvom der indførtes en regel om bindende udmeldingaf borgmesterkandidater en uge inden det konstituerende møde.Der kan endvidere ikke anbefales en lovændring, hvorefter der gives mulighed for at afsætte enborgmester i en valgperiode, såfremt denne ikke længere har et flertal bag sig i kommunalbesty-relsen. Dels sikrer borgmesterens uafsættelighed ro og kontinuitet i den kommunale forvaltning,dels ville en ordning som den foreslåede kunne medføre, at konstitueringsforhandlingerne reeltville kunne videreføres under hele valgperioden i kommuner, hvor kun få mandater skiller flertalletog mindretallet i kommunalbestyrelsen.9
Endelig kan der ikke anbefales en lovændring, hvorefter første konstitueringsaftale gøres juridiskbindende. Dels ville det stride imod principperne om, at kommunalbestyrelsens konstituering skerpå det konstituerende møde, og at offentligheden har adgang til kommunalbestyrelsens forhand-linger, dels ville det stride imod princippet om, at det enkelte kommunalbestyrelsesmedlem kun erbundet af sin overbevisning i forbindelse med konstitueringen på det konstituerende møde.
• Vil du vide mere? – en mere detaljeret gennemgang af undersøgelsenIndledningSpørgeskemaundersøgelsen vedrørende konstitueringsprocessenFor at få belyst, hvordan konstitueringsprocessen faktisk forløb i de enkelte kommuner efter kom-munalvalget den 17. november 2009, udsendte det tidligere Indenrigs- og Sundhedsministerium,nu Økonomi- og Indenrigsministeriet, og KL den 26. marts 2010 et spørgeskema til samtlige kom-muner, hvori kommunerne blev anmodet om nærmere at afdække konstitueringsforløbet efter detseneste kommunalvalg.Spørgeskemaet er medtaget i publikationen som bilag.Endvidere er der indhentet oplysninger om borgmesterens andel af de personlige stemmer i deenkelte kommuner, om borgmesteren stod øverst på sit partis/sin listes kandidatliste, samt omborgmesterens parti/liste har flest mandater i kommunalbestyrelsen.Nedenfor følger indledningsvis en gennemgang af baggrunden for de enkelte spørgsmål i spør-geskemaundersøgelsen samt for indhentelsen af de yderligere oplysninger. Dernæst følger engennemgang af de enkelte resultater af undersøgelsen, hvorefter disse sammenholdes med demulige tiltag, som tidligere har været drøftet.
Baggrunden for de enkelte spørgsmål i spørgeskemaundersøgelsen1. Tidspunktet for konstitueringsaftalens indgåelse, antallet af udmeldte konstitueringsaftalersamt datoerne herfor og borgmesterkandidaternes partitilhørsforhold i de enkelte aftalerEn af de løsningsmodeller, der har været peget på fra politisk side er en afkortning af konstitu-eringsperioden. For at få en fornemmelse af, om et sådant tiltag måtte formodes at ville have ennegativ eller positiv effekt, blev kommunerne anmodet om at anføre, hvornår den konstitueringsaf-tale, der kom til udtryk på det konstituerende møde, blev offentligt udmeldt.Baggrunden for, at den offentlige udmelding blev anvendt som tidsangivelse af aftalerne, var, atdet ville være svært for administrationen i de enkelte kommuner at svare på, hvornår de enkeltekonstitueringsaftaler rent faktisk blev indgået.Kommunerne blev endvidere bedt om at anføre, om der offentligt blev udmeldt andre konstitu-eringsaftaler end den, der kom til udtryk på det konstituerende møde og i givet fald datoerne for10
de enkelte aftaler. Derudover skulle kommunerne anføre borgmesterkandidatens parti/liste i deenkelte aftaler. I tilfælde af, at borgmesterkandidaten i perioden mellem valget og det konstitu-erende møde skiftede parti/liste eller blev løsgænger, skulle det nye parti/liste og datoen for skiftetanføres.Spørgsmålet om tidspunkterne for de enkelte aftalers offentlige udmelding i de kommuner, hvorder blev indgået mere end én konstitueringsaftale, blev stillet for at få afdækket, hvor tidligt ellersent i forløbet de enkelte aftaler blev indgået. Dette var navnlig relevant for overvejelserne af, omdet måtte forventes at ville kunne reducere antallet af indgåede og brudte konstitueringsaftaler, atman forkorter konstitueringsperioden.Spørgsmålet om, hvorvidt borgmesterposten skiftede hænder, når en konstitueringsaftale blevbrudt og afløst af en ny, blev stillet for at afdække, om besættelse af borgmesterposten altid varen del af konstitueringsforhandlingerne, når der skulle dannes nye flertal, herunder om borgme-sterkandidaten selv i forbindelse med indgåelse af konstitueringsaftalen skiftede parti eller blevløsgænger.Disse oplysninger var blandt andet relevante for overvejelserne om at indføre regler om direkteborgmestervalg, eller om borgmesterkandidaten for de enkelte kandidatlister altid skal være detmedlem af kandidatlisten, som har fået flest personlige stemmer, eller om de enkelte kandidatlisterbindende skal melde borgmesterkandidater ind senest 1 uge før det konstituerende møde. Fællesfor de nævnte løsningsmodeller er netop, at de alle lægger op til, at det ikke eller i langt mindregrad skal være muligt at bringe spørgsmålet om besættelse af borgmesterposten ind i konstitu-eringsforhandlingerne.I forhold til effekten af en afkortning af konstitueringsperioden var det tillige relevant at få belyst,om borgmesterposten skiftede fra indledningsvist at tilhøre den kandidat med flest personligestemmer/det største parti/liste i kommunalbestyrelsen til endelig at tilfalde en kandidat med færrepersonlige stemmer/et mindre parti/liste i kommunalbestyrelsen, om tendensen var modsat, ellerom der hverken ville kunne ses en tendens i den ene eller den anden retning.2. Kommunalbestyrelsesmedlemmers partiskift eller indgåelse i andre konstitueringsaftaler enddem, deres partier/lister indgik iEfter kommunalvalget 2009 blev det bl.a. problematiseret, at kommunalbestyrelsesmedlemmersom led i konstitueringsprocessen skiftede parti/liste, blev løsgængere eller valgte at indgå i enanden konstitueringsaftale end den, resten af deres parti/liste indgik i.For at få et overblik over omfanget af parti/listeskift mv. blev kommunerne bedt om at anføre antal-let af eventuelle medlemmer, der skiftede parti/liste eller blev løsgængere i konstitueringsperiodensamt antallet af eventuelle medlemmer, der valgte at indgå i en anden konstitueringsaftale end den,resten af deres parti/liste indgik i.Endvidere blev kommunerne bedt om en kort beskrivelse af forløbet de steder, hvor ovenståendesituationer forekom.11
Ved at anmode om en nærmere beskrivelse af forløbet de steder, hvor kommunalbestyrelsesmed-lemmer skiftede parti/liste, blev løsgængere eller valgte at indgå i en anden konstitueringsaftaleend den, resten af deres parti/liste indgik i, blev det forventet, at man kunne få et klarere billedeaf, hvad der motiverer kommunalpolitikere til at skifte parti/liste eller til at indgå i en anden konsti-tueringsaftale end den, resten af deres parti/liste indgår i. På den baggrund har det i højere gradværet muligt at tage stilling til, om det er et problem, som man lovgivningsmæssigt bør regulere,f.eks. i form af regler om, at partierne skal kunne udpege nye medlemmer af kommunalbestyrel-serne i stedet for nyvalgte, der forlader listerne eller om fastlåsning af de enkelte lister, listeforbundog valgforbund til efter det konstituerende møde.3. Borgmesterens parti/listes andel af mandaterne i kommunalbestyrelsen, borgmesterens pla-cering på sit partis/sin listes kandidatliste samt borgmesterens andel af de personlige stemmerUd over de oplysninger som blev indhentet fra kommunerne via spørgeskemabesvarelserne, blevder indhentet oplysninger om de enkelte borgmestres andel af de personlige stemmer i dereskommuner, om hvorvidt de enkelte borgmestre stod øverst på deres partis/listes kandidatliste,samt om hvorvidt borgmestrenes parti har flest mandater i kommunalbestyrelserne. Oplysningerneer indhentet dels via KMD-valg (www.kmdvalg.dk), dels via kommunernes egne hjemmesider.Oplysningerne om, hvorvidt borgmesteren fik flest personlige stemmer, er indhentet for at få klar-lagt, om det generelt er tilfældet, at borgmesteren har fået flest personlige stemmer i kommunen,eller om der er mange eksempler på, at det er en anden end borgmesteren, som har fået flestpersonlige stemmer.Endvidere blev oplysningerne om borgmesterens personlige stemmetal indhentet for at få belyst,hvor stor en andel af de personligt afgivne stemmer den valgte borgmester fik i de kommuner,hvor der blev indgået flere konstitueringsaftaler end den, der kom til udtryk på det konstituerendemøde. Dette har haft betydning for overvejelserne af, om det er hensigtsmæssigt at afkorte konsti-tueringsperioden for at begrænse antallet af indgåede og brudte aftaler.Fakta om besvarelserneDer indkom spørgeskemabesvarelser fra i alt 95 af landets 98 kommuner. Kun 3 kommuner und-lod at svare. Det svarer til en svarprocent på 97 %. Enkelte kommuner besvarede spørgeskemaetufuldstændigt, hvorfor nogle analyser vil bygge på data fra færre end 95 kommuner.For så vidt angår de oplysninger, der blev indhentet via KMD-valg og via kommunernes egne hjem-mesider, blev disse indhentet for samtlige 98 kommuner.Det skal bemærkes, at i de 3 kommuner, som undlod at svare, var der ikke i medierne omtalt sær-lige forhold ved konstitueringen.1. Tidspunktet for konstitueringsaftalens indgåelseAf de 95 kommuner, som har udfyldt og returneret spørgeskemaet, har kun 92 besvaret spørgs-målet om, hvornår den konstitueringsaftale, der kom til udtryk på det konstituerende møde, blevoffentligt udmeldt.12
Af diagrammet nedenfor fremgår, hvordan udmeldingerne af de endelige konstitueringsaftaler ikommunerne fordelte sig tidsmæssigt inden for konstitueringsperioden.Dato for konstitueringernes indgåelse40
Antal konstitueringer
353025201510509 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 09 091- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 2- 2- 2- 2- 2- 2- 2- 2- 2- 2- 2- 2- 2- 2- 2--1 9-1 0-1 1-1 2-1 3-1 -1 5-1 6-1 7-1 8-1 -1 0-1 1-1 2-1 3-1 -1 5-1 6-1 -1 -1 -1 -1 1-1 2-1 3-1 4-1 5-118 12 2 29 3 02 22 2 24 2 21 10 0 04 0 0 07 08 09 10 1 1 1
0
Som det fremgår af diagrammet, blev konstitueringsaftalen i 42 ud af 92 kommuner offentligtudmeldt allerede den 17. eller den 18. november. Det vil sige, at i 46 % af de kommuner, der harsvaret, blev aftalen offentligt udmeldt umiddelbart efter valget.Inden for de første 5 dage efter valget, det vil sige til og med den 22. november, blev der offentligtudmeldt konstitueringsaftaler i 53 af de 92 kommuner, svarende til 58 % af de kommuner, der harsvaret.Inden for den første uge efter valget, det vil sige til og med den 24. november, blev der offentligtudmeldt konstitueringsaftaler i 55 af de 92 kommuner, svarende til 60 %.Inden for de første 10 dage efter valget, det vil sige til og med den 27. november, blev der offent-ligt udmeldt konstitueringsaftaler i 63 af de 92 kommuner, svarende til 68 %.I november måned, dvs. før den nye kommunalbestyrelse efter reglerne i lov om kommunernes sty-relse tidligst kunne konstituere sig, blev der offentligt udmeldt aftaler i 65 af de 92 kommuner, sva-rende til 71 %, mens de resterende 27 aftaler, svarende til 29 %, blev udmeldt i december måned.Det forhold at det er den offentlige udmelding og ikke aftaletidspunktet, der er lagt til grund, giverden usikkerhed mht. besvarelserne, at de datoer, der er blevet angivet, vil ligge senere end tids-punktet for konstitueringsaftalens faktiske indgåelse. Endvidere er der den usikkerhed forbundetmed resultatet, at det er et fortolkningsspørgsmål, hvornår en aftale er offentligt udmeldt. Detteforhold kan have bevirket, at nogle kommuner enten ikke har anført noget, som det var tilfældet i 3kommuner, eller har anført datoen for det konstituerende møde. En del af de kommuner som haranført en dato i december måned, har således netop anført datoen for det konstituerende møde.På baggrund af efterfølgende henvendelser herom til disse kommuner, er det konstateret, at detfaktiske antal af aftaler, der blev indgået tidligere end i december måned, som forventet, er nogethøjere end det antal, som fremgår af undersøgelsen.13
2. Antallet af udmeldte konstitueringsaftaler samt datoerne herfor og borgmesterkandidaternespartitilhørsforhold i de enkelte aftaler.Af de 95 kommuner, der har besvaret spørgeskemaet, har 12 kommuner (13 %) svaret, at deroffentligt blev udmeldt mere end 1 konstitueringsaftale. Antallet af udmeldte konstitueringsaftalerfordeler sig som følger: i 6 kommuner blev der offentligt udmeldt 2 aftaler, i 5 kommuner blev deroffentligt udmeldt 3 aftaler og endelig blev der i 1 kommune offentligt udmeldt 4 aftaler. I alt blevder således i disse 12 kommuner offentligt udmeldt 31 konstitueringsaftaler.Ser man på, hvornår de enkelte aftaler er offentligt udmeldt, fremgår det, at 19 af de 31 aftaler(61 %) blev offentligt udmeldt inden for de første 5 dage efter valget – dvs. til og med den 22.november. Inden for den første uge efter valget - dvs. til og med den 24. november - blev 21 af de31 aftaler (68 %) offentligt udmeldt. I november måned blev 24 af de 31 aftaler (77 %) offentligtudmeldt, mens de sidste 7 aftaler (23 %) blev offentligt udmeldt i december måned. I 2 af de 7tilfælde hvor den offentlige udmelding skete i december måned, fremgår det imidlertid, at borgme-sterkandidaten var fra samme parti som i den forudgående konstitueringsaftale, hvorfor det må for-udsættes, at der var tale om en udvidelse/indsnævring af den tidligere aftale, se herom nedenfor.For så vidt angår borgmesterkandidatens partitilhørsforhold i de enkelte konstitueringsaftaler frem-går det, at i næsten alle tilfælde, hvor der blev indgået en ny konstitueringsaftale, indebar aftalenen ny borgmesterkandidat.Kun i 2 tilfælde forblev borgmesterposten hos samme parti i 2 på hinanden følgende konstitue-ringsaftaler. Det ene tilfælde vedrører en kommune, hvor der i alt blev indgået 2 konstitueringsafta-ler. I begge aftaler tilfaldt borgmesterposten det parti med flest mandater i kommunalbestyrelsen,og borgmesteren var den kandidat, der stod øverst på partiets kandidatliste, ligesom borgme-steren fik flest personlige stemmer i kommunen. Der var derfor ikke tale om en aftale vedrørendeborgmesterposten som blev brudt, men derimod om en udvidelse (eller evt. indsnævring) af eneksisterende konstitueringsaftale. Det andet tilfælde vedrører kommunen, hvor der i alt blev ind-gået 4 konstitueringsaftaler. I de 2 senest indgåede aftaler var borgmesterkandidatens parti detsamme, og borgmesteren var den kandidat, der stod øverst på partiets kandidatliste, og som fikflest personlige stemmer i kommunen. Da den endelige konstitueringsaftale var en helt bred aftalebestående af hele kommunalbestyrelsen, må det kunne lægges til grund, at den 4. konstituerings-aftale var en udvidelse af den 3. konstitueringsaftale.I 7 af de 12 kommuner (58 %) tilhørte borgmesterposten i de først udmeldte konstitueringsaftaleren kandidat, som ikke fik flest personlige stemmer i kommunen, men endte med at tilhøre denkandidat, som fik flest personlige stemmer i kommunen. I 1 af de 12 kommuner (8 %) tilhørteborgmesterposten som nævnt ovenfor den samme kandidat i begge konstitueringsaftaler, og detvar den kandidat, der fik flest personlige stemmer i kommunen.I 3 af de resterende 4 kommuner tilhørte borgmesterposten i den først udmeldte konstituerings-aftale den kandidat, der fik flest personlige stemmer, men endte med at tilhøre en kandidat, derfik færre personlige stemmer. I 2 af de 3 tilfælde tilfaldt borgmesterposten den, der fik næstflestpersonlige stemmer i kommunen, mens borgmesterposten i det 3. tilfælde tilfaldt den kandidat,der fik 6. flest personlige stemmer.14
I den sidste kommune tilfaldt borgmesterposten i den først udmeldte konstitueringsaftale den, derfik næstflest personlige stemmer i kommunen, i 2. konstitueringsaftale tilfaldt borgmesterpostenden, der fik flest personlige stemmer, men i 3. og endelige konstitueringsaftale tilfaldt borgmester-posten den kandidat, der fik 19. flest personlige stemmer i kommunen.I 4 af de 12 kommuner, hvor der offentligt blev udmeldt mere end 1 konstitueringsaftale (33 %),endte borgmesterposten således med at tilfalde en anden end den kandidat, der fik flest person-lige stemmer i kommunen. I ét af disse tilfælde forlod borgmesteren sit parti og blev løsgængeri forbindelse med indgåelsen af en konstitueringsaftale, og i ét tilfælde indgik borgmesteren i enanden konstitueringsaftale end den, vedkommendes parti indgik i. I 8 af de 12 kommuner (66 %)endte borgmesterposten med at tilfalde den kandidat, der fik flest personlige stemmer i kommu-nen.Partistørrelsesmæssigt fordelte det sig nogenlunde på samme måde, idet borgmesterposten i 6tilfælde skiftede fra et mindre parti i kommunalbestyrelsen til det største, i ét tilfælde var identisk,og i 5 tilfælde skiftede fra et større parti i kommunalbestyrelsen til et mindre.3. Kommunalbestyrelsesmedlemmers partiskift eller indgåelse i andre konstitueringsaftaler enddem deres partier/lister indgik iAf de 95 indkomne spørgeskemabesvarelser fremgår det, at der i 7 kommuner var kommunalbe-styrelsesmedlemmer, som i konstitueringsperioden blev løsgængere eller skiftede parti/liste. I altskiftede 8 kommunalbestyrelsesmedlemmer parti/liste eller blev løsgængere, idet der i en enkeltkommune var 2 kommunalbestyrelsesmedlemmer, som valgte at blive løsgængere.7 af de 8 kommunalbestyrelsesmedlemmer valgte at blive løsgængere. I et enkelt tilfælde skiftedeet medlem parti.De 7 kommuner har anført følgende begrundelser for medlemmernes partiskift:1. I en kommune, hvor Venstre har borgmesterposten, valgte et medlem af Venstre at bliveløsgænger. Begrundelse: ”Et medlem af Venstres gruppe ønskede ikke at indgå samar-bejde med SF.”2. I en kommune, hvor Venstre har borgmesterposten, valgte et medlem af SF at blive løs-gænger og stemme på borgmesterkandidaten fra Venstre, hvilket bevirkede, at flertalletskiftede. Begrundelse: ”Et medlem fra SF kunne ikke stemme for borgmesterkandidatenfra S og blev løsgænger og stemte på borgmesterkandidaten fra V.”3. I en kommune, hvor Socialdemokratiet har borgmesterposten, valgte et medlem fra Social-demokratiet at skifte parti. Begrundelse: ”Medlemmet skiftede politisk overbevisning, hvor-efter hun følte, at liste H (Hvidovrelisten) passede bedre til hende.”4. I en kommune valgte borgmesteren at blive løsgænger. Begrundelse: ”Vedkommende fiken henvendelse fra de partier og den liste, som ikke var med i den 1. konstitueringsaftale,om at de var indstillet på at pege på hende som borgmester.”5. I en kommune, hvor Venstre har borgmesterposten, valgte to medlemmer fra Socialdemo-kratiet at blive løsgængere. Begrundelse: ”I en periode efter valget udtrykte 2 socialdemo15
krater utilfredshed med deres egen borgmesterkandidat og dennes håndtering af kon-stitueringsprocessen. Enden blev at de meldte sig ud af S og blev løsgængere. Den social-demokratiske borgmesterkandidat trak sig senere helt fra kommunalbestyrelsen pga. ar-bejdspres. Kommunalbestyrelsen accepterede og godkendte vedkommendes ansøgning.”6. I en kommune, hvor Socialdemokratiet har borgmesterposten valgte SF’s borgmesterkan-didat i en tidligere udmeldt konstitueringsaftale at blive løsgænger. Begrundelse: ”Borg-mesterkandidaten fra 1. konstitueringsaftale udtrådte af liste F og blev løsgænger. Bagførste konstitueringsaftale stod lister med i alt 16 mandater heraf 2 fra SF. Den SF’er somikke var borgmesterkandidat sprang fra 1. konstitueringsaftale den 18. nov.”7. I en kommune, hvor Venstre har borgmesterposten, udtrådte 1 medlem af Venstre. Begrun-delse: ”Medlemmet kunne ikke støtte venstres gruppes deltagelse i konstitueringsaftalen.”Ser man på begrundelserne i de 7 tilfælde, hvor de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmervalgte at blive løsgængere, er det kendetegnende herfor, at valget var begrundet i en utilfredshedmed partiets indgåelse af konstitueringsaftale eller partiets håndtering af konstitueringsprocessen.I ét af de 7 tilfælde var valget begrundet i, at vedkommende kommunalbestyrelsesmedlem ved atblive løsgænger kunne blive borgmester med støtte fra den anden fløj i kommunalbestyrelsen.Begrundelsen i det tilfælde, hvor et medlem valgte at skifte parti var, at vedkommende ændredepolitisk overbevisning og nu følte sig tættere på et andet parti.I 4 af de 7 kommuner hvor et kommunalbestyrelsesmedlem - i et enkelt tilfælde to kommunalbe-styrelsesmedlemmer - valgte at blive løsgænger, fik det den konsekvens, at flertallet ændredes,og der blev indgået en ny konstitueringsaftale. I de resterende 3 kommuner ændredes flertalletikke. I de 3 kommuner, hvor flertallet ikke ændredes, blev medlemmerne løsgængere/skiftede partiuanset, at deres parti var med i konstitueringsaftalen og i dag besidder borgmesterposten.I 2 af de 4 tilfælde, hvor flertallet ændredes som følge af, at et eller flere medlemmer blev løsgæn-gere, skiftede borgmesterposten fra at tilfalde kandidaten med flest personlige stemmer i kom-munen til at tilfalde en kandidat med færre personlige stemmer (hhv. nr. 2 og nr. 6). I de 2 sidstetilfælde, hvor flertallet ændredes som følge af at et eller flere medlemmer blev løsgængere, skiftedeborgmesterposten fra at tilfalde en kandidat med færre personlige stemmer (hhv. nr. 2 og nr. 14)til at tilfalde kandidaten med flest personlige stemmer i kommunen.I 2 af de 4 tilfælde hvor flertallet ændredes som følge af, at et eller flere medlemmer blev løsgæn-gere, skete skiftet inden for de første 3 dage efter valget. I det 3. tilfælde skete skiftet 6 dage eftervalget, mens skiftet i det 4. tilfælde skete 27 dage efter valget.For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt der var medlemmer, som uden at skifte parti valgteat indgå i en anden konstitueringsaftale end den, deres parti indgik i, har kun én af de adspurgtekommuner svaret, at det var tilfældet.I det konkrete tilfælde havde partiet 2 mandater i kommunalbestyrelsen. Til en begyndelse indgikpartiet i en konstitueringsaftale med partier fra samme fløj i kommunalbestyrelsen og borgmester-kandidaten var kandidaten med flest personlige stemmer i kommunen.16
Et af de 2 medlemmer valgte imidlertid at tage imod tilbuddet om at blive borgmester med støttefra den anden fløj i kommunalbestyrelsen, men forblev i sit parti. Vedkommende fik 19. flest per-sonlige stemmer i en kommunalbestyrelse med 25 medlemmer.4. Borgmesterens parti/listes andel af mandaterne i kommunalbestyrelsen, borgmesterens pla-cering på sit partis/sin listes kandidatliste samt borgmesterens andel af de personlige stemmerFor samtlige 98 kommuner er der indhentet oplysninger om, hvorvidt borgmesterens parti/listehar flest mandater i kommunalbestyrelsen, samt om borgmesteren stod øverst på sit partis/sinlistes kandidatliste ved valget den 17. november 2009. I 78 kommuner, svarende til 80 % af allekommuner, er borgmesterens parti enten det største parti i kommunalbestyrelsen eller et af flerepartier, som har flest og lige mange mandater i kommunalbestyrelsen. I 20 kommuner svarende til20 % tilhører borgmesteren ikke det største parti i kommunalbestyrelsen.I 96 af landets 98 kommuner stod borgmesteren øverst på sit partis kandidatliste ved valget. Kuni 2 kommuner stod borgmesteren ikke øverst på sit partis kandidatliste, men som hhv. nr. 2. og nr.3. Begge de sidstnævnte kommuner var kommuner, hvor der i konstitueringsperioden offentligtblev udmeldt flere konstitueringsaftaler.Der er endvidere indhentet oplysninger om, hvorvidt borgmesteren fik flest personlige stemmerved valget samt om borgmesterens antal personlige stemmer sammenholdt med det samledeantal stemmer i kommunen.I 68 af de 98 kommuner, svarende til 69 %, fik borgmesteren flest personlige stemmer ved valget.I 23 kommuner, svarende til 23 %, fik borgmesteren 2. flest personlige stemmer ved valget. I 3kommuner fik borgmesteren 3. flest personlige stemmer, mens borgmestrene i de resterende 4kommuner fik hhv. 5., 6., 14., og 19. flest personlige stemmer ved valget.
De 98 borgmesterposter inddelt efter antalpersonlige stemmer3 423Flest pers. stemmer2. flest3. flest684. flest eller færre
17
Sammenholder man borgmestrenes personlige stemmer med det samlede antal gyldige stemmeri kommunen, fordeler borgmestrenes andel af stemmerne sig således, at 17 borgmestre fik 20 %af stemmerne eller derover. 52 borgmestre fik 15 % af stemmerne eller derover. 65 borgmestre fik10 % af stemmerne eller derover, mens 92 borgmestre fik 5 % af stemmerne eller derover. Denborgmester, der fik færrest personlige stemmer, fik 0,7 % af vælgernes stemmer.
Mulige forslag til lovændringer mv. sammenholdt med de indkomne oplysninger1. Direkte borgmestervalgDet har været foreslået at ændre valgreglerne således, at borgmesteren vælges ved direkte valg.De argumenter, der har været fremført til fordel for forslaget om, at borgmesteren fremover børvælges ved direkte valg, har bl.a. været, at borgmesterposten dermed i de efterfølgende kon-stitueringsforhandlinger vil være givet på forhånd, og det derfor ikke vil være muligt at bringespørgsmålet om besættelse af borgmesterposten ind i konstitueringsforhandlingerne. Endviderevil man sikre, at borgmesteren har vælgernes direkte opbakning ved indførelse af direkte valgteborgmestre.Ved indførelse af direkte borgmestervalg må der i givet fald tages stilling til den nærmere valg-måde, herunder om en kandidat for at blive valgt som borgmester skal have flere stemmer endalle de øvrige kandidater tilsammen (absolut flertal), eller om det er tilstrækkeligt, at den valgtekandidat har flere stemmer end hver enkelt af de øvrige kandidater (relativt flertal). I tilfælde af,at der stilles krav om absolut flertal, må der tages stilling til, hvorledes man skal forholde sig, hvisingen af kandidaterne opnår absolut flertal. Man må i den situation overveje, om der skal afholdesen ny valgrunde, hvilke af kandidaterne fra første valgrunde der kan deltage i den nye valgrunde,og om der ved den nye valgrunde fortsat stilles krav om absolut flertal. En anden mulighed vil væreat give vælgerne i første valgrunde mulighed for på stemmesedlen at prioritere imellem de valgtekandidater med den virkning, at vælgerens lavere prioriterede stemmer kan medtælles ved sup-plerende optællingsrunder.I dag vælges borgmesteren efter reglerne i den kommunale styrelseslovs § 6, stk. 2, hvoraf detfremgår, at kommunalbestyrelsen på det konstituerende møde vælger sin formand blandt sinemedlemmer ved flertalsvalg.Det er overvejet, om indførelse af direkte valgte borgmestre vil sikre et resultat af valget, som ermere i overensstemmelse med vælgernes ønske, idet det direkte valg jo netop indebærer, at denperson, som flest vælgere peger på, også er den der bliver borgmester.Af de indhentede oplysninger vedrørende borgmestrenes personlige stemmetal fremgår, at i 68af landets 98 kommuner var borgmesteren den kandidat, som fik flest personlige stemmer i sinkommune ved kommunalvalget den 17. november 2009. For så vidt angår disse 68 kommunermå det derfor antages, at en regel om, at borgmesteren vælges ved direkte valg, ikke ville haveændret ved noget i forhold til, hvem der besidder borgmesterposten i dag - hvis man lægger den18
forudsætning til grund, at antallet af personlige stemmer afspejler, hvordan resultatet af et evt.direkte borgmestervalg ville være faldet ud.Der kan dog ikke med sikkerhed drages nogen slutninger om resultatet af et direkte borgmester-valg, bl.a. fordi det ikke er sikkert, hvorledes de vælgere, der ikke har stemt personligt, ville stemmeved et direkte borgmestervalg, ligesom det heller ikke er sikkert – i tilfælde af, at valget af borgme-ster kræver absolut flertal – hvorledes det endelige udfald af valget bliver.Det forhold, at man vælger at stemme på et parti/liste frem for at afgive en personlig stemme, ersåledes ikke ensbetydende med, at man ikke ønsker at give sin stemme til det pågældende partisspidskandidat. Det kan således være forudsat af vælgeren, at partistemmen vil tilfalde vedkom-mende spidskandidat.Det kan derfor ikke umiddelbart sluttes, at en regel om direkte borgmestervalg i de resterende 30kommuner, hvor borgmesteren ikke fik den største andel af de personlige stemmer, ville have haftden betydning, at der havde siddet en anden borgmester, end den borgmester der sidder i dag.I 23 af de 30 kommuner, hvor borgmesteren ikke fik flest personlige stemmer, fik borgmesterennæstflest personlige stemmer i kommunen, mens borgmesteren i 3 kommuner fik tredjeflest per-sonlige stemmer. Det vil sige, at i 94 af de 98 kommuner (96 %) lå borgmesterens personligestemmetal blandt de 3 højeste i kommunen.Som det fremgår, var der således kun 4 kommuner, hvor borgmesteren ikke var blandt de 3 kan-didater, der fik flest personlige stemmer.Ved den gældende valgmetode til valg af borgmester sikres det, at borgmesteren som formand forkommunalbestyrelse og økonomiudvalg samt øverste daglige leder af kommunens administration ihvert fald på tidspunktet for konstitueringen har et flertal bag sig i kommunalbestyrelsen, hvilket ermed til at skabe ro og kontinuitet i den kommunale forvaltning.Indførelse af direkte borgmestervalg ville have den konsekvens, at borgmesterposten i de efterføl-gende konstitueringsforhandlinger ville være givet på forhånd, og det ville derfor ikke være muligtat bringe spørgsmålet om besættelse af borgmesterposten ind i konstitueringsforhandlingerne,hvilket ville kunne dæmme op for nogle af de uhensigtsmæssigheder, som blev konstateret efterseneste kommunalvalg.En ændring af lov om kommunernes styrelse samt lov om kommunale og regionale valg, hvorefterborgmesteren vælges ved direkte valg, ville imidlertid kunne medføre, at en borgmester kunnesidde i 4 år uden et flertal bag sig i kommunalbestyrelsen og således reelt ikke være stand til atgennemføre sin politik. Endvidere ville det kunne skabe usikkerhed i det daglige arbejde i den kom-munale forvaltning, idet borgmesterens politiske linje ikke nødvendigvis ville stemme overens meddet, der blev vedtaget i kommunalbestyrelsen.Borgmesterens loyale udførelse af sit hverv er en nødvendig forudsætning for kommunalbestyrel-sens virke. Udover funktionen som mødeleder i kommunalbestyrelsen har borgmesteren en række19
øvrige funktioner i kommunestyret. Han er således født formand for økonomiudvalget samt øverstedaglige leder af den kommunale administration, herunder med pligt til at sørge for ekspeditionenog udførelsen af kommunalbestyrelsens beslutninger. Endvidere har borgmesteren en række øv-rige koordinerende funktioner efter den kommunale styrelseslov. Kommunalbestyrelsens adgangtil som kollegialt organ selv at vælge sin formand skal ses i sammenhæng hermed.På den anførte baggrund - herunder også, at borgmestrene generelt har en meget høj andel af depersonlige stemmer, jf. det ovenfor anførte - forekommer indførelsen af direkte valgte borgmestreikke velbegrundet.Der kan derfor ikke anbefales en ændring af den kommunale og regionale valglov samt den kom-munale styrelseslov, hvorefter der indføres direkte borgmestervalg.2. Afkortning af konstitueringsperiodenDet har fra flere sider været foreslået at afkorte konstitueringsperioden. Det følger af den kom-munale og regionale valglov, at valg til kommunalbestyrelserne afholdes den 3. tirsdag i novembermåned i valgåret, dvs. at valgdatoen kan falde mellem den 15. og 21. november. Herefter skal valg-bestyrelsen opgøre valgresultatet, ligesom borgerne har en frist på en uge til at klage over valget.Fristen for at klage de år, hvor valget afholdes den 21. november, er således den 28. november.Herefter skal den siddende kommunalbestyrelse tage stilling til og afgøre klagerne. Når klagerneer færdigbehandlet, kan den nye kommunalbestyrelse konstituere sig i perioden fra den 1. til den15. december efter reglerne i den kommunale styrelseslov.Det har været foreslået, at reglerne ændres således, at den nyvalgte kommunalbestyrelse eller detnyvalgte regionsråd pålægges at afholde sit konstituerende møde senest 10 hverdage efter, atvalget er afholdt, dog tidligst efter at den hidtidige kommunalbestyrelse har truffet afgørelse ved-rørende eventuelle valgklager og begæringer om fritagelse for at modtage valg.Tager man udgangspunkt i en frist på 10 hverdage efter valgdagen (hvor lørdag regnes som enhverdag) ville det ved valget den 17. november 2009 have betydet at kommunalbestyrelsernesenest skulle have konstitueret sig den 28. november 2009. Af de 92 spørgeskemabesvarelser,hvor kommunerne har oplyst datoen for den offentlige udmelding af den konstitueringsaftale, somkom til udtryk på det konstituerende møde, fremgår det, at konstitueringsaftalen i 64 kommunerblev offentligt udmeldt før den 28. november 2009, mens de resterende 28 konstitueringsaftalerblev udmeldt efter den 28. november 2009.Antallet af aftaler indgået før den 28. november 2009 er dog højere end de angivne 64 ud af 92,som fremgår af spørgeskemaundersøgelsen.Det må derfor formodes, at det i de fleste kommuner vil være muligt at konstituere sig inden for 10hverdage efter valget.Begrundelsen for forslaget om at afkorte konstitueringsperioden har generelt været, at man ved atafkorte perioden vil kunne undgå nogle af de aftalebrud og partiskift, der bl.a. forekom i forbindelse20
med konstitueringerne efter seneste kommunalvalg. Det har blandt andet været anført, at denbedste løsning vil være at begrænse perioden fra stemmerne er optalt, til det konstituerende mødeskal finde sted. Muligheden for at indgå alternative aftaler vil dermed mindskes, og fristelsen til atforetage partiskift vil være mindre. Det har været anført, at erfaringerne fra sidste kommunalvalgbekræfter dette, da tidsfaktoren her var af betydning for antallet af partiskift og dermed alternativeløsninger.En afkortning af konstitueringsperioden vil afkorte den tid, der er til at indgå alternative aftaler og/eller skifte parti/liste eller blive løsgænger. Det er derfor overvejet, om det forhold, at der er mindretid til rådighed, vil reducere antallet af partiskift samt indgåede alternative aftaler.Af spørgeskemaundersøgelsen fremgår det, at der i 12 kommuner blev indgået mere end 1 kon-stitueringsaftale, og at 8 kommunalbestyrelsesmedlemmer i 7 kommuner valgte at skifte parti ellerblive løsgængere i konstitueringsperioden.Såfremt man ved kommunalvalget den 17. november 2009 havde sat skæringsdatoen for konsti-tueringen til den 28. november, ville det - under den forudsætning at forløbet med denne tidsfristville have været det samme - i de 12 kommuner have betydet, at resultatet i 5 af de 12 kommuner,ville have været uændret, idet samtlige konstitueringsaftaler blev indgået inden for fristen på 10hverdage efter valget. I 3 af de 5 ovennævnte kommuner endte borgmesterposten med at tilfaldeen kandidat som har fået hhv. 2., 2., og 6. flest personlige stemmer, mens den i 2 tilfælde endtehos den kandidat, der havde fået flest personlige stemmer i kommunen.Ser man på de resterende 7 kommuner ville det - igen under den forudsætning at forløbet meddenne tidsfrist ville have været det samme - i 1 kommune have betydet, at en eksisterende kon-stitueringsaftale ikke var blevet udvidet/indsnævret. I 1 kommune ville det have betydet, at denkandidat med flest personlige stemmer var blevet borgmester i stedet for en kandidat med 19.flest personlige stemmer. I 3 kommuner ville en skæringsdato den 28. november have betydet,at borgmesterposten tilfaldt kandidaten med 3. flest personlige stemmer i stedet for kandidatenmed flest personlige stemmer. I 1 kommune ville borgmesterposten være tilfaldet kandidaten med2. flest personlige stemmer i stedet for kandidaten med flest personlige stemmer, og endelig villeborgmesterposten i 1 kommune være tilfaldet kandidaten med 6. flest personlige stemmer i stedetfor kandidaten med flest personlige stemmer.Ser man på de 7 kommuner, hvor der var kommunalbestyrelsesmedlemmer, som valgte at skifteparti/liste eller blive løsgængere, fik det i 4 af de 7 kommuner den konsekvens, at flertallet ændre-des, og der blev indgået en ny konstitueringsaftale. Ser man imidlertid på, hvornår partiskiftenefandt sted i de 4 kommuner, forekom partiskiftene i 2 af 4 kommuner inden for de første 3 dageefter valget, mens det i den 3. kommune skete 6 dage efter valget og i den 4. fandt sted 27 dageefter valget.I 3 ud af 4 kommuner blev de nye konstitueringsaftaler, som følge af partiskiftene og dermed æn-drede flertal offentligt udmeldt inden den 28. november 2009, og således inden for den foreslåede10-dages frist. Kun i en enkelt kommune blev den nye konstitueringsaftale som følge af partiskiftog dermed ændret flertal, offentligt udmeldt efter den foreslåede 10-dages frist.21
Det er derfor ikke en korrekt forudsætning, at mange partiskift med deraf følgende alternativeløsninger sker sent i forløbet. Kun i en enkelt kommune blev partiskiftene1foretaget sent i konsti-tueringsforløbet. I 3 ud af 4 kommuner blev partiskiftene som afstedkom alternative løsninger somnævnt foretaget inden for 6 dage efter valgdagen.I ovenstående gennemgang af spørgeskemabesvarelserne er der taget udgangspunkt i en afkort-ning af konstitueringsperioden til 10 hverdage efter valgdagen. Der kan imidlertid ikke heraf medsikkerhed drages nogen konklusioner om, hvordan konstitueringerne i de enkelte kommuner rentfaktisk ville forløbe, såfremt en sådan 10-dages-frist - eller en anden kortere frist - var gældende,bl.a. fordi det må forudsættes, at de enkelte kommunalpolitikere ved en afkortning af konstitu-eringsperioden ville indrette sig efter, at der var kortere tid til at konstituere sig i. Det kan derforheller ikke sluttes, at de aftaler og partiskift, som fandt sted efter den 28. november 2009 (efter10-dages-fristen), ville være afværget, såfremt en sådan regel havde været gældende ved senestekommunal og regionalvalg.Samlet set må det siges at være tvivlsomt, om en afkortning af konstitueringsperioden reelt vil haveen begrænsende effekt på antallet af aftalebrud og partiskift i konstitueringsforløbet. Endviderekan det ikke afvises, at en afkortning af konstitueringsperioden alene vil medføre, at konstituerings-forløbet - med kortere tid til rådighed - bliver mere sammenpresset og hektisk. Desuden kan detkonstateres, at 5 af de konstitueringsaftaler der blev indgået efter den 28. november 2009, ogsom afløste aftaler indgået før den 28. november 2009, resulterede i borgmestre, som havde fåeten større andel af de personlige stemmer. Et meget komprimeret og hektisk konstitueringsforløbsom følge af en kort tidsfrist til at konstituere sig, vil således - såfremt det måtte have en begræn-sende effekt på antallet af indgåede aftaler - kunne medføre en borgmester med en færre andelaf de personlige stemmer.Henset til ovenstående kan det ikke anbefales at afkorte konstitueringsperioden.3. Mulighed for, at kandidatlisterne skal kunne udpege nye medlemmer af kommunal-bestyrelserne i stedet for nyvalgte, der forlader listerne, eller fastlåsning af de enkeltelister, listeforbund og valgforbund til efter det konstituerende mødeDet har været foreslået at ændre reglerne således, at partierne/listerne skal kunne udpege nyemedlemmer af kommunalbestyrelserne i stedet for nyvalgte, der forlader kandidatlisterne.Et til dels lignende forslag går ud på, at man fastlåser de enkelte lister, listeforbund og valgfor-bund til efter det konstituerende møde. Hvis et medlem alligevel vælger at skifte parti/liste, indenkonstitueringen er afsluttet, skal stemmeretten forblive ved pågældendes opstillingsliste, evt. vedstedfortræderindkaldelse, og medlemmet midlertidigt fratages indflydelse.Ovenstående forslag er begge begrundet i et ønske om at dæmme op for, at kommunalbestyrel-sesmedlemmer skifter parti og indgår alternative aftaler i konstitueringsperioden.
1) 2 kommunalbestyrelsesmedlemmer blev løsgængere
22
Der er efter de gældende regler i den kommunale styrelseslov og den kommunale og regionalevalglov intet til hinder for, at et kommunalbestyrelsesmedlem umiddelbart efter valget eller i løbetaf valgperioden skifter fra en kandidatliste til en anden kandidatliste, eller eventuelt vælger statussom løsgænger. Der er ligeledes intet til hinder for, at et nyvalgt medlem af en kommunalbestyrelseindgår en konstitueringsaftale med andre partier/lister end dem, som de øvrige kommunalbestyrel-sesmedlemmer fra vedkommendes parti/liste støtter/indgår konstitueringsaftale med.Det følger af lov om kommunale og regionale valg, at medlemskab af en kommunalbestyrelse gæl-der for hele valgperioden, medmindre medlemmet i løbet af valgperioden mister sin valgbarhedeller opnår fritagelse for medlemshvervet. Det er uden betydning for et medlems valgbarhed, atmedlemmet forlader det parti, på hvis kandidatliste den pågældende er blevet indvalgt i kom-munalbestyrelsen. Dette forhold vil heller ikke kunne begrunde en fritagelse fra medlemshvervet.Af de 95 modtagne spørgeskemabesvarelser fremgår det, at i alt 9 kommunalbestyrelsesmedlem-mer fordelt på 8 kommuner skiftede parti/blev løsgængere i konstitueringsperioden eller valgte atindgå i en anden konstitueringsaftale end den vedkommendes parti indgik i.I 5 af disse kommuner fik det den konsekvens, at flertallet ændredes, og der blev indgået en nykonstitueringsaftale, hvorimod det i 3 kommuner ikke ændrede flertallet og dermed heller ikkeafstedkom en ny konstitueringsaftale.I 3 af de 5 tilfælde skiftede borgmesterposten fra at tilfalde den kandidat med flest personligestemmer i kommunen til at tilfalde en kandidat med færre personlige stemmer (hhv. nr. 2, nr. 6og nr. 19.). I det 4. tilfælde skiftede borgmesterposten fra at tilfalde kandidaten med 2. flest per-sonlige stemmer til at tilfalde kandidaten med flest personlige stemmer, mens borgmesterposteni det 5. tilfælde skiftede fra at tilfalde en kandidat med 14. flest personlige stemmer i kommunentil at tilfalde kandidaten med flest personlige stemmer i kommunen. Sidstnævnte 2 tilfælde viser,at kommunalbestyrelsesmedlemmers partiskift og deraf følgende nye konstitueringsaftaler ikkenødvendigvis bevirker en konstituering med valg af en borgmester med færre personlige stemmer.Af de i ovenfor nævnte afsnit om kommunalbestyrelsesmedlemmers partiskift m.m. nævnte be-grundelser ses det, at det ikke entydigt kan fastslås, hvad der får kommunalbestyrelsesmedlem-mer til at skifte parti/liste eller indgå i en anden konstitueringsaftale end den, vedkommendes partiindgår i. Sammenfattende må en af hovedbegrundelserne for partiskiftene mv. ved kommunalval-get i november 2009 imidlertid som nævnt være, at vedkommende kommunalbestyrelsesmedlemvar utilfreds med/uenig i sit partis indgåelse af en konstitueringsaftale eller partiets håndtering afkonstitueringsprocessen.I ét tilfælde var valget begrundet i, at vedkommende kommunalbestyrelsesmedlem ved at bliveløsgænger kunne blive borgmester med støtte fra den anden fløj i kommunalbestyrelsen, ligesommuligheden for selv at blive borgmester med støtte fra den anden fløj i kommunalbestyrelsen ogsåvar begrundelsen i det ene(ste) tilfælde, hvor et medlem uden at skifte parti eller blive løsgængervalgte at indgå i en anden konstitueringsaftale end den, vedkommendes parti indgik i.
23
Der kan være et hensyn at varetage til vælgere, der har ønsket at give indflydelse til et bestemtparti og ikke specifikt til det medlem af partiet, som i konstitueringsforløbet vælger at skifte parti/blive løsgænger og dermed måske ændre flertalskonstellationen. Der kan, som det fremgår afspørgeskemaundersøgelsen, imidlertid også være tilfælde, hvor et medlem forlader et parti ogbliver løsgænger begrundet i netop et hensyn til de vælgere, der har indvalgt den pågældende,f.eks. med den begrundelse, at vedkommende ikke støtter sit partis konstituering med den mod-satte fløj i kommunalbestyrelsen. I sådanne tilfælde synes det umiddelbart mindre rimeligt, hvisbruddet skulle medføre, at den pågældende, og dermed indirekte dennes vælgere, mistede sinrepræsentation i kommunalbestyrelsen eller mistede sin indflydelse under konstitueringen og der-ved også indirekte i kommunalbestyrelsen. Endvidere ville en midlertidig fratagelse af et medlemsindflydelse under det konstituerende møde kunne medføre, at der blev valgt en borgmester, somefterfølgende ikke ville have et flertal bag sig i kommunalbestyrelsen.Det afgørende argument imod at binde kommunalbestyrelsesmedlemmer til deres partier/listereller fratage dem en kommunalbestyrelsespost som følge af et partiskift, er imidlertid det grund-læggende princip, at kommunalbestyrelsesmedlemmer alene er bundet af deres overbevisning ogikke ved nogen forskrift fra deres vælgere, jf. herved princippet i grundlovens § 56 om folketings-medlemmer. Dette princip bør gælde ikke blot beslutninger undervejs i valgperioden, der megetvel kan være af vidtrækkende karakter (f.eks. budgetforlig), men også beslutninger om, hvorledeskommunalbestyrelsen kan konstituere sig, hvilket udgør selve kernen i kommunalbestyrelsens vi-dere arbejde.Som nævnt er folketingsmedlemmer i henhold til grundlovens § 56 alene bundet af deres overbe-visning og kan ligesom kommunalbestyrelsesmedlemmer vælge at skifte parti eller blive løsgæn-gere og dermed måske ændre flertalskonstellationen i Folketinget. Der har således i praksis væreten række eksempler på, at folketingsmedlemmer har valgt at skifte parti eller blive løsgængere. Derkan ikke peges på principielle eller tungtvejende grunde til, at der skulle ske en indskrænkning iden frihed kommunalbestyrelsesmedlemmer har i forbindelse med konstitueringer i forhold til dender gælder for folketingsmedlemmer.Endelig kan det anføres, at der kan forekomme tilfælde, hvor der sker sprængninger af et parti elleren liste både umiddelbart efter valget og senere i valgperioden, hvor det vil være vanskeligt ellerumuligt at fastslå, hvilken af de nye grupper eller hvilket af medlemmerne, der således har forladtlisten, og hvem der herefter repræsenterer den indvalgte kandidatliste og dennes vælgere.Det kan derfor ikke anbefales, at der etableres mulighed for, at kandidatlisterne skal kunne udpegenye medlemmer af kommunalbestyrelserne i stedet for nyvalgte, der forlader listerne eller for, at dersker en fastlåsning af de enkelte lister, listeforbund og valgforbund til efter det konstituerende møde.4. Borgmesterkandidaten for de enkelte kandidatlister skal altid være det medlem afkandidatlisten, som har fået flest personlige stemmerForslaget går ud på, at borgmesterkandidaten for de enkelte kandidatlister altid skal være detmedlem af kandidatlisten, som har fået flest personlige stemmer. Andre end disse kandidater erdermed ikke valgbare til hvervet som borgmester.24
Alternativt kan reglen evt. knyttes op på de indmeldte valggrupper, jfr. den kommunale styrelses-lovs § 24, stk. 3, i stedet for de enkelte kandidatlister. Herved vil der ikke være risiko for, at enkandidatliste bliver afskåret fra at have en borgmesterkandidat i det tilfælde, hvor kandidaten medflest personlige stemmer på listen vælger at indgå en konstitueringsaftale med andre partier ellerlokallister end dem, som de øvrige kommunalbestyrelsesmedlemmer fra vedkommendes kandidat-liste støtter/indgår konstitueringsaftale med. Denne regel vil dog også afskære kandidatlisterne ien valggruppe fra at vælge en person/spidskandidat, som må antages at være den bedst egnedeborgmesterkandidat, og som tilmed har fået flest stemmer på sin egen liste, hvis en kandidat på enaf de øvrige i valggruppen deltagende lister har fået flere stemmer.Baggrunden for forslaget er dels et ønske om at sikre, at borgmesterposten i højere grad afspejlervælgernes ønske, dels et ønske om at begrænse muligheden for at bringe spørgsmålet om be-sættelse af borgmesterposten ind i konstitueringsforhandlingerne, idet denne for hvert enkelt partiligger fast.I dag vælges borgmesteren som nævnt efter reglerne i den kommunale styrelseslovs § 6, stk.2, hvoraf det fremgår, at kommunalbestyrelsen på det konstituerende møde vælger sin formandblandt sine medlemmer ved flertalsvalg. Alle kommunalbestyrelsesmedlemmer er efter de gæl-dende regler valgbare.Det er overvejet, om en regel som den foreslåede i højere grad vil sikre, at borgmesterpostenafspejler vælgernes ønske.Af de indhentede oplysninger vedrørende borgmesterkandidaternes personlige stemmetal frem-går det, at i 68 af de 98 kommuner, svarende til 69 %, fik borgmesteren flest personlige stemmerved valget. I disse kommuner kan det således umiddelbart konstateres, at borgmesteren tillige vardet medlem af sin kandidatliste, som fik flest personlige stemmer.I 23 kommuner, svarende til 23 %, fik borgmesteren 2. flest personlige stemmer ved valget. Imid-lertid var borgmesteren i samtlige disse 23 kommuner det medlem af sin kandidatliste, som fik flestpersonlige stemmer.I 3 kommuner fik borgmesteren 3. flest personlige stemmer, men i samtlige 3 tilfælde var borgme-steren den, der fik flest personlige stemmer på sin kandidatliste.I 1 kommune fik borgmesteren 5. flest personlige stemmer ved valget, men fik flest personligestemmer på sin kandidatliste.I de resterende 3 kommuner, hvor borgmestrene fik hhv. 6., 14., og 19. flest personlige stemmerved valget, fik borgmestrene næstflest personlige stemmer på deres respektive kandidatlister. I étaf de 3 tilfælde var borgmesteren sit partis spidskandidat.Det kan således konstateres, at borgmesteren ved seneste kommunalvalg i 95 ud af 98 kom-muner, svarende til 97 %, var det medlem af kandidatlisten, som fik flest personlige stemmer ved25
valget. Kun i 3 kommuner, svarende til 3 %, var dette ikke tilfældet, og i én af disse 3 kommunervar vedkommende sit partis spidskandidat.Man ville således ved anvendelsen af den foreslåede regel have haft et tilfælde, hvor man skullehave valgt en anden borgmesterkandidat end den valgte, uanset at vedkommende var sit partisspidskandidat og konstitueringen tilsyneladende ikke gav anledning til problemer. Dette forekom-mer ikke hensigtsmæssigt, og det er derfor overvejet, om man i stedet skulle indføre en regel om,at borgmesterkandidaten for de enkelte kandidatlister altid skal være kandidatlistens spidskan-didat. En sådan regel ville kun have haft indflydelse på de 2 førstnævnte tilfælde, hvor de valgteborgmestre ikke var spidskandidater på deres respektive lister. Det skal her bemærkes, at netopdisse 2 tilfælde særligt var i mediernes fokus.Samlet set forekommer det ikke hensigtsmæssigt at indføre en generel regel, som har til formål atsætte bindinger på den kommunale beslutningsproces, men som i praksis kun ville være relevanti meget få tilfælde. Det afgørende må således være, at flertallet i kommunalbestyrelsen har mulig-hed for at træffe valget om besættelse af borgmesterposten ud fra en samlet politisk vurdering,hvorved det sikres, at der er et flertal bag den politik, der føres i kommunen.Hertil kommer de betænkeligheder, der er ved at begrænse kommunalbestyrelsens adgang til somkollegialt organ selv at vælge sin formand, og som gælder hvad enten reglen knyttes op på denenkelte kandidatliste eller de indmeldte valggrupper.Der kan derfor ikke anbefales en lovændring, hvorefter borgmesterkandidaten for de enkelte kan-didatlister altid er det medlem af kandidatlisten, eller alternativt valggruppen, som har fået flestpersonlige stemmer.5. De enkelte kandidatlister skal bindende melde borgmesterkandidater ind senest 1uge før det konstituerende møde (som alternativ til et fremrykket konstitueringstids-punkt)Forslaget går ud på, at de enkelte kandidatlister senest en uge inden det konstituerende mødeskal melde ind, hvem listen peger på som borgmester.I dag vælges borgmesteren som nævnt efter reglerne i lov om kommunernes styrelse, hvoraf detfremgår, at kommunalbestyrelsen på det konstituerende møde vælger sin formand blandt sinemedlemmer ved flertalsvalg.En regel om, at de enkelte kandidatlister bindende skal melde borgmesterkandidater ind senest1 uge før det konstituerende møde, vil forkorte det tidsrum, hvor forhandlinger om borgmesterpo-sten kan bevirke, at der indgås alternative aftaler og/eller kommunalbestyrelsesmedlemmer skifterparti/liste eller bliver løsgængere. Det er derfor overvejet, om det forhold, at der er mindre tid tilrådighed, hvor besættelse af borgmesterposten kan bringes ind i konstitueringsforhandlingerne,vil have en reducerende effekt på antallet af partiskift og indgåede alternative aftaler.Det fremgår af spørgeskemaundersøgelsen, at i 5 ud af de 12 kommuner, der ved kommunalvalget26
i 2009 offentligt udmeldte mere end én konstitueringsaftale op til det konstituerende møde, blevden endelige konstitueringsaftale udmeldt tæt på valgdagen og oftest længe inden en uge førdet konstituerende møde. I yderligere 2 kommuner var borgmesterkandidaten den samme i dennæstsidste konstitueringsaftale som i den endelige konstitueringsaftale, der således mere havdekarakter af en tillægsaftale. I de nævnte to tilfælde blev den næstsidste konstitueringsaftale ud-meldt senest en uge inden det konstituerende møde.En regel, der lægger en tidsmæssig begrænsning på udmelding af borgmesterkandidater, villesåledes kun have haft en betydning i 5 kommuner. Ud af de 5 tilfælde var der imidlertid kun éttilfælde, hvor borgmesterkandidaten var en anden end kandidatlistens spidskandidat.Det må antages, at det i meget vidt omfang ville være kandidatlisternes spidskandidater, der villeblive meldt ind som borgmesterkandidater inden for tidsfristen på en uge før det konstituerendemødes afholdelse. Hertil skal bemærkes, at det af de indhentede oplysninger fremgår, at langt denovervejende hovedpart af de borgmesterkandidater, der var i spil, var kandidatlisternes spidskan-didater.De fleste aftalebrud og partiskift fandt ifølge de indhentede oplysninger endvidere sted så tidligt ikonstitueringsperioden, at de tidsmæssigt ville kunne forekomme, selvom man fastsatte regler forbindende udmelding af borgmesterkandidater en uge inden det konstituerende møde.Endelig kan det ikke afvises, at en frist for kandidatlisternes udmelding af borgmesterkandidat tilf.eks. en uge inden der konstituerende møde ville bevirke, at den nye kommunalbestyrelse valgteat udskyde tidspunktet for det konstituerende møde mest muligt for at give sig selv så stort etråderum som muligt.Samlet set kan der på baggrund af undersøgelsen ikke peges på, at en regel som den foreslåedeville have en væsentlig effekt.Det kan derfor ikke anbefales at ændre reglerne i lov om kommunernes styrelse, således at deenkelte kandidatlister senest en uge inden det konstituerende møde skal melde ind, hvem listenpeger på som borgmester.6. Mulighed for at afsætte en borgmester i en valgperiode, hvis vedkommende ikkelængere har flertalEt andet forslag, der har været fremme, er at give mulighed for at afsætte en borgmester i en valg-periode, hvis vedkommende ikke længere har et flertal bag sig i kommunalbestyrelsen.Som reglerne er i dag, har valg af borgmester virkning for kommunalbestyrelsens funktionsperiode.Denne bestemmelse kan ikke fraviges – ej heller ved aftale eller enstemmig vedtagelse i kommu-nalbestyrelsen. Borgmesterens funktionsperiode kan kun afkortes ved, at borgmesteren ansøgerom og af kommunalbestyrelsen bevilges fritagelse fra sit hverv efter reglerne herom i § 7 i lov omkommunernes styrelse eller ved, at borgmesteren fritages for sit hverv i overensstemmelse medden procedure, som følger af den kommunale styrelseslov § 66, dvs. tilfælde, hvor borgmesterenhar vægret sig ved at udføre sine opgaver.27
Da der er tale om et forslag, hvis sigte er at regulere det forhold, at flertallet i kommunalbestyrelsenændrer sig i løbet af en valgperiode – dvs. i perioden efter det konstituerende møde – er der ikkerelevante data fra spørgeskemaundersøgelsen, som kan anvendes til at belyse forslaget nærmere.Den kommunale styrelseslovs bestemmelse om, at borgmesteren ikke kan afsættes i løbet af den4-årige kommunale valgperiode, kan først og fremmest begrundes i hensynet til at sikre en vis roog kontinuitet i den kommunale forvaltning. Det er således af væsentlig betydning herfor, at derikke er nogen tvivl om, at borgmesteren i hele valgperioden er formand for kommunalbestyrelsenog økonomiudvalget samt øverste daglige leder af kommunens administration.Såfremt en borgmester som foreslået kunne afsættes i det øjeblik, vedkommende ikke havde etflertal bag sig i kommunalbestyrelsen, ville de konstitueringsforhandlinger, hvor aftaler bliver ind-gået og brudt, og borgmesterkæder skifter hænder, som i dag foregår inden det konstituerendemøde, i nogle kommuner reelt kunne videreføres under hele valgperioden. I kommuner, hvor kun fåmandater skiller flertallet fra mindretallet i kommunalbestyrelsen, ville det således hele tiden væremuligt at forhandle sig til borgmesterposten, hvis blot man kunne flytte helt ned til ét mandat. Ensådan ordning ville kunne skabe så meget usikkerhed om de enkelte konstitueringsaftalers hold-barhed, at det ville kunne medføre store vanskeligheder i det daglige politiske og administrativearbejde i de enkelte kommuner.Det kan derfor ikke anbefales at gennemføre en lovændring, hvorefter der ud over, hvad der gæl-der i dag, gives mulighed for at afsætte en borgmester i en valgperiode.7. Første konstitueringsaftale efter valget skal være juridisk bindendeDet har endelig været foreslået at gøre den første konstitueringsaftale efter valget juridisk bin-dende.I dag er politiske aftaler – herunder konstitueringsaftaler - ikke juridisk bindende og kan såledesikke håndhæves.En ændring af reglerne i lov om kommunernes styrelse, hvorved den første konstitueringsaftaleefter et valg blev juridisk bindende, ville først og fremmest stride imod princippet om, at kom-munalbestyrelsens konstituering sker på det konstituerende møde, idet konstitueringen reelt villeske ved aftalens indgåelse, såfremt aftalen er retligt bindende. Dette ville også være i strid medprincippet om, at offentligheden har adgang til kommunalbestyrelsens forhandlinger, idet møder ikommunalbestyrelsen er offentligt tilgængelige.Hertil kommer, at det vil kunne give anledning til en lang række bevismæssige tvivlsspørgsmål, nårdet skal fastlægges, hvad indholdet er af en - evt. mundtligt indgået - aftale, ligesom det i tilfældeaf, at der er indgået flere aftaler ville kunne være vanskeligt at fastslå, hvilken aftale der er bin-dende. Disse vanskeligheder undgås, når konstitueringen sker på det konstituerende møde underiagttagelse af de procedureregler, der gælder for dette møde.Det ville endvidere stride imod princippet om, at det enkelte kommunalbestyrelsesmedlem kun erbundet af sin overbevisning, hvis vedkommende skulle kunne gøres juridisk ansvarlig for at springe28
fra én politisk aftale for at indgå en anden politisk aftale, der må forudsættes i højere grad at værei overensstemmelse med den pågældendes overbevisning/politiske ambitioner.Der kan således ikke anbefales en lovændring, hvorefter første konstitueringsaftale efter valgetgøres juridisk bindende.8. Kodeks for god konstitueringsskikForslaget går ud på, at kommunalbestyrelserne opfordres til hver især at vedtage og offentliggøreet kodeks for god konstitueringsskik. Forslaget indebærer ikke lovgivning på området.Hensigten med forslaget er, at der lokalt skabes nogle rammer, som er med til at understøtte ethensigtsmæssigt konstitueringsforløb. Den lokale efterlevelse af et sådant kodeks for god konsti-tueringsskik vil være med til, at tilliden til den demokratiske proces højnes blandt vælgerne, samt iøvrigt at bidrage til et godt samarbejdsklima i den nye kommunalbestyrelse efter valget.Ved inddragelse af kommunalpolitikerne i processen omkring udformningen af kodekset vil derkunne skabes et lokalt politisk ejerskab til de principper, som kommer til udtryk i kodekset i hverenkelt kommune. Endvidere vil selve processen omkring vedtagelsen af et kodeks for god konsti-tueringsskik medvirke til, at de enkelte kommunalbestyrelser får drøftet - og sat ord på -, hvad derer kendetegnende for en god konstitueringsproces. Dette vil kunne medvirke til at begrænse detilfælde, hvor konstitueringen efter et kommunalvalg har et forløb, der opleves som uhensigtsmæs-sigt, ikke mindst af vælgerne.Der er en risiko for, at hvis et nyvalgt kommunalbestyrelsesmedlem ikke føler sig bundet af en afmedlemmet selv indgået/underskrevet konstitueringsaftale, så vil medlemmet næppe føle sig merebundet af principperne i et af en tidligere kommunalbestyrelse vedtaget kodeks for god konstitu-eringsskik.Når Økonomi- og Indenrigsministeriet og KL alligevel finder grund til at tro, at et af de enkelte kom-munalbestyrelser vedtaget kodeks vil have en effekt, er det bl.a. på baggrund af de erfaringer, derer gjort i kommunalt regi med lignende kodeks.Der findes således i kommunerne en række eksempler på, at kommunalbestyrelserne har vedtagetkodeks for deres politiske arbejde.Følgende eksempler kan nævnes:•••••Byrådet i Fredensborg Kommune har vedtaget et kodeks for samarbejdet i byrådet og mel-lem de politiske partierByrådet i Herning Kommune har vedtaget et kodeks for godt byrådsarbejdeKommunalbestyrelsen i Morsø Kommune har vedtaget et kodeks for god politisk ledelseByrådet i Sorø Kommune har vedtaget et kodeks for godt byrådsarbejdeByrådet i Svendborg Kommune har vedtaget et Kodeks for godt politisk lederskab i Svend-borg Byråd29
Fælles for ovennævnte kodeks er, at de netop er lokalt forankrede i de enkelte kommunalbesty-relser, og at de er gjort offentligt tilgængelige for kommunens borgere på kommunernes hjem-mesider.Netop offentliggørelsen af kodekset for god konstitueringsskik vil være af afgørende betydningfor, at kodekset får en effekt. Det forhold, at et kodeks er offentligt tilgængeligt, vil efter omstæn-dighederne gøre det sværere for det enkelte kommunalbestyrelsesmedlem at handle i strid medkodekset, idet vedkommende risikerer at skulle ”stå til regnskab” for sin handlemåde i højere grad,end hvis der ikke fandtes et offentligt tilgængeligt kodeks.De problemstillinger, som gav anledning til offentlig debat efter kommunalvalget den 17. november2009, handler om, hvordan kommunalpolitikerne vælger at anvende det mandat, som vælgerne hargivet dem ved valget. Problemstillingerne er således grundlæggende af politisk og demokratiskkarakter.Som udgangspunkt vil det være uhensigtsmæssigt at søge at løse sådanne problemstillinger vedat ændre de juridiske rammer for konstitueringsprocessen.Det fremgår endvidere af spørgeskemaundersøgelsen, at det efter kommunalvalget i november2009 i alt drejede sig om 14 kommuner, hvor der i konstitueringsperioden enten offentligt blevudmeldt mere end én konstitueringsaftale og/eller var kommunalbestyrelsesmedlemmer, somvalgte at skifte parti/liste eller blive løsgængere eller indgå i en anden konstitueringsaftale endvedkommendes parti/liste. Det kan således konstateres, at størstedelen af landets kommuner ikkeoplevede problemer under konstitueringsforløbet. Det er derfor grundlæggende Økonomi- og In-denrigsministeriet samt KL’s opfattelse, at det nuværende system er velfungerende, hvorfor derikke forekommer at være behov for ændringer af lovgivningen herom.Forslaget om et kodeks for god konstitueringsskik skal således ses i sammenhæng med, at detikke indebærer et brud med grundlæggende demokratiske principper, men tværtimod understre-ger politikernes eget ansvar for en hensigtsmæssig konstitueringsproces, og at konstituerings-processen i langt de fleste kommuner er velfungerende, hvorfor der må antages generelt at væreen høj grad af ansvarlighed hos lokalpolitikerne, hvilket et kodeks vil medvirke til at understøtteyderligere.Kommunerne opfordres derfor til lokalt at vedtage og offentliggøre et kodeks for god konstitu-eringsskik.
30

Spørgeskema vedrørende forløbet af konstitueringsprocessen efter

kommunalvalget den 17. november 2009

Kommune:
1. Hvornår blev den konstitueringsaftale, derblev udmøntet på det konstituerende møde,offentligt udmeldt (pressemeddelelse el. lign)?2. Blev der under konstitueringsforløbet of-fentligt udmeldt andre konstitueringsaftalerend den konstitueringsaftale, der blev udmøn-tet på det konstituerende møde?3. Såfremt der er svaret ja til spørgsmål 2, an-før i kronologisk rækkefølge dato for samtligeaftalers offentlige udmelding (pressemed-delelse el. lign.) herunder den aftale, der blevudmøntet på det konstituerende møde.Anfør endvidere, hvilket parti/liste den enkeltekonstitueringsaftales borgmesterkandidattilhører. Såfremt vedkommende i perioden ml.valget og det konstituerende møde har skiftetparti/liste eller er blevet løsgænger, anføresdet nye parti/liste samt dato for partiskiftet.1. konstitueringsaftaleDato for offentlig udmelding:Borgmesterkandidatens parti/liste:Evt. nyt parti/liste samt dato for skiftet:2. konstitueringsaftaleDato for offentlig udmelding:Borgmesterkandidatens parti/liste:Evt. nyt parti/liste samt dato for skiftet:3. konstitueringsaftaleDato for offentlig udmelding:Borgmesterkandidatens parti/liste:Evt. nyt parti/liste samt dato for skiftet:
4. Var der nogle medlemmer af kommu-nalbestyrelsen, der skiftede parti eller blevløsgængere i perioden ml. valget og detkonstituerende møde som led i indgåelsen afen konstitueringsaftale?Hvis ja, hvor mange?
30
5. Såfremt der svares ja til spørgsmål 4, be-des det nærmere forløb herom kort beskrevet.
6. Var der nogle medlemmer af kommunalbe-styrelsen, der uden at skifte parti eller bliveløsgænger under konstitueringsforløbet indgiki en anden konstitueringsaftale end den, ved-kommendes parti indgik i?Hvis ja, hvor mange?7. Såfremt der svares ja til spørgsmål 6, be-des det nærmere forløb herom kort beskrevet.
8. Hvor mange af kommunalbestyrelsens par-tier/lister er med i konstitueringsaftalen. Anførendvidere det samlede antal af partier/lister ikommunalbestyrelsen.Anfør desuden, hvor mange af kommunalbe-styrelsens medlemmer der er med i konstitu-eringsaftalen.9. Hvor mange af formændene for de ståendeudvalg kommer fra partier/lister, som er med ikonstitueringsaftalen?Anfør tillige antallet af stående udvalg i kom-munen.10. Hvor mange medlemmer af økonomiud-valget kommer fra partier/lister, der er med ikonstitueringsaftalen?Anfør tillige det samlede antal medlemmer aføkonomiudvalget.11. Hvor mange af økonomiudvalgetsmedlemmer er udvalgsformænd i et ståendeudvalg?
Antal partier/lister i konstitueringsaftalen:Antal partier/lister i kommunalbestyrelsen:Antal kommunalbestyrelsesmedlemmer ikonstitueringsaftalen:
Antal formænd, som er med i konstituerings-aftalen:Antal stående udvalg i kommunen:
Antal økonomiudvalgsmedlemmer fra partier/lister, der er med i konstitueringsaftalen:Antal medlemmer af økonomiudvalget:
32