Europa-Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om æn-dring af direktiv 2003/87/EF med henblik på præcisering af bestemmelserne omdet tidsmæssige forløb for auktioner af kvoter for drivhusgasemissioner

.

1. Resumé

Kommissionen har den 7. august 2012 fremsendt dansk sprogversion af et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om ændring af direktiv 2003/87/EF (det såkaldte kvotehan-delsdirektiv) med henblik på præcisering af bestemmelserne om det tidsmæssige forløb forauktioner af kvoter for drivhusgasemissioner (dokument nr. COM(2012) 416 final). Kommis-sionen foreslår, at det i kvotehandelsdirektivet præciseres, at Kommissionen for at sikre et vel-fungerende marked er beføjet til at ændre den auktionstidsplan, der er fastsat i Kommissio-nens forordning (EU) nr. 1031/2010 (den såkaldte auktioneringsforordning). Konkret ønskerKommissionen, at Kommissionens beføjelser skal præciseres for at fjerne enhver tvivl omrækkevidden af Kommissionens beføjelser og give retlig sikkerhed i forbindelse med de foran-staltninger, som Kommissionen måtte træffe i fremtiden. Forslaget har ikke betydning for mil-jøbeskyttelsesniveauet. På nuværende tidspunkt har de andre EU lande endnu ikke fastlagtendelige positioner ift. forslaget. Forslaget behandles af Europa-Parlamentet og Rådet efterden almindelige lovgivningsprocedure jf. Lissabontraktatens artikel 192, stk. 1, hvormedenighed i Rådet kræver kvalificeret flertal. Regeringen vil analysere forslaget nærmere, indender tages stilling.

2. Baggrund

Kommissionen har fremsat forslag om, at det i kvotehandelsdirektivet bør præciseres, atKommissionen for at sikre et velfungerende marked, er beføjet til at ændre den auktionstids-plan, der er fastsat i Kommissionens forordning (EU) nr. 1031/2010 (den såkaldte auktione-ringsforordning).Kommissionen angiver, at baggrunden for fremsættelsen af forslaget er, at Kommissionenovervejer at fremsætte et forslag om at forsinke auktioneringen af en vis mængde kvoter ek-sempelvis fra årene 2013-15 til årene 2018-20. Dette med henblik på at udjævne ubalancernemellem udbud og efterspørgsel efter kvoter, idet Kommissionen forventer, at et stort antalkvoter og kreditter vil komme på markedet i 2012-13 med et stigende overskud af kvoter ikvotehandelssystemet til følge.Kvotehandelsdirektivet (direktiv 2003/87/EF) tillægger Kommissionen gennemførelsesbefø-jelser bl.a. gennem vedtagelse af en forordning om auktioners tidsmæssige og administrativeforløb og andre aspekter. Kommissionen har allerede tidligere udøvet denne beføjelse, idetforordning (EU) nr. 1031/2010 tidligere er blevet ændret. Kommissionen anfører i forslaget tilSide 1

3. Formål og indhold

Konkret foreslår Kommissionen at indsætte følgende tilføjelse i artikel 10, stk. 4, første afsniti direktiv 2003/87/EF: "Kommissionenjusterer om nødvendigt tidsplanen for hver periode forat sikre et velfungerende marked."Hovedformålet med forslaget anføres at være, at Kommissionen senere kan fremsætte forslagom at ændre den tidsplan for auktionering af kvoter som fremgår af forordning (EU) nr.1031/2010.Forslaget er ledsaget af et uofficielt udkast til en Kommissionsforordning (intet dokument nr.)til ændring af forordning nr. 1031/2010 (kaldet auktioneringsforordningen). I det endnu ikkeoversendte forordningsudkast nævnes det, at Kommissionen eksempelvis senere kan foreslåat forsinke auktioneringen af en endnu ikke nærmere angivet mængde kvoter eksempelvis fraårene 2013-15 til årene 2018-20. Kommissionen opfordrer medlemslandenes eksperter til attage stilling til det endnu ikke oversendte forslag mhp. en drøftelse i Klimakomiteen af, hvilkeinitiativer der bør tages inden udgangen af 2012.Forslaget er tillige ledsaget af en arbejdsrapport fra Kommissionen (dokument nr. SWD(2012)234 final) og et memo, som giver yderligere information om funktionaliteten af EU's kvote-handelssystem samt de mulige effekter af at forsinke auktioneringen af kvoter. Dokumentetbeskriver bl.a. muligheden for at forsinke auktioneringen af hhv. 400, 900 eller 1200 mio.kvoter.Endelig gennemfører Kommissionen en offentlig høring af forslaget i perioden fra den 25. julitil den 3. oktober 2012, og Kommissionen opfordrer alle organisationer til at tage del i denne.Forslagene, arbejdsrapporten og høringsmaterialet er offentliggjort på Kommissionens hjem-meside på internettet på følgende adresse:http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/auctioning/third/documentation_en.htm.Af arbejdsrapporten samt memo fra Kommissionen fremgår følgende:Jf. kvotedirektivet kan auktioneringsprofilen vedtages i komiteprocedure. Timingen afauktioneringen af kvoter er ved tidligere lejlighed blevet ændret ved en ændring afauktioneringsforordningen, idet Kommissionen så et behov for tidlig auktionering i2012 af 120 mio. kvoter, som ellers skulle have været auktioneret i årene 2013-14.Formålet var dengang bl.a. at sikre, at der var tilstrækkeligt mange kvoter på markedetved overgangen mellem anden (2008-12) og tredje (2013-20) kvotehandelsperiode tilat sikre elselskabernes behov for at købe kvoter på forhånd til at dække emissioner isenere år (såkaldt ”hedging”).Ifølge Kommissionen er der i årene 2008-11 opstået et overskud på ca. 955 mio. kvo-ter i EU's kvotehandelssystem, heraf 450 mio. kvoter alene i 2011. Overskuddet skyl-des dels, at der er udstedt flere kvoter, end der er udledt drivhusgasser og dels, at deSide 2

kvotebelagte anlæg har returneret JI/CDM kreditter. Ifølge Kommissionen forventesoverskuddet af kvoter at stige yderligere i 2012 og 2013, hvor Kommissionen forven-ter, at der vil komme flere kvoter og kreditter på markedet end i de foregående år. Al-lerede i 2013 kan overskuddet ifølge Kommissionen nærme sig 2 mia. kvoter. Somforklaring nævner Kommissionen bl.a. følgende:ooooTidlig auktionering af 120 mio. kvoter i 2012 (som ellers skulle have væretauktioneret i årene 2013-14).Auktionering af 300 mio. kvoter i 2012-13 fra den særlige reserve, der er afsattil finansiering af innovative CCS- og VE-anlæg.Medlemslandene forventes at auktionere mere end 100 mio. tiloversblevnekvoter fra de reserver, der er afsat til nyetablerede anlæg i perioden 2008-12.En stor mængde JI/CDM-kreditter er udstedt hvilket muliggør øget anvendel-se heraf i ETS bl.a. pga. prisforskellen p.t. på kvoter (ca. 8 euro) og kreditter(ca. 3 euro). Hertil kommer at visse typer kreditter (HFC- og visse typer N2O-kreditter) genereret i perioden 2008-12 ikke anvendes til målopfyldelse i EU’skvotehandelssystem efter 2012, men kan afleveres til målopfyldelse i 2012indtil 31. april 2013, hvilket kan give de kvoteomfattede anlæg incitament tilat anvende disse typer af kreditter til målopfyldelse i 2012.Forventeligt fortsat relativt lave emissioner set ift. kvotetildelingen.

I lyset af, at der ventes at komme væsentligt flere kvoter og kreditter på ETS markedeti årene 2012-13, end det bliver tilfældet fra 2014 og frem, overvejer Kommissionen atforeslå forsinket auktionering af kvoter (på engelsk kaldet ”backloading”) af 400, 900eller 1200 millioner kvoter eksempelvis fra årene 2013-15 til årene 2018-20.Formålet med forsinket auktionering angives af Kommissionen at være at forbedreden måde, kvotemarkedet fungerer på. Formålet er ikke at forhøje prisen.Ifølge Kommissionen ventes forsinket auktionering at øge prisen på kort sigt, når deårlige bortauktionerede mængder reduceres, og at reducere prisen på længere sigt nårde årlige mængder der auktioneres forøges. Kommissionen vurderer ikke, at forsinketauktionering vil have en større eller varig virkning for de kvoteomfattede virksomhe-der og oplyser, at markedsanalytikere bekræfter, at eventuelle kortsigtede prisstignin-ger forventes at være temmelig begrænsede, medmindre forslaget suppleres af enstrukturel foranstaltning såsom eksempelvis permanent annullering af kvoter. Forsla-get vil alene ændre timingen/tidsprofilen i auktionerne, men ikke påvirke den samledemængde af kvoter, der skal auktioneres.Ifølge Kommissionen er det ikke muligt med sikkerhed at fastslå den absolutte virk-ning af forsinket auktionering på kvoteprisen over tid. Men Kommissionen vurderer,at priseffekten af forsinket auktionering vil være begrænset, da den samlede mængde,der auktioneres i perioden 2013-20, ikke ændres. Samtidig vurderer Kommissionen, atforsinket auktionering vil bidrage til at skabe et mere stabilt prissignal over hele dentredje handelsperiode (2013-20).Det er Kommissionens intention senere i 2012 at offentliggøre en analyse af kvote-markedets funktion mhp. at igangsætte en debat om hvilke strukturelle foranstaltnin-ger, der evt. supplerende bør træffes for at imødekomme kvotemarkedets udfordrin-ger.

Europa-Parlamentet har endnu ikke udtalt sig.Fsva. Kommissionens forslag til en afgørelse om at ændre kvotehandelsdirektivet inddragesEuropa-Parlamentet efter den almindelige lovgivningsprocedure, jf. Lissabontraktatens artikel192, stk. 1. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.Såfremt Kommissionen efterfølgende vælger at fremsætte et forslag til en Kommissionsfor-ordning til ændring af auktioneringsforordningen, i stil med det udkast Kommissionen har of-fentliggjort parallelt med direktivændringsforslaget, vil dette ifølge Kommissionens uofficielleudkast kunne vedtages i komiteprocedure, hvor Europa-Parlamentet vil blive inddraget i over-ensstemmelse med foreskriftsproceduren med kontrol.

5. Nærhedsprincippet

Forslaget vurderes at være i overensstemmelse med nærhedsprincippet, da timingen for aukti-oneringen af kvoter bedst fastsættes på EU-niveau.

6. Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herfor

Direktiv 2003/87/EF (kvotedirektivet) og direktiv 2008/101/EF (luftfartskvotedirektivet)er gennemført i dansk lovgivning ved lov om CO2-kvoter. En vedtagelse af forslaget vil ikkenødvendiggøre yderligere dansk lovgivning.

7. Forslagets konsekvenser for statsfinanserne, samfundsøkonomien, miljøet eller beskyt-

telsesniveauet

Forslaget til en afgørelse om ændring af kvotedirektivet vil alene præcisere Kommissionensjuridiske muligheder for at sikre et velfungerende kvotemarked, herunder at Kommissionen erbeføjet til at fremlægge forslag til ændring af den auktioneringsplan, som er fastlagt i auktio-neringsforordningen som ovenfor beskrevet. En præcisering af Kommissionens beføjelser viaen ændring af kvotedirektivet vil ikke i sig selv have konsekvenser for hverken statsfinanser-ne, samfundsøkonomien, miljøet eller beskyttelsesniveauet.Hvis Kommissionen senere vælger at bruge deres præciserede beføjelser i kvotedirektivet til atfremlægge forslag om at forsinke auktioneringen af en vis mængde kvoter, vil det sandsynlig-vis have betydning for kvoteprisen og dermed for Danmarks provenu fra salg af kvoter samtfor de kvoteomfattede virksomheders udgifter og indtægter forbundet med kvotesystemet. Forså vidt angår eventuelle konsekvenser af et sådan forslag fra Kommissionen, kan foreløbigtangives:Det endnu ikke officielt fremlagte forslag til ændring af auktioneringsforordningensætter ikke tal på den forventede mængde kvoter, der skal auktioneres senere end hid-til planlagt. Ved forsinket auktionering af kvoter forventer Kommissionen, at kvote-prisen stiger i den indledende del af perioden 2013-20, set ift. en situation, hvor kvo-terne sælges tidligt. Isoleret set vil en stigende kvotepris medføre et større provenu tilstatskassen pr. solgt kvote, men samtidig vil der blive færre kvoter at sælge. Omvendtvil der i den senere del af perioden 2013-20 blive solgt flere kvoter, hvilket må for-modes at medføre en lavere pris. Ifølge Kommissionen er det ikke muligt med sikker-hed at fastslå den absolutte virkning af forsinket auktionering på kvoteprisen over tid.Men Kommissionen vurderer, at priseffekten af forsinket auktionering vil være be-grænset, da den samlede mængde der auktioneres i perioden 2013-20 ikke ændres.Samtidig vurderer Kommissionen, at forsinket auktionering vil bidrage til at skabe etmere stabilt prissignal over hele den tredje handelsperiode (2013-20). Samlet set vilSide 4

forslaget derfor formentlig være nogenlunde provenuneutralt for statskassen i perio-den 2013-20, og indflydelsen på samfundsøkonomien vil være begrænset.Den fremtidige pris på kvoter er højst usikker. Markedsanalytikere har meget forskel-lige vurderinger af den fremtidige kvotepris samt den mulige effekt på kvoteprisen,såfremt man vedtager at forsinke auktioneringen af et givent antal kvoter. Eksempel-vis har Bloomberg og Point Carbon for nylig vurderet, at kvoteprisen, såfremt forsla-get ikke vedtages, kan falde fra det aktuelle niveau, idet det antages, at markedet alle-rede delvist har indregnet forslagets vedtagelse i den aktuelle kvotepris. Begge analy-ser vurderer også, at kvoteprisen vil stige, hvis forslaget vedtages.Hvis Kommissionen vælger at fremlægge forslaget til forsinkelse af auktionering vilet sådant forslag ikke have betydning for miljøbeskyttelsesniveauet, da mængden afkvoter på EU-niveau forbliver uforandret i perioden 2013-20.

8. Høring

Kommissionen gennemfører en offentlig høring af forslaget i perioden fra den 25. juli til den3. oktober 2012, og Kommissionen opfordrer alle organisationer til at tage del i denne.Forslaget har været sendt i teknisk høring af Energistyrelsen i perioden 21. – 31. august 2012.De indkomne høringssvar kan resumeres som følger:WWF Verdensnaturfonden og det Økologiske Råd støtter, at Kommissionen gives bemyndi-gelse til at ændre auktioneringen af kvoter og ser gerne, at der som minimum udskydes aukti-onering af 1,4 mia. kvoter. Samtidig opfordres til at man senere bør følge op med permanentat fjerne 1,5-2 mia. kvoter, samt at der vedtages markante nye reduktionsmål for EU, som pe-ger frem mod en 80 – 95 % reduktion i 2050.Vedvarende Energi finder, at forslaget bør vedtages hurtigst muligt, opfordrer til en kraftig re-duktion af kvotemængden på eksempelvis 1,2 mia. kvoter, og foreslår at reduktionen gennem-føres med en målsætning om en CO2-kvotepris på mindst 20 euro.Dansk Energi er positivt indstillet overfor Kommissionens forslag, selvom Dansk Energi ger-ne havde set et mere ambitiøst forslag med en permanent reduktion af kvotemængden til akti-onering i tråd med Europa-Parlamentets forslag fra behandlingen af EU's energieffektivitetsdi-rektiv, hvor parlamentet foreslog en set-aside på 1,4 mia. kvoter.Dansk Fjernvarme bakker op om muligheden for at udskyde auktionering, såfremt det kan fåkvoteredskabet til at virke mere hensigtsmæssigt.Landbrug & Fødevarer finder, at den lave kvotepris er udtryk for, at markedskræfterne funge-rer og mener at utidig politisk indblanding i et velfungerende markedsbaseret system princi-pielt bør undgås. Landbrug & Fødevarer er ikke overbevist om, at der er behov for de foreslå-ede ændringer i kvotehandelsdirektivet. Såfremt det vedtages at forsinke auktionering af kvo-ter vil Landbrug & Fødevarer foretrække en model, hvor en begrænset mængde kvoter forsin-kes.Dansk Byggeri er skeptiske overfor indgreb i kvotemarkedet, som vil pålægge virksomheder-ne forøgede omkostninger i en tid med økonomisk krise, og som vil være med til at øge usik-kerheden blandt virksomheder og investorer. Dansk Byggeri ønsker sikkerhed om antallet afCO2-kvoter ift. virksomheders og investorers langsigtede planlægning. Dansk Byggeri finder,at den faldende pris på CO2-kvoter kan ses som et udtryk for, at markedet virker.Side 5

Dansk Industri peger på, at man stadig har til gode at se det næste udspil fra Kommissionenfør det er muligt at vurdere sagen konkret. Det er i udgangspunktet DI’s mening, at en løsningsom skal bedre investeringssikkerheden og en hensigtsmæssig håndtering af den grønne om-stilling skal søges i de grundlæggende strukturelle udfordringer der er i EU’s samlede energi-og klimapolitik, og ikke mindst perspektivet frem mod 2030.Danske revisorer har ingen bemærkninger til forslaget.Udover ovennævnte fremfører Vedvarende Energi, Dansk Energi og Landbrug & Fødevarer ideres høringssvar en række forslag, bl.a. mhp. at styrke kvotesystemets funktion, som ikke di-rekte relaterer sig til Kommissionens aktuelle forslag.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Forslagets indhold er blevet præsenteret og diskuteret på møder i miljørådets arbejdsgruppe d.7. og 17. september 2012. Det cypriotiske formandskab har annonceret et ønske om at søge atopnå enighed mellem Rådet og Europa-Parlamentet under cypriotisk formandskab.En del lande har spurgt til, hvorledes Kommissionen og formandskabet vil håndtere behand-lingen af forslaget i miljørådet, hvor sagen endnu ikke er sat på dagsordenen til et miljøråds-møde. Formandskabet har endnu ikke fremlagt en tidsplan for det videre arbejde.Ingen medlemslande synes endnu at have fastlagt deres endelige positioner til forslaget, hvor-for det endnu er for tidligt at vurdere graden af opbakning til Kommissionens forslag. Noglelande har udtrykt umiddelbar støtte til intentionen bag forslaget, mens et enkelt medlemslandhar afvist at kunne støtte forslaget.Enkelte lande har stillet spørgsmålstegn ved, om forslaget overhovedet er nødvendigt ud fraden betragtning, at kvotedirektivet allerede giver Kommissionen den ønskede beføjelse.Nogle lande har udtrykt bekymring for, om forslagets konkrete ordlyd giver Kommissionenfor vidtgående beføjelser. Nogle lande overvejer, om Kommissionens mandat kan præciseresift. i hvilke tilfælde, Kommissionen kan anvende beføjelsen. Enkelte medlemslande har ek-sempelvis foreslået, at Kommissionen kun skal bemyndiges til at foreslå ændring en gang.Mange lande har opfordret Kommissionen til at fremlægge en detaljeret analyse af den muligeeffekt på kvoteprisen af at forsinke auktioneringen af kvoter.Mange lande har efterspurgt, at Kommissionen fremlægger den annoncerede analyse af kvo-temarkedets funktion med en beskrivelse af mulige strukturelle ændringer, som vil kunne bi-drage til at rette op på kvotemarkedets funktion.Der har tillige været stillet spørgsmål til forslagets hjemmel, men Rådets Juridiske Tjenestehar bl.a. givet en foreløbig vurdering om at ændring af direktivet ved en afgørelse samt frem-læggelse i medfør af Lissabontraktatens artikel 192, stk. 1, er hensigtsmæssigt i den konkretesag, idet enkelte medlemslande havde stillet spørgsmålstegn ved Kommissionens foreslåedefremgangsmåde.Side 6

Parallelt med møderne i miljørådets arbejdsgruppe har Kommissionens udkast til en ændringaf auktioneringsforordningen været drøftet på et møde i Klimakomiteen d. 19. september2012. En del lande har bl.a. efterspurgt estimater af priseffekten af at forsinke hhv. 400, 900eller 1200 mio. kvoter.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen vil nærmere analysere forslaget til ændring af kvotedirektivet samt vurdere Kom-missionens overvejelser om forsinket auktionering af kvoter i perioden 2013-2020, inden dertages stilling.

11. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.Ift. vedtagelsen af forordning (EU) nr. 1031/2010 (den såkaldte auktioneringsforordning) ogefterfølgende ændring heraf er Folketingets Europapolitiske Udvalg tidligere blevet orienteretherom ved tilsendelse af Klima- og Energiministeriets grundnotater af 6. juli 2010 og 22. juni2011.

.