KEB, Alm.del - 2011-12 - Bilag 244: Grund- og nærhedsnotat om Europa-Kommissionens forslag til Europa- Parlamentets og Rådets afgørelse om regnskabsregler og handlingsplaner vedrørende drivhusgasemissioner og -optag i forbindelse med aktiviteter, der vedrører arealanvendelse, ændret anvendelse og skovbrug (LULUCF), fra klima-, energi- og bygningsministeren

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om regnskabsregler oghandlingsplaner vedrørende drivhusgasemissioner og –optag i forbindelse medaktiviteter, der vedrører arealanvendelse, ændret anvendelse og skovbrug (LU-LUCF), KOM(2012) 93 final1. ResuméKommissionen fremsatte den 12. marts 2012 om nye regnskabsregler og handlings-planer for opgørelse af optag og udledninger af drivhusgasser fra skove og jorder(LULUCF). Formålet er, at etablere solide og omfattende fælleseuropæiske regn-skabsregler for optag og udledninger fra jorde og skove og at muliggøre fremtidig ud-vikling af politikker hen imod fuld optagelse af LULUCF i EU's reduktionsforpligtel-ser. Forslaget skal ses i sammenhæng med, at man på COP17 i Durban i december2011 enedes om at revidere Kyoto-protokollens regnskabsregler for LULUCF for enanden forpligtelsesperiode fra 2013. Kommissionens forslag til opgørelsesregler læg-ger sig tæt opad de reviderede regnskabsregler for medregning af drivhusgasoptag ogemissioner fra dyrkede arealer, græsningsarealer, skovforvaltning, træprodukter samtvådområder, som blev vedtaget på COP17. De væsentligste forskelle er, at opgørelseraf kategorierne ”forvaltning af dyrkede arealer” og ”forvaltning af græsarealer” gø-res obligatoriske i EU (og ikke frivillige som besluttet på COP17). Desuden tilføjes enminimumsgrænse på 5 pct. af udledninger i basisåret 1990 for, hvornår medlemslan-dene kan undlade at medregne udledninger fra ”naturlige forstyrrelser” i regnskabetdvs. ikke-menneskeskabte hændelser f.eks. skovbrande. Kommissionen foreslår desu-den, at LULUCF behandles i en separat ramme og ikke inkluderes i beregningerne afKlima- og Energipakkens allerede vedtagne 20 pct. reduktionsmålsætninger. Kommis-sionen foreslår i stedet, at medlemsstaterne forpligtes til at udarbejde handlingsplanertil at begrænse drivhusgasser fra LULUCF ved starten af en ny forpligtelsesperiode.2. BaggrundDen 12. marts 2012 sendte Kommissionen et nyt forslag til EU-Parlamentet og Rådetangående nye regnskabsregler og handlingsplaner for opgørelse af optag og udlednin-ger af drivhusgasser fra skove og jorder (på engelsk LULUCF – Land Use, Land UseChange and Forestry), KOM(2012)93final. Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUFSide 1

artikel 191, stk. 1 om miljøbeskyttelse, herunder bekæmpelse af klimaændringer.Medafsæt i TEUF artikel 192, stk. 1 skal forslaget behandles efter den almindelige lovgiv-ningsprocedure i TEUF artikel 294. Rådet træffer på den baggrund afgørelse med kva-lificeret flertal. EU-Parlamentet er medlovgiver og vedtager sin holdning med simpeltflertal.3. Formål og indholdFormålet med forslaget er at skabe fælleseuropæiske regnskabsregler for medlemslan-denes håndtering af opgørelser af optag og udledninger af drivhusgasser fra skove ogjorder i relation til EU’s klimaindsats. LULUCF-sektoren, herunder skov og landbrugkan medvirke positivt til at nedbringe drivhusgasudledningen, idet planter og jord vir-ker som et kulstoflager. Gennem fotosyntese og vækst optager planter betydeligemængder CO2som kan oplages i biomassen i årtier. Omvendt frigives væsentligemængder drivhusgas i forbindelse med skovfældning og skovomlægning samt igen-nem anvendelse af arealer til landbrug såvel som ved dræning af vådområder. For ek-sempel påpeger Kommissionen, at LULUCF-sektoren i 2009 netto optog ca. 9 pct. afEU's samlede drivhusgasemissioner.Fordelen ved at opgøre LULUCF er, at EU får en komplet regnskabsførelse over demenneskeskabte drivhusgasudledninger og optag, og medlemslande får et incitamenttil at gøre en indsats på området. Desuden er der synergieffekter at hente i forhold til atintegrere klimaspørgsmålet i EU's fælles landbrugspolitik, som står over for en revisi-on for perioden 2014-2020. Endeligt er det hensigtsmæssige at have fælleseuropæiskespilleregler for alle undersektorerne i LULUCF, herunder for skovbrug, landbrug, ogrelaterede industrier samt i anvendelsen af biomasse som CO2neutral energi ressourcefor at sikre omkostningseffektivitet.De eksisterende internationale regnskabsregler for LULUCF-sektoren, som gælder forKyoto-protokollens første forpligtelsesperiode (2008-12) er en blanding af frivillige ogobligatoriske opgørelsesmetoder. Frivilligheden i regnskabsforpligtelsen har betydetstor variation i regnskabsførelsen blandt landene, som har tilsluttet sig Kyoto-protokollen.På COP17 i Durban i december 2011 nåede man frem til en aftale om reviderede regn-skabsregler for opgørelse af optag og emissioner fra forvaltningen af dyrkede arealer,græsningsarealer, skov, håndtering af høstede træprodukter samt forvaltningen af våd-områder for en anden Kyoto-forpligtelsesperiode fra 2013. Det blev blandt andet be-sluttet, at nye regler for regnskabsføring for forvaltning af skove og høstede træpro-dukter gøres obligatorisk, og der blev fastsat definitioner af begreberne ”naturlige for-styrrelser” og ”dræning og genetablering af vådområder”.Kommissionens forslag lægger sig tæt opad de opgørelsesregler for udledninger- ogoptag af drivhusgas fra LULUCF, som blev vedtaget på COP17 i Durban. De væsent-ligste forskelle er, at opgørelser af kategorierne ”forvaltning af dyrkede arealer” ogSide 2

”forvaltning af græsarealer” gøres obligatoriske (og ikke frivillige som besluttet påCOP17). Desuden tilføjes en minimumsgrænse på 5 pct. af udledninger i basisåret1990 for, hvornår medlemslandene kan undlade at medregne udledninger fra ”naturli-ge forstyrrelser” i regnskabet. Naturlige forstyrrelser defineres som omfattende skov-brande, insektangreb, naturkatastrofer o.a. ikke-menneskeskabte begivenheder.Kommissionen foreslår desuden, at LULUCF behandles i en separat ramme og ikkeinkluderes i beregningerne af Klima- og Energipakkens allerede vedtagne 20 pct. re-duktionsmålsætninger. Begrundelsen herfor er, at LULUCF-sektoren har nogle heltsærlige karakteristika. For det første er der tale om langsommelige naturlige proces-seer, hvor effekten af tiltag ses over en lang tidshorisont. For det andet er der store år-lige udsving i emissioner og optag og dermed egner sektoren sig ikke til at der fastsæt-tes årlige målsætninger.Til gengæld lægger Kommissionen op til atmedlemsstaterne som noget nyt forpligtes tilat udarbejde handlingsplaner vedstarten af en ny forpligtelsesperiode, der skal indeholdetiltag til at begrænse drivhusgasser fra LULUCF. Planerne og senere implementerings-rapporter skal evalueres af Kommissionen, og medlemslandene skal tage Kommissio-nens bemærkninger til efterretning.I forhold til klimamålsætningerne i Klima- og Energipakken vil der således ikke skemedregning af LULUCF-aktiviteter. Dette adskiller sig fra medregningsreglerne i enkommende anden forpligtigelsesperiode under Kyoto-protokollen, hvor de lande, derindgår i en anden forpligtigelsesperiode (herunder navnlig EU-landene), kan og delvistskal medregne LULUCF-aktiviteter. I en anden forpligtigelsesperiode under Kyoto-protokollen vil sinkskreditter, herunder fra skovforvaltning blive beregnet på baggrundaf afvigelser fra en forud fastlagt national reference for netto-optaget fra LULUCF-aktiviteter, således blive medregnet ved opgørelsen af landenes målopfyldelse.På den baggrund foreslår Kommissionen en trinvis proces til styrkelse af LULUCFregnskabsføringen, overvågning og indberetning. Det foreliggende forslag fra Kom-missionen udgør første trin i denne proces med fokus på regnskabsføring og hand-lingsplaner. Konkret foreslår Kommissionen nedenstående tilgang:LULUCF-regnskabsføring:Kommissionen foreslår, at medlemsstaterne forpligtes til at

føre regnskaber fra aktiviteter, der vedrører a) nyplanting af skov, b) genplantning afskov, c) skovrydning, d) forvaltning af skov, e) forvaltning af dyrkede arealer og f)forvaltning af græsningsarealer. Der lægges op til valgfrihed vedrørende regnskabsfø-relse for emissioner og optag stammende fra fornyelse af vegetation, dræning ellergenetablering af vådområder. Regnskabsførelsen skal omfatte drivhusgasserne kuldio-xid (CO2), metan (CH4) og lattergas (N2O).Forslaget præciserer herudover en række centrale begrebsdefinitioner og stiller kravom indholdselementerne, gennemsigtigheden og kontrollerbarheden af emissionsdata.Der opstilles ligeledes en tidsramme for regnskabsperioder. Første periode foreslås atSide 3

strække sig fra 2013 til 2020. Herudover fastlægges et referenceår (1990) for hver afde tre aktiviteter - forvaltning af dyrkede arealer, forvaltning af græsarealer og dræ-ning og genetablering af vådområder på basis af, hvilket medlemsstaterne skal beregneændringer i emissioner/optag for de tre aktiviteter.For skovaktiviteter nyplanting af skov, genplantning af skov og skovrydning gælder, atnyplantet skov er ny skov plantet siden 1. januar 1990, at gentilplantning af skov erskov plantet på arealer uden skovdække 1. januar 1990. For alle tre aktiviteter med-regnes de udledninger og optag, som finder sted i det enkelte år dvs. det beregnes ikkei forhold til et referenceår.Aktiviteten skovforvaltning forstås som alle arealer, der allerede var bevokset medskov per 1. januar 1990. Her foreslår Kommissionen, at medlemslandene i regnskabetskal sammenligne de årlige optag og udledninger med en national reference, som blevfastsat på COP17. Referencen er en basisfremskrivning, som svarer til de forventedegennemsnitlige årlige optag og udledninger hvis man antager, at den nuværende skov-dyrkningspraksis ville fortsætte i perioden 2013-2020.Såfremt forskellen mellem faktiske optag/udledninger og det forventede viser, at sko-vene haroptaget mereCO2end forventet, skal landene medregne forskellen op til engrænse fastsat som 3,5 pct. af emissionerne i basisåret fra alle andre sektorer end LU-LUCF. Såfremt differencen mellem det faktiske og det forventede viser, at skovene haroptaget mindreCO2end forventet, skal landene medregne hele forskellen. I dette regn-skab indgår både det kulstof, der lagres i skoven og det kulstof, der lagres i de høstedetræprodukter.Træprodukter opdeles i tre forskellige kategorier med forskellig levetid (papir, træpla-der og savskåret træ). Landene får således et incitament til at producere træprodukter,der har lang levetid. Træ, der anvendes til energi eller deponeres som affald, medreg-nes som øjeblikkelig afbrænding (oxidering). Kun træprodukter, der stammer fra lan-dets egne skove kan medtages i opgørelsen. Træprodukter, der eksporteres kan dog in-kluderes. Til forskel fra LULUCF-reglerne vedtaget på COP17 omfatter Kommissio-nens forslag også opgørelse af træ, der stammer fra skovrydning.For ”naturlige forstyrrelser” f.eks. skovbrande, insektangreb eller andre naturkatastro-fer, levner forslaget mulighed for, at et medlemsland kan undlade at medregne emissi-oner herfra, som overstiger fem pct. af basisårsemissionerne og under en række betin-gelser. Denne regel kan anvendes for aktiviteterne, nyplanting af skov, genplantning afskov, forvaltning af skov, forvaltning af dyrkede arealer og forvaltning af græsarealer.Nationale LULUCF-handlingsplaner:Forslaget sigter på, at EU-medlemsstaterne forplig-

En prognose og analyse for at øge optaget i sektoren.En analyse af mulighederne for at begrænse eller reducere emissioner fra LU-LUCF.En detaljeret handlingsplan for, hvordan sektorens optag kan styrkes og en tids-plan herfor.Kommissionen skal vurdere handlingsplanerne og give medlemsstaterne anbefalingertil opfølgning. Anbefalingerne skal tages til efterretning og deres gennemførelse eva-lueres af Kommissionen.Delegerede beføjelser:Forslaget giver Kommissionen adgang til at foretage visse ju-steringer og ændringer i EU’s LULUCF-regnskabsregler via delegerede beføjelser.Ændringerne kan foretages, hvis der ændres i de definitioner, der vedtages under FN’sklimakonvention, i lyset af videnskabelig fremskridt og ved opdaterede nationale refe-renceniveauer.Europa-Parlamentets udtalelserEuropa-Parlamentet er i henhold til TEUF art. 294 medlovgiver. Der foreligger endnuikke en udtalelse. Det vides ikke på hvilken samling Parlamentet vil behandle sagen.Udvalget for miljø (ENVI) har ansvaret for behandlingen af sagen.5. NærhedsprincippetKommissionen vurderer, at forslaget overholder nærhedsprincippet. For det første be-rører forslaget et problem af tværnational karakter. Klimaændringer er grænseover-skridende og nødvendiggør en fælles koordineret indsat i EU og internationalt. Natio-nale indsatser vil med høj sandsynlighed ikke kunne levere en ensartet overholdelse afde fælles vedtagne EU-målsætninger for reducering af drivhusgasemissioner. For detandet vil en fælles EU-indsats være mest effektiv. Idet de overordnede klimamålsæt-ninger allerede indgås på EU-plan, er det mest hensigtsmæssigt og effektivt med etfælles ensartet sæt LULUCF-regnskabsregler i EU. Et fælles regelsæt sikrer også denmiljømæssige integritet og er økonomisk set mest effektivt. Endeligt overholderKommissionsforslaget proportionalitetsprincippet. Forslaget er ikke mere vidtrækken-de end højst nødvendigt i forhold til at opfylde EU’s mål om at være en drivkraft bagstyrkelse af kvaliteten i klimaændringsdata og leve op til internationale klimaforplig-telser.Det er regeringens samlede vurdering, at nærhedsprincippet er overholdt af de oven-nævnte grunde.6. Gældende dansk retDanmark har med Folketingets ratifikation af Kyoto-protokollen i 2002 påtaget sig atføre regnskab med emissioner fra LULUCF-sektoren jf. protokollens artikel 3 stk. 3 og4. Artikel. 3.3 er relateret til nyplanting, genplantning og fældning af skov og forplig-Side 5

ter Danmark til at opgøre emissioner og optag relateret til menneskelig aktivitet siden1990 og medregne dette i forhold til parternes reduktionsforpligtelser. Artikel 3.4 om-handler regnskabsføring relateret til skovforvaltning, forvaltning af landbrugsarealermed afgrøder, forvaltning af græsningsarealer samt revegetation. Protokollen åbner forat emissioner og optag for disse aktiviteter kan tilvælges. Tilvalg i første periode, betyderat et land også skal tilvælge i efterfølgende Kyoto-protokol-perioder.Danmark har tilvalgtat føre regnskab under artikel 3.4 (undtagen for revegetation), og har derfor bundet sigtil også at føre regnskab herfor i en mulig anden forpligtelsesperiode.Målingerne i første periode er blevet udført af Nationalt Center for Miljø og Energi(tidligere DMU) og Skov og Land på grundlag af en bevillingsramme på DKK 72 mio.for Kyoto-protokollens første forpligtelsesperiode 2008-12.7. KonsekvenserKommissionens forslag sigter på at gøre den regnskabsmæssige indsats obligatorisk,som Danmark allerede har gennemført for at kunne overholde sine forpligtelser underKyoto-protokollen. Som nævnt oven for har Danmark udover artikel 3.3-opgørelsen(dvs. for fældning, nyplanting og genplantning af skov siden 1990) tilvalgt også at op-gøre artikel 3.4.-aktiviteter (skovforvaltning, forvaltning af landbrugsarealer med af-grøder samt forvaltning af græsningsarealer), hvilket forpligter et land også i muligefremtidige forpligtelsesperiode under protokollen. På den baggrund skønnes forslagetikke at have væsentlige statsfinansielle, økonomiske, lovgivningsmæssige eller admi-nistrative konsekvenser for Danmark og ej heller væsentlige administrative konse-kvenser for erhvervslivet.Danmark har, som nævnt under afsnit seks allerede under Kyoto-protokollens førsteforpligtelsesperiode tilvalgt at føre emissionsregnskab for forvaltning af skov, dyrkedearealer og græsningsarealer, hvorfor der i forhold til situationen 2008-12 ikke vil væretale om nye forpligtelsesomkostninger forbundet med videreførelse af denne aktivitetsåfremt en anden Kyoto-forpligtelsesperiode bliver en realitet. Det nye element vedrø-rende høstede træprodukter indgår ifølge Durban aftalen som en del af en anden for-pligtelsesperiode under Kyoto protokollen under UNFCCC fra 2013.Det skal dog bemærkes, at såfremt Danmark tilvælger regnskabsførelse for vådområ-der (hvilket er frivilligt), kan der påregnes en ekstraudgift til denne aktivitet.Udgiften for staten til videreførelse af drivhusgasregnskabet angående LULUCF, somhar været udført af Nationalt Center for Miljø og Energi og Skov og Landskab i regn-skabsperioden 2013-2020 forventes foreløbigt at andrage en årlig udgiftsramme påDKK 4-5 mio. Som nævnt oven for udgør denne udgift en omkostning, der alleredeville skulle afholdes i kraft af Danmarks Kyoto-forpligtelse som konsekvens af tilval-get under protokollens artikel 3.4. Det forudsættes således, at der i forlængelse af disseforpligtigelser og beslutninger findes en håndtering af udgiften til videreførelse afdrivhusgasregnskabet for LULUCF-sektoren.Side 6

I forbindelse med udarbejdelse af LULUCF-handlingsplaner i starten af hver periodedvs. primo 2013 og primo 2020 kan der forventes en ekstra administrativ byrde for sta-ten til denne aktivitet fordelt på flere ressortområder, herunder Miljøministeriet og Mi-nisteriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri og koordineret af Klima-, Energi- ogBygningsministeriet. Udgifter til udarbejdelsen af LULUCF-handlingsplaner holdesinden for allerede eksisterende rammer.Administrative konsekvenser for erhvervslivetForslaget forventes ikke at få væsentlige administrative konsekvenser for erhvervsli-vet. Dog kan det ikke udelukkes, at sektoren vil blive inddraget under udarbejdelsen afLULUCF-handlingsplaner.BeskyttelsesniveauetForslaget i sig selv vil ikke have nogen umiddelbar positiv effekt for beskyttelsesni-veauet. På sigt skønnes forslaget at have positiv langsigtet virkning for beskyttelsesni-veauet i EU og Danmark, idet de styrkede regnskabsregler og handlingsplaner kan bi-drage til en styrkelse af indsatsen imod klimaforandringer.8. HøringSagen er sendt i høring den 14. marts. 2012. Frist for høringssvar er 9. april 2012 ogvil blive eftersendt.9. Generelle forventninger til andre landes holdningerForslaget blev præsenteret i Rådets arbejdsgruppe for miljø den 26. marts 2012 og varkun genstand for en ganske kort indledende drøftelse. Derfor er der endnu ikke et so-lidt grundlag for en vurdering af andre landes forventede holdninger. Generelt er detimidlertid indtrykket, at de fleste medlemslande overordnet vil støtte opgørelsesreglerfor LULUCF.10. Regeringens foreløbige generelle holdningDet er regeringens foreløbige generelle holdning, at obligatoriske EU-regler for regn-skabsførelse inden for LULUCF-sektoren bør hilses velkomne, idet det giver sektorenincitament til at indtænke klimaet. Der er behov for klare og obligatoriske regler påområdet for at sikre den miljømæssige integritet af EU's klima- og energipolitik.I den forbindelse arbejder regeringen for en tilgang, der principielt kan sikre fuld lig-hed i sammenligning med reduktionspotentialer uden for LULUCF-sektorerne, hvor-ved f.eks. træ brugt til energiproduktion med rette kan betragtes som fuldt CO2neu-tralt.Side 7