IFU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 45: Notat om Danmarks internationale forpligtelser på udlændinge- og statsborgerretsområdet, fra justitsministeren

I dette notat redegøres der nærmere for Danmarks internationale forpligtel-ser på udlændinge- og statsborgerretsområdet.Der fokuseres i notatet på de centrale konventioner, men der beskrives og-så en række andre konventioner og bilaterale aftaler, der har betydning forområdet. Der er med notatet ikke tilsigtet en udtømmende redegørelse foralle danske internationale forpligtelser på udlændinge- og statsborgerrets-området.Notatet indeholder en beskrivelse af de forpligtelser, som Danmark har på-taget sig ved de enkelte konventioner. Det falder uden for rammerne af no-tatet at give en mere udførlig redegørelse for fortolkningen af hver enkeltartikel i de enkelte konventioner.Notatet erstatter ikke den udførlige og specifikke beskrivelse af Danmarksinternationale forpligtelser, som indgår i fremsatte lovforslag på det ud-lændinge- og statsborgerretlige område1, ligesom notatet ikke kan erstatteden konkrete fortolkning af Danmarks internationale forpligtelser, der skalforetages i enkeltsager.Slotsholmsgade 101216 København K.1

Det traditionelle forfatningsretlige udgangspunkt er, at folkeretlige aftalerikke uden videre er en del af dansk ret, idet konventioner, som Danmarkratificerer, skal gennemføres ved inkorporering eller omskrivning for atblive en del af dansk ret. Også konventioner, der ikke er særskilt gennem-ført, fordi der er blevet konstateret normharmoni med dansk ret, er imidler-tid en relevant retskilde, der efter omstændighederne vil kunne påberåbesover for og anvendes af danske domstole og andre retsanvendende myn-digheder. I det følgende anvendes begrebet implementeret som samlebe-tegnelse for konstatering af normharmoni, omskrivning og inkorporering.2På udlændingeområdet sker inddragelsen af folkeretten som oftest ved enfortolkning af udlændingelovens regler i lyset af Danmarks internationaleforpligtelser under den juridiske behandling af enkeltsager. Dette skyldes,at udlændingeloven overvejende indeholder henvisninger til, at der i be-handlingen af de enkelte konkrete sager kan ske fravigelse af en eller flerebetingelser, hvor internationale forpligtelser tilsiger det, og at det derforofte ikke er muligt at pege på bestemte regler, hvorved en given forpligtel-se er indarbejdet i dansk ret.På indfødsretsområdet, hvor de skønsmæssige beføjelser udøves af Folke-tinget, er de internationale forpligtelser i det væsentlige indarbejdet i re-gelgrundlaget for administrationen af området.Danmark har tiltrådt et betydeligt antal internationale konventioner, derhar betydning for udlændingepolitikken og administrationen af udlændin-ge- og statsborgerretslovgivningen.

Nogle konventioner retter sig specifikt mod udlændingeområdet – som ek-sempelvis FN’s Flygtningekonvention - mens andre konventioner – someksempelvis Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) –har en generel karakter og anvendelse, men dog betydning for udlændinge-og statsborgerområdet.Visse konventioner er overlappende, idet de søger at beskytte sammegruppe af personer, rettigheder o. lign., men er blevet til inden for hver sininternationale organisation. Visse af Danmarks internationale forpligtelserrelaterer sig således til FN, mens andre relaterer sig til Europarådet, EU el-ler andre regionale og internationale organisationer.Det bemærkes, at Danmarks medlemskab af internationale organisationerdirekte eller indirekte kan være betinget af Danmarks tiltræden af bestemteinternationale konventioner mv.Særligt om EU-retlige forpligtelserDet fremgår af Traktaten om Den Europæiske Unions (EU-Traktaten) arti-kel 2, at Unionen bygger på værdierne respekt for den menneskelige vær-dighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneske-rettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal.Det fremgår endvidere af EU-Traktatens artikel 6, stk. 1, at Unionen aner-kender de rettigheder, friheder og principper, der findes i chartret omgrundlæggende rettigheder af 7. december 2000 som tilpasset den 12. de-cember 2007 (chartret), der har samme juridiske værdi som traktaterne.Chartret er således retligt bindende på traktatniveau. Det fremgår videre afEU-Traktatens artikel 6, stk. 2, at Unionen tiltræder EMRK. EU har endnuikke tiltrådt EMRK. Efter EU-Traktatens artikel 6, stk. 3, udgør de grund-læggende rettigheder, der fremgår af denne konvention, og medlemsstater-nes fælles forfatningsmæssige traditioner generelle principper i EU-retten.Chartret indeholder en række grundlæggende rettigheder, der også er sikretgennem internationale konventioner, herunder for eksempel forbud modtortur (artikel 4), retten til familieliv (artikel 7), beskyttelse ved udsendel-se, udvisning og udlevering (artikel 19) og særlige rettigheder for børn (ar-tikel 24).Direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres fami-liemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes3

område har bl.a. hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions Funkti-onsmådes (EUF-Traktaten) bestemmelser om fri bevægelighed for perso-ner, som er en helt grundlæggende rettighed inden for EU-retten. Efter di-rektivet har unionsborgere og deres familiemedlemmer uanset nationalitetret til at opholde sig på en anden medlemsstats område i mere end tre må-neder, hvis unionsborgeren f.eks. er arbejdstager, selvstændig erhvervsdri-vende eller råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemed-lemmer (artikel 7), ligesom de har ret til tidsubegrænset ophold, når de harhaft ophold i værtsmedlemsstaten i fem år i træk (artikel 16). Herudoverkan en unionsborger kun udvises af værtsmedlemsstaten, hvis den person-lige adfærd udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, derberører en grundlæggende samfundsinteresse (artikel 27).Det fremgår af chartrets artikel 18, at asylretten sikres under iagttagelse afreglerne i Genèvekonventionen af 28. juli 1951 og protokollen af 31. janu-ar 1967 om flygtninges retsstilling og i overensstemmelse med EU-Traktaten og EUF-Traktaten. Det fremgår endvidere af EUF-Traktatens ar-tikel 78, at EU’s asylpolitik skal være i overensstemmelse med Genève-konventionen af 28. juli 1951, protokollen af 31. januar 1967 om flygtnin-ges retsstilling og andre relevante traktater.Danmark er som følge af forbeholdet for retlige og indre anliggender ikkebundet af EU-retsakter, der vedtages med hjemmel i denne bestemmelse.Danmark har imidlertid indgået en parallelaftale med Fællesskabet (nuEU) om deltagelse i Dublin-forordningen og Eurodac-forordningen påmellemstatsligt grundlag. Det fremgår af Dublin-forordningens præambel,at medlemsstaterne, der alle overholder ”non-refoulement”-princippet, be-tragtes som sikre lande for tredjelandsstatsborgere. Dette betyder, at delta-gelse i denne forordning forudsætter overholdelse af det grundlæggendeprincip på asylområdet om ”non-refoulement”, men der henvises ikke iteksten direkte til, at det er et krav, at Flygtningekonventionen er tiltrådt.Det er endvidere relevant at bemærke, at EU-Domstolen efter fast praksisinddrager de generelle menneskerettighedskonventioner, herunder EMRK,i Domstolens retlige grundlag for vurderingen af de enkelte retssager,hvorfor danske retsanvendende myndigheder i det omfang EU-retten eranvendelig er forpligtet til at fortolke og anvende bestemmelserne i over-ensstemmelse hermed.

3.1. Den Europæiske MenneskerettighedskonventionDen Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) blev underteg-net af Danmark i 1950 og trådte i kraft i 1953. Konventionen beskyttergrundlæggende borgerlige rettigheder og friheder, herunder ytrings-, for-samlings- og foreningsfrihed, retten til en retfærdig rettergang, religions-og samvittighedsfrihed, forbud mod dødsstraf, samt i relation til udlændin-geretten navnlig forbuddet mod tortur og anden nedværdigende ellerumenneskelig behandling (artikel 3), retten til et familieliv (artikel 8), ad-gang til effektive retsmidler (artikel 13) og diskriminationsforbuddet (arti-kel 14).Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i Strasbourg behandler sager,hvor en medlemsstat påstås at have overtrådt konventionen eller dens til-lægsprotokoller. Menneskerettighedsdomstolen i dens nuværende form hareksisteret siden 1998, hvor den daværende Menneskerettighedskommissi-on og Menneskerettighedsdomstol blev slået sammen til en institution.Konventionen indeholder to forskellige klageadgange nemlig ”den mel-lemstatslige” og ”den individuelle”. Den mellemstatslige klageadgang eren ret for en medlemsstat til at klage til Menneskerettighedsdomstolen,hvis den finder, at en anden medlemsstat ikke opfylder sine forpligtelserefter konventionen. Den individuelle klageadgang er en ret for enkeltper-soner, ikke-statslige organisationer eller grupper af enkeltpersoner til atklage direkte til Menneskerettighedsdomstolen over en medlemsstat.Medlemsstaterne er forpligtet til at rette sig efter Menneskerettighedsdom-stolens endelige afgørelser i sager, hvori de er parter, og Europarådets Mi-nisterkomité kontrollerer, at dette sker. Når Ministerkomitéen har fået til-strækkelige oplysninger om, at den dømte medlemsstat har taget de nød-vendige skridt, f.eks. udbetalt en erstatning, anerkender Ministerkomitéendette ved at vedtage en resolution, der bringer sagen til afslutning.Menneskerettighedsdomstolens fortolkning af konventionen er dynamisk,hvilket betyder, at selv om konventionen er fra 1950, fortolker Menneske-rettighedsdomstolen den i lyset af de nuværende samfundsforhold i Euro-pa, og derfor er konventionen og Menneskerettighedsdomstolens praksisaktuel og relevant den dag i dag. Menneskerettighedsdomstolen har gen-

nem årene produceret en betragtelig retspraksis af betydning for udlændin-ge- og statsborgerretsområdet.Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er som den eneste af degenerelle menneskerettighedskonventioner inkorporeret i dansk ret, jf. lovnr. 285 af 29. april 1992 med senere ændringer.Konventionen udgør en hjørnesten i Danmarks internationale forpligtelserpå det menneskeretlige område, hvilket også afspejler sig på det udlændin-geretlige område. Der kan således meddeles enten asyl efter udlændinge-lovens §§ 7-8, jf. lovbekendtgørelse nr. 947 af 24. august 2011, eller hu-manitær opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 b, hvis et afslag påopholdstilladelse og en efterfølgende udsendelse ville være i strid medEMRK artikel 3, der kan meddeles familiesammenføring efter udlændin-gelovens § 9 eller 9 c, stk. 1, hvis et afslag ville være i strid med EMRKartikel 8, og der lægges ved afgørelsen ikke vægt på hverken ansøgerenseller en eventuel herboende slægtnings køn, alder, etnicitet, oprindelsemv., hvis dette ville stride mod EMRK artikel 14.EMRK artikel 3 (forbud mod tortur mv.)Efter EMRK artikel 3 må ingen underkastes tortur eller umenneskelig ellernedværdigende behandling eller straf.Efter Menneskerettighedsdomstolens praksis er det afgørende for, om enmishandling, behandling eller straf har karakter af tortur – og ikke blot an-den umenneskelig eller nedværdigende behandling – om denne indebæreren meget alvorlig og grusom lidelse, og om den er forsætlig. Anden umen-neskelig behandling omfatter normalt behandling, som varer ved i timevis,som forårsager faktiske legemsskader eller intens fysisk eller psykisk li-delse, og som er sket med eller uden forsæt, f.eks. ødelæggelse af klage-rens hus og ejendele. Anden nedværdigende behandling omfatter ydmy-gende og nedsættende handlinger, herunder handlinger, der faktisk gav el-ler var egnet til at give anledning til en følelse af frygt, angst eller mindre-værd, som er egnet til at nedbryde individets moralske eller fysiske mod-standskraft, f.eks. truslen om at blive idømt dødsstraf.3

Hvorvidt en handling er tortur eller anden umenneskelig eller nedværdi-gende behandling, afhænger bl.a. af offerets forhold, herunder offeretskøn, alder og psykiske tilstand, og hvordan handlingen med rimelighed måopfattes af et sådant offer. Efter Menneskerettighedsdomstolens praksiskan det udgøre en krænkelse bl.a. at udsende en person, der lider af alvor-lig fysisk eller psykisk sygdom til et hjemland, hvor udlændingen ikke kantilbydes pasnings- og behandlingsmuligheder. ID mod Storbritannien,dom af 2. maj 1997, fandt Menneskerettighedsdomstolen således, at detville udgøre en krænkelse af EMRK artikel 3 at udvise en udlænding, somvar i terminalstadiet af AIDS, og som i hjemlandet ikke kunne få behand-ling af sin sygdom, og desuden ikke havde noget socialt netværk, der kun-ne hjælpe ham med basal pleje og omsorg. Der skal foreligge ekstraordi-nære omstændigheder før udsendelse af en alvorligt syg person vil udgøreen krænkelse af artikel 3. Det vil ikke være tilstrækkeligt, at behandlings-standarden i hjemlandet generelt er ringere, eller at behandlingen er for-bundet med betydelige økonomiske omkostninger.Beskyttelsen i artikel 3 gælder ikke kun mod overgreb foretaget inden forstatens eget territorium. Bestemmelsen har eksterritorial virkning, hvilketbl.a. indebærer, at medlemsstaterne ikke kan udsende en person til et land,hvis der er en konkret og individuel risiko for, at vedkommende her bliverudsat for eller videresendt til behandling i strid med EMRK artikel 3.Som eksempel på eksterritoriale sager, der har haft betydning for Dan-mark, kan nævnes Menneskerettighedsdomstolens dom af 21. januar 2011iM.S.S. mod Grækenland og Belgien,hvor Domstolen fastslog, at det ud-gjorde en krænkelse at tilbagesende klageren efter Dublinforordningen tilde forhold, som Grækenland tilbød asylansøgere generelt, fordi de belgi-ske myndigheder på tidspunktet for tilbagesendelsen vidste eller burde vi-de, at klageren var i en reel risiko for behandling i strid med EMRK artikel3 i Grækenland. Dommen førte bl.a. til, at de danske udlændingemyndig-heder måtte behandle asylansøgninger fra personer, som ellers efter Dub-linforordningen skulle have haft deres sager behandlet i Grækenland.I fem domme afsagt den 20. januar 2011 mod Danmark nåede Menneske-rettighedsdomstolen frem til, at det ikke ville være i strid EMRK artikel 3at udsende etniske tamiler fra Sri Lanka, som havde søgt asyl i Danmark.4Domstolen henviste bl.a. til afgørelsen iNA. mod Storbritannien,17. juli2008, hvorefter der ikke var nogen generel risiko for, at etniske tamiler,4

der vendte tilbage til Sri Lanka, ville blive udsat for behandling i strid medEMRK artikel 3. Spørgsmålet om, hvorvidt der var en reel risiko for, at depågældende asylansøgere ville blive udsat for behandling i strid medEMRK artikel 3 skulle derfor foretages konkret i hver enkelt sag med ind-dragelse af alle relevante faktorer, der kunne medføre en øget risiko for, atvedkommende ville blive udsat for tortur eller lignende behandling i stridmed EMRK artikel 3 ved tilbagevenden til Sri Lanka. På baggrund af denaktuelle generelle situation i Sri Lanka sammenholdt med de kumulativerisikofaktorer, fandt Domstolen ikke, at der var væsentlige grunde til at tro,at de srilankanske myndigheder i de konkrete sager ville udsætte klagernefor en behandling, som ville være en krænkelse af EMRK artikel 3.Den generelle voldssituation i et land kan nå et så højt niveau, at enhverudsendelse vil være i strid med EMRK artikel 3. Domstolen har således isin dom af 28. juni 2011 i sagenSufi og Elmi mod Storbritannienvurderet,at de generelle forhold i Somalia på nuværende tidspunkt er så ringe, at derikke kan ske udsendelse til Mogadishu, Al-Shabaab-kontrollerede områderog flygtningelejrene i Afgooye Korridoren og Dadaab, samt at der ikke børske udsendelse til det sydlige og centrale Somalia, medmindre den pågæl-dende har nære slægtninge der, eller til Somaliland eller Puntland, med-mindre den pågældende kommer derfra eller har stærke klantilhørsforholddertil.Beskyttelsen i EMRK artikel 3 er absolut og således uden relation til offe-rets opførsel. I Menneskerettighedsdomstolens dom af 28. februar 2008 iSaadi mod Italienudtalte Domstolen således, at en persons opførsel, uan-set hvor uønsket eller farlig den er, ikke kan tages i betragtning ved vurde-ringen efter artikel 3, og beskyttelsen efter artikel 3 er således bredere endbeskyttelsen efter artiklerne 32 og 33 i FN’s Flygtningekonvention. Dom-stolen fastslog samtidig, at der ikke kan kræves en højere grad af bevis for,at der foreligger en reel risiko for tortur ved tvangsmæssig udsendelse tilhjemlandet, i tilfælde, hvor den pågældende anses at udgøre en alvorligtrussel mod værtsstatens sikkerhed.EMRK artikel 4 (forbud mod slaveri og tvangsarbejde mv.)Efter EMRK artikel 4 må ingen holdes i slaveri og ingen pålægges tvangs-arbejde. Begrebet tvangsarbejde omfatter dog ikke f.eks. strafafsoneressædvanlige arbejde, militærtjeneste el.lign.

Forbuddet mod slaveri indeholder en beskyttelse også mod menneskehan-del.5EMRK artikel 8 (ret til privat- og familieliv)Efter EMRK artikel 8 har enhver ret til respekt for sit privatliv og familie-liv.Retten til et familieliv omfatter efter Menneskerettighedsdomstolens prak-sis retten til at opretholde et eksisterende familieliv, f.eks. ved at statenundlader at udvise et familiemedlem, samt i visse situationer statens posi-tive forpligtelse til at tilvejebringe de nødvendige forudsætninger for atudøve et familieliv, f.eks. ved at staten giver et familiemedlem opholdstil-ladelse.Det kan udledes af Menneskerettighedsdomstolens praksis, at bestemmel-sen ikke indebærer en generel og ubetinget ret til familiesammenføring, dafamilier ikke efter EMRK artikel 8 har en umiddelbar ret til at vælge detland, hvori de vil udøve deres familieliv. Der skal i hver enkelt sag, hvoren udlænding søger om familiesammenføring med en herboende person,foretages en konkret vurdering af, hvorvidt det på baggrund af sagens om-stændigheder er proportionalt – bl.a. ud fra Danmarks interesse i at kon-trollere indvandringen – at meddele afslag på opholdstilladelse. Proportio-nalitetsvurderingen tager afsæt i, om der er uoverstigelige hindringer for atudøve familielivet i et andet land. Dette vil være tilfældet, hvis det herbo-ende familiemedlem må antages at være asylrelevant forfulgt i et fælleshjemland, eller hvis Danmark i øvrigt er klart nærmest til at beskytte fami-lielivet, f.eks. på grund af et eller flere familiemedlemmers familiemæssi-ge, sproglige og kulturelle tilknytning her til landet.Retten til et familieliv er suppleret af retten til et privatliv, idet retten til etprivatliv efter Menneskerettighedsdomstolens praksis også omfatter rettentil at etablere og udvikle bånd til andre mennesker og verden. Dermed bli-ver en udlændings samlede bånd til det danske samfund omfattet af be-skyttelsen. Dette har bl.a. betydning i sager om udvisning af kriminelle ud-

lændinge, der har haft hele eller en væsentlig del af deres opvækst og sko-legang her i landet.6Menneskerettighedsdomstolens praksis på området er betydelig og dækkersåvel familiesammenføring af ægtefælle, familiesammenføring af børn,familiesammenføring af andre slægtninge, udvisning, inddragelse af op-holdstilladelse og afslag på forlængelse af opholdstilladelse. Domstolenfastslog allerede ved dom af 28. maj 1985 iAbdulaziz, Cabales og Balkan-dali mod Storbritannien,at medlemsstaterne var forpligtede til at give fa-miliesammenføring i visse tilfælde, og i dom af 26. april 2007 iKonstati-nov mod Hollandopregnede Domstolen en række kriterier, der skal afvejesi sager om ægtefællesammenføring7. I dom af 19. februar 1996 iGül modSchweiztog Domstolen første gang stilling til forpligtelsen til at give fami-liesammenføring til børn. Menneskerettighedsdomstolen har herudovertruffet en lang række afgørelser om udvisning som følge af kriminalitetmv., herunder dom af 18. oktober 2006 iÜner mod Holland,der indehol-der en opregning af de kriterier, der skal indgå i sager om udvisning8.Menneskerettighedsdomstolen har indtil nu afsagt én dom mod Danmarkvedrørende familiesammenføring. I dom af 14. juni 2011 iOsman modDanmarkfandt Domstolen, at det var i strid med EMRK artikel 8 at nægte6

Disse kriterier omfatter i hvilket omfang familielivet reelt vil blive afbrudt; omfanget affamiliemedlemmernes bånd til medlemsstaten; om der er uoverstigelige hindringer forudøvelsen af familielivet i hjemlandet; om der er hensyn at tage til medlemsstatens mu-lighed for at kontrollere indvandringen (herunder om ansøgeren tidligere har forbrudt sigimod immigrationslovgivningen) eller andre hensyn til den offentlige orden; samt om fa-milielivet blev etableret på et tidspunkt, hvor familiemedlemmerne var klar over, at et affamiliemedlemmernes opholdsgrundlag havde en sådan karakter, at muligheden for atfortsætte udøvelsen af familielivet i opholdslandet fra starten har været forbundet medusikkerhed.Disse kriterier omfatter karakteren og alvoren af den begåede kriminalitet; varigheden afansøgerens ophold i det land, hvorfra han udvises; varigheden af perioden siden krimina-liteten blev begået og ansøgerens opførsel i denne periode; de berørte personers statsbor-gerskab; ansøgerens familiemæssige situation (herunder varigheden af et ægteskab og an-dre faktorer, der beskriver karakteren af et pars familieliv); om ægtefællen kendte til denkriminelle adfærd på tidspunktet for etableringen af familielivet; om der er børn i ægte-skabet (og i så fald deres alder); alvoren af de vanskeligheder, som ægtefællen må forven-tes at møde i ansøgerens hjemland; barnets tarv (herunder alvoren af de vanskeligheder,som barnet må forventes at møde i ansøgerens hjemland); samt karakteren og omfanget afsociale, kulturelle og familiemæssige bånd til henholdsvis medlemsstaten og ansøgerenshjemland.10

klageren opholdstilladelse i forlængelse af, at hun havde været sendt pågenopdragelsesrejse af sine forældre mod hendes vilje, efter at hun havdetilbragt de mest formative år af sin opvækst i Danmark. Klager havde leveti Danmark, siden hun var 7 år gammel, og var i en alder af 15 år, mod sinvilje, blevet sendt til en flygtningelejr i Kenya for at tage sig af sin farmor.2 år efter sin udrejse til Kenya søgte klager om at blive genforenet med sinfamilie i Danmark. Hun fik afslag, da hun havde mistet sin permanenteopholdstilladelse som følge af, at hun ikke havde opholdt sig i Danmark imere end 12 måneder i træk. Menneskerettighedsdomstolen konstaterede,at samlivet mellem mindreårige, som endnu ikke havde stiftet egen fami-lie, og de mindreåriges forældre var at betragte som familieliv i artikel 8’sforstand. Domstolen konstaterede endvidere, at klager havde levet hoved-parten af sit liv i Danmark, talte dansk, havde gået i skole i Danmark oghavde hovedparten af sin familie i Danmark. På den baggrund skulle dervære meget tungtvejende grunde til, at myndighederne kunne afvise at for-ny hendes opholdstilladelse. Selv om Domstolen var enig i, at formåletmed den danske lovgivning – som bl.a. havde til formål at forhindre ”gen-opdragelsesrejser” – var legitimt, og at forældres ret til at beslutte, hvormindreårige børn skal bo, måtte anses som grundlæggende i et familiefor-hold, fandt Domstolen, at klagers interesser ikke var inddraget tilstrække-ligt i afgørelsen, hvorfor der forelå en krænkelse af artikel 8. Dommen ernærmere beskrevet i Integrationsministeriets notat af 8. juli 2011 om for-tolkningen af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 14.juni 2011 i sagen Osman mod Danmark (appl.no. 38058/09), som blevsendt til Folketingets Udvalg for Udlændinge- og Integrationspolitik den 8.juli 2011, jf. bilagsnr. 185 (alm. del 2010/11, 1. samling).Herudover har Menneskerettighedsdomstolen behandlet enkelte familie-sammenføringssager mod Danmark, som ikke er blevet optaget til dom. Ien afvisningsafgørelse af 6. juli 2006 iYash Priya mod DanmarkfandtDomstolen, at klagen var åbenbart ubegrundet, da klageren alene havdeopholdt sig i Danmark på processuelt ophold og ulovligt ophold, og hun påintet tidspunkt fået tilsagn fra de danske myndigheder om, at hun ville fåopholdstilladelse, og da hun i 1999 var blevet gjort bekendt med de dagæl-dende regler om opholdstilladelse, kunne hun heller ikke forvente, at hunog parrets første barn ville få opholdstilladelse som etfait accomplipågrund af deres tilstedeværelse i Danmark. Hun kunne heller ikke forventeat få lov til at fortsætte familielivet i Danmark. Domstolen anførte endvi-dere, at det ikke kunne give klageren en bedre retsstilling i relation til dedanske udlændingeregler, at hun blev skilt fra sin ægtefælle og indgik afta-

le om samvær med parrets fællesbarn, når dette skete med det formål atopnå opholdstilladelse og uden at ophæve samlivet med ægtefællen.På udvisningsområdet fandt Menneskerettighedsdomstolen i dom af 11. ju-li 2002 iAmrollahi mod Danmark,at det ville være i strid med EMRK ar-tikel 8 at udvise klageren til Iran (for narkotikasmugling), bl.a. fordi hansdanske ægtefælle ville opleve betydelige vanskeligheder ved at rejse med,og fordi ægtefællens 13-årige særbarn afviste at rejse med til Iran. Dom-stolen lagde også vægt på, at klageren ikke havde haft nævneværdig kon-takt til sit hjemland siden han var flygtet derfra næsten 10 år tidligere.Menneskerettighedsdomstolen har også på udvisningsområdet behandlet etantal sager mod Danmark, som ikke er blevet optaget til dom. Disse sageromfatter bl.a. Domstolens afvisningsafgørelse af 10. april 2006 iCömertmod Danmark,hvor Domstolen afviste klagen med den begrundelse, atmandens ret til et familieliv ikke var blevet krænket, da han selv havde på-ført familielivet betragtelig skade gennem sit langvarige seksuelle misbrugaf den ældste datter. Menneskerettighedsdomstolen lagde endvidere vægtpå, at manden havde en betydelig tilknytning til Tyrkiet gennem sin op-vækst og oftest årlige ferieophold, ligesom hans forældre og søskende alleboede i Tyrkiet, idet hans far og bror forlod Danmark efter domfældelsen,og at hans to yngste børn havde besøgt ham i Tyrkiet efter hans udsendel-se. Herudover har Menneskerettighedsdomstolen bl.a. fundet, at klagernevedrørende udvisningen af to tyrkiske statsborgere på 17 og 19 år, derhenholdsvis var født i Danmark og kommet til Danmark som 3-årig, ogsom i 2005 var dømt 8 og 10 års fængsel for drabet på en ung italiensk tu-rist i København, var åbenbart ubegrundede, jf. afvisningsafgørelser af 22.januar 2007. Domstolen fremhævede, at der var tale om meget grov per-sonfarlig kriminalitet.EMRK Tillægsprotokol nr. 4 (valg af opholdssted, forbud mod udvisning afegne statsborgere, forbud mod kollektiv udvisning)Danmark tiltrådte EMRK tillægsprotokol nr. 4 den 30. september 1964 ogprotokollen trådte i kraft den 2. maj 1968. Protokollen indeholder et antalmaterielle rettigheder.Efter protokollens artikel 2 har enhver, der opholder sig retmæssigt på enstats territorium, ret til bevægelsesfrihed og til frit at vælge sit opholdssted,ligesom enhver har ret til at forlade et hvilket som helst land, herunder siteget.12

Ved protokollens artikel 3 er indført et forbud mod udvisning af egnestatsborgere, uanset om dette sker ved individuelle eller kollektive foran-staltninger, ligesom enhver har ret til at indrejse i det land, hvori den på-gældende er statsborger.Herudover fastslår protokollens artikel 4 forbuddet mod kollektiv udvis-ning af udlændinge.EMRK Tillægsprotokol nr. 6 og 13 (forbud mod dødsstraf)Spørgsmålet om dødsstraf har været gennem en betydelig udvikling sidenkonventionens ikrafttræden i 1953.EMRK artikel 2, som beskytter retten til liv, beskytter efter sin ordlyd ikkeimod dødsstraf, når denne er foreskrevet ved lov og pålagt af en domstol.Forbuddet mod dødsstraf i fredstid trådte i kraft med tillægsprotokol nr. 6 i1985 og forbuddet mod dødsstraf i krigstid trådte i kraft med tillægsproto-kol nr. 13 i 2003.På grundlag af den meget brede tilslutning blandt medlemsstaterne til til-lægsprotokol nr. 6 og 13 fandt Domstolen i sin dom af 2. marts 2010 i sa-genAl-Saadoon og Mufdhi mod Storbritannien,at der i dag må indfortol-kes et forbud mod dødsstraf i EMRK artikel 2 (retten til livet) og 3 (forbudmod tortur mv.).EMRK Tillægsprotokol nr. 7 (processuelle garantier ved udvisning)Tillægsprotokol nr. 7 blev tiltrådt af Danmark den 18. august 1988 og tråd-te i kraft den 1. november 1988. Protokollen indeholder i artikel 1 en ræk-ke processuelle garantier i forbindelse med udvisning af udlændinge. Detfølger heraf, at en udlænding, der lovligt er bosiddende i en stats territori-um, ikke kan udvises derfra, medmindre dette sker i medfør af en beslut-ning truffet i overensstemmelse med loven. Den pågældende skal have a)adgang til at fremkomme med sine bemærkninger mod udvisningen, b) atfå sagen prøvet på ny, og c) med henblik herpå at være repræsenteret overfor den kompetente myndighed eller en person eller personer udpeget afdenne myndighed. En udlænding kan dog udvises inden udøvelsen af dea)-c) nævnte rettigheder, når dette er nødvendigt af hensyn til den offentli-ge orden eller begrundet i hensynet til den nationale sikkerhed.13

EMRK artikel 13 (adgang til effektive retsmidler)Efter EMRK artikel 13 skal enhver, hvis rettigheder og friheder efter den-ne konvention er blevet krænket, have adgang til effektive retsmidler her-imod for en national myndighed, uanset om krænkelsen er begået af perso-ner, der handler i embeds medfør.Bestemmelsen er efter sin ordlyd knyttet til de materielle rettigheder ikonventionen (og protokollerne), herunder artikel 3 og 8.Kravet om effektive retsmidler er ikke et specifikt krav om adgang tildomstolsprøvelse, men et krav om adgang til et organ, som har de fornød-ne beføjelser og retssikkerhedsgarantier til at foretage en reel materiel ogprocessuel efterprøvelse af den trufne afgørelse og af, om klagerens rettig-heder er blevet tilsidesat.Når det gælder sager om udsendelse af personer, som oplyser at være i ri-siko for behandling i strid med artikel 2 (retten til liv) eller artikel 3 (for-bud mod tortur mv.) i det land, hvortil der skal ske udsendelse, omfatterkravet om effektive retsmidler tillige adgangen til at få klagen tillagt op-sættende virkning. Et retsmiddel er ikke effektivt, hvis det af tidsmæssigegrunde ikke er muligt for klageren at benytte sig af det.EMRK artikel 14 (forbud mod diskrimination)Efter EMRK artikel 14 skal nydelsen af de i konventionen (og protokoller-ne) anerkendte rettigheder og friheder sikres uden forskel på grund af køn,race, farve, sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, national el-ler social oprindelse, tilhørsforhold til et nationalt mindretal, formuefor-hold, fødsel eller ethvert andet forhold. Opregningen af diskriminations-grunde er ikke udtømmende. Bestemmelsen beskytter således også moddiskrimination på grund af f.eks. alder, handicap og seksuel orientering.Bestemmelsen er efter sin ordlyd knyttet til de materielle rettigheder ikonventionen (og protokollerne), herunder artikel 3 og 8, og finder såledeskun anvendelse på diskrimination inden for disse bestemmelsers område.Det er dog ikke en betingelse for, at artikel 14 finder anvendelse, at denmaterielle rettighed i sig selv er krænket. Det tilføjes, at artikel 14 ogsåfinder anvendelse i forhold til supplerende rettigheder, som staten har valgtat indføre på EMRK’s område (f.eks. tidsubegrænset opholdstilladelse).14

Diskrimination defineres normalt som forskelsbehandling, der finder stedpå grundlag af ikke-saglige kriterier, og som er skadelig for den person el-ler gruppe af personer, der udsættes for behandlingen. Bestemmelsen be-skytter både mod direkte og indirekte diskrimination, hvor den direkte dis-krimination er, når en person stilles ringere end andre under henvisning tildennes køn, race eller lignende (begrundelsen), og hvor indirekte diskri-mination er, når et i formen generelt og neutralt krav i særlig grad rammerbestemte personer på grund af deres køn, race eller lignende (virkningen).Det kan udledes af Menneskerettighedsdomstolens praksis, at det ved vur-deringen af, om en forskelsbehandling er diskriminerende, skal indgå, omforskelsbehandlingen beror på objektive og relevante forskelle, og om kra-vene er nødvendige og rimelige i lyset af, at de fører til forskelsbehand-ling.Positiv særbehandling er i denne sammenhæng defineret som forskelsbe-handling af visse (særligt sårbare) grupper med henblik på at udjævne enfaktisk ulighed.Fra Menneskerettighedsdomstolens praksis kan nævnes dom af 18. februar1991 iMoustaquim mod Belgien,hvor Domstolen fastslog, at det ikke erdiskriminerende, at der er en videre adgang til at udvise tredjelandsstats-borgere end til at udvise EU-statsborgere for begået kriminalitet, idet EU-borgeres særlige rettigheder følger af, at EU-medlemslandene tilsammenudgør en særlig retsorden, hvorfor forskelsbehandlingen beror på objektiveog relevante forskelle.Bestemmelsen har relevans ved vurderingen af, om det er foreneligt medEMRK at anvende den såkaldte 28-årsregel i forhold til tilknytningskraveti udlændingelovens § 9, stk. 7, jf. lovbekendtgørelse nr. 947 af 24. august2011. Ved dom af 13. januar 20109fandt Højesteret (dissens 4-3), at en af-gørelse om afslag på opholdstilladelse under henvisning til, at tilknyt-ningskravet ikke var opfyldt, og at der ikke kunne ske fravigelse af kravet,da den herboende ægtefælle ikke havde været dansk statsborger i 28 år, ik-ke kunne tilsidesættes som ugyldig som stridende mod EMRK 8 eller arti-kel 14 sammenholdt med artikel 8.Højesterets flertal henviste bl.a. til atEMRK artikel 8 ikke pålægger medlemsstaterne en generel forpligtelse tilat respektere indvandreres valg af opholdsland i forbindelse med indgåelse9

af ægteskab eller i øvrigt til at give tilladelse til familiesammenføring.Flertallet fandt endvidere på baggrund af den foreliggende praksis fraMenneskerettighedsdomstolen, herunder Menneskerettighedsdomstolensdom af 28. maj 1985 i sagenAbdulaziz, Cabales og Balkandali mod Stor-britannien,ikke at der var grundlag for at fastslå, at 28-års-reglen havdeindebåret en konventionsstridig diskrimination. jf. konventionens artikel14 sammenholdt med artikel 8. Flertallet udtalte tillige, at Den EuropæiskeKonvention af 6. november 1997 om Statsborgerret (artikel 5, stk. 2), ikkekunne føre til, at diskriminationsforbuddet i EMRK artikel 14, jf. artikel 8,skulle gives et videregående indhold end det, der fulgte af Menneskeret-tighedsdomstolens praksis. Sagen er efter det oplyste (Menneskerettig-hedsdomstolens sekretariat) indbragt for Menneskerettighedsdomstolen.Der verserer for tiden 12 sager mod Danmark ved Menneskerettigheds-domstolen på udlændinge- og statsborgerretsområdet, hvor Domstolen haranmodet Danmark om bemærkninger. Der er tale om 7 sager om krænkel-se af EMRK artikel 3 som følge af tilbagesendelse af asylansøgere tilGrækenland efter Dublinforordningen, 1 sag om krænkelse af EMRK arti-kel 3 ved tilbagesendelse af asylansøgere til Italien efter Dublinforordnin-gen, 3 sager om krænkelse af EMRK artikel 3 som følge af Flygtninge-nævnets meddelelse af afslag på asyl til somaliske statsborgere, samt ensag om krænkelse af EMRK artikel 3 og 8 som følge af udvisning af ensrilankaner dømt for kriminalitet.3.2. FN’s Konvention om Borgerlige og Politiske RettighederDanmark har tiltrådt FN’s Konvention om Borgerlige og Politiske Rettig-heder (ICCPR) fra 1966 med tilhørende valgfri protokol. Danmark harendvidere tiltrådt den anden valgfri protokol af 15. december 1989 vedrø-rende afskaffelsen af dødsstraf.ICCPR indeholder en række af de samme rettigheder som EMRK, herun-der forbuddet mod tortur og anden nedværdigende eller umenneskelig be-handling (artikel 7), retssikkerhedsgarantier ved udvisning af udlændinge,som har lovligt ophold i landet (artikel 13), retten til respekt for bl.a. pri-vatliv, familieliv og hjem (artikel 17), retten til et familieliv (artikel 23),børns ret til beskyttelse og statsborgerskab (artikel 24) og diskriminations-forbuddet (artikel 26). En række af de i ICCPR indeholdte rettigheder kangenfindes i andre FN-konventioner, herunder Børnekonventionen, Kvin-dekonventionen og Handicapkonventionen.

Der er etableret en Menneskerettighedskomité (CCPR), hvis medlemmerer sagkyndige, som kan vurdere klager fra privatpersoner. En klagesag en-der med, at komitéen sender sine synspunkter og eventuelle henstillingertil staten og til klageren. Komitéens afgørelser er ikke bindende i formelforstand. Det betyder, at staterne ikke er retligt forpligtede til at følge afgø-relserne. I praksis vil staterne dog i almindelighed gøre det.10Komitéen har afgivet udtalelser i en række sager vedrørende familiesam-menføring, der er kendetegnet ved en vægtning af børns rettigheder. Komi-téens praksis er dog langt fra ligeså omfattende som Den EuropæiskeMenneskerettighedsdomstols.IMohamed El-Hichou mod Danmark(sag 1554/2007, udtalelse af 22. juli2010) var klagerens forældre allerede skilt, da han blev født i 1990. Klage-ren voksede herefter op hos sin mor og morforældre i Marokko, indtil mor-forældrene døde i 2000, da han var 10 år. Herefter flyttede klageren indhos sin farmor, og i 2003, da klagerens mor blev gift på ny, fik klagerensfar forældremyndigheden over ham. Klagerens far var i Danmark gift meden marokkansk statsborger, med hvem han havde to børn. Klageren søgteførste gang om opholdstilladelse i Danmark i 2002, han indrejste i 2004som 14-årig, og har siden opholdt sig her i landet. I sin udtalelse fandtMenneskerettighedskomitéen, at det ville være i strid med CCPR artikel 23(om ret til familieliv mv.) og artikel 24 (om beskyttelse af mindreårigemv.) at udsende klageren til Marokko. Komitéen lagde ved vurderingenvægt på sagens helt særlige omstændigheder.Af særligt betydningsfulde afgørelser kan nævnesMadafferi mod Australi-en(sag nr. 1011/2001, udtalelse af 26. august 2004) ogWinata og Li modAustralien(sag nr. 930/2000, udtalelse af 26. juli 2001).Madafferi mod Australienomhandlede en italiensk mand, der i 1989 ind-rejste i Australien på visum og i 1990 indgik ægteskab med en australskstatsborger. Parret fik fire børn, der alle var australske statsborgere. Fra ud-løbet af sit visum og frem til 1996 opholdt manden sig ulovligt i Australi-en, angiveligt fordi han troede, at ægteskabet automatisk medførte, at hanhavde ret til ophold. I 1996 søgte manden om opholdstilladelse, men fikDer er herudover etableret et Menneskerettighedsråd, som gennemfører de såkaldteUniversal Periodical Reviews (UPR), hvor medlemsstaterne bliver eksamineret i deresoverholdelse af alle deres traktatmæssige forpligtelser i FN-regi, herunder ICCPR. Eftereksaminationen udarbejder rådet en sammenfatning af staternes anbefalinger, som med-lemsstaten skal redegøre for sine initiativer i forlængelse af. Danmark blev senest eksa-mineret den 2. maj 2011.1710

afslag under henvisning til hans illegale ophold samt til, at han forud forsin indrejse i Australien havde afsonet fængselsstraf for kriminalitet i Itali-en. Der blev endvidere henvist til, at manden var blevet idømt en rækkefængselsstraffe in absentia i Italien for forhold begået forud for hans ind-rejse i Australien. Hovedparten af disse domme var dog forældede, og deitalienske myndigheder havde aldrig taget skridt til at få Madafferi udleve-ret. Menneskerettighedskomitéen fandt, at afgørelsen om afslag på op-holdstilladelse var uproportional og dermed i strid med ICCPR artikel 17(om ret til privatliv mv.) sammenholdt med artikel 23 (om ret til familielivmv.) og 24 (om beskyttelse af mindreårige mv.). Der blev særligt lagt vægtpå, at afslaget var begrundet i kriminalitet, der var begået 20 år forinden,og at det ville medføre væsentlige hindringer (”considerable hardship”) forfamilien, der havde boet 14 år i Australien, at flytte familielivet til Italien.Det blev i den forbindelse fremhævet, at hverken mandens ægtefælle ellerparrets børn, hvoraf de ældste var henholdsvis 11 og 13 år, havde nogenform for sproglig eller kulturel tilknytning til Italien.Winata og Li mod Australienomhandlede et indonesisk par, der mødtehinanden i Australien, hvor de var indrejst som voksne i henholdsvis 1985og 1987 på turist-/studievisum. Parret forblev ulovligt i Australien efterudløbet af deres visa og fik i 1988 en dreng, der i 1998 fik australsk stats-borgerskab som følge af sin fødsel og sit 10 år lange ophold i landet. I1998 søgte parret om asyl, hvilket de fik afslag på i 2000, hvorefter de blevpålagt at udrejse. Herudover indgav parret ansøgning om opholdstilladelseunder henvisning til drengen, men det var ifølge australsk ret en betingel-se, at ansøgere havde bopæl i udlandet, ligesom der formentlig ville gå fle-re år, førend parret kunne opnå opholdstilladelse. De australske myndighe-der henviste til EMD’s praksis om familieliv etableret under ulovligt op-hold, hvorefter der skal foreligge ekstraordinære omstændigheder, førendafslag på opholdstilladelse vil være konventionsstridigt. Der blev endvide-re henvist til, at drengen måtte antages at kunne begå sig i Indonesien ellerforblive alene i Australien, hvor det er normalt, at børn, der går i gymnasi-et, ikke bor sammen med deres forældre. Menneskerettighedskomitéenfandt, at det ville være i strid med CCPR artikel 17, stk. 1 (om ret til pri-vatliv mv.), sammenholdt med artikel 23 (om ret til familieliv mv.) samtartikel 24 (beskyttelse af mindreårige mv.) at udsende parret til Indonesien,da parret på tidspunktet for Menneskerettighedskomiteens udtalelse havdeboet 14 år i Australien, og da drengen var 13 år og havde boet hele livet iAustralien, hvor han bl.a. gik i skole og havde udviklet normale sociale re-lationer. På den baggrund fandt komiteen, at hensynet til håndhævelse af

immigrationslovningen ikke var tilstrækkeligt tungtvejende til at begrundeet afslag på opholdstilladelse.Herudover har komitéen afgivet udtalelser i en række sager vedrørendeudvisning som følge af kriminalitet. For Danmarks vedkommende kannævnesJonny Rubin Byahuranga mod Danmark(sag nr. 1222/2003, udta-lelse af 9. december 2004). Sagen vedrørte en ugandisk mand, hvis op-holdstilladelse som flygtning bortfaldt i 2002 som følge af et krimineltforhold begået i Danmark. Flygtningenævnet traf i 2004 afgørelse om, aten udsendelse af den pågældende til Uganda ikke ville være i strid med re-foulementsforbuddet i udlændingelovens § 31. Klageren gjorde for komi-téen gældende, at en tvangsmæssig udsendelse af ham til Uganda ville ud-gøre en krænkelse af konventionens artikel 7 (om forbud mod tortur mv.),idet han som følge af sine politiske aktiviteter i Danmark risikerede at bli-ve mishandlet eller dræbt ved tilbagevenden til Uganda.Menneskerettighedskomitéen fandt, at en tvangsmæssig udsendelse af kla-geren til Uganda ville udgøre en krænkelse af artikel 7 (om forbud modtortur mv.). I udtalelsen pegede komitéens flertal på, at Danmark ikke i til-strækkelig grad havde imødegået klagerens detaljerede påstande om, hvor-for han ville være udsat for torturrisiko ved tilbagevenden til Uganda., menalene henvist til risikovurderinger foretaget af Udlændingeservice ogFlygtningenævnet, der i deres afgørelser igen havde henvist til en udtalelsefra Udenrigsministeriet om risikoen for dobbeltstraf og om amnesti for til-hængere af det tidligere styre.To medlemmer af komitéen fandt det dog ikke godtgjort, at der forelå enkrænkelse af konventionens artikel 7 (om forbud mod tortur mv.). Mindre-tallet kritiserede, at sagen ikke var blevet tilstrækkeligt oplyst i komitéenog pegede i den forbindelse bl.a. på, at komitéen alene havde haft adgangtil en dansksproget udgave af Flygtningenævnets beslutning i sagen. End-videre bemærkede mindretallet, at komitéen havde haft mulighed for atanmode de danske myndigheder om supplerende oplysninger, hvilket mandog ikke havde benyttet sig af. På den baggrund fandt mindretallet, at ko-mitéen ikke havde overholdt det minimumsniveau af fairness, som måkræves i sagsbehandlingen. Flygtningenævnet anmodede i marts 2005 ko-mitéen om at genoverveje sagen, idet udtalelsen efter nævnets opfattelsevar behæftet med alvorlige mangler, bl.a. fordi komitéen havde afgivet ud-talelse, uden at Flygtningenævnet forinden havde haft lejlighed til at udtalesig om sagen, ligesom komitéen alene havde haft adgang til en danskspro-get udgave af Flygtningenævnets afgørelse. I august 2005 afviste komitéen19

at genoverveje sin udtalelse. I forlængelse heraf genoptog Flygtningenæv-net behandlingen af klagerens sag og traf i november 2005 en ny afgørelse,hvorved klageren blev meddelt opholdstilladelse.11Der verserer for tiden 10 sager mod Danmark ved Menneskerettighedsko-mitéen på udlændinge- og statsborgerretsområdet. 6 af klagesagerne ved-rører krænkelse af bl.a. artikel 7 (om forbud mod tortur mv.) som følge afFlygtningenævnets meddelelse af afslag på asyl, mens de resterende 4 sa-ger handler om krænkelse af artikel 26 (om diskriminationsforbud) i for-bindelse med afslag på ansøgning om statsborgerskab.3.3. FN’s FlygtningekonventionFN’s Flygtningekonvention blev vedtaget i 1951 og Danmark tiltrådte somdet første land konventionen den 4. december 1952. Siden har i alt 144lande tilsluttet sig konventionen.Konventionen indeholder en fastlæggelse af, hvornår et land er forpligtettil at give en person flygtningestatus, samt hvilke rettigheder og pligter ensådan flygtning har i opholdslandet.Det følger således af konventionens artikel 1, litra A, nr. 2, at en personbetragtes som flygtning, såfremt den pågældende:”… som følge af velbe-grundet frygt for forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sittilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sine politiske anskuelser be-finder sig udenfor det land, i hvilket han har statsborgerret, og som ikke eri stand til – eller på grund af sådan frygt ikke ønsker – at søge dette landsbeskyttelse, eller som ikke har nogen statsborgerret, og som på grund afsådanne begivenheder befinder sig udenfor det land, hvor han tidligerehavde fast bopæl, og ikke er i stand til – eller på grund af sådan frygt ikkeønsker – at vende tilbage dertil.”Konventionen er i dansk udlændingelovgivning bl.a. udmøntet i udlændin-gelovens § 7 om asyl og § 31, stk. 2, om non-refoulement, jf. lovbekendt-gørelse nr. 947 af 24. august 2011. Efter flygtningekonventionens artikel32, stk. 1, må en stat ikke udvise en flygtning, der lovligt befinder sig påstatens område, undtagen af hensyn til den nationale sikkerhed eller denoffentlige orden. Efter flygtningekonventionens artikel 33, stk. 1 må ingen11

stat på nogen som helst måde udvise eller afvise (”refoulere”) en flygtningved grænserne til sådanne områder, hvor hans liv eller frihed ville væretruet på grund af hans race, religion, nationalitet, hans tilhørsforhold til ensærlig social gruppe eller hans politiske anskuelser. Efter flygtningekon-ventionens artikel 33, stk. 2, kan bestemmelsen i stk. 1 ikke påberåbes afen flygtning, som med rimelig grund må anses for en fare for det landssikkerhed, i hvilket han befinder sig, eller som efter en endelig dom for ensærlig farlig forbrydelse må betragtes som en fare for samfundet i det på-gældende land.Refoulementsforbuddet i udlændingelovens § 31 er – ligesom EMRK arti-kel 3 – absolut og derved mere vidtgående end refoulementsforbuddet iflygtningekonventionens artikel 33, stk. 1. En udlænding, der isoleret setville kunne udsendes efter flygtningekonventionens artikel 33, stk. 2, kansåledes ikke nødvendigvis udsendes efter udlændingelovens § 31. EfterFlygtningekonventionens artikel 1 F finder konventionens bestemmelserikke anvendelse på den, om hvem der er alvorlig grund til at antage, atvedkommende:har begået en forbrydelse mod freden, en krigsforbrydelse eller enforbrydelse mod menneskeheden, således som disse forbrydelser erdefineret i de mellemfolkelige aftaler, som er indgået for at træffeforholdsregler herimod (litra a),har begået en alvorlig ikke-politisk forbrydelse uden for tilflugts-landet, inden han som flygtning fik adgang til dette (litra b),har gjort sig skyldig i handlinger, der er i strid med De ForenedeNationers mål og forudsætninger (litra c).

Det bemærkes, at flygtninges rettigheder også er genstand for udførlig re-gulering i EU-regi, hvilke regler Danmark på grund af det retlige forbeholddog ikke er bundet af.123.4. FN’s BørnekonventionFN’s Børnekonvention blev vedtaget i 1989 og trådte for Danmarks ved-kommende i kraft den 18. august 1991. Konventionen er tiltrådt af 193 sta-ter. Der er to valgfrie protokoller tilknyttet konventionen vedrørende hen-holdsvis inddragelse af børn i væbnede konflikter og salg af børn, børne-prostitution og børnepornografi, som er tiltrådt af henholdsvis 139 og 141stater, heriblandt Danmark.Konventionen indeholder en regulering af børns rettigheder på alle sam-fundsområder. Konventionen vedrører primært Social- og Integrationsmi-nisteriet og indeholder bl.a. et krav om, at der i alle spørgsmål vedrørendebørn først og fremmest skal tages hensyn til barnets tarv, ligesom konven-tionen opregner børns rettigheder, herunder børns grundlæggende rettighe-der (mad, bolig, sundhed), børns ret til udvikling (skolegang, leg, fritid, in-formation), børns ret til beskyttelse (mod krig, vold, narkotika, seksuel ud-nyttelse), og børns ret til medbestemmelse (ytringsfrihed, indflydelse, del-tagelse, medbestemmelse, selvbestemmelse).På det udlændingeretlige område har konventionen navnlig betydning forbehandlingen af sager om uledsagede mindreårige asylansøgere og sagerom familiesammenføring af børn, men konventionen kan også have betyd-ning i andre sager, hvor et barns forhold bliver berørt.Det fremgår af artikel 3, at barnets tarv i alle foranstaltninger vedrørendebørn, hvad enten disse udøves af offentlige eller private institutioner forsocialt velfærd, domstole, forvaltningsmyndigheder eller lovgivende orga-ner, skal komme i første række. Deltagerstaterne påtager sig at sikre barnetden beskyttelse og omsorg, der er nødvendig for barnets trivsel under hen-syntagen til de rettigheder og pligter, der gælder for barnets forældre, vær-ge eller andre personer med juridisk ansvar for barnet, og skal med henblik

herpå træffe alle passende lovgivningsmæssige og administrative forholds-regler.Artikel 9 giver barnet ret til ikke at blive adskilt fra sine forældre mod de-res vilje, medmindre dette skønnes uforeneligt med barnets tarv, ret til atopretholde kontakt til begge forældre, hvis det lever adskilt fra den ene el-ler dem begge, og forpligter desuden staten til at genskabe en sådan kon-takt, hvis adskillelsen skyldes årsager iværksat af staten.Når et barn er efterladt uden sine forældres eller en anden primær om-sorgspersons beskyttelse i et fremmed land (uledsagede mindreårige), harbarnets tarv forrang i en eventuel konflikt mellem barnets tarv og statensinteresse i at kontrollere indvandringen.13I medfør af artikel 9 skal staten sikre, at barnet ikke adskilles fra sine for-ældre mod deres vilje, undtagen når kompetente myndigheder, hvis afgø-relser er undergivet retlig prøvelse, i overensstemmelse med gældende lovog praksis bestemmer, at en sådan adskillelse er nødvendig af hensyn tilbarnets tarv. En sådan beslutning kan være nødvendig i særlige tilfælde,f.eks. ved forældres misbrug eller vanrøgt af barnet, eller hvor forældrenelever adskilt, og der skal træffes beslutning om barnets bopæl.Forpligtelsen gælder således kun, hvor staten træffer afgørelser, der indenfor dansk jurisdiktion indebærer en adskillelse af barnet fra en eller beggeforældre.Forpligtelsen er ikke afhængig af, om de danske myndigheder har givetbarnet eller et af barnets familiemedlemmer en opholdstilladelse, mengælder også for børn uden opholdstilladelse. Forpligtelsen skal således og-så overholdes i sager om anbringelse af mindreårige uden opholdstilladelseuden for hjemmet efter § 58, stk. 1, i lov om social service, hvoreftertvangsanbringelse kan ske, når der er en åbenbar risiko for, at barnetssundhed eller udvikling lider alvorlig skade på grund af utilstrækkelig om-sorg for eller behandling af barnet, vold eller andre alvorlige overgreb,misbrugsproblemer, kriminel adfærd eller andre svære sociale vanskelig-heder hos barnet, eller andre adfærds eller tilpasningsproblemer hos bar-net. I sådanne sager vil udlændingemyndighederne normalt på den anbrin-13

gende myndigheds foranledning sørge for i fornødent omfang at give bar-net tilladelse til at opholde sig i landet under anbringelsen.På det udlændingeretlige område er forpligtelsen særligt relevant i sagerhvor der skal tages stilling til spørgsmålet om udvisning af en udlænding,som hidtil har haft opholdstilladelse i Danmark. Bestemmelsen er derimodsom udgangspunkt ikke relevant i sager, hvor forælderen har opholdstilla-delse i Danmark, men barnet ikke har en sådan, da adskillelsen af barnetfra forælderen i sådanne sager beror på, at forælderen er rejst til Danmarkuden barnet, og derfor skyldes forælderens beslutning, og ikke ”årsageriværksat af staten”.14Efter artikel 9 skal staten endvidere respektere retten for et barn, der er ad-skilt fra den ene eller begge forældre, til at opretholde regelmæssig person-lig forbindelse og direkte kontakt med begge forældre, undtagen hvis dettestrider mod barnets tarv. Denne del af bestemmelsen er således – modsatførste led af bestemmelsen – relevant i sager, hvor barnet ikke har op-holdstilladelse, men forælderen har. Bestemmelsen forpligter dog ikke sta-terne til at give opholdstilladelse til barnet, men kan indebære, at staterneer forpligtede til at give barnet visum i relevant omfang. Herudover er be-stemmelsen relevant ved udlændingemyndighedernes stillingtagen til, omforældrene skal have en opholdstilladelse under henvisning til et barn, somer anbragt uden for hjemmet15.På det udlændingeretlige område indebærer konventionens artikel 9 enforpligtelse til at inddrage barnets tarv ved vurderingen af, om der kanmeddeles en opholdstilladelse på baggrund af f.eks. familiesammenføring,idet Danmark er forpligtet til at sikre, at et barn kan opretholde kontakt tilsine forældre, ligesom familiesammenføringssager skal ”behandles på enpositiv, human og hurtig måde”, jf. artikel 10. Tilsvarende skal barnetstarv indgå ved stillingtagen til ansøgninger om visum fra barnets forældre.Herudover er Danmark ved administrationen af udlændingeloven forpligtetaf konventionens artikel 12, hvorefter et barn, der er i stand til at udformesine egne synspunkter, skal sikres retten til at udtrykke disse synspunkter iDet bemærkes, at forældres beslutninger ikke altid varetager barnets tarv, og at staten idisse tilfælde ikke kan henholde sig til, at beslutningen er truffet af forældremyndighe-dens indehaver, jf. f.eks. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 14. juni2011 iOsman mod Danmark,ligesom forældrene kan have stået i en situation, hvor dereelt ikke havde et valg, hvilket ofte gør sig gældende for flygtninge.Se hertil det tidligere Integrationsministeriums notat af 22. juni 2011 om meddelelse afopholdstilladelse til forældre til herboende børn, som er anbragt uden for hjemmet.241514

alle forhold vedrørende barnet, ligesom barnets synspunkter skal tillæggespassende vægt i overensstemmelse med barnets alder og modenhed. Barnetskal således gives mulighed for at udtale sig ved forvaltningsmyndighedersbehandling af sager, der vedrører barnet, enten direkte eller gennem bar-nets partsrepræsentant el.lign.16Derudover beskytter konventionen bl.a. retten til livet (artikel 6), retten tilnavn og statsborgerskab (artikel 7), barnets identitet (artikel 8), retten tilprivatliv (artikel 16), flygtningebørn (artikel 22) og handicappede børn (ar-tikel 23). Konventionen indeholder endvidere forbud mod handel med ogbortførelse af børn (artikel 35) og forbud mod straf og tortur (artikel 37).Der er i tilknytning til konventionen etableret en Børnekomité, som over-våger landenes overholdelse af konventionen. Hvert femte år gennemførerFN’s Børnekomité en grundig vurdering af overholdelse af Børnekonven-tionen i de enkelte lande.Danmark blev sidst vurderet af FN’s Børnekomité den 24. januar 2010 ihvilken forbindelse Børnekomitéen fremhævede, at Danmark ligger i top,når det handler om at fremme børns rettigheder og trivsel. Komitéen ud-trykte dog også kritik af en række forhold, herunder at Danmark har sæn-ket den kriminelle lavalder fra 15 til 14 år, at Børnekonventionen ikke erinkorporeret i den danske lovgivning, og at danske børn mangler tilgænge-lige klagemuligheder, bl.a. fordi Danmark ikke har en børneombuds-mand.17Børnekomitéen har herudover udarbejdet flere generelle bemærkninger,der indeholder vejledning om anvendelsen af konventionens artikler, f.eks.på uledsagede mindreårige.18Vejledningerne afspejler komitéens opfattel-se af retstilstanden på området.En valgfri protokol, som muliggør individuel klageadgang til Børnekomi-téen, blev vedtaget på FN’s Menneskerettighedsråd den 17. juni 2011. Der

er ikke taget stilling til, om Danmark skal tiltræde den valgfri protokol, dervil blive åbnet for undertegnelse i 2012.3.5. FN’s HandicapkonventionDanmark tiltrådte i 2009 FN’s konvention af 13. december 2006 om ret-tigheder for personer med handicap (Handicapkonventionen).Konventionen indeholder en regulering af handicappede personers rettig-heder på alle samfundsområder. Konventionen, der hører under Social- ogIntegrationsministeriet, opregner handicappede personers rettigheder, her-under handicappede personers grundlæggende rettigheder (mad, bolig,sundhed), handicappede personers ret til udvikling (skolegang, informati-on), handicappede personers ret til beskyttelse (mod vold, udnyttelse), oghandicappede personers ret til medbestemmelse (ytringsfrihed, indflydelse,deltagelse, medbestemmelse, selvbestemmelse).Det er karakteristisk for konventionen, at den indeholder en række pro-gramerklæringer og bestemmelser om økonomiske, sociale og kulturellerettigheder, som skal gennemføres gradvist i de enkelte deltagerstater vedpassende foranstaltninger. Dette betyder, at der ikke i konventionen er kravom, at sådanne foranstaltninger skal være gennemført på et bestemt tids-punkt eller på et bestemt niveau. Enkelte bestemmelser stiller dog sådannekrav, herunder artikel 5 om diskriminationsforbuddet.Efter konventionens artikel 1 er det konventionens formål at fremme, be-skytte og sikre fuld og lige nydelse af alle menneskerettigheder for perso-ner med handicap og at fremme respekten for sådanne personers værdig-hed. En person med handicap er defineret som en person med en langvarigfysisk, psykisk, intellektuel eller sensorisk funktionsnedsættelse, somsammen med en eller flere barrierer forhindrer dem i at deltage fuldt oghelt i samfundslivet på lige fod med andre.På det udlændingeretlige område forpligter konventionen til at sikre, athandicappede personer kan nyde deres rettigheder på lige fod med andre,uanset at den pågældende har en langvarig fysisk, psykisk, intellektuel el-ler sensorisk funktionsnedsættelse, som hindrer den pågældende i at opfyl-de en eller flere betingelser i udlændingeloven.

Konventionen er især relevant for udlændingelovens bestemmelser omtidsubegrænset (permanent) opholdstilladelse, statsborgerskab, ægtefælle-sammenføring, samt udlændingelovens § 9 c, stk. 1.Personer, der som følge af handicap ikke er i stand til at opfylde en ellerflere betingelser, vil i overensstemmelse med konventionen ikke blivemødt med disse krav. Det vil kun være de betingelser, som den pågælden-de grundet sit handicap ikke kan opfylde, der vil blive undtaget fra. Andrekrav, som ikke relaterer sig til den pågældendes handicap, vil skulle opfyl-des på lige fod med andre.For så vidt angår personer med handicap og deres mulighed for at udøvefamilieliv med en ægtefælle, samlever eller mindreårige børn, hvor en afparterne ikke i forvejen er bosiddende i Danmark, er dette således beskyt-tet på lige fod med andre borgeres mulighed, idet betingelserne for fami-liesammenføring i udlændingeloven vil blive fraveget, hvis betingelsensammen med handicappet udgør en barriere for, at personen med handicapkan nyde sin ret til familieliv på lige fod med andre. Dette gælder, uansetom personen med handicap er herboende eller ansøger, og uanset om per-sonen med handicap er barn eller voksen.I det omfang en udlænding lider af en langvarig fysisk, psykisk, intellektu-el eller sensorisk funktionsnedsættelse, og betingelserne for opnåelse aftidsubegrænset opholdstilladelse sammen med handicappet udgør en barri-ere for, at personen med handicap kan opnå en sådan opholdsret med defordele, der måtte følge af anden lovgivning, vil disse betingelser for tids-ubegrænset opholdstilladelse i udlændingeloven således blive fraveget.I henhold til udlændingelovens § 9 c, stk. 1, jf. lovbekendtgørelse nr. 947af 24. august 2011, er der mulighed for at give opholdstilladelse til en ud-lænding, der ved en tilbagevenden til et hjemland med vanskelige levevil-kår vil være i risiko for at få eller opleve en forværring af et alvorligt han-dicap (handicapkriteriet). Det forhold, at en ansøger har mulighed for at fåeller opleve en forbedring af sit helbred, hvis ansøgeren får mulighed for atfortsætte sit ophold her i landet, kan ikke begrunde meddelelse af opholds-tilladelse efter bestemmelsen.Der er etableret en Handicapkomité i FN, som overvåger landenes over-holdelse af konventionen. Danmark afleverede den 24. august 2011 sinførste rapport til komitéen. Danmark skal fremover afrapportere til komi-téen mindst hvert fjerde år.27

Der er vedtaget en valgfri protokol til konventionen om rettigheder forpersoner med handicap af 13. december 2006 om individuel klageadgang.Protokollen tillægger komitéen kompetence til at modtage og behandlehenvendelser fra eller på vegne af enkeltpersoner eller grupper af enkelt-personer undergivet dens jurisdiktion, som hævder at være ofre for kræn-kelse af konventionens bestemmelser fra den pågældende deltagerstatsside.Som det fremgår af regeringsgrundlaget ”Et Danmark der står sammen”,vil regeringen tage skridt til at ratificere den valgfri tillægsprotokol tilFN’s handicapkonvention.3.6. Torturkonventionerne3.6.1. FN’s TorturkonventionDanmark har tiltrådt FN’s konvention af 10. december 1984 mod tortur oganden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.Konventionen trådte i kraft den 26. juni 1987. Danmark har ikke taget for-behold til konventionen, men derimod afgivet en erklæring om anerken-delse af FN’s Torturkomités kompetence til at modtage og behandle mel-lemstatslige og individuelle klagesager.Efter torturkonventionens artikel 1 er tortur enhver forsætlig handling,hvorved en person påføres alvorlig smerte eller lidelse, uanset om denne erfysisk eller psykisk, med henblik på at1) opnå oplysninger eller en tilståelse fra personen eller tredjemand,2) for at straffe personen for en handling, som tredjemand har begåeteller mistænkes for at have begået, eller3) intimidere eller tvinge personen eller tredjemand eller for at dis-kriminere af nogen grund,når smerten eller lidelsen påføres på foranledning af eller med samtykkefra en offentlig myndighedsperson eller anden person, som handler i en så-dan kapacitet, dog ikke sådan smerte eller lidelse, som indgår i eller følgertilfældigt af en retmæssig sanktion.Konventionen indeholder bl.a. forbud mod tortur (artikel 2), princippet omnon-refoulement (artikel 3), en kriminaliseringspligt af forholdene (artikel4) og forbud mod grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandlingeller straf (artikel 16).28

På det udlændingeretlige område er konventionen indarbejdet i udlændin-gelovens § 7, stk. 2, samt udlændingelovens § 31, stk. 1, jf. lovbekendtgø-relse nr. 947 af 24. august 2011, hvorefter udlændinge er beskyttet modudsendelse af Danmark til et land, hvor de risikerer overgreb som omtalt ikonventionen.Der er i tilknytning til FN’s Torturkonvention etableret en Torturkomité(CAT), som overvåger landenes overholdelse af konventionen og desudenbehandler klager fra privatpersoner. Torturkomitéen har truffet afgørelse iet stort antal individuelle klagesager. De fleste udtalelser er tilgængeligepå FN’s Højkommissær for Menneskerettigheders hjemmeside.19Komité-ens udtalelser er ikke bindende i formel forstand, men følges sædvanligvisaf medlemsstaterne.Komitéen har herudover bl.a. udarbejdet en generel bemærkning om ræk-kevidden af konventionens artikel 3 om non-refoulement. Bemærkningenindeholder vejledning om anvendelsen af artikel 3, og er rettet til med-lemsstaterne og mulige klagere. Vejledningen afspejler komitéens omfat-tende praksis på området.Torturkomitéen har indtil nu afgivet udtalelse i 8 klagesager mod Dan-mark. Alle klagesagerne har vedrørt konventionens artikel 3 om non-refoulement.En af de sager mod Danmark, som Torturkomitéen har afgivet udtalelse i,er sagenSaid Amini mod Danmark(sag nr. 339/2008, udtalelse af 15. no-vember 2010), hvor Torturkomitéen fandt, at Danmark krænkede konven-tionens artikel 3. Sagen vedrørte en iransk statsborger, som efter at haveblevet meddelt endelig afslag på asyl stod over for tilbagesendelse til Iran.Under asylsagen påberåbte Said Amini sig, at han i tilfælde af tilbagesen-delse vil være udsat for tortur af de iranske myndigheder, hvilket de dan-ske udlændingemyndigheder ikke fandt godtgjort. Komitéen henviste i sinudtalelse til, at Said Aminis forklaring og det forhold, at han havde væretudsat for vold i Iran sammenholdt med den generelle politiske situation iIran, skulle have ført til opholdstilladelse i Danmark. Flygtningenævnetgenoptog herefter sagen og meddelte klageren opholdstilladelse20.1920

Torturkomitéen har derudover taget stilling til en række andre sager, hvorkomitéen ikke fandt, at Danmark havde krænket konventionens artikel 3ved at give afslag på asyl21.Der verserer for tiden 7 sager mod Danmark ved Torturkomitéen på ud-lændinge- og statsborgerretsområdet. Alle 7 sager vedrører krænkelse afartikel 3 (om forbud mod tortur mv. og non-refoulement) som følge afFlygtningenævnets meddelelse af afslag på asyl.Danmark har endvidere tiltrådt FN’s valgfri protokol til konventionen omtortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling el-ler straf (OPCAT). Protokollen pålægger Danmark at etablere et nationaltkontrolsystem med regelmæssige besøg af uafhængige instanser på stederhvor folk er berøvet deres frihed, for at forebygge tortur mv. I Danmarkvaretages denne opgave af Folketingets Ombudsmand med bistand fra bl.a.Institut for Menneskerettigheder.3.6.2. Den Europæiske TorturkonventionHerudover har Danmark tiltrådt Den Europæiske Torturkonvention, derblev vedtaget i 1987, og som har sin oprindelse i forbuddet mod tortur mv.i EMRK artikel 3.Konventionen indeholder krav om gennemførelse af kontrolbesøg i lande-ne. Disse besøg gennemføres af en særlig ekspertkomité, der består af etmedlem fra hver af de deltagende stater. Komitéens opgave er at aflæggebesøg på steder, hvor personer er berøvet deres frihed af en offentlig myn-dighed – fængsler, politistationer, militære forlægninger, sindssygehospita-ler mv. Komitéen skal undersøge behandlingen af sådanne personer og omnødvendigt foreslå forbedringer med henblik på at øge beskyttelsen modmishandling.Komitéens kontrolbesøg gennemføres i samarbejde med de nationalemyndigheder, og besøgsrapporterne er fortrolige, medmindre medlemssta-ten selv anmoder om, at rapporterne offentliggøres.

Europarådets Torturkomité har aflagt i alt fire besøg i Danmark, senest i2008, og rapporterne herfra er offentliggjort22.3.7. FN’s KvindekonventionDanmark tiltrådte i 1983 FN’s konvention af 18. december 1979 om af-skaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder (CEDAW). Dan-mark har endvidere tiltrådt den frivillige protokol til konventionen, sometablerer FN’s Kvindekomités kompetence til at modtage og behandle in-dividuelle klagesager.Kvindekonventionens artikel 1 definerer begrebet ”diskrimination af kvin-der” som enhver kønsbestemt sondring, udelukkelse eller indskrænkning,hvis virkning eller formål er at svække eller tilsidesætte princippet om, atkvinder på lige fod med mænd uanset ægteskabelig stilling skal have aner-kendt, kunne nyde eller udøve menneskerettigheder og grundlæggende fri-hedsrettigheder på politiske, økonomiske, sociale, kulturelle, borgerlige ogalle andre områder.Efter Kvindekonventionens artikel 3 skal staterne på alle, og især på politi-ske, sociale, økonomiske og kulturelle områder, tage passende skridt, her-under lovgivning, for at sikre kvinders fulde udvikling og fremgang, såle-des at de får sikkerhed for at kunne udøve og nyde menneskerettigheder ogfundamentale frihedsrettigheder på grundlag af ligestilling med mænd.Efter Kvindekonventionens artikel 16 har staterne pligt til at tage alle pas-sende forholdsregler til at afskaffe diskrimination imod kvinder i alle æg-teskabs- og familieforhold og skal, på grundlag af ligestilling mellemmænd og kvinder, især sikre bl.a. samme ret til at indgå ægteskab, sammeret til frit at vælge ægtefælle, samt samme rettigheder og ansvar under æg-teskabet og som forældre i forhold, der vedrører deres børn.Efter praksis indebærer hensynet til Danmarks forpligtelse efter Kvinde-konventionen, at det generelt skal anses som en ganske særlig grund til atfravige kravet om den herboende ægtefælles selvforsørgelse i udlændinge-lovens § 9, stk. 5, jf. lovbekendtgørelse nr. 947 af 24. august 2011, at mod-tagelse af kontanthjælp er begrundet i barsel. Dette vil således være tilfæl-det, hvor kvinden går på barsel fra beskæftigelse eller uddannelse, og hvorkvinden vender tilbage hertil efter endt barsel, og således bortset fra bar-22

selsperioden har været selvforsørgende. Hensynet indgår tilsvarende vedvurderingen af, om en kvinde opfylder de krav til beskæftigelse, der stillesfor at kunne få tidsubegrænset opholdstilladelse.Der verserer for tiden to sager mod Danmark ved Kvindekomitéen på ud-lændinge- og statsborgerretsområdet. Begge sager vedrører krænkelse afkonventionens forbud mod diskrimination mv. i forbindelse med udsendel-se af afviste asylansøgere.3.8. FN’s RacediskriminationskonventionDanmark tiltrådte i 1971 FN’s konvention af 21. december 1965 om af-skaffelse af alle former for racediskrimination. Danmark har endvidere an-erkendt den individuelle klageret til FN’s Racediskriminationskomité.Efter konventionens artikel 1 omfatter udtrykket ”racediskrimination” en-hver forskel, udelukkelse, begrænsning eller fortrinsstilling på grundlag afrace, hudfarve, afstamning eller national eller etnisk oprindelse, hvis for-mål eller virkning er at ophæve eller svække den ligelige anerkendelse,nydelse eller udøvelse af menneskerettigheder og grundlæggende friheds-rettigheder på det politiske, økonomiske, sociale, kulturelle eller et hvilketsom helst andet område af samfundslivet.Det fremgår dog af artikel 1, stk. 2, at konventionen ikke finder anvendelsepå forskelsbehandling, udelukkelse, begrænsning eller fortrinsstilling, somen deltagerstat foretager mellem sine egne statsborgere og udlændinge, ogdet fremgår af artikel 1, stk. 3, at konventionen ikke berører deltagerstater-nes lovgivning vedrørende nationalitet, statsborgerskab eller naturalisation,forudsat at denne lovgivning ikke diskriminerer mod nogen bestemt natio-nalitet. Rækkevidden af Danmarks forpligtelser i kraft af konventionen ersåledes begrænset på udlændinge- og statsborgerretsområdet.Konventionens artikel 2 indeholder en generel forpligtelse for deltagersta-terne til at afskaffe racediskrimination som defineret i artikel 1 ved alleegnede midler, herunder en forpligtelse til ikke at indlade sig på racedis-krimination mod personer, persongrupper eller institutioner.Herudover indebærer konventionens artikel 5 en forpligtelse til at forbydeog afskaffe alle former for racediskrimination og at sikre ethvert menne-skes ret til lighed for loven, uanset race, hudfarve eller national eller etniskoprindelse, især med hensyn til nydelsen af bl.a. retten til ligelig behand-32

ling for domstole og andre retsudøvende organer; retten til frit at færdes ogbosætte sig inden for statens grænser; retten til at forlade ethvert land, her-under sit hjemland, og til at vende tilbage til sit hjemland; statsborgerret;retten til at indgå ægteskab og til valg af ægtefælle; retten til offentligesundhedsforanstaltninger, lægebehandling, social tryghed og sociale ydel-ser; samt en række andre rettigheder.Der verserer ikke i øjeblikket sager mod Danmark ved Racediskriminati-onskomitéen vedrørende udlændingeretlige eller statsborgerretlige spørgs-mål.3.9. Konventioner om menneskehandel3.9.1. FN’s Palermo-protokolDanmark tiltrådte i 2003 den såkaldte ”Palermo-protokol” af 15. november2000 om forebyggelse, bekæmpelse og retsforfølgning af menneskehandel,særlig handel med kvinder og børn, der supplerer De Forenede Nationerskonvention af 15. november 2000 om bekæmpelse af grænseoverskridendeorganiseret kriminalitet.Efter Palermo-protokollens artikel 7 har staterne pligt til at overveje atvedtage love eller andre egnede foranstaltninger, der giver ofre for menne-skehandel mulighed for i passende tilfælde midlertidigt eller varigt at for-blive på dens område.Det fremgår endvidere bl.a. af Palermo-protokollens artikel 8 om repatrie-ring af ofre for menneskehandel, at den stat, hvori et offer for menneske-handel er statsborger eller havde permanent opholdstilladelse før denneblev handlet, har pligt til at modtage den pågældende, samt at det land,hvori den pågældendes status som offer for menneskehandel er blevet kon-stateret, har pligt til at sikre, at tilbagesendelsen sker under behørig hen-syntagen til den handledes sikkerhed og til enhver retsforfølgning i anled-ning af, at vedkommende er offer for menneskehandel, og den skal så vidtmuligt ske frivilligt.Efter Palermo-protokollens artikel 10 er politiet, udlændingemyndigheder-ne og andre relevante myndigheder forpligtet til i overensstemmelse mednational ret at udveksle en række oplysninger med henblik på at identifice-re ofre for menneskehandel. Efter artiklens stk. 2 er staterne endvidere for-pligtet til at tilvejebringe fornøden uddannelse af dette personale.33

3.9.2. Den Europæiske Konvention om MenneskehandelDanmark tiltrådte endvidere i 2007 Europarådskonventionen af 16. maj2005 om indsatsen mod menneskehandel.Konventionen indeholder en række forpligtelser til at forebygge, efterfor-ske og retsforfølge menneskehandel, herunder artikel 5, stk. 4, om pligtentil at offentliggøre oplysninger om, hvordan man kan komme lovligt tillandet, og artikel 7, stk. 5, om at muliggøre nægtelse af indrejse eller tilba-gekaldelse af visum til personer, der er skyldige i menneskehandel.Derudover indeholder konventionen en række forpligtelser til at beskytteofre for menneskehandel. Disse forpligtelser omfatter artikel 10, hvorefterstaterne har pligt til at sikre grundlaget for, at ofre for menneskehandelbliver identificeret før deres udsendelse af landet, således at offeret kanmodtage den hjælp, som offeret har krav på efter konventionen.Efter artikel 13 skal staterne fastsætte en restitutions- og betænkningsperi-ode på mindst 30 dage, når der er rimelig grund til at formode, at den på-gældende er et offer for menneskehandel. Denne periode skal være til-strækkelig til, at offeret kan restituere sig og undslippe menneskehandler-nes indflydelse og/eller træffe en informeret beslutning om at samarbejdemed de kompetente myndigheder. Staten er dog ikke forpligtet til at over-holde denne periode, hvis hensynet til den offentlige ro og orden taler her-imod.Artikel 13 er indarbejdet i udlændingelovens § 33, stk. 14 og 15, hvorefterUdlændingestyrelsen efter anmodning fastsætter udrejsefristen for en ud-lænding, der har været udsat for menneskehandel, til 30 dage, medmindresærlige grunde taler derimod. Udrejsefristen kan forlænges op til 100 dage,såfremt særlige grunde taler derfor eller udlændingen samarbejder om enforberedt hjemsendelse.Efter konventionens artikel 14 har ofre for menneskehandel endvidere kravpå en opholdstilladelse, der kan forlænges, hvis det må anses for nødven-digt, at offeret på grund af sine personlige forhold forbliver i landet, ellerfor at offeret kan samarbejde med de kompetente myndigheder i forbindel-se med efterforskning eller retsforfølgning. Et offer skal endvidere kunnesøge og få opholdstilladelse på andet grundlag, hvis den pågældende op-fylder betingelserne, herunder asyl.34

4.1. FN’s konvention om begrænsning af statsløshedDanmark tiltrådte i 1977 FN’s konvention af 30. august 1961 om begræns-ning af statsløshed (statsløshedskonventionen). Konventionens bestemmel-ser bygger på princippet om, at statsløshed skal begrænses.Ifølge artikel 1 er medlemsstaterne forpligtede til at give statsborgerskabtil statsløse personer, der er født i landet, enten ved fødslen i henhold tillov eller efter ansøgning. Det fremgår af artikel 1, stk. 2, at en kontrahe-rende stat kan gøre meddelelse af statsborgerret afhængig af en eller flereopregnede betingelser, herunder at den pågældende altid har været statsløs,at ansøgning indgives senest i forbindelse med 18-års alderen og ophøren-de tidligst med 21-års alderen, at den pågældende har haft fast bopæl i ennærmere fastsat periode, der dog højst må være 5 år umiddelbart forud foransøgningens indgivelse eller 10 år i alt, og at den pågældende ikke erfundet skyldig i en forbrydelse mod statens sikkerhed eller er idømt enfængselsstraf på 5 år eller derover for en strafbar handling.Konventionen indebærer således en forpligtelse for medlemsstaterne til atgive statsborgerskab til statsløse personer ved fødslen i henhold til lov el-ler efter ansøgning.I overensstemmelse med bemærkningerne til forslag om ændringen af ind-fødsretsloven i 2004 (lovforslag L138 af 24. januar 2004) optages perso-ner, der er født statsløse i Danmark, og som opfylder de særligt lempedebetingelser, der kan stilles efter konventionen, efter forudgående oriente-ring af Folketingets Indfødsretsudvalg på et lovforslag om indfødsretsmeddelelse, uanset at de almindelige betingelser ikke er opfyldt.En statsløs person vil herefter blive optaget på et lovforslag om indfødsretsmeddelelse, hvis den pågældende:35

1) er født statsløs i Danmark og altid har været statsløs,2) aktuelt har bopæl i Danmark,3) indgiver en ansøgning om indfødsret til Justitsministeriet (tidligereIntegrationsministeriet) ved det fyldte 18. år, og inden det fyldte21. år,4) har haft fast bopæl i 5 år umiddelbart forud for ansøgningens ind-givelse eller 8 år i alt,5) ikke er fundet skyldig i en forbrydelse mod statens sikkerhed ellerer idømt en fængselsstraf på 5 år eller derover for en strafbar hand-ling,6) på tro og love afgiver oplysninger om, at den pågældende ikke erfundet skyldig i en forbrydelse mod statens sikkerhed eller er idømten fængselsstraf på 5 år eller derover for en strafbar handling,Herudover indeholder konventionens artikel 8 en bestemmelse om, at in-gen kan fratages statsborgerretten, hvis fratagelsen vil gøre den pågælden-de statsløs. Det gælder dog ikke, hvis statsborgerretten er erhvervet vedurigtige anbringender eller ved svig. Statsborgerret kan kun fratages medhjemmel i lov, der giver den pågældende rimelig lejlighed til at gøre indsi-gelser gældende for en domstol eller anden uafhængig instans.Muligheden for at frakende dansk indfødsret fremgår af indfødsretslovens§ 8 A og § 8 B, jf. bekendtgørelse nr. 422 af 7. juni 2004 af lov om danskindfødsret, og frakendelse kan herefter alene ske ved dom. Bestemmelser-ne i § 8 A og § 8 B går ikke videre end efter konventionen. Herudover in-deholder indfødsretslovens § 8 en bestemmelse om, at den, der er født iudlandet og aldrig har boet her i riget og ej heller har opholdt sig her underforhold, der tyder på samhørighed med Danmark, taber sin indfødsret veddet fyldte 22. år, medmindre den pågældende derved bliver statsløs. Dissebestemmelser er dog først indføjet i indfødsretsloven ved de lovændringer,der implementerer Europarådskonventionen fra 1997 om statsborgerret.4.2. Europarådskonventionen om begrænsning af tilfælde af dobbelt stats-borgerskab (tillægsprotokol fra november 1977)Danmark tiltrådte i 1972 Europarådskonventionen af 6. maj 1963 om be-grænsning af tilfælde af dobbelt statsborgerskab og værnepligt for perso-ner med dobbelt statsborgerret. Konventionen forpligter medlemsstaternetil at begrænse tilfælde af dobbelt statsborgerret.

Konventionen har således indtil Danmarks ratifikation i 2002 af Europa-rådskonventionen af 6. november 1997 om statsborgerret, der forholder sigprincipielt neutral til spørgsmålet om dobbelt statsborgerskab, understøttetDanmarks fastholdelse af princippet om begrænsning af dobbelt statsbor-gerskab i videst muligt omfang. Inden for rammerne af konventionen erdet imidlertid muligt at gøre undtagelse og tillade dobbelt statsborgerskab,for eksempel for så vidt angår flygtninge, eller i situationer, hvor det ervanskeligt eller umuligt at blive løst fra sit tidligere statsborgerskab.Efter konventionens artikel 1 mister statsborgere i medlemsstaterne dereshidtidige statsborgerret, hvis de af egen fri vilje opnår statsborgerret i enanden medlemsstat.Princippet om automatisk fortabelse af hidtidig statsborgerret ved erhver-velse af andet statsborgerskab er indføjet i indfødsretslovens § 7, jf. be-kendtgørelse nr. 422 af 7. juni 2004 af lov om dansk indfødsret, hvoraffølger, at dansk indfødsret fortabes af den, som erhverver fremmed stats-borgerret efter ansøgning eller udtrykkeligt samtykke, af den, som erhver-ver fremmed statsborgerret ved at indtræde i offentlig tjeneste i et andetland, eller af ugift barn under 18 år, som bliver fremmed statsborger der-ved, at en af dets forældre, som har forældremyndigheden eller del i denne,erhverver fremmed statsborgerret efter ansøgning, udtrykkeligt samtykkeeller ved indtræden i offentlig tjeneste, medmindre den anden af dets for-ældre vedbliver at være dansk og ligeledes har del i forældremyndigheden.4.3. FN’s BørnekonventionSom tidligere nævnt forpligter Børnekonventionens artikel 7 medlemssta-terne til at sikre, at et barn umiddelbart efter fødslen skal have ret til at op-nå et statsborgerskab. Konventionen tager navnlig i denne sammenhængsigte på at beskytte statsløse børn. Artikel 7 skal ses i sammenhæng medde forpligtelser, der følger af FN’s konvention om begrænsning afstatsløshed.Danmarks internationale forpligtelser i henhold til Børnekonventionen ergennemført i dansk ret ved § 3, stk. 2, i cirkulære af 6. februar 1992 omdansk indfødsret ved naturalisation, og bestemmelsen er videreført i ret-ningslinjernes § 17, jf. cirkulæreskrivelse nr. 61 af 22. september 2008 omretningslinjer for naturalisation, hvoraf fremgår, at børn, der er født stats-løse i Danmark, i overensstemmelse med konventionen kan optages på etlovforslag om indfødsrets meddelelse, hvis de har bopæl her i landet. Det37

betyder, at børn født statsløse i Danmark siden konventionens ikrafttrædel-se i 1991 har haft ret til at blive optaget på et lovforslag om indfødsretsmeddelelse på de særligt lempelige betingelser, der kan stilles efter kon-ventionen, uanset at de almindelige betingelser for at opnå dansk statsbor-gerskab ikke er opfyldt.Efter Børnekonventionens artikel 7, stk. 1, har et barn som tidligere nævntret til at opnå et statsborgerskab. Det følger af konventionens artikel 7, stk.2, at retten til statsborgerskab i stk. 1 skal sikres i overensstemmelse mednational ret og statens internationale forpligtelser på området, i særdeles-hed hvis barnet ellers vil blive statsløst.Det følger af artikel 6, stk. 2, i Europarådets Statsborgerretskonvention, atstatsborgerret til personer født statsløse på en kontraherende stats territori-um skal gives ved fødsel i henhold til lov eller efter ansøgning. Det følgerendvidere af stk. 2, litra b, at det kan bestemmes, at en ansøgning kun kanindgives af personer, der har haft lovligt og fast ophold i det pågældendeland i en periode på højst fem år umiddelbart forud for ansøgningens ind-givelse.Det følger endvidere af den forklarende rapport til Statsborgerretskonven-tionen, at statsborgerskab skal meddeles børn, der indgiver ansøgning omstatsborgerskab, som opfylder en eller begge af de angivne betingelser i ar-tikel 6, stk. 2, litra b.Danmark har dermed ved ratifikationen af Europarådets Statsborgerrets-konvention forpligtet sig til ikke at stille yderligere betingelser over forbørn født statsløse i Danmark, der indgiver ansøgning om statsborgerskabinden det fyldte 18. år, end de betingelser, der fremgår heraf.Et barn omfattet af artikel 7 i Børnekonventionen og artikel 6, stk. 2, i Eu-roparådets Statsborgerretskonvention vil herefter blive optaget på et lov-forslag om indfødsrets meddelelse, hvis den pågældende:1) er født statsløs i Danmark og altid har været statsløs,2) aktuelt har bopæl i Danmark og3) indgiver en ansøgning om indfødsret til Justitsministeriet (tidligereIntegrationsministeriet) inden det fyldte 18. år.,

4.4. Europarådets StatsborgerretskonventionDanmark tiltrådte i 2002 Europarådskonventionen af 6. november 1997om statsborgerret.Den europæiske konvention samler, supplerer og udbygger de internatio-nale konventioner om statsborgerret, der eksisterede på tidspunktet forkonventionens tilblivelse, og har bl.a. til formål at fastsætte visse internati-onale principper og standarder på området. Konventionen fastslår bl.a., atenhver har ret til at besidde statsborgerskab, at statsløshed skal undgås, ogat ingen vilkårligt skal kunne fratages sin nationalitet.Konventionen gentager forpligtelsen efter FN’s Børnekonvention om, atstatsborgerret til personer født statsløse på en kontraherende stats territori-um skal gives ved fødsel i henhold til lov eller efter ansøgning, jf. artikel6, stk. 2. Det følger endvidere af stk. 2, litra b, at det kan bestemmes, at enansøgning kun kan indgives af personer, der har haft lovligt og fast opholdi det pågældende land i en periode på højst fem år umiddelbart forud foransøgningens indgivelse.Det er et vigtigt princip efter konventionen, at ingen kan fratages sin stats-borgerret på et vilkårligt grundlag. Efter konventionens artikel 7 må derderfor ikke i en medlemsstats nationale lovgivning være bestemmelser omautomatisk fortabelse af statsborgerretten eller fortabelse af statsborgerret-ten ved den pågældende stats beslutning. Der gælder imidlertid en rækkeundtagelser herfra, bl.a. ved frivillig erhvervelse af fremmed statsborger-ret, eller hvis erhvervelsen af statsborgerret i den pågældende stat er sketved svig eller ved handlemåde, som er til alvorlig skade for medlemssta-tens vitale interesser.Det følger af indfødsretslovens § 7, nr. 1, jf. bekendtgørelse nr. 422 af 7.juni 2004 af lov om dansk indfødsret, at den, som erhverver fremmedstatsborgerret efter ansøgning eller udtrykkeligt samtykke, fortaber dendanske indfødsret. Fortabelse følger også af indfødsretslovens § 8, hvoref-ter den, der er født i udlandet og aldrig har boet her i riget og ej heller haropholdt sig her under forhold, der tyder på samhørighed med Danmark, ta-ber sin indfødsret ved det fyldte 22. år, medmindre den pågældende dervedbliver statsløs.Herudover indeholder indfødsretsloven to centrale bestemmelser om fra-kendelse – §§ 8 A og 8 B – som blev indføjet i indfødsretsloven i 200239

forud for ratifikationen af konventionen. Det følger af indfødsretslovens §8 A, at den, der i forbindelse med sin erhvervelse af dansk indfødsret harudvist svigagtigt forhold, herunder ved forsætligt at afgive urigtige ellervildledende oplysninger eller fortie relevante oplysninger, ved dom kanfrakendes indfødsretten, hvis det udviste forhold har været bestemmendefor erhvervelsen.Endelig følger det af indfødsretslovens § 8 B, at den, som dømmes forovertrædelse af en eller flere bestemmelser i straffelovens kapitel 12 og 13,ved dom kan frakendes sin danske indfødsret, medmindre den pågældendederved bliver statsløs.Herudover indeholder konventionen bl.a. bestemmelser om diskriminati-onsforbud, jf. artikel 5, at der som betingelse for erhvervelse af statsbor-gerret alene kan stilles krav om fast ophold i en periode på 10 år, jf. artikel6, stk. 3, at erhvervelsen af statsborgerret skal lettes for en række personer,herunder personer, der er gift med en af landets statsborgere, børn af for-ældre, hvoraf den ene erhverver eller har erhvervet statsborgerret i landet,adoptivbørn, hvor adoptanten er i besiddelse af statsborgerret i landet, per-soner, som er født på det pågældende lands område og har lovligt og fastophold der, personer, som i en periode inden det fyldte 18. år har haft lov-ligt og fast ophold i det pågældende land, idet varigheden af den pågæl-dendes faste ophold i landet bestemmes ifølge den pågældende medlems-stats nationale lovgivning, statsløse personer og anerkendte flygtninge medlovligt og fast ophold i landet, jf. artikel 6, stk. 4.Ovenstående bestemmelser er implementeret i retningslinjernes § 8, stk. 1,jf. cirkulæreskrivelse nr. 61 af 22. september 2008 om retningslinjer fornaturalisation, (lettelse af opholdskrav for personer, der lever i ægteskabmed en dansk statsborger), retningslinjernes § 10 (ansøgere, der er indrejsti Danmark inden det fyldte 15. år), retningslinjernes § 11 (ansøgere, derhar fået en væsentlig del af deres almindelige eller faglige uddannelse iDanmark), retningslinjernes § 12 (ansøgere, der er født i perioden fra den1. januar 1961 til den 31. december 1978 af en dansk mor, og som kunnehave erhvervet dansk indfødsret efter erklæring) og i retningslinjernes § 13(personer, der tidligere har været dansk statsborgere eller er af dansk af-stamning, samt for dansksindede sydslesvigere).Særlige lempelser for børn er implementeret i retningslinjernes § 14 (adop-tivbørn), retningslinjernes § 15 (børn af separerede forældre), retningslin-

jernes § 16 (børn født uden for ægteskab) og retningslinjernes § 17 (børnfødt statsløse i Danmark).Det følger af retningslinjernes bilag 3, pkt. 16-21, hvorledes de særligepersongrupper lempes for sprogkravet.Herudover er der, såfremt den enkelte ansøgers helbredsmæssige forholdtilsiger det, mulighed for, at en ansøgning efter retningslinjernes § 24, stk.3, forelægges Folketingets Indfødsretsudvalg med henblik på udvalgetsstillingtagen til, om der kan meddeles dispensation fra kravet om dansk-kundskaber mv.Det fremgår af regeringsgrundlaget ”Et Danmark, der står sammen”, atunge, som er født og opvokset i Danmark, og som består folkeskolens af-gangsprøve med gennemsnitskarakteren 2, automatisk skal tilbydes danskstatsborgerskab, medmindre de er dømt for alvorlig kriminalitet. Unge,som er født og opvokset i Danmark, skal dog uanset bestået folkeskoleek-samen automatisk tilbydes statsborgerskab som 18-årige, medmindre de erdømt for alvorlig kriminalitet.Konventionen indeholder endvidere bestemmelser om fortabelse af børnsstatsborgerret, jf. artikel 7, stk. 2, fortabelse på egen foranledning, jf. arti-kel 8, og at generhvervelsen af statsborgerret skal lettes, jf. artikel 9. Her-udover følger der bestemmelser om procedurer, begrundelse og fornyetprøvelse.Disse bestemmelser er implementeret i indfødsretslovens § 7, nr. 3 (børnsfortabelse, medmindre den anden forælder vedbliver at være dansk), ind-fødsretslovens § 9 (fortabelse på personens egen foranledning) og indføds-retslovens § 4, stk. 1, samt retningslinjernes § 13 og bilag 1 (generhvervel-se af statsborgerret i landet for tidligere statsborgere).4.5. FN’s HandicapkonventionSom tidligere omtalt indeholder Handicapkonventionen i artikel 5 et gene-relt forbud mod enhver form for diskrimination af mennesker med funkti-onsnedsættelser uanset af hvilken grund og i hvilken sammenhæng, ogformålet med konventionen er at fremme, beskytte og sikre mulighedenfor, at alle personer med handicap fuldt ud kan nyde alle menneskerettig-heder og grundlæggende frihedsrettigheder på lige fod med andre, samt atfremme respekten for deres naturlige værdighed.41

På det statsborgerretlige område forpligter konventionen medlemsstaternetil at sikre, at handicappede personer kan nyde deres rettigheder på lige fodmed andre, uanset at den pågældende har en langvarig fysisk, psykisk, in-tellektuel eller sensorisk funktionsnedsættelse, som hindrer den pågælden-de i at opfylde en eller flere betingelser for erhvervelse af dansk indføds-ret.Konventionens artikel 18 forpligter medlemsstaterne til at anerkende rettenfor personer med handicap til at færdes frit og til frit at vælge deres op-holdssted samt til statsborgerskab på lige fod med andre.Bestemmelsen i konventionens artikel 18 om retten til statsborgerskabsammenholdt med ikke-diskriminationsbestemmelsen i artikel 5 indehol-der alene en ret for personer med handicap, der er omfattet af konventio-nen, til på lige fod med andre at erhverve statsborgerskab. Konventionenindebærer derimod ikke, at de omfattede personer har retskrav på erhver-velse af statsborgerskab.Konventionen er dermed heller ikke til hinder for, at der i forbindelse meden ansøgning om dansk indfødsret kan stilles betingelser over for personer,der er omfattet af konventionen, som over for personer, der ikke er omfat-tet af konventionens anvendelsesområde. De betingelser, der stilles, mådog ikke medføre diskrimination i forhold til personer omfattet af konven-tionen.Ligestillingen med personer, der ikke er omfattet af konventionens anven-delsesområde, medfører, at en person, der lider af en langvarig fysisk, psy-kisk, intellektuel eller sensorisk funktionsnedsættelse vil kunne stilles overfor et krav om at dokumentere deltagelse i danskundervisning og doku-mentere forsøg på at tage en danskprøve og statsborgerskabsprøven forudfor vurderingen af, om sagen kan forelægges Indfødsretsudvalget.I forbindelse med forsøg på at tage en danskprøve og statsborgerskabsprø-ven er det også i den henseende afgørende, at personer med handicap givesmulighed for at tage en prøve på lige fod med andre. Der er efter de gæl-dende regler mulighed for, at de pågældende kan få, dels kompenserendespecialundervisning, dels få dispensation fra prøvernes form eller indholdog få stillet hjælpemidler til rådighed.

Det følger af grundlovens § 44, at ingen udlænding kan få indfødsret udenved lov. Det er derfor Folketinget, der fastlægger, hvilke betingelser ansø-gere om dansk indfødsret skal opfylde, for at indfødsret kan meddeles.I det omfang en udlænding lider af en langvarig fysisk, psykisk, intellektu-el eller sensorisk funktionsnedsættelse og dermed er omfattet af handicap-konventionens anvendelsesområde, og betingelserne for erhvervelse afdansk indfødsret ved naturalisation – sammenholdt med handicappet – ud-gør en barriere for, at personen med handicap kan opnå statsborgerret, skalder være mulighed for dispensation fra disse betingelser. Der vil alene væ-re mulighed for dispensation fra de betingelser, som den pågældendegrundet sit handicap ikke kan opfylde. Andre betingelser, som ikke relate-rer sig til den pågældendes handicap, vil skulle opfyldes på lige fod medandre.Ifølge retningslinjernes § 24, stk. 3, jf. cirkulæreskrivelse nr. 61 af 22. sep-tember 2008 om retningslinjer for naturalisation, forelægges det såledesFolketingets Indfødsretsudvalg, hvor ganske særlige forhold taler herfor,om der kan dispenseres fra kravene til ansøgers danskkundskaber og kend-skab til danske samfundsforhold, dansk kultur og historie. Forelæggelse vilske, hvis ansøgeren dokumenterer at lide af en fysisk eller psykisk sygdomaf meget alvorlig karakter eller dokumenterer at have et handicap, der an-giver en langvarig funktionsnedsættelse, og som følge heraf ikke mener atvære i stand til – eller have rimelig udsigt til – at kunne opfylde kravene tildanskkundskaber og kendskab til danske samfundsforhold, dansk kultur oghistorie.Det følger endvidere af note 3, 2. pkt., til § 24, stk. 3, at Justitsministeriet(tidligere Integrationsministeriet) forudsættes at meddele afslag til ansøge-re, som lider af PTSD – også selvom tilstanden er kronisk, og dette er do-kumenteret ved en erklæring fra en person med lægefaglig baggrund.Ved brev af 20. april 2011 til Folketingets Indfødsretsudvalg oplyste Ju-stitsministeriet udvalget om, at ministeriet fortsat og indtil videre vil be-handle ansøgninger, der er omfattet af retningslinjernes § 24, stk. 3, note 3,2. pkt., hvorefter ministeriet forudsættes at meddele afslag til ansøgere, derlider af PTSD, i overensstemmelse med retningslinjerne, dog således at an-søgerne i afgørelsen bliver vejledt om, at ministeriet vil være indstillet påat behandle ansøgningen på ny, hvis de indsender bevis for, at de har del-taget i danskundervisning samt dokumentation for, at de har forsøgt at tageen prøve i dansk samt indfødsretsprøven. Såfremt den fornødne dokumen-43

tation er indsendt, vil sagen blive forelagt for Folketingets Indfødsretsud-valg.Ansøgerne bliver samtidig vejledt om, at der er mulighed for, at de delskan få kompenserende specialundervisning, dels kan gives tilladelse til enændring af en prøves form og indhold samt få tilladelse til ved prøven atbenytte hjælpemidler, der kan kompensere for handicappet.Tilsvarende kan en ansøgning forelægges Folketingets Indfødsretsudvalgmed henblik på udvalgets stillingtagen til, om ansøgeren kan meddeles dis-pensation fra kravet om selvforsørgelse i tilfælde, hvor ansøgeren lider afen langvarig funktionsnedsættelse, og hvor kravet om selvforsørgelse –sammenholdt med handicappet – udgør en barriere for, at personen medhandicap kan opnå statsborgerret.I de tilfælde, hvor en ansøgning forelægges Indfødsretsudvalget med hen-blik på udvalgets stillingtagen til, om der kan dispenseres fra kravene til enansøgers danskkundskaber og kendskab til danske samfundsforhold, danskkultur og historie, og hvor ansøgeren ikke er selvforsørgende, bliver an-søgningen samtidig forelagt med henblik på dispensation herfra.

5.1. FN’s FlygtningekonventionFN’s Flygtningekonvention fra 1951 indeholder også visse forpligtelser pådet statsborgerretlige område.Konventionens artikel 34 forpligter således medlemsstaterne til så vidt mu-ligt at lette flygtninges optagelse i samfundet og adgang til naturalisation.Staterne skal endvidere bestræbe sig på at fremskynde behandlingen af na-turalisationssager og nedsætte afgifterne og omkostningerne ved denne be-handling til det mindst mulige.Konventionen indeholder alene en generel forpligtelse til at lette betingel-serne for flygtninge i forbindelse med erhvervelse af dansk indfødsret vednaturalisation, men angiver ikke nærmere, i hvilket omfang betingelserneskal lettes. Det fremgår dog, at de kontraherende stater navnlig på enhvermåde skal bestræbe sig for at fremskynde behandlingen af naturalisations-sager og nedsætte afgifterne for og omkostningerne ved denne behandlingtil det mindst mulige.44

Betaling af gebyr ved indgivelse af ansøgning om dansk indfødsret ved na-turalisation blev indført i 1991. Gebyrets størrelse blev fastsat til 1.000 kr.og er ikke ændret siden. Det bemærkes, at gebyret på ingen måde dækkerde administrative omkostninger ved behandlingen af ansøgninger. Der be-tales ikke gebyr i forbindelse med en anmodning om genoptagelse.Det følger af retningslinjernes § 7, jf. cirkulæreskrivelse nr. 61 af 22. sep-tember 2008 om retningslinjer for naturalisation, at personer, der er aner-kendt som flygtninge og personer, der må sidestilles hermed, kan optagespå et lovforslag om indfødsrets meddelelse efter 8 års uafbrudt ophold.Andre udlændinge kan først optages efter 9 års uafbrudt ophold.5.2. FN’s konvention om statsløse personers rettighederDanmark tiltrådte i 1955 FN’s konvention af 28. september 1954 om stats-løse personers retsstilling.Konventionens artikel 32 forpligter medlemsstaterne til så vidt muligt atlette de statsløse personers optagelse i samfundet og adgang til naturalisa-tion. Staterne skal bestræbe sig på at fremskynde behandlingen af naturali-sationssager og nedsætte afgifterne og omkostningerne ved denne behand-ling til det mindst mulige, jf. artikel 34 i Flygtningekonventionen omtaltoven for.Det følger af retningslinjernes § 7, jf. cirkulæreskrivelse nr. 61 af 22. sep-tember 2008 om retningslinjer for naturalisation, at statsløse personer kanoptages på et lovforslag om indfødsrets meddelelse efter 8 års uafbrudtophold. Andre udlændinge kan optages efter 9 års uafbrudt ophold.5.3.FN’s konvention om gifte kvinders statsborgerretDanmark tiltrådte i 1959 FN’s konvention af 20. februar 1957 om giftekvinders statsborgerret.Efter konventionens artikel 1 må hverken indgåelse eller opløsning af æg-teskab mellem en af medlemsstatens borgere og en udlænding eller foran-dring af ægtemandens statsborgerret under ægteskabet automatisk berørehustruens statsborgerretlige forhold.

Efter konventionens artikel 2 må en medlemsstats borgers frivillige er-hvervelse af statsborgerret i et andet land eller afkald på statsborgerret ikkeforhindre hans hustru i at bevare sin statsborgerret.Efter konventionens artikel 3 skal en udenlandsk kvinde, der er gift med enaf medlemsstats borgere, kunne erhverve ægtemandens statsborgerret påsærlig lempelige betingelser.Det følger af § 7, nr. 1, jf. bekendtgørelse nr. 422 af 7. juni 2004 af lov omdansk indfødsret, at dansk indfødsret fortabes af den, som erhverver frem-med statsborgerret efter ansøgning eller udtrykkeligt samtykke. Indgåelseaf ægteskab i et fremmed land, hvorved det pågældendes lands statsbor-gerskab automatisk erhverves, betragtes ikke som udtrykkeligt samtykke,og den danske indfødsret fortabes dermed ikke herved.Det følger af retningslinjernes § 8, stk. 1, jf. cirkulæreskrivelse nr. 61 af22. september 2008 om retningslinjer for naturalisation, at en person, derlever i ægteskab med en dansk statsborger, kan optages på et lovforslagom indfødsrets meddelelse efter 6 års uafbrudt ophold her i landet, når æg-teskabet har bestået, og ægtefællen har været dansk i mindst 3 år. Ved 2års ægteskab kræves 7 års ophold her i landet og ved 1 års ægteskab kræ-ves 8 års ophold. Det almindelige opholdskrav er 9 års uafbrudt ophold.5.4. FN’s Konvention om Borgerlige og Politiske RettighederDet følger af konventionens artikel 24, stk. 3, at ethvert barn har ret til aterhverve et statsborgerskab. Konventionen fastlægger ikke den nærmererækkevidde af forpligtelsen. Danmark følger princippetjus sanguinis(af-stamningsprincippet) og ikkejus soli(territorialprincippet), hvilket bety-der, at det er forældrenes statsborgerskab, der afgør, hvilket statsborger-skab et barn får ved fødslen, og ikke hvor barnet bliver født.Børn, der ikke automatisk erhverver dansk statsborgerskab, kan alene opnådansk statsborgerskab ved naturalisation. Børn kan kun søge selvstændigtom erhvervelse af indfødsret, hvis de ikke har mulighed for at blive opta-get på et lovforslag om indfødsrets meddelelse sammen med én af foræl-drene. Der gælder dog visse undtagelse hertil efter retningslinjernes §§ 14-17, jf. cirkulæreskrivelse nr. 61 af 22. september 2008 om retningslinjerfor naturalisation, hvorefter børn har mulighed for at søge selvstændigt.

Det følger således af retningslinjernes § 17, at børn, der er født statsløse iDanmark, fordi de hverken erhverver statsborgerskab fra deres moder ellerfader, i overensstemmelse med FN-konventionen af 1989 om barnets ret-tigheder, kan optages på et lovforslag om indfødsrets meddelelse, hvis dehar bopæl her i landet.Det fremgår af regeringsgrundlaget ”Et Danmark, der står sammen”, atunge, som er født og opvokset i Danmark, og som består folkeskolens af-gangsprøve med gennemsnitskarakteren 2, automatisk skal tilbydes danskstatsborgerskab, medmindre de er dømt for alvorlig kriminalitet. Unge,som er født og opvokset i Danmark, skal dog uanset bestået folkeskoleek-samen automatisk tilbydes statsborgerskab som 18-årige, medmindre de erdømt for alvorlig kriminalitet.Konventionens artikel 26 fastslår endvidere et generelt forbud mod dis-krimination, hvorefter enhver har krav på lighed for loven uden diskrimi-nation, herunder på baggrund af race, farve, køn, sprog, religion, politiskeller anden overbevisning, national eller social oprindelse, ejendom, fødseleller anden status.Som omtalt ovenfor under afsnit 3.2. verserer der i øjeblikket 4 klagesagermod Danmark ved Menneskerettighedskomitéen vedrørende krænkelse afdiskriminationsforbuddet i artikel 26 i forbindelse med afslag på ansøg-ning om statsborgerskab.5.5. FN’s KvindekonventionFN’s Kvindekonvention fra 1979 indeholder også visse forpligtelser på detstatsborgerretlige område.Efter praksis indebærer hensynet til Danmarks forpligtelse efter Kvinde-konventionen på det statsborgerretlige område, at der kan være grundlagfor at fravige kravet om selvforsørgelse ved modtagelse af kontanthjælp,der er begrundet i barsel. I et tilfælde, hvor ansøgeren går på barsel fra be-skæftigelse eller uddannelse, og hvor hun vender tilbage hertil efter endtbarsel, og således bortset fra barselsperioden har været selvforsørgende, vilansøgningen kunne forelægges Folketingets Indfødsretsudvalg med hen-blik på udvalgets stillingtagen til, om der kan dispenseres fra kravet omselvforsørgelse.

5.6. Europarådets AdoptionskonventionDanmark tiltrådte i 1978 den europæiske konvention af 24. april 1967 omadoption af børn.Efter konventionens artikel 11 skal medlemsstaten, hvor adoptanten elleradoptanterne har statsborgerret, lette adoptivbarnets adgang til at erhvervestatsborgerret i denne stat, hvis adoptivbarnet ikke har samme statsborger-ret som adoptanten, eller hvis barnet adopteres af ægtefæller, deres fællesstatsborgerret.Konventionens bestemmelse er imødekommet i indfødsretslovens § 2 A,jf. bekendtgørelse nr. 422 af 7. juni 2004 af lov om dansk indfødsret, hvor-efter et udenlandsk barn under 12 år, der er adopteret ved en dansk adopti-onsbevilling, bliver dansk statsborger ved adoptionen, hvis barnet adopte-res af et ægtepar, hvor mindst én af ægtefællerne er dansk statsborger, elleraf en ugift dansk statsborger.Det følger af retningslinjernes § 14, jf. cirkulæreskrivelse nr. 61 af 22. sep-tember 2008 om retningslinjer for naturalisation, at børn under 12 år, deradopteres af danske statsborgere, herunder ved stedbarnsadoption, og somikke bliver danske statsborgere i medfør af § 2 A i lov om dansk indføds-ret, kan optages på et lovforslag om indfødsrets meddelelse uafhængigt afophold her i landet. Det er en forudsætning, at adoptionen har gyldighedefter dansk ret. Er adoptionen sket mellem det fyldte 12. og 18. år, kanbarnet optages på et lovforslag, hvis det inden det fyldte 18. år har opholdtsig mindst 2 år her i landet.

Som led i Danmarks deltagelse i det internationale samarbejde påtagerDanmark sig løbende nye menneskeretlige forpligtelser, ligesom de for-pligtelser, som Danmark allerede har påtaget sig, ændrer karakter og be-tydning i takt med samfundsudviklingen og internationale politiske priori-teringer, samt den dynamiske retsudvikling, som følger af domme fra bl.a.EU-domstolen, Menneskerettighedsdomstolen og FN’s klagekomitéer. Deter derfor ikke muligt at give en fuldstændig og dækkende oversigt overDanmarks internationale forpligtelser på et givet tidspunkt.Som det fremgår af afsnit 1-4 ovenfor har Danmark tiltrådt et betydeligtantal konventioner, særligt i FN- og Europarådsregi, som indeholder inter-48

nationale forpligtelser, der har betydning ved de danske myndigheders be-handling af sager om visum, opholdstilladelse og indfødsret mv. Hertilkommer, at Danmark har indgået bilaterale aftaler med en række lande.Det vedlagte bilag indeholder en opstilling af internationale forpligtelserpå det udlændingeretlige og det statsborgerretlige område i oversigtsformmed en angivelse af forpligtelsens overordnede indhold og ikrafttrædelse.Oversigten indeholder dels de ovenfor omtalte konventioner, dels en rækkekonventioner og aftaler, der ikke er omtalt ovenfor, men som også berørerdet udlændingeretlige eller statsborgerretlige område.

Verdenserklæring omMenneskerettighederKonvention af 28. juli1951 om flygtninges rets-stillingKonvention af 28. sep-tember 1954 om statsløsepersoners rettighederKonvention af 20. februar1957 om gifte kvindersstatsborgerretKonvention af 7. marts1966 om forbud mod ra-cediskrimination (CERD)Konvention af 16. decem-ber 1966 om borgerlige ogpolitiske rettigheder(CCPR)Konvention af 16. decem-ber 1966 om økonomiske,sociale og kulturelle ret-tighederKonvention af 30. august1961 om begrænsning afstatsløshedKonvention af 18. decem-ber 1978 om forbud moddiskrimination af kvinder(CEDAW)Konvention af 10. decem-ber 1984 om forbud modtortur mv. (CAT)Konvention af 20. novem-ber 1989 om børns rettig-heder (CRC)

Forpligter Danmark til at sikre grundlæggendeøkonomiske, sociale og kulturelle rettighederfor sine indbyggereForpligter staten til at give statsborgerskab tilstatsløse personer ved fødsel, i henhold til loveller ved ansøgningForpligter Danmark til at træffe en række for-holdsregler for at standse diskrimination modkvinderForpligter Danmark til at træffe foranstaltnin-ger mod og til at forbyde torturDefinerer en række grundlæggende rettigheder,der gælder for alle børn, samt forpligter statentil at arbejde for at sikre de samme basale ret-tigheder for alle børn - uanset etnisk baggrund,religion, handicap, social status o.a.Protokollen supplerer FN’s konvention af 15.november 2000 om bekæmpelse af grænse-overskridende organiseret kriminalitet, for såvidt angår menneskehandel.

Sikrer en række borgerlige og politiske rettig-heder som fx retten til privatliv, religions-, yt-rings- og forsamlingsfrihed og beskyttelse modtorturVisumfrihed ved konventionsflygtninges rejsermellem medlemslandene. Forpligtelsen er i dagi det væsentlige EU-retligRegulerer udlevering til retsforfølgelse. For-pligtelsen er i dag i det væsentlige EU-retligSvarer til FN’s Konvention om Økonomiske ogSociale RettighederForpligter til at facilitere indrejse og opholdmv. for borgere i medlemslandene, herunderretssikkerhedsgarantier ved udvisning. Enesteikke-EU-medlemsstater, der har tiltrådt kon-ventionen er Norge og Tyrkiet.Udstedelse af kollektivt pas og visum for en helskoleklasse med henblik på skolerejserForpligter staten til at begrænse dobbelt stats-borgerskab

Notat om Danmarks internationale forpligtelser på udlændinge- og

statsborgerretsområdet

BILAG: Oversigt over konventioner som Danmark har tiltrådt vedrø-

rende det udlændinge- og statsborgerretlige område

De Forenede Nationer

Konvention

Indhold

Ikraft-

trædel-

se

Europarådet

Konvention

Indhold

Ikraft-

trædel-

se

Nordisk Råd mv.

Konvention

indhold

Ikraft-

trædel-

se

Andre organer mv.

Konvention

Indhold

Ikraft-

trædel-

se