KEB, Alm.del - 2011-12 - Bilag 310: Notat vedr. parkeringsfonde, fra klima-, energi- og bygningsministeren

Vurdering af behovet for en ændring af byggelovens dispensationsbestemmelseI nærværende notat foretages en juridisk analyse af hensynene bag dispensationsbestemmel-serne i byggelovens § 22, stk. 1 og 5, for så vidt angår byggelovgivningens bestemmelser omtilvejebringelse af parkeringsarealer på egen grund. Derudover foretages der en vurdering afde konsekvenser, som en ændring af byggelovens § 22 kan medføre.Byggelovgivningens regler om parkeringsarealerByggelovens1§ 7, stk. 1, bestemmer, at der i bygningsreglementet kan fastsættes regler omindretning af ejendommens ubebyggede areal til sikring af parkering.Byggelovens § 7, stk. 1, er en videreførelse af bestemmelserne i § 32, stk. 1 og 6 i byggelovenaf 19602. Bestemmelserne i § 32, stk. 1 og 6, blev indført i 1960 som en konsekvens af denøgede brug af biler, som medførte en nødvendig aflastning af parkeringen på vejene.Regler om indretning af en ejendoms ubebyggede areal til parkering er fastsat i bygningsreg-lementets3kap. 2.6.2.Bygningsreglementet bestemmer, at der ved opførelsen af et byggeri skal udlægges tilstræk-kelige parkeringsarealer til, at bebyggelsens beboere, de beskæftigede i bebyggelsen, besø-gende m.v., kan parkere biler, motorcykler, cykler m.v., på ejendommens område, jf. kap.2.6.2, stk. 1.Det er kommunalbestyrelsen, der ved en konkret vurdering af den enkelte byggesag fastsæt-ter, hvor stor en del af grundens areal, der skal udlægges til parkeringsareal, samt hvornår det-te skal anlægges. Dette skal fremgå af byggetilladelsen, idet kommunen skal påse bestemmel-serne om parkeringsarealer som led i byggesagsbehandlingen. Herved kender grundejeren sinretsstilling og sin forpligtelse, allerede inden byggearbejdet udføres.Bestemmelsen i kap. 2.6.2, skal sikre, at bebyggelsens beboere og andre brugere har adgangtil parkeringspladser. Bestemmelsens direkte formål er således, at der skabes parkeringsmu-ligheder uden, at vejnettet belastes.

I de tidligere bygningsreglementer indeholdt bestemmelsen om parkeringsarealer en helt fastangivelse af, hvor mange parkeringspladser, der skulle etableres i forhold til det konkretebyggeris størrelse.Først ved indførelsen af bygningsreglementet for småhuse i 1985 udgik den faste angivelse afhvor mange parkeringspladser, der skal etableres i forbindelse med opførelsen af ny bebyg-gelse. Det har herefter været op til kommunalbestyrelsen i den konkrete byggesag at fastsætteantallet.I forbindelse med opførelse af byggeri har bygningsejeren således pligt til at etablere det ibyggesagen pågældende antal parkeringspladser.Ved udformningen af parkeringspladser skal et passende antal parkeringspladser i henhold tilden gældende bestemmelse i bygningsreglementets kap. 2.6.2, stk. 3, udformes, så de kan an-vendes af personer med handicap. Kravet omfatter dog ikke fritliggende enfamilieshuse ogsommerhuse i sommerhusområder.Forpligtelsen til at etablere parkeringsarealer i henhold til bygningsreglementets kap. 2.6.2, eralene gældende inden for den pågældende ejendoms areal. Offentlige parkeringspladser skaletableres af vejmyndigheden på offentlige vejarealer, hvilket er reguleret i vejloven.4Ubebyggede arealer, der er udlagt og godkendt i henhold til de regler, der er udfærdiget imedfør af BR10, kap. 2.6.2, må ikke benyttes i strid med det formål, hvortil de er udlagt. Det-te fremgår af byggelovens § 7, stk. 2. Det betyder, at parkeringsarealer, der er udlagt og god-kendt i henhold til bestemmelserne i kap. 2.6.2, ikke uden bygningsmyndighedens tilladelsemå benyttes til andet end parkeringsareal.5Fravigelse for kravet om tilvejebringelse af parkeringspladser på egen grundSåfremt en borger ansøger kommunen om dispensation fra kravet om tilvejebringelse af par-keringspladser på egen grund, kan der ske fravigelse fra kravet på to måder:1. kommunen meddeler en ordinær dispensation efter byggelovens dispensationsbe-stemmelse i byggelovens § 22, stk. 1, eller2. kommunen meddeler dispensation efter den særlige regel i byggelovens § 22, stk. 6,på betingelse af, at der sker indbetaling til en kommunal parkeringsfond.Ad. 1.Byggelovens § 22, stk. 1, indeholder den ordinære dispensationsbestemmelse, som genereltkan anvendes ved meddelelse af dispensation fra byggelovens og bygningsreglementets be-stemmelser.Såfremt kommunen vælger at dispensere fra bygningsreglementets bestemmelser om tilveje-bringelse af parkeringsarealer, kan dette alene ske, såfremt det skønnes foreneligt med de hen-syn, der ligger til grund for bestemmelserne.Lovbekendtgørelse nr. 1048 af 3. november 2011, om offentlige vejeByggelovens § 7, stk. 1 og 2, svarer med mindre redaktionelle ændringer til § 32, stk. 1 og 6 i byggeloven af 1960. Det fremgår af be-mærkningerne, at bestemmelserne i § 7 alene angår friarealerne på den enkelte grund. Da det ikke fremgår af lovens bemærkninger, at be-byggelsens beboere skal have en sikret ret til parkering på ejendommen, må det antages, at reglerne om parkering alene har til formål at tilve-54

Det er ved meddelelse af en ordinær dispensation muligt for kommunen at stille vilkår for di-spensationen. Et vilkår kan være, at ejeren af den grund, hvorpå parkeringsarealerne skal til-vejebringes, lader en deklaration tinglyse på ejendommen, af hvilken det kan fremgå, at ejerenaf ejendommen forpligter sig til at anlægge parkeringspladserne på et senere tidspunkt.Ad. 2.Bestemmelsen blev indført i byggeloven i 1975. Bestemmelsen blev indført som en konse-kvens af, at der i flere kommuner på daværende tidspunkt havde udviklet sig en praksis, hvor-efter kommunerne dispenserede fra bygningsreglementets krav om tilvejebringelse af parke-ringsarealer på egen grund på betingelse af, at den byggende indbetalte et beløb til en parke-ringsfond, hvis midler blev anvendt til delvis dækning af den pågældende kommunes udgifterved tilvejebringelse af offentlige parkeringspladser.6Folketingets Ombudsmand udtalte inden lovens vedtagelse, at det syntes ønskeligt, at der til-vejebragtes et klart retsgrundlag for ordningernes etablering samt for den nærmere fastlæggel-se af ordningerne. På denne baggrund henstillede Ombudsmanden til det daværende Boligmi-nisteriums overvejelse, at der i forbindelse med den forestående revision af byggeloven blevgennemført en lovbestemmelse, der indeholdt hjemmel for de pågældende ordningers etable-ring samt for fastsættelsen af de nærmere administrative regler om ordningernes udformning.Efter bestemmelsens indførelse i 1975, blev de nærmere administrative bestemmelser om par-keringsfonde udstedt i 1994, da parkeringsfondscirkulæret7trådte i kraft den 1. februar s.a.Såfremt kommunen i henhold til den i dag gældende byggelovgivning meddeler dispensationefter den særlige dispensationsregel, finder bestemmelserne i parkeringsfondscirkulæret an-vendelse.Legalitetsprincippet tilsiger, at forvaltningens virksomhed skal være legitimeret i en lov eller ianden anerkendt retskilde, og forvaltningens indgreb skal ske i overensstemmelse med disseanerkendte retskilder. Legalitetsprincippet tjener således en retssikkerhedsmæssig funktion,der skal beskytte borgerne ved forvaltningens indgreb. Indgreb eller begrænsninger i borger-nes liv kræver således klar og utvetydig hjemmel.8Det må uden tvivl lægges til grund, at det var hensynet til legalitetsprincippet, der foranledi-gede Ombudsmanden til at henstille til indførelsen af bestemmelsen i den gældende bygge-lovs § 22, stk. 6, således at der blev skabt et klart retsgrundlag for borgernes retsstilling i detilfælde, hvor der blev meddelt dispensation på betingelse af indbetaling af et bidrag til denpågældende kommune.9Parkeringsfondscirkulærets bestemmelser og anvendelsesområdeSåfremt en kommune fritager en grundejer for helt eller delvist at tilvejebringe parkerings-pladser på egen grund på betingelse af, at der sker indbetaling til kommunens parkeringsfond,Dette fremgår af forarbejderne til bestemmelsen, som de findes i forslag til byggelov, LFF1974-1975.2.143 fremsat den 13.marts 1975.7Cirkulære nr. 10 af 17. januar 1994 om kommunale parkeringsfonde8Gammeltoft-Hansen, Hans, m.fl,Forvaltningsret(Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1994) s. 209 ff.9Til støtte for denne antagelse henvises til artiklenOm bidrag til parkeringsfondsaf univeristetsadjunkt Orla Friis Jensen i Juri-sten 1973 s. 81-826

overtager kommunen forpligtelsen til at tilvejebringe mindst et tilsvarende antal erstatnings-parkeringspladser i det pågældende område.Det fremgår af parkeringsfondscirkulæret, at bidraget til parkeringsfonden forfalder til beta-ling samtidig med, at der meddeles byggetilladelse til det pågældende byggeri.Erstatningsparkeringspladserne skal af kommunen være anlagt senest 5 år efter, at kommunenhar fritaget den pågældende ejendom for at tilvejebringe parkeringspladserne på egen grund.Parkeringspladserne er anlagt, når udgifterne er afholdt, og parkeringspladserne kan tages ibrug.Opfylder kommunen ikke sin forpligtelse til at anlægge det angivne antal parkeringspladser,skal bidraget til parkeringsfonden tilbagebetales til bidragsyderen.Kommunen er forpligtet til at anvende de indbetalte bidrag i parkeringsfonden til finansieringaf kommunalbestyrelsens udgifter til etablering af det antal parkeringspladser, som kommu-nen har meddelt fritagelse for at anlægge på egen grund.Når der meddeles dispensation efter byggelovens særlige dispensationsbestemmelse, hvorvedparkeringsfondscirkulæret finder anvendelse, varetager bestemmelserne i cirkulæret såledeshensynet til borgen, idet det sikres, at de indbetalte bidrag anvendes til etablering af parke-ringspladser eller tilbagebetales til bidragsyderen inden for en rimelig årrække. Derudover va-retager bestemmelserne om kommunens regnskabsmæssige administration af parkerings-fondsbidragene, at disse ikke får karakter af en skat, der pålægges borgerne.Energistyrelsens retlige vurderingSiden indførelsen af den særlige dispensationsbestemmelse i byggelovens § 22, stk. 6, samtudstedelsen af parkeringsfondscirkulæret i 1994 er det kommet frem, at ikke alle kommuneranvender byggelovens § 22, stk. 6, og bestemmelserne i cirkulære om kommunale parkerings-fonde, når der søges om fritagelse for kravet om tilvejebringelse af parkeringspladser på egengrundEn eller flere kommuner meddeler i stedet dispensation efter byggelovens ordinære dispensa-tionsbestemmelse i § 22, stk. 1.Tilvejebringelsen af lovhjemlen i byggelovens § 22, stk. 6, ses derfor på nuværende tidspunktikke at opfylde hensynet til retssikkerheden, som bestemmelsen oprindeligt blev indført medhenblik på at varetage, idet borgernes retsstilling ikke i alle tilfælde er klar og tydelig.Dertil kommer, at meddelelse af dispensation efter byggelovens ordinære dispensationsbe-stemmelse ikke varetager de hensyn, som meddelelse af dispensation i henhold til den særligedispensationsregel varetager. Ved meddelelse af dispensation efter den ordinære dispensati-onsbestemmelse varetages behovet for anlæg af parkeringspladser ikke, idet det ikke ved den-ne form for dispensation nødvendigvis sikres, at der tilvejebringes parkeringspladser andetsteds.Såfremt der ved meddelelse af en ordinær dispensation stilles vilkår om tilvejebringelse afparkeringspladser på anden måde, for eksempelvis ved at grundejeren via tinglysning af endeklaration forpligtes til at anlægge erstatningsparkeringspladserne på et senere tidspunkt, erSide 4

der ikke fastsat bestemmelser, der varetager borgerens hensyn eller skaber gennemsigtighedfor dennes retsstilling.Under hensyn til formålet med indførelsen af bestemmelsen i byggelovens § 22, stk. 6, sesovenstående at være utilsigtede konsekvenser af kommunernes administration af dispensati-onsbestemmelserne.Dertil kommer, at byggelovens § 22, stk. 6, er indført som en helt særlig dispensationsbe-stemmelse, der alene finder anvendelse i forhold til bestemmelserne om tilvejebringelse afparkeringsarealer på egen grund. Derfor bør § 22, stk. 6, ses som en lex specialis bestemmelsei forhold til den ordinære dispensationsbestemmelse i § 22, stk. 1, hvorfor § 22, stk. 6, må an-vendes frem for den almindelige, mere omfattende dispensationsbestemmelse i § 22, stk. 1.På baggrund af ovenstående vurderes det, at der bør ske en ændring af byggelovens § 22, så-ledes, at der alene kan meddeles dispensation fra kravet om tilvejebringelse af parkeringsplad-ser på egen grund i henhold til § 22, stk. 6. Herved fjernes muligheden for, at der kan medde-les dispensation fra de nævnte bestemmelser om parkeringsarealer på egen grund i henhold til§ 22, stk. 1, hvilket vil fjerne de uhensigtsmæssige og utilsigtede konsekvenser, der er opstået.Konsekvenserne af en ændring af byggelovens § 22Såfremt byggelovens § 22 ændres, således at der alene kan meddeles dispensation fra kravetom tilvejebringelse af parkeringspladser på egen grund i henhold til § 22, stk. 6, kan kommu-nerne alene meddele dispensation på betingelse af, at der sker indbetaling til en kommunalparkeringsfond, som vil være reguleret af parkeringsfondscirkulæret. En sådan ændring vilmedføre, at kommunerne i alle dispensationstilfælde overtager forpligtelsen til at etablere ettilsvarende antal parkeringspladser i området.Det skal i forlængelse af ovenstående bemærkes, at det i henhold til den gældende bestem-melse i bygningsreglementets kap. 2.6.2, stk. 3, er kommunerne, der ved en konkret vurderingfastsætter, hvor stor en del af grundens areal, der skal udlægges til parkeringsareal. Dette be-tyder, at den enkelte kommune efter en konkret vurdering kan fastsætte arealet til parkerings-areal til 0 m210, hvis kommunen vurderer, at brugerne af bebyggelsen ikke har behov for atkunne parkere i nærhed af bebyggelsen.11Ved en ændring af byggelovens § 22 vil det ikke længere være muligt for kommunerne, atstille andre vilkår end vilkår om indbetaling til en kommunal parkeringsfond, herunder vilkårom tinglysning af deklarationer for meddelelse af dispensation. Kommunerne vil heller ikkepå anden måde kunne udstrække kravet om etablering af parkeringspladser ud over 5 år, somer den i parkeringsfondscirkulæret fastsatte grænse.KonklusionPå baggrund af ovenstående er det vurderingen, at byggelovens § 22, bør ændres. Byggelo-vens § 22 bør udformes således, at der alene kan meddeles dispensation fra bygningsregle-mentets krav om tilvejebringelse af parkeringspladser på egen grund i henhold til byggelovens

§ 22, stk. 6, hvorefter det eneste vilkår, der kan stilles for meddelelse af dispensation er, at dersker indbetaling til en kommunal parkeringsfond.Ændringen af byggelovens § 22, vil styrke borgernes retssikkerhed, idet ændringen vil sikre,at der enten tilvejebringes parkeringspladser, eller at der sker tilbagebetaling af borgernesindbetalte bidrag i parkeringsfonden indenfor 5 år.Forslag til ændring af byggelovens § 22I § 22, stk. 6, indsættes som et nyt sidste punktum:”Såfremt sådanne bestemmelser er fastsat af ministeren, kan der ikke meddeles dispensationfra kravet om tilvejebringelse af parkeringsarealer på egen grund efter denne bestemmelsesstk. 1. Der kan heller ikke stilles andre vilkår for dispensationen end dem, der er fastsat af mi-nisteren for kommunalbestyrelsens adgang til at gøre en fravigelse fra bestemmelser om tilve-jebringelse af parkeringsarealer på egen grund.”Som bemærkning til § 22, stk. 6, sidste pkt., indsættes i lovforslaget:”Det oprindelige sigte med bestemmelsen i § 22, stk. 6, var, at den praksis, der havde udvikletsig i kommunerne forud for bestemmelsens indførelse i 1975, skulle have et klart retsgrund-lag.Efter indførelsen af bestemmelsen blev cirkulære om kommunale parkeringsfonde udfærdigetmed ikrafttræden den 1. februar 1994. Cirkulæret indeholder den nærmere regulering af, ihvilke tilfælde en kommune må kræve indbetaling til en parkeringsfond, samt hvorledes mid-lerne i fonden skal anvendes og indgå i kommunens regnskabssystem.Det er imidlertid ikke alle kommuner, der anvender § 22, stk. 6, når der meddeles dispensati-on fra kravet om etablering af parkeringspladser på egen grund, idet nogle kommuner medde-ler dispensation efter den ordinære dispensationsbestemmelse i byggelovens § 22, stk. 1. Det-te har medført, at nogle kommuner stiller vilkår, som ikke er reguleret administrativt. Herveder hensynet til, at der etableres parkeringsmuligheder i forbindelse med opførelsen af bebyg-gelse ikke sikret og ej heller hensynet til borgerne, idet der i praksis er set eksempler på, atborgere bliver mødt med krav om etablering af parkeringspladser endog mange år efter, at be-byggelsen blev opført.For at skabe et klart retsgrundlag, som det oprindeligt var hensigten med bestemmelsen i § 22,stk. 6, indføres der med forslaget en tilføjelse til den eksisterende særlige dispensationsbe-stemmelse i § 22, stk. 6, hvorefter der alene kan meddeles dispensation fra byggelovgivnin-gens krav om tilvejebringelse af parkeringsarealer på egen grund i henhold til bestemmelsen i§ 22, stk. 6.Denne ændring vil medføre, at kommunerne ikke kan meddele dispensation fra byggelovgiv-ningens krav om tilvejebringelse af parkeringsarealer på egen grund efter byggelovens § 22,stk. 1. Kommunerne kan således efter den foreslåede ændring ikke stille som vilkår for en di-spensation, at der tinglyses en deklaration på en ejendom, hvorefter grundejeren forpligtes tilat bekoste etableringen af parkeringspladser, når kommunen på et senere, uspecificeret tids-punkt, forlanger dette.Side 6

Indførelsen af den nye tilføjelse til § 22, stk. 6, ændrer ikke på, at det er kommunalbestyrel-sen, der efter en konkret vurdering fastsætter, hvor stor en del af grundens areal, der skal ud-lægges til parkeringsareal. Kommunen kan således efter en konkret vurdering nå frem til, atder skal udlægges 0 m2af en grunds areal til parkeringsareal, hvis der efter kommunens kon-krete vurdering ikke er behov for etablering af parkeringspladser på den pågældende grund.Dette kan eksempelvis være tilfældet, såfremt bebyggelsen ligger meget tæt på offentligetransportmuligheder, alene skal benyttes af personer, der almindeligvis ikke kører bil (ung-domsinstitutioner) og lignende. I disse tilfælde vil der ikke være tale om, at kommunen med-deler dispensation, idet kommunen ikke friholder grundejeren for forpligtelsen, men blot fast-sætter størrelsen på arealet til 0 m2.”