1. Hvornår er oplysninger fortrolige?

1.1. Reglerne i straffelovenDet følger af straffelovens § 152, stk. 1, at den, som virker eller har virket ioffentlig tjeneste, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige op-lysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået kendskab, straf-fes med bøde eller fængsel i 6 måneder. Straffen kan stige til 2 år under sær-ligt skærpende omstændigheder.Folketingets medlemmer er omfattet af straffelovens almindelige regler omtavshedspligt med hensyn til fortrolige oplysninger, som de modtager som ledi hvervet.En oplysning er fortrolig, når den ved lov eller anden gyldig bestemmelse erbetegnet som sådan, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholdeden for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, jf.straffelovens § 152, stk. 3. Vedrørende bestemmelser om fortrolighed i særlo-ve henvises til afsnit 1.4.Udover den ovenfor nævnte definition indeholder straffeloven ikke en nærme-re angivelse af, hvilke offentlige eller private interesser, der kan føre til, at enoplysning må anses for at være fortrolig. Om oplysninger er fortrolige må der-for i væsentlig grad bero på normer uden for straffeloven, bl.a. bestemmelseni forvaltningslovens § 27, stk. 1, jf. afsnit 1.2.§ 152 c-152 f indeholder en række regler om medhjælpere, fremskaffelse ogudnyttelse af oplysninger fremkommet ved overtrædelse af tavshedspligten,påtale og videregivelse af fortrolige oplysninger i åbenbar almen interesse, jf.afsnit 3 om sidstnævnte.1.2. Reglerne i forvaltningslovenDet følger af forvaltningslovens § 27, stk. 1, at den, der virker inden for denoffentlige forvaltning har tavshedspligt, jf. straffelovens § 152 og §§ 152 c-152f, når en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet somfortrolig, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at vare-

tage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, herunder navnligaf hensyn til følgende:---Statens sikkerhed eller rigets forsvar.Rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herun-der forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner.Forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser samtstraffuldbyrdelse og beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sagerom strafferetlig eller disciplinær forfølgning.Gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller planlægnings-virksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- ogafgiftslovgivningen.Det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det of-fentliges forretningsvirksomhed.Enkeltpersoners, private selskabers eller foreningers interesse i atbeskytte oplysninger om deres personlige eller interne, herunder øko-nomiske, forhold.Enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers økonomiskeinteresse i at beskytte oplysninger om tekniske indretninger ellerfremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold.

Forvaltningsloven gælder ikke for Folketinget, idet Folketinget ikke er en del afden offentlige forvaltning, jf. forvaltningslovens § 1, stk. 1. Bestemmelsenfastlægger dog i høj grad hvilke oplysninger, det er strafbart at videregiveefter straffelovens § 152, jf. afsnit 1.1.1.3. Reglerne i sikkerhedscirkulæretCirkulære nr. 204 af 7. december 2001 (sikkerhedscirkulæret) indeholder bl.a.regler om sikkerhedsbeskyttelse af oplysninger af fælles interesse for landenei NATO, EU eller WEU, andre klassificerede oplysninger samt oplysninger afsikkerhedsmæssig beskyttelsesinteresse i øvrigt.Cirkulæret indeholder regler om klassificeringsgrader for de omfattede oplys-ninger. De enkelte klassifikationsgrader er ”yderst hemmeligt”, ”hemmeligt”,”fortroligt” og ”til tjenestebrug”. Klassificerede informationer må ikke udlåneseller udleveres til personer, der ikke er sikkerhedsgodkendt til at behandleinformationer af den pågældende klassifikationsgrad.1.4. Regler i særlovgivningEnkelte love bygger på en forudsætning om, at særlige folketingsudvalg m.v.skal forsynes med oplysninger af særdeles fortrolig karakter.Det følger af § 4 i lov om det Udenrigspolitiske Nævn, at i det omfang, somvedkommende minister eller nævnets formand bestemmer, er nævnets med-lemmer og andre, der måtte være til stede under nævnets forhandlinger for-

pligtede til at bevare tavshed om, hvad de erfarer i nævnet. Ethvert nyt med-lem af nævnet afgiver en skriftlig erklæring på tro og love om at ville efter-komme denne forpligtelse.Det følger af § 5 i lov om etablering af et udvalg om forsvarets og politietsefterretningstjenester, at udvalgets medlemmer og sekretær er forpligtede tilat bevare tavshed om, hvad de erfarer i udvalget.

2. Hvad er retsvirkningen af, at oplysninger er fortrolige?

At oplysninger er fortrolige betyder at en person, der uberettiget videregivereller udnytter de fortrolige oplysninger, kan straffes efter reglerne i straffelo-vens § 152.Det er et krav, at videregivelsen er uberettiget. En berettiget videregivelseeller udnyttelse kan f.eks. være en videregivelse efter reglerne om partshøringeller en videregivelse til andre myndigheder efter reglerne herfor.For offentligt ansatte kan konsekvensen af uberettiget videregivelse af fortro-lige oplysninger – udover strafferetlige reaktioner – være disciplinære reaktio-ner.§ 152 e om ”åbenbar almen interesse”Det følger af straffelovens § 152 e, at bestemmelsen i bl.a. straffelovens §152 ikke omfatter tilfælde, hvor den pågældende er forpligtet til at videregiveoplysninger eller handler i berettiget varetagelse af åbenbar almen interesseeller af eget eller andres tarv.Der foreligger ikke megen retspraksis, som kan pege på, hvad der forstås ved”varetagelse af åbenbar almen interesse” i § 152 e. I U.2003.1869V kom Ve-stre Landsret dog frem til, at et socialudvalgsmedlems videregivelse af megetfølsomme oplysninger om to navngivne svært anbringelige drenge ikke varomfattet af § 152 e, også selvom det var uomtvistet, at spørgsmålet om udgif-ter til anbringelse af svært belastede unge var et emne af betydelig sam-fundsmæssig interesse.Ved besvarelsen af spørgsmål nr. 1 af 27. oktober 1988 fra Folketingets Ind-fødsretsudvalg om behandling af oplysninger af fortrolig karakter i folketings-salen i forbindelse med behandling af indfødsretslovforslag udtalte Justitsmi-nisteriet om straffeloven § 152 e, at det må anses for tvivlsomt, om et medlemaf Folketinget begår en strafbar krænkelse af de almindelige regler om tavs-hedspligt, hvis fremdragelsen af de pågældende oplysninger sker som led iden pågældendes redegørelse for sin opfattelse af et lovforslag eller deleheraf eller med henblik på at orientere de øvrige medlemmer af Folketingetom lovforslagets konsekvenser i bestemte situationer.

Det udtaltes endvidere, at strafansvar i alt fald næppe kan antages at forelig-ge, hvis fremdragelsen af oplysningerne sker som led i begrundelse for, at derforeslås konkrete ændringer i det pågældende lovforslag. Justitsministerietgav også udtryk for, at der må være en meget bred margin for, hvornår udta-lelser, der fremsættes i Folketinget ikke kan siges at være fremsat i berettigetvaretagelse af ”åbenbar almen interesse”.Justitsministeriet henviste i den forbindelse også til den beskyttelse af folke-tingsmedlemmers ytringsfrihed, der har fundet udtryk i grundlovens § 57, 2.pkt. Det følger af denne bestemmelse, at intet folketingsmedlem kan dragesretligt til ansvar for sine ytringer i Folketinget uden samtykke fra dette.Justitsministeriet udtalte, at det på den baggrund var ministeriets opfattelse, atpersonsager, hvori der indgår oplysninger af fortrolig karakter, og som harværet behandlet i indfødsretsudvalget, vil kunne tages op til drøftelse i folke-tingssalen, uden at dette vil indebære en strafbar tilsidesættelse af reglerneom tavshedspligt.Det bemærkes, at vurderingen efter straffelovens § 152 e af, om der er hand-let i ”åbenbar almen interesse” altid vil skulle foretages konkret, og at karakte-ren af den fortrolige oplysning vil indgå i denne vurdering. Ovenstående svarfra Justitsministeriet kan således ikke tages til indtægt for, at man aldrig vilbegå en strafbar overtrædelse af tavshedspligten i straffelovens § 152 vedvideregivelse af fortrolige oplysninger fra Folketingets talerstol. Strafansvarkan således ikke udelukkes i tilfælde, hvor de videregivne oplysninger har ensærlig fortrolighedskarakter, eller hvor der foreligger særlige fortrolighedshen-syn, herunder f.eks. hensynet til statens sikkerhed.Det bemærkes, at den endelige afgørelse af, om et folketingsmedlem i etkonkret tilfælde har overtrådt straffelovens § 152 om videregivelse af fortroligeoplysninger, i sidste ende henhører under domstolene.

3. Ministres videregivelse af fortrolige oplysninger til Folketinget

Som udgangspunkt er retsstillingen mellem forvaltningen og Folketinget den,at der består en ret, men ingen pligt for ministeren til at videregive oplysningeraf fortrolig karakter til Folketinget.Der er hverken i grundloven, Folketingets forretningsorden eller i lovgivningeni øvrigt fastsat generelle regler, hvorefter Folketinget, et folketingsudvalg ellerde enkelte medlemmer af Folketinget som en retlig pligt kan pålægge en mi-nister at give Folketinget eller et udvalg fortrolige oplysninger, som centralad-ministrationen er i besiddelse af som led i dens udførelse af administrativeopgaver.

Enkelte love bygger dog på den forudsætning, at særlige folketingsudvalgm.v. skal forsynes med oplysninger også af særdeles fortrolig karakter. Detgælder for lov om det Udenrigspolitiske Nævn og lov om etablering af et ud-valg om forsvarets og politiets efterretningstjenester, jf. herom ovenfor underafsnit 1.4.Det er almindeligt antaget, at reglerne i ministeransvarlighedsloven ikke i sigselv giver Folketinget en særlig adgang til at afkræve en minister fortroligeoplysninger. En minister må dog ikke under behandlingen af en sag i Folke-tinget fortie oplysninger af væsentlig betydning for Folketingets behandling afsagen. Ministeren kan i den forbindelse ikke i almindelighed gøre gældende,at fortielsen var berettiget, fordi den oplysning, der var tale om at videregive,var fortrolig. Ministeren må i de særlige tilfælde, hvor ministeren ikke ønskerat give oplysningen, gøre opmærksom på, at oplysninger af betydning forsagen foreligger, men at de som følge af nærmere angivne hensyn ikke vide-regives, eller ikke kan videregives i et åbent møde i Folketinget.Justitsministeriet har i et notat af 11. maj 1970 udtalt, at de regler, som gælderom ministres tavshedspligt, som altovervejende hovedregel ikke kan antagesat være til hinder for, at ministeren videregiver oplysninger til et folketingsud-valg, der er omfattet af tavshedspligten, hvis ministeren skønner, at det vilvære et naturligt led i udvalgets arbejde at få de pågældende oplysninger.Justitsministeriet udtalte endvidere, at det ved en eventuel retlig vurdering af,om der har været den forudsatte saglige forbindelse mellem udvalgets arbej-de og meddelelsen af de pågældende oplysninger, må forudses, at det vilblive tillagt betydning, om oplysningerne er givet efter anmodning fra udvalgeteller på ministerens eget initiativ. Dette synspunkt er også kommet til udtryk ien række svar på folketingsspørgsmål.Muligheden for at videregive fortrolige oplysninger til folketingsudvalg gælder ialmindelighed også, selv om oplysningerne er omfattet af særlige tavsheds-pligtbestemmelser. Videregivelse vil således alene være udelukket, hvis tavs-hedspligtsbestemmelsen efter sit indhold på baggrund af klare motivudtalelsereller lignende giver et sikkert holdepunkt for, at også Folketinget skal væreafskåret fra at modtage oplysningerne.I hvilket omfang sådanne oplysninger bør videregives må afgøres på grundlagaf en konkret afvejning fra område til område.Der har været en række eksempler på, at ministre har afslået at videregiveoplysninger til Folketinget i forbindelse med behandlingen af indfødsretslov-forslag.I forbindelse med behandlingen af bl.a. to lovforslag om indfødsretsmeddelel-se L 18 og L 195 i folketingsåret 1999-2000 afslog justitsministeren at oplyse

Indfødsretsudvalget om, hvilke af de på lovforslagene optagne personer, derhavde modtaget arbejdsløshedsdagpenge eller sociale ydelser og om hvilkepersoner på lovforslaget, der havde gæld til det offentlige, herunder gældensstørrelse og eventuelle afdragsordninger.Ifølge svar til Indfødsretsudvalget fra justitsministeren vedrørende de to lov-forslag var baggrunden for ministerens afvisning, at det ikke var muligt viaJustitsministeriets edb-sagsbehandlingssystem at skaffe sådanne oplysnin-ger, idet disse oplysninger ikke var relevante for afgørelsen af, om en ansøgeropfyldte retningslinjerne for naturalisation. Justitsministeren anførte endvide-re, at en manuel gennemgang af samtlige sager vedrørende de personer, dervar optaget på lovforslaget, ville være overordentligt ressourcekrævende, ogat oplysninger på baggrund af en manuel gennemgang ikke nødvendigvis villegive et reelt billede.I forbindelse med behandlingen af L 11, som blev vedtaget den 21. december2011, bad indfødsretsudvalget ved spørgsmål nr. 9 til lovforslaget til om ju-stitsministerens tekniske bistand til udarbejdelsen af et ændringsforslag, somindebar, at en statsløs person, der var optaget på lovforslaget udgik af lovfors-laget. Justitsministeren oplyste i sit var, at der ikke kunne ydes teknisk bistandtil udarbejdelse af et sådant ændringsforslag, bl.a. fordi der ved udarbejdelsenville blive videregivet fortrolige og personfølsomme oplysninger.3.1 Betydning af en ministers fortrolighedsstemplingSom nævnt ovenfor er Folketingets medlemmer omfattet af straffelovens al-mindelige regler om tavshedspligt med hensyn til fortrolige oplysninger, somde modtager som led i hvervet.En minister kan normalt ikke pålægge medlemmer af Folketinget tavsheds-pligt med hensyn til oplysninger, som ministeren videregiver. En adgang til atpålægge tavshedspligt kan dog følge af særlige bestemmelser i lovgivningen,jf. afsnit 1.4., og en minister kan herudover som vejledning for medlemmernestemple dokumenter fortroligt for derigennem at tilkendegive, at dokumenter-ne efter ministerens opfattelse indeholder oplysninger af fortrolig karakter.

4. Retningslinjer for Folketingets formand

Det fremgår af Folketingets forretningsordens § 4, stk. 1 og 2, at Folketingetsformand drager omsorg for, at Folketingets arbejde tilrettelægges og afviklespå forsvarlig måde, og at formanden leder forhandlingerne i Tinget og sørgerfor opretholdelse af god ro og orden og en værdig forhandlingsform. Detfremgår endvidere af forretningsordenens § 29, stk. 2, at Folketingets for-mand, hvis han finder et medlems ytringer utilbørlige, kan kalde medlemmet tilorden.

Justitsministeriet har i forbindelse med en konkret sag om et indfødsretslov-forslag og ændringsforslag hertil i en notits af 30. oktober 1990 taget stilling til,om forretningsordenens § 29 kunne bringes i anvendelse på det omhandledeændringsforslag eller andre ændringsforslag af samme karakter. Justitsmini-steriet anførte i den forbindelse, at Folketingets formand efter ministerietsopfattelse ikke med hjemmel i forretningsordenens § 29 har mulighed for atgribe ind over for et folketingsmedlem, som videregiver fortroligt stempledeoplysninger om en indfødsretsansøgers strafbare forhold fra Folketingetstalerstol eller som videregiver sådanne oplysninger i et ændringsforslag til enlov om indfødsret, dog forudsat at oplysningerne videregives i objektiv ogtilbørlig form.Det ovenfor nævnte synspunkt om, at en videregivelse af fortrolige oplysnin-ger ikke som udgangspunkt kan straffes, udelukker dog efter Lovsekretaria-tets opfattelse ikke, at formanden i forbindelse med en debat om et indføds-retslovforslag med hjemmel i forretningsordenen opfordrer til, at medlemmer-ne i salen begrænser udtalelser, som indeholder oplysninger om enkeltperso-ners rent private forhold. Baggrunden herfor er, at forretningsordenens formåli bredere forstand er at sikre en god parlamentarisk orden. Der findes i praksisen række eksempler herpå:Under førstebehandlingen af beslutningsforslag B 60 den 4. marts 2010 an-førte den daværende tredje næstformand Holger K. Nielsen følgende:”Altså,vi ved alle at der er tale om personsager her, og at der er fortrolighed omkringbehandlingen af de her sager. Det vil jeg lige gøre opmærksom på i forbindel-se med Folketingets videre behandling af det.”. Det skete som en reaktion påflere udtalelser om, at 35 statsløse optaget på et lovforslag om meddelelse afindfødsret ikke opfyldte de sædvanlige krav til at få meddelt indfødsret, her-under at de var straffede.Senere under førstebehandlingen af B 60 den 4. marts 2010 udtalte davæ-rende fjerde næstformand Helge Adam Møller:”Der er ikke flere korte be-mærkninger, inden jeg går videre med den næste ordfører, skal jeg i anled-ning af den debat, der lige er foregået under de sidste par bemærkninger,sige om fortrolighed eller ikke fortrolighed, og hvor meget der må siges ogikke siges, at det går jeg ud fra man diskuterer i Indfødsretsudvalget, og jegtror også, at sagen vil blive diskuteret i Præsidiet på baggrund af, hvad derogså er sket i den sidste uge. Men jeg mener ikke, i hvert fald ikke mens jeghar siddet i stolen den sidste time, at der er nogen der har brudt direkte mednoget. Der har ikke været nævnt nogen enkeltpersoner, der har været noglestatistiske oplysninger. Jeg kan se at min forgænger, før jeg tiltrådte her, hr.Holger K. Nielsen, har læst følgende op:”.Helge Adam Møller gentog herefterdet, som Holger K. Nielsen havde sagt tidligere i debatten om B 60.Under første- og tredjebehandlingen af L 11 om indfødsretsmeddelelse den20. december 2011 udtalte formanden således indledningsvis: ”Jegskal heropfordre medlemmerne til af hensyn til beskyttelsen af privatlivets fred mest

muligt at begrænse ytringer, der vedrører enkeltpersoner, sådan at den debat,der foregår i salen, er mere generel og principiel, og sådan at oplysninger omforslagets enkelte ansøgere ikke gøres til genstand for drøftelse i Folketings-salen.”Ved tredjebehandlingen tilføjede formanden:”Lovgivningen om ind-fødsrets meddelelse er naturligvis et emne af betydelig samfundsmæssiginteresse, men en debat herom nødvendiggør ikke videregivelse af personføl-somme oplysninger.”Formanden udtalte endvidere under tredjebehandlingen af L 11: ”Jegkan ikkeundlade at gøre opmærksom på, at jo flere oplysninger der gives om en grup-pe, der består af et forholdsvis begrænset antal personer, jo større risiko erder for, at man kan henføre oplysningerne til enkeltpersoner.”Det skete bl.a.på baggrund af en ordførertale, hvor den pågældende ordfører på baggrundaf materiale modtaget i Indfødsretsudvalget fra Justitsministeriet, bl.a. anførte,hvor stor en andel af de 36 personer på lovforslaget, og som var omfattet afFN’s konvention om begrænsning af statsløshed, som var dømt for en forbry-delse, herunder hvor mange der var dømte for overtrædelse af forskelligetyper forbrydelser.

NOTAT

1. Hvornår er oplysninger fortrolige?

2. Hvad er retsvirkningen af, at oplysninger er fortrolige?

3. Ministres videregivelse af fortrolige oplysninger til Folketinget

4. Retningslinjer for Folketingets formand