EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108,stk. 2, første afsnit,under til henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særligartikel 62, stk. 1, litra a),efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelsemed disse artikler1, under henvisning til disse bemærkninger, ogud fra følgende betragtninger:1.1.S

AGSFORLØB

Den 6. juli 2010 anmeldte de danske myndigheder efter artikel 108, stk. 3, i traktatenom Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUF-traktaten) lovforslag L 203 omafgifter af spil ("spilleafgiftsloven"2), vedtaget den 25. juni 2010, af hensyn tilretssikkerheden. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved brev af 11.august 2010 og af 22. september 2010. De danske myndigheder fremsendte deønskede oplysninger ved brev af 20. oktober 2010.Kommissionen modtog desuden to særskilte klager vedrørende forslaget tilspilleafgiftslov. Den første klage blev indgivet den 23. juli 2010 af Dansk AutomatBrancheforening (DAB). Den anden klage blev indgivet den 6. august 2010 af etlandbaseret kasino, "Royal Casino". De to klager blev den 23. september 2010videresendt til de danske myndigheder, som blev opfordret til at fremsættebemærkninger dertil. De danske myndigheder fremsendte sine bemærkninger vedovennævnte brev af 20. oktober 2010.EUT C 22 af 22.1.2011, s. 9.Lov nr. 698 om afgifter af spil.

Den 10. november 2010 blev der i Bruxelles afholdt et møde med de danskemyndigheder med det formål at drøfte anmeldelsen og de to ovennævnte klager. Dedanske myndigheder fremlagde på mødet et notat med titlen"The dilemma createdby the pending State aid case",hvori de bl.a. oplyste, at de ville udsætte denanmeldte lovs ikrafttræden, indtil Kommissionen havde truffet afgørelse i sagen3.Ved beslutning af 14. december 2010 meddelte Kommissionen Danmark, at denhavde besluttet at indlede proceduren efter EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, overfor den anmeldte foranstaltning. Kommissionens beslutning om at indledeproceduren blev offentliggjort iDen Europæiske Unions Tidende4. Kommissionenopfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.De danske myndigheder fremsendte ved brev af 14. januar 2011 sine bemærkningertil beslutningen om at indlede proceduren.I alt fremsendte 17 interesserede parter bemærkninger i perioden 11. februar til22. februar 20115. Disse bemærkninger blev den 16. marts 2011 videresendt tilDanmark, som fik mulighed for at fremsætte bemærkninger dertil. Danmarksbemærkninger blev fremsendt til Kommissionen ved brev af 14. april 2011.B

ESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN

Efter at Kommissionen havde indledt overtrædelsesproceduren og fremsendt enbegrundet udtalelse den 23. marts 20076vedrørende hindringer for et frit udbud afsportsvæddemålstjenester i Danmark, besluttede den danske regering at ændre dennationale lovgivning om spil og væddemålstjenester og erstatte den eksisterendemonopolordning med en reguleret og delvist liberaliseret ordning. Liberaliseringenblev bl.a. anset for nødvendig for at efterkomme EU-retten og for at imødegå truslenfra ulovlige onlinespil, som udbydes af spiludbydere i andre jurisdiktioner.Den anmeldte spilleafgiftslov er en del af en lovpakke, som skal liberaliserespillemarkedet7. I henhold til § 1 i lov om spil er det overordnede formål med dennenye lovreform på spilområdet:– at holde forbruget af spil om penge på et moderat niveau,– at beskytte unge eller andre udsatte personer mod at blive udnyttet gennem spileller udvikle afhængighed af spil,– at beskytte spillere ved at sikre, at spil udbydes på en rimelig, ansvarlig oggennemsigtig måde, og– at sikre offentlig orden og forhindre, at spil tjener som støtte til kriminalitet.

Det fremgår af lov om spil, at"udbud eller arrangering af spil kræver tilladelse,medmindre andet følger af denne lov eller anden lovgivning".Desuden er udbud ellerarrangering af spil afgiftspligtigt (§ 1 i spilleafgiftsloven).Efter definitionen i § 5 i lov om spil omfatter spil: (i) lotteri, (ii) kombinationsspil og(iii) væddemål.Ved kombinationsspil forstås"aktiviteter, hvor en deltager har en chance for atvinde en gevinst, og hvor gevinstchancen beror på en kombination af færdighed ogtilfældighed".Kombinationsspil omfatter således spil, der ofte udbydes af kasinoer,såsom roulette, poker, baccarat, black jack og spil på gevinstgivende spilleautomater.I § 5 i lov om spil defineres onlinespil som"spil, der indgås mellem en spiller og enspiludbyder ved brug af fjernkommunikation".I samme bestemmelse definereslandbaserede spil som"spil, der indgås, ved at en spiller og en spiludbyder ellerspiludbyderens forhandler mødes fysisk".Væddemål defineres som"aktiviteter, hvoren deltager har en chance for at vinde en gevinst, og hvor der væddes om resultatetaf en fremtidig begivenhed eller indtræffelse af en fremtidig hændelse".Efter § 2-17 i spilleafgiftsloven er følgende spil afgiftspligtige: (i) lotteri, herunderklasselotteri og almennyttigt lotteri, (ii) væddemål, herunder lokale puljevæddemål,(iii) landbaserede kasinoer, (iv) onlinekasinoer, (v) gevinstgivende spilleautomater ispillehaller og restaurationer og (vi) spil uden indsats.Spilleafgiftsloven fastsætter forskellige afgiftssatser for spil, afhængigt af om deudbydes i onlinekasinoer eller i landbaserede kasinoer.I henhold til § 10 spilleafgiftsloven skal indehavere af tilladelse til udbud af spil ilandbaserede kasinoer betale en grundafgift på 45 % af deres bruttospilleindtægt("BSI" – indsatser minus gevinster) fratrukket værdien af spillemærkerne i troncenog en tillægsafgift på 30 % af den del af BSI (fratrukket værdien af spillemærkerne itroncen), der overstiger 4 mio. DKK (beregnet månedligt)8.Efter § 11 i spilleafgiftsloven skal indehavere af tilladelse til udbud af spil i etonlinekasino betale en afgift på 20 % af deres BSI.Indehavere af tilladelse til udbud af spil på gevinstgivende spilleautomater ispillehaller og restaurationer skal betale en afgift på 41 % af deres BSI. Der skal afspilleautomater opstillet i restaurationer og spillehaller betales en tillægsafgift på30 % af den del af BSI, der overstiger henholdsvis 30 000 DKK og 250 000 DKK9.Med hensyn til gebyrer skal en ansøger i henhold til lov om spil ved ansøgning omtilladelse til at udbyde væddemål eller onlinekasino betale et gebyr på 250 000 DKK(350 000 DKK, hvis der ansøges om både væddemål og onlinekasino) og et årligtgebyr på mellem 50 000 DKK og 1 500 000 DKK afhængigt af spilindtægtensstørrelse.

I henhold til lov om spil skal udbydere af onlinespil enten være etableret i Danmark,eller, såfremt de er etableret i et andet EU- eller EØS-land, have udpeget en godkendtrepræsentant (§ 27).B

EGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN

Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108,stk. 2, i EUF-traktaten over for den pågældende foranstaltning, eftersomforanstaltningen kunne indebære statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.Kommissionen vurderede navnlig, at foranstaltningen kunne betragtes som selektiv ihenhold til retspraksis. Den mindede om, at når en afgiftsforanstaltnings selektivitetskal vurderes, bør det undersøges, om foranstaltningen begunstiger vissevirksomheder i forhold til andre virksomheder, som under hensyntagen til det formål,der forfølges med den pågældende foranstaltning, befinder sig i en tilsvarende faktiskog retlig situation10.I betragtning af karakteren af de spil, der udbydes online og i landbaseredeetablissementer, den sociale oplevelse, som det at spille giver på disse to måder, ogforbrugernes socioøkonomiske profiler var Kommissionen i tvivl om, hvorvidtforskellene mellem onlinespil og landbaserede spil var tilstrækkelig store til, atspillene retligt og faktisk ikke kunne betragtes som sammenlignelige med henblik påden afgiftsmæssige behandling af dem efter spilleafgiftsloven.På daværende tidspunkt i proceduren var det desuden Kommissionens opfattelse, athvis foranstaltningen skulle betragtes som umiddelbart selektiv, havde de danskemyndigheder ikke godtgjort, at foranstaltningen kunne begrundes i skattesystemetslogik.De danske myndigheder fremførte i den forbindelse, at afgiften på onlinespilafspejlede den nødvendige balance mellem på den ene side hensynet til formålet medden danske spillelovgivning om at beskytte spillerne og på den anden sidenødvendigheden af at kunne imødegå konkurrencen fra onlineudbydere, der eretableret i lande, hvor afgiften er lavere.Med hensyn til de danske myndigheders henvisning til de overordnede formål medlov om spil (se nr. 8) var det desuden Kommissionens holdning, at disse formålforekom at have generel karakter og syntes at ligge uden for skattesystemet.Retspraksis fastsætter, at kun iboende målsætninger i skattesystemet kan gøresgældende, og Kommissionen vurderede ikke, at de danske myndigheder itilstrækkelig grad havde underbygget deres påstand om, at den pågældendeafgiftsforanstaltning var begrundet i skattesystemets logik.Kommissionen anlagde desuden det synspunkt, at den anmeldte lov indebar enafgiftsfordel tildelt ved hjælp af statsmidler, eftersom der gennem afkald påafgiftsprovenu blev ydet en fordel i form af en væsentligt lavere afgift foronlinespiludbydere. Desuden kunne foranstaltningen, for så vidt den giver

onlineudbydere, der driver virksomhed i Danmark, en særlig økonomisk fordel,påvirke samhandelen i det indre marked og fordreje konkurrencen.27.Endelig var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt den anmeldte foranstaltning varomfattet af nogen af undtagelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2 og 3.D

E DANSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER

De danske myndigheder fremsendte ved brev af 14. januar 2011 sine bemærkningertil Kommissionens beslutning om at indlede proceduren.Bemærkninger vedrørende sammenligneligheden af onlinekasinoer og landbaseredekasinoer29.De danske myndigheder fastholdt under henvisning til en liste over faktiske ogøkonomiske forskelle mellem onlinespil og landbaserede spil i sin anmeldelse afforanstaltningen, at onlinespil bør betragtes som en aktivitet, der er forskellig fralandbaserede spil.Ifølge de danske myndigheder er den software, der anvendes i visse elektroniske spil,som udbydes i landbaserede kasinoer, ikke den samme som den, der anvendes ionlinekasinoer. Ud over at platformene og leverandørerne ikke er de samme, er deren markant forskel på disse elektroniske spil, eftersom spillernes fysisketilstedeværelse er nødvendig, for at de kan spilles i landbaserede kasinoer. En sådanfysisktilstedeværelseindebærerforskelligeomkostninger(f.eks.transportomkostninger, betaling af entré og garderobe samt omkostninger til mad- ogdrikkevarer), som ikke opstår i forbindelse med onlinespil.Det var de danske myndigheders opfattelse, at den omstændighed at en rækkemedlemsstater fortsat forbyder onlinespil, men tillader landbaserede spil, afspejledeforskellene ved at udbyde de to typer spil.De danske myndigheder hævdede desuden, at Kommissionen i sin vurdering ikkehavde taget højde for konklusionerne i Kommissionens undersøgelse fra 2006 omspiltjenester i EU's indre marked ("Study of Gambling Services in the InternalMarket of the European Union"11), ifølge hvilken onlinekasinoer og landbaseredekasinoer bør betragtes som særskilte markeder.De danske myndigheder understregede desuden, at Kommissionen i sin vurderingalene fokuserer på landbaserede kasinoer og ikke tager højde for, at der er opstilletspilleautomater (dvs. enarmede tyveknægte, men ikke roulette, black jack, pokerosv.) i landbaserede restaurationer og spillehaller.Bemærkninger vedrørendeskattesystemets logikdenumiddelbareselektivitetsbegrundelsei

Med hensyn til foranstaltningens berettigelse på grundlag af skattesystemets logikanfører de danske myndigheder, at Kommissionen muligvis har fejlfortolket formåletmed den anmeldte foranstaltning. Formålet med foranstaltningen er ikke at beskytteden danske spilindustri mod international konkurrence, men derimod at opfylde defire formål, der er fastsat i lovgivningen (holde forbruget af spil om penge på etmoderat niveau, beskytte unge eller andre udsatte personer mod at blive udnyttetgennem spil eller udvikle afhængighed af spil, beskytte spillere ved at sikre, at spiludbydes på en rimelig, ansvarlig og gennemsigtig måde, og sikre offentlig orden ogforhindre, at spil tjener som støtte til kriminalitet).Med hensyn til de forskellige afgiftssatser for onlinespil og landbaserede spilforklarer de danske myndigheder, at de står i et lovgivnings- og kontrolmæssigtdilemma. De kan på den ene side ikke længere fastholde den nuværendemonopolsituation og udskyde liberaliseringen af markedet for onlinespil. På denanden side vil indførelsen af et ens afgiftsniveau for onlinespil og landbaserede spilundergrave regeringens politiske målsætninger på området.De danske myndigheder fremførte navnlig, at fastsættelsen af et ens afgiftsniveau foralle spil ville medføre inkonsekvente løsninger, uanset den valgte afgiftsmodel. Hvisde danske myndigheder valgte en model, der var baseret på en lav afgift på 20 % foralle spil, ville det være et kraftigt incitament for forbrugerne til at spille ilandbaserede kasinoer, hvilket ville være i strid med det overordnede hensyn tilforbrugerbeskyttelsen.Modsat ville en model, der var baseret på en højere afgift som den, der gælder forlandbaserede spil, afholde onlineudbydere fra at ansøge om tilladelse til at udbydespil fra Danmark, dvs. gå imod lovens liberaliseringsformål. Det ville samtidig være istrid med det overordnede hensyn til forbrugerbeskyttelsen, eftersom det ikke villevære muligt at føre effektiv kontrol med onlinespil.De danske myndigheder fremsendte til støtte for sit synspunkt et notat af 6. marts2010 fra Skatteministeriet til de politiske ordførere for partierne i Folketingetvedrørende fastsættelse af afgiftsniveauet12. Ifølge notatet bør den nuværendeafgiftsmæssige forskelsbehandling betragtes som en følge af en balancegang mellempå den ene side at sikre lovens overholdelse og på den anden side at maksimereafgiftsprovenuet og fastholde forbruget af spil om penge på et moderat niveau.Der bør ifølge de danske myndigheder i den forbindelse også tages højde for deninternationale konkurrence og onlinespilindustriens globale karakter. De danskemyndigheder henviser i den forbindelse til undersøgelsen fra 2006 om spiltjenester iEU's indre marked ("Study of Gambling Services in the Internal Market of theEuropean Union"), ifølge hvilken udbydernes omkostninger ved at udbyde spil fra etgivet land ikke bør overstige omkostningerne ved at udbyde spil fra udlandet, så det

ud fra et forbruger- og udbydermæssigt synspunkt bliver mere attraktivt at spille ogudbyde spil inden for det pågældende lands jurisdiktion13.40.De danske myndigheder mente desuden ikke, at det princip, som blev fastslået vedDomstolens dom iSalzgitter-sagen,og som betyder, at Kommissionen ikke børsammenligne det anmeldte afgiftsniveau med afgiftsniveauerne i andremedlemsstater, når den vurderer, om den anmeldte foranstaltning udgør statsstøtte14,er relevant i forbindelse med den anmeldte lov, eftersom den afgiftsmæssigeforskelsbehandling af landbaserede spil og onlinespil alene er baseret på nationaleafgiftshensyn. Den danske regering tog ikke hensyn til de gældende afgiftssatser iandre medlemsstater for at styrke dansk spilindustris konkurrencestilling, menønskede blot at finde en passende balance i forhold til de fire førnævnte mål med denanmeldte lov.De danske myndigheder anførte desuden, at Kommissionen fejlfortolkedeSalzgitter-dommen, eftersom den ikke lagde den til grund for vurderingen af den anmeldteforanstaltnings selektive karakter, men derimod for undersøgelsen af, om denanmeldte foranstaltnings selektivitet kunne betragtes som berettiget.De danske myndigheder mener af ovennævnte årsager, at den anmeldteafgiftsforanstaltning, såfremt det vurderes, at den er selektiv, bør betragtes somberettiget som følge af skattesystemets logik.B

EMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

Kommissionen modtog bemærkninger fra 17 interesserede parter, bl.a. klagerne. Syvaf dem var foreninger15, syv af dem var virksomheder16, og tre af dem varmedlemsstater17.

Swiss Institute of Comparative Law, Study of Gambling Services in the Internal Market of theEuropean Union, Europa-Kommissionen, 2006, kapitel 7, s. 1402.Sag T-308/00,Salzgitter mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber,Sml. 2004 II, s. 1933,præmis 81. Præmissens ordlyd:"Følgelig er det, med henblik på at afgøre, hvad der forstås ved enfordel som omhandlet i retspraksis vedrørende statsstøttebegrebet, nødvendigt at fastsætte detreferencepunkt inden for rammerne af en given retsorden, i forhold til hvilket denne fordel skalsammenlignes. I den foreliggende sag kan der ikke – med henblik på at afgøre, hvad der skal forståsved en "normal" skatte- og afgiftsbelastning i henhold til den nævnte retspraksis • foretages ensammenligning med de skatteregler, som finder anvendelse i samtlige medlemsstater, eller blot visse afmedlemsstaterne, uden at give et falsk billede af formålet med bestemmelserne om kontrol medstatsstøtte. Da der ikke er foretaget en harmonisering på fællesskabsplan af medlemsstaternesskatteregler, vil denne undersøgelse være ensbetydende med en sammenligning af de faktisk og retligtforskellige situationer, som er en følge af lovgivningsmæssige forskelle mellem medlemsstaterne. Deoplysninger, som sagsøgeren har afgivet under nærværende sag, illustrerer i øvrigt de forskelle, somforeligger mellem medlemsstaterne, navnlig for så vidt angår beskatningsgrundlaget og satserne forbeskatning af investeringsgoder."Kommissionens beslutning C2/2009,MoRaKG, Vilkår forkapitalinvesteringer(EUT C 60 af 14.3.2009, s. 9), nr. 25.European Gaming and Betting Association (EGBA), Remote Gambling Association (RGA),Automatenverband, Eupportunity, Van Speelautomaten, Dansk Erhverv og European CasinoAssociation (ECA).PokerStars, Betfair, Club Hotel Casino Loutraki, Royal Casino (sammen med DAB), BWin, Compu-Game, ni kasinoer i Grækenland (Club Hotel Casino Loutraki, Regency Casino Parnes, Regency CasinoThessaloniki, Casino Xanthi (Vivere Entertainment S.A.), Casino Rio (Theros International gaming

Bemærkninger fra interesserede parter til støtte for de danske myndighedersholdning44.Med hensyn til foranstaltningens selektivitet hævder nogle af de interesserede parter,at onlinekasinoer og landbaserede kasinoer ikke befinder sig i en sammenligneligfaktisk og retlig situation, da disse virksomheder ikke opererer på det sammemarked, og at afgiftsforanstaltningen derfor ikke afviger fra det almindeligeskattesystem. Afgiftsforanstaltningen bør derfor ikke betragtes som selektiv.De interesserede parter anfører til støtte for dette synspunkt, at der er markant forskelpå de produkter, som landbaserede kasinoer og onlinekasinoer udbyder. Deaktiviteter, som landbaserede kasinoer udbyder, er en social oplevelse, hvor samtale,fremtoning og fysiske omgivelser til forskel fra onlinespil er en vigtig del afspiloplevelsen. Landbaserede spil bør desuden betragtes som en del af en overordnetunderholdningsoplevelse, som suppleres af andre aktiviteter, bl.a. restauration, bar,konferencefaciliteter og hotel.Disse interesserede parter hævder endvidere, at onlinespil og landbaserede spil ikkeudgør den samme risiko for udvikling af afhængighed. Denne holdning støttes af EU-Domstolens retspraksis, som fastslår, at "hasardspil via internettet […] kan vise sig atudgøre en kilde til risici af en anden art og af større betydning hvad angårforbrugerbeskyttelse"18. Der henvises også til den undersøgelse af spil, som InstitutNational de la Santé et de la Recherche Médicale19har foretaget, ifølge hvilkenonlinespil udgør en reel risiko for udvikling af afhængighed, som bør imødegås vedhjælp af et reguleret marked for onlinespil.Nogle af de interesserede parter anførte desuden, at spillemarkedet er opdelt efterdistributionskanal, hvilket skulle være et afgørende grundlag for at skelne mellemforskellige markeder på området. De henviser i den forbindelse til en udtalelse af20. januar 2011 fra den franske konkurrencemyndighed, hvoraf det fremgår, at derkan sondres mellem onlinespil og spil i klubber eller etablissementer20.Nogle af de interesserede parter påpegede også, at landbaserede udbydere er udsatfor begrænset konkurrence inden for det specifikke geografiske område, hvor deudbyder deres spil. Onlineudbydere er derimod i skarp konkurrence med andreonlineudbydere. Eftersom spilprodukterne i landbaserede kasinoer er knyttet til etfysisk sted, er kunderne nødt til fysisk at bevæge sig hen til dette sted. I Danmarkdrives der kun landbaseret kasino seks steder. Onlinespil giver modsat spillereadgang til en lang række spillemuligheder fra forskellige internationale udbydere.Den skarpe konkurrence blandt onlinekasinoer skærpes desuden yderligere på grundaf specialiserede websteder, som sammenligner forskellige onlinespiludbyderestilbud, og på grund af talrige blogs og fora, som giver spillere mulighed for atsammenligne onlineudbydernes produkter, priser og tjenester.

Disse interesserede parter påpeger samtidig, at avancerne på onlinespil er væsentligtlavere end på landbaserede spil på grund af den skarpe konkurrence blandtonlineudbydere, og fordi der ikke er en tilsvarende konkurrence blandt landbaseredekasinoer. Onlinekasinoers avancer målt i forhold til tilbagebetalingsprocenten, dvs.den procentdel af indsatserne, der betales tilbage til kunderne, vil derfor væremarkant lavere. Landbaserede kasinoer kan desuden tilbyde andre produkter, somikke findes i et onlinemiljø, og opnå en avance herpå, f.eks. kasinohotel, bar ogrestauration. Eftersom landbaserede spiludbydere således kan opnå en højereindtjening på spil end onlineudbydere, kan afgiftsforskellen betragtes som berettiget ihenhold til princippet om den "økonomiske evne til at betale", som foreskriver, at de,som kan bære en højere afgiftsbyrde, bør betale højere afgifter.Ud over ovennævnte argumenter anførte nogle af de interesserede parter desuden detsynspunkt, at selv om det blev vurderet, at den danske foranstaltning var selektiv,ville den være berettiget med henvisning til skattesystemets karakter og forvaltning.Hensigten med de forskellige danske afgiftssatser var at sikre, at onlineudbydereansøger om dansk tilladelse og dermed fremover betaler dansk afgift, og samtidig atsikre hensynet til forbrugerbeskyttelsen som fastsat i den danske spillelovgivning.Nogle af de interesserede parter henviste i den forbindelse til Kommissionensmeddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørendedirekte beskatning af virksomhederne21, hvoraf det fremgår, at selve formålet med etskattesystem er at få indsamlet indtægter til finansiering af statens udgifter. De menerpå grundlag heraf ikke, at målet om at optimere afgiftsprovenuet fra udbud afonlinespil til danskere vil blive opfyldt med en afgiftssats, der er højere end den, derer fastsat for onlinespil i den anmeldte lov.Bemærkninger fra interesserede parter imod de danske myndigheders holdning

Til forskel fra ovennævnte argumenter fremsatte andre interesserede parter – primærtlandbaserede spiludbydere – bemærkninger imod de danske myndigheders holdning.Disse interesserede parter anfører i det væsentlige, at den danske afgiftsordning børbetragtes som selektiv, eftersom den indebærer en afgiftsmæssig forskelsbehandlingaf to grupper af virksomheder, som i lyset af foranstaltningens formål befinder sig ien retlig og faktisk sammenlignelig situation. Disse parter hævder, at onlinekasinoerog landbaserede kasinoer driver konkurrerende virksomhed på ét og samme markedog derfor befinder sig i en sammenlignelig situation.De interesserede parter anfører til støtte herfor, at de spil, som landbaserede kasinoerog onlinekasinoer udbyder, svarer til hinanden. Kasinospillereglerne må siges atvære de samme, og virtuel interaktion med croupierer og andre onlinespillere kansammenlignes med den reelle interaktion i landbaserede kasinoer. Producenterne aflandbaserede spilleautomater ville fremstille de samme modeller til onlinebrug somtil landbaseret brug. Ud fra et teknisk synspunkt vil de kasinospil, der udbydes onlineog fysiske steder, derfor være identiske med hensyn til teknologiske platforme,beskrivelser, funktioner, formater og parametre.

De interesserede parter hævder desuden, at der er sammenfald mellemforbrugerprofilerne for onlinekasinoer og landbaserede kasinoer. Forbrugeraspektetbør derfor ikke anvendes som et vigtigt argument til støtte for, at der skal skelnesmellem onlinespil og landbaserede spil.Nogle interesserede parter mener ikke, at onlinespil bør betragtes som en aktivitet,der er forskellig fra landbaserede spil, men blot som en anden kanal for udbud af spil.De interesserede parter mener i forlængelse af førnævnte argumenter, at detnuværende spillemarked bør betragtes som ét marked, der oplever en markantudvikling, som er kendetegnet ved, at et større antal spillere bevæger sig fralandbaserede kasinoer til onlinekasinoer. Der kan være flere årsager til denne nyligeudvikling, bl.a. den fortsatte udbredelse af internettet, onlinekasinoers lavedriftsomkostninger på alle niveauer (faciliteter, medarbejderstab og fasteomkostninger), onlinekasinoers mulighed for at tilbyde ubegrænset adgang tilonlinespil hvor som helst døgnet rundt som følge af den løbende udvikling af nyeteknologier.De interesserede parter forudser, at denne forskydning af markedsandele fralandbaserede spil til onlinespil vil fortsætte fremover i betragtning af den hurtigeteknologiske udvikling, forretningsidéerne og den markedspenetration, som erkendetegnende for e-handel, og som har gjort dette spilsegment særdeles dynamiskog fleksibelt. De henviser i den forbindelse også til udtalelsen fra generaladvokat Boti sagen omLiga Portuguesa de Futebol Profissional22, hvor det anføres, atpåvirkningen fra nye kommunikationsmidler betyder, at hasardspil og pengespil, somtidligere kun kunne foregå bestemte steder, nu kan spilles når som helst og hvor somhelst på grund af udviklingen af nye teknologier såsom telefoner, interaktive fjernsynog internettet.Der henvises også til Kommissionens undersøgelse fra 2006 om spiltjenester i detindre marked23. Ifølge denne undersøgelse vil spil i kasinoer fremover i stigende gradblive serverbaserede, i takt med at spilleautomater i højere grad bliver enspilsoftware, der kan downloades fra internettet24. Denne udvikling vil blivekendetegnet ved udviklingen af nye hybride spilleetablissementer.De interesserede parter konkluderer på grundlag af førnævnte argument, atforanstaltningen er selektiv, eftersom onlinekasinoer og landbaserede kasinoerudøver en form for virksomhed, der retligt og faktisk er sammenlignelig. Denneselektivitet kan endvidere ikke begrundes i skattesystemets logik. De mener desudenikke, at indførelsen af en højere afgift ville afholde onlineudbydere fra at ansøge omtilladelse i Danmark.Danmarks henvisning til andre medlemsstaters nationale skattesystemer sombegrundelse for nødvendigheden af at kunne tiltrække udbydere af onlinekasino erdesuden ikke relevant, eftersom der er fast retspraksis for, at begrundelsen alene skal

bygge på det nationale skattesystem25. De danske myndigheders argument om, at ensænkning af den afgift, der gælder for visse virksomheder, er nødvendig for at skabestørre konkurrence på markedet, er et argument, som konsekvent er blevet forkastet iretspraksis.6.62.D

ANMARKS BEMÆRKNINGER TIL DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER

De danske myndigheder fastholder det synspunkt, at den anmeldte foranstaltningikke er selektiv og ikke udgør statsstøtte, og påpeger, at alle de lande, der har fremsatbemærkninger, støtter deres opfattelse af, at det ud fra et juridisk synspunkt ernødvendigt at skelne mellem onlinekasinoer og landbaserede kasinoer.De påpeger desuden, at den metode, der anvendes til at definere det pågældendemarked efter artikel 101 og 102 i EUF-traktaten, er møntet på private virksomhederog er baseret på en vurdering af muligheden for produktsubstitution ud fra et udbuds-og efterspørgselssynspunkt og derfor ikke bør finde anvendelse i forbindelse med envurdering af statsstøtte. Anvendelsen af en sådan metode ville være en overskridelseaf rækkevidden af statsstøttereglerne, som i den foreliggende sag anvendes på enmedlemsstats suveræne beføjelser på skatte- og afgiftsområdet.Der bør efter deres opfattelse sondres mellem onlinespil og landbaserede spil. Dehenviser i den forbindelse bl.a. til Kommissionens holdning i fusionssager, hvorspilleautomater (jackpotautomater, enarmede tyveknægte og spilleautomater tilhenholdsvis kontanter og spillemønter) udgør et separat produktmarked26. De nævnerbl.a. også en afgørelse truffet af den franske konkurrencemyndighed, som fastslår, atlandbaseret poker ikke indgår på det samme marked som onlinepoker, eftersomlandbaseret poker kræver personlig selvkontrol, observation af de andre spillere ogofte højere indsatser og indebærer en geografisk begrænsning27. Der henvises også tilen fusionsafgørelse truffet af British Office of Fair Trading, hvor der skelnes mellempå den ene side autoriserede spillekiosker, der udbyder væddemål, og på den andenside væddemål, der udbydes via telefon og internet28.Med hensyn til forskellene på produktmarkederne påpeger de danske myndigheder,at mange af de interesserede parter nævner, at der udbydes andre og væsentligtdyrere tjenester i spilleetablissementer. De danske myndigheder fastholder ud fra etsociologisk synspunkt, at onlinespillere og landbaserede spillere har forskelligeforbrugerprofiler, hvilket også anføres i Kommissionens nye grønbog af 24.3.2011om onlinespil i det indre marked, hvor det nævnes, at onlinespillere umiddelbart haren anden profil end traditionelle kasinogæster og kunder i spillekiosker29.De danske myndigheder gentager også, at onlineudbyderes tilbagebetalingsprocent ervæsentlig højere på grund af deres lavere driftsomkostninger. De peger desuden på,Sag T-308/00,Salzgitter mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber,Sml. 2004 II, s. 1933,præmis 81.Kommissionens beslutning af 14.3.2004 i sag COMP/M.3109, Candover/Cinven/Gala, nr. 16.Autorité de la Concurrence Avis n� 11-A-02 relatif au secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne,20.1.2011.Office of Fair Trading, Decision ME/1716-05 regarding the acquisition by William Hill of the licensedbetting offices of Stanley Plc., 15.8.2005.Europa-Kommissionen, grønbog om onlinespil i det indre marked, KOM(2011) 128 endelig, s. 3.

at forskellene mellem onlinekasinoer og landbaserede kasinoer bl.a. kommer tiludtryk i form af tekniske aspekter af den anvendte software, forskellige regler foropnåelse af tilladelse og landbaserede kasinoers dominerende stilling på lokalt plan.67.De danske myndigheder anfægter desuden visse interesserede parters fortolkning afovennævnte udtalelse fra generaladvokat Bot i sagen omLiga Portuguesa.Depåpeger, at denne udtalelse, som blev afgivet i forbindelse med en sag om friudveksling af tjenesteydelser, er i tråd med opfattelsen af, at onlinespiludbyderebefinder sig i en anden retlig og faktisk situation end landbaserede spiludbydere.De danske myndigheder anerkender dog, at visse typer onlinespil fortsat kan udgøreen anden form for salg, f.eks. væddemål.Med hensyn til formålene med den anmeldte lov afviser de danske myndighedervisse interesserede parters argument om, at den anmeldte lov skulle have sigte på attiltrække udenlandske spiludbydere. Regeringens mål er dem, som er opstillet ispilleafgiftsloven. Det overordnede formål med den nye lov er desuden fortsatuændret, dvs. at generere indtægter fra spil som enhver anden tilsvarende ordning tilindsamling af indtægter til finansiering af statsbudgettet.De danske myndigheder tilslutter sig visse interesserede parters synspunkt om, at denafgiftspligtiges betalingsevne kunne betragtes som en gyldig begrundelse.Onlinespiludbyderes betalingsevne vil i den foreliggende sag bestemt være markantringere.Endelig påpeger de danske myndigheder, at deres afgiftsordning for onlinespil erudformet med henblik på at sikre det højest mulige provenu. Den lavere afgift foronlinespil afspejler således nødvendigheden af at afveje de fire formål, der er fastsat iden anmeldte lov, med behovet for at maksimere afgiftsprovenuet.V

URDERING AF FORANSTALTNINGEN

Statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1Efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælpaf statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med atfordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visseproduktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirkersamhandelen mellem medlemsstaterne.StatsmidlerEfter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, skal der være tale om statsstøtte eller støtte,som ydes ved hjælp af statsmidler. Et provenutab svarer til et forbrug af statsmidler iform af skatteudgifter.I den foreliggende sag har ingen af parterne, hverken de danske myndigheder,klagerne eller de interesserede parter, anfægtet, at der er tale om statsmidler.

Ved at lade onlinespiludbydere betale en relativt lav afgift på 20 % af deres BSI30giver de danske myndigheder afkald på et provenu, dvs. statsmidler. Kommissionenmener derfor, at den pågældende foranstaltning indebærer et provenutab og dermedgennemføres ved hjælp af statsmidler.FordelForanstaltningen skal desuden give modtageren en fordel. Ved fordel forstås ikkekun positive ydelser, men også de indgreb, der under forskellige former letter debyrder, som normalt belaster en virksomheds budget31.I den foreliggende sag har ingen af parterne, hverken de danske myndigheder,klagerne eller de interesserede parter, anfægtet, at der er tale om en fordel.I henhold til spilleafgiftsloven skal onlinespiludbydere betale en afgift på 20 % afderes BSI. Denne sats er markant lavere end den afgift, som landbaseredespiludbydere skal betale. Onlinespiludbydere opnår dermed en fordel i form af enmindre afgiftsbyrde. Den pågældende foranstaltning giver derfor virksomheder, derudbyder onlinespil, en fordel.Konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelenEfter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, skal foranstaltningen påvirke samhandelenmellem EU-medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordrejekonkurrencevilkårene. I den foreliggende sag vil onlinespiludbydere, som ønsker atetablere sig i Danmark, blive udsat for konkurrence og deltage i samhandelen mellemmedlemsstaterne.Spilleafgiftsloven,derindebærerenafgiftsmæssigfortrinsbehandling af danske virksomheder, som udbyder onlinespil, påvirker derforsamhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer eller truer med at fordrejekonkurrencen.SelektivitetForanstaltningen skal for at kunne betragtes som statsstøtte efter EUF-traktatensartikel 107, stk. 1, være selektiv, dvs. begunstige visse virksomheder eller visseproduktioner.Ifølge retspraksis fortolkes selektivitetskriteriet således, at en foranstaltning betragtessom selektiv, hvis den delvist skal fritage virksomhederne fra de pekuniære byrder,der følger af en normal anvendelse af det almindelige system med obligatoriskebidrag, som er pålagt ved lov32. En foranstaltning betragtes således som selektiv, hvisden afviger fra det almindelig skattesystem. Retspraksis fastslår i den forbindelse, atdet skal undersøges, om en given foranstaltning begunstiger visse virksomheder iforhold til andre virksomheder, som under hensyntagen til det formål, der forfølges

med den pågældende foranstaltning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retligsituation33.82.Hvis det vurderes, at en foranstaltning afviger fra det almindelige skattesystem, skaldet ifølge retspraksis undersøges, om afgivelsen er en følge af karakteren ellerforvaltningen af det skattesystem, som den indgår i34. Det skal med andre ordundersøges, om den pågældende foranstaltning, som umiddelbart ser ud til at væreselektiv, kan begrundes i skattesystemets logik35.Referencesystem83.I den foreliggende sag bør referencesystemet defineres som afgiftsordningen fordanske spil. Formålet med spilleafgiftsloven er at regulere betalingen af afgifter afalle spil, der udbydes eller arrangeres i Danmark, såvel onlinespil som landbaseredespil. Det er derfor på grundlag af dette referenceskattesystem, at den pågældendeforanstaltning (dvs. den afgiftsmæssige fortrinsbehandling af onlinespil) skalvurderes.Afvigelse fra det almindelige skattesystem84.Eftersom den anmeldte lov fastsætter, at indehavere af tilladelse til udbud af spil ionlinekasinoer skal betale en afgift på 20 % af bruttospilleindtægten (BSI), mensindehavere af tilladelse til udbud af spil i landbaserede kasinoer skal betale engrundafgift på 45 % af BSI plus en tillægsafgift på op til 30 % af BSI, rejser detspørgsmålet om, hvorvidt onlinespiludbydere og landbaserede spiludbydere, somaltså er pålagt forskellige afgiftsbyrder, bør betragtes som retligt og faktisksammenlignelige.De danske myndigheder har i den forbindelse fastholdt, at onlinespil og landbaseredespil ikke befinder sig i en retlig og faktisk sammenlignelig situation med hensyn tilplatforme, omkostninger, avancer, den sociale oplevelse, leverandører og produkter.De har desuden ligesom andre interesserede parter understreget en markant forskelmellem de to kategorier af udbydere, nemlig den skarpe konkurrence, somonlinekasinoer oplever, sammenlignet med landbaserede udbydere, der ikke er udsatfor konkurrence.Trods en række objektive forskelle mellem onlinespiludbydere og landbaseredespiludbydere (såsom fysisk versus online tilstedeværelse) vurderer Kommissionen, atførnævnte forskelle mellem onlinekasinoer og landbaserede kasinoer ikke ertilstrækkelige til retligt og faktisk at foretage en klar sondring mellem de to typervirksomheder.

Sag C-88/03,Den Portugisiske Republik mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber,Sml.2006 I, s. 7115, præmis 54; sag C-172/03,Wolfgang Heiser mod Finanzamt Innsbruck,Sml. 2005 I, s.1627, præmis 40; sag C-169/08,Presidente del Consiglio dei Ministri mod Regione Sardegna,Sml.2009 I, s. 10821, præmis 61.Sag C-487/06,British Aggregates Association mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber,op.cit., Sml. 2008 I, s. 10515, præmis 83.Sag 173/73,Den Italienske Regering mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber,Sml. 1974,s. 709, præmis 15; meddelelse fra Kommissionen om anvendelsen af statsstøttereglerne påforanstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne, EFT C 384 af 10.12.1998, pkt. 23.

Kommissionen bemærker i den forbindelse, at de spil, som udbydes af landbaseredeudbydere og onlineudbydere, svarer til hinanden. De spil, som udbydes af bådeonlineudbydere og landbaserede udbydere – bl.a. roulette, baccarat, punto banco,black jack, poker og spil på gevinstgivende spilleautomater – er den samme form forspil, uanset om de udbydes online eller et fysisk sted. Ud fra et teknisk synspunktsynes de kasinospil, der udbydes online og i landbaserede etablissementer, desudenat være sammenlignelige med hensyn til deres teknologiske platforme, formater ogparametre.Kommissionen mener i den forbindelse, at onlinespil i afgiftsøjemed må betragtessom en ny distributionskanal for den samme type spil. Kommissionen henviser tilstøtte for dette synspunkt til onlinekasinoernes store indsats for at simulereoplevelsen i et landbaseret kasino, således at onlinespillere føler, at de spiller i etlandbaseret kasino og ikke i et virtuelt miljø.De danske myndigheder henviste til støtte for deres synspunkt om, at onlinespil oglandbaserede spil retligt og faktisk ikke kan sammenlignes, bl.a. til en afgørelsetruffet af British Office of Fair Trading, hvor der skelnes mellem på den ene sideautoriserede spillekiosker, der udbyder væddemål, og på den anden side væddemål,der udbydes via telefon og internet36. Denne afgørelse støtter imidlertid ikke dedanske myndigheders holdning, idet de danske myndigheder betragteronlinevæddemål og landbaserede væddemål som identiske tjenester37. Det er i denforbindelse ulogisk, at de danske myndigheder betragter landbaserede væddemål ogonlinevæddemål som ens tjenester og derfor har underlagt dem den sammeafgiftsbehandling, mens de betragter andre typer onlinespil og landbaserede spil somforskellige aktiviteter og har underlagt disse spil forskellige afgiftssatser.De danske myndigheder henviste også til Kommissionens beslutning i sagen omCandover/Cinven/Gala38, ifølge hvilken spilleautomater (jackpotautomater,enarmede tyveknægte og spilleautomater til henholdsvis kontanter og spillemønter)udgør et selvstændigt produktmarked39. Bortset fra at denne beslutning hverkenvedrørte anvendelsen af statsstøttereglerne eller spørgsmålet om selektivitet, fremgårdet dog af beslutningen, at spilleautomater (jackpotautomater, enarmede tyveknægteog spilleautomater til henholdsvis kontanter og spillemønter) udgør et separatproduktmarked, om end de også kan betragtes som en del af spiludbuddet deforskellige steder, hvor de udbydes, dvs. i kasinoer, bankoklubber, spillehaller, barer,spillekiosker osv.40.De påståede forskelle i forbrugernes socioøkonomiske profiler, risikoen for udviklingaf spilafhængighed og markedets udvikling er heller ikke forhold, der ertilstrækkelige til at fastslå, at onlinespil og landbaserede spil er to forskellige typeraktiviteter, som retligt og faktisk ikke er sammenlignelige. Nogle af deundersøgelser, som de danske myndigheder og også klagerne henviser til, synes atindeholde fyldestgørende data til støtte for den modsatte konklusion. Med hensyn til

Kommissionens undersøgelse fra 2006 om spiltjenester i det indre marked41hævderde danske myndigheder således, at denne rapport skulle vise, at onlinemarkedet ogdet landbaserede marked er forskellige42. Nogle af de interesserede parter43henvisteligeledes til denne rapport, men for at påpege, at markedet for onlinespil ikke børbetragtes som et nyt marked, men derimod som en udvidelse af spillemarkedet, der erkendetegnet ved udviklingen af nye hybride spilleetablissementer44.93.Der findes på samme måde modstridende udsagn i den undersøgelse, somSocialforskningsinstituttet45har foretaget, og som de danske myndigheder ogklagerne henviser til. Hvor de danske myndigheder hævder, at spillere i landbaseredekasinoer alders-, køns- og uddannelsesmæssigt adskiller sig fra spillere ionlinekasinoer, når klagerne under henvisning til den samme undersøgelse frem tilden modsatte konklusion og hævder, at undersøgelsen viser, at der ikke er væsentligeforskelle i forbrugerprofilerne for landbaserede kasinoer og onlinekasinoer. Demener, at undersøgelsen viser, at spillere, der både spiller i landbaserede kasinoer ogonlinekasinoer, typisk tilhører den samme gruppe af unge mænd i aldersgruppen 18-24 år46.Kommissionen konkluderer på baggrund af ovennævnte, at onlinekasinoer oglandbaserede kasinoer bør betragtes som værende i en retlig og faktisksammenlignelig situation. Eftersom onlinespil og landbaserede spil er forbundet medde samme risici, vedrører den anmeldte foranstaltning både onlinespil oglandbaserede spil. Foranstaltningen indebærer en afgiftsmæssig fortrinsbehandling afonlinespiludbydere til ugunst for landbaserede kasinoer. Det følger heraf, at denforeliggende foranstaltning umiddelbart bør betragtes som selektiv efter artikel 107 iEUF-traktaten, eftersom den udgør en afvigelse fra det almindelige skattesystem.Berettigelse begrundet i skattesystemets logik95.Det skal i henhold til retspraksis vurderes, om en foranstaltning, som umiddelbartforekommer at være selektiv, kan berettiges med henvisning til skattesystemetskarakter og forvaltning. Skattesystemets grundprincipper eller hovedlinjer kananvendes som gyldig begrundelse for en foranstaltnings selektivitet.De danske myndigheder anførte i den forbindelse, at i betragtning af de særligeforhold, der kendetegner den berørte sektor, var den afgiftsmæssigefortrinsbehandling af onlinespiludbydere den eneste måde, hvorpå det danskeskattesystems effektivitet kunne sikres. Fastsættelsen af en højere afgift ville nemligafholde onlinespiludbydere fra at ansøge om dansk tilladelse, mens indførelsen af enlavere afgift for alle spiludbydere ville være i strid med det overordnede mål om atholde forbruget af spil på et moderat niveau.

De danske myndigheder hævdede også, at onlinespiludbyderes betalingsevne, somangiveligt er ringere end landbaserede kasinoudbyderes betalingsevne, kunnebegrunde de forskellige afgiftssatser for de to grupper af udbydere.I lyset af førnævnte argumenter minder Kommissionen om, at en medlemsstat ihenhold til retspraksis47og Kommissionens meddelelse om anvendelsen afstatsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning afvirksomhederne48skal dokumentere, at den pågældende foranstaltning er affødt afsystemets grundprincipper. En berettigelse, der er baseret på det pågældendeskattesystems karakter eller opbygning, udgør en undtagelse fra forbuddet modstatsstøtte. Den skal derfor fortolkes strengt49.Det påhviler således de danske myndigheder at dokumentere, at den pågældendeafgiftsforanstaltning er begrundet i skattesystemets logik. De danske myndighederfremlagde imidlertid ikke tilstrækkelig eller overbevisende dokumentation til støttefor deres påstand om, at en sænkning af afgiften for et bestemt segment(onlineudbydere) inden for en bredere kategori (spiludbydere) som et incitament forførstnævnte til at ansøge om tilladelse, er afledt af principperne og logikken iskattesystemet. Målet om at trække udenlandske udbydere af onlinespil til Danmarkog underlægge dem de danske regler bør betragtes som et politisk mål, der falderuden for skattesystemets logik.Med hensyn til onlinespiludbyderes påståede ringere betalingsevne formåede dedanske myndigheder på samme måde ikke at dokumentere, at der er en forskelmellem onlinekasinoers og landbaserede kasinoers rentabilitet, som kan berettige denafgiftsmæssige forskelsbehandling. De danske myndigheder har desuden heller ikkedokumenteret, at den økonomiske evne til at betale er et iboende princip i det danskesystem for direkte virksomhedsbeskatning, som i den foreliggende sag kan tjene sombegrundelse for den afgiftsmæssige forskelsbehandling af onlinekasinoer oglandbaserede kasinoer.På baggrund af ovennævnte mener Kommissionen ikke, at den anmeldte lovsselektivitet kan begrundes i skattesystemets logik.KonklusionDet er i lyset af det ovenstående Kommissionens vurdering, at kriterierne i artikel107, stk. 1, i EUF-traktaten er opfyldt, og at foranstaltningen, dvs. den lavere afgiftfor onlinespil, udgør statsstøtte til fordel for onlinespiludbydere, der er etableret iDanmark.

Foranstaltningens forenelighed med det indre marked på grundlag af artikel107, stk. 3, litra c), i EUF-traktatenArtikel 107, stk. 2 og 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmådefastsætter regler for, hvornår visse støtteforanstaltninger er forenelige med det indremarked, og hvilken type støtteforanstaltninger der kan betragtes som forenelige meddet indre marked.Kommissionen vurderer, at den foreliggende foranstaltning kan betragtes somforenelig med det indre marked i overensstemmelse med undtagelsen i artikel 107,stk. 3, litra c), i EUF-traktaten, som tillader "støtte til fremme af udviklingen af visseerhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårenepå en måde, der strider mod den fælles interesse".Kommissionen bemærker, at foranstaltningen ikke er omfattet af de eksisterenderetningslinjer for anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten. Den skalderfor vurderes direkte efter denne traktatbestemmelse. En støtteforanstaltning skalfor at være forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), iEUF-traktaten fremme et mål af fælles interesse på en måde, der er nødvendig ogrimelig. Når Kommissionen vurderer, om en støtteforanstaltning kan anses for atvære forenelig med det indre marked, afvejer den foranstaltningens positivevirkninger med hensyn til opfyldelsen af et mål af fælles interesse med denseventuelle negative virkninger, såsom påvirkning af samhandelen og fordrejning afkonkurrencen. Vurderingen bygger på en undersøgelse i tre trin. De første to trinvedrører statsstøttens positive virkninger, og det tredje trin vedrører de negativevirkninger og afvejningen af de positive og negative virkninger50. Afvejningen erstruktureret på følgende måde:(1)(2)Har støtteforanstaltningen et veldefineret mål af fælles interesse?Er støtten velegnet til at virkeliggøre målet af fælles interesse, dvs. korrigererden påtænkte støtte for et markedssvigt eller opfylder et andet mål? Hervedtænkes navnlig på om:(a)(b)(c)(3)støtteforanstaltningen er et passende instrument, dvs. findes der andreog bedre egnede instrumenter?derkanpåvisesenincitamentvirkning,dvs.ændrerstøtteforanstaltningen de potentielle støttemodtageres adfærd?støtteforanstaltningen er rimelig, dvs. kunneadfærdsændring opnås ved hjælp af mindre støtte?densamme

Mål af fælles interesseDe danske myndigheder forklarede, at de havde besluttet at gennemføre en reform afgældende lovgivning om spil og væddemål og erstatte den eksisterendemonopolordning med en reguleret og delvis liberaliseret ordning. Liberaliseringenblev bl.a. anset som nødvendig for at efterkomme EU-retten efter Kommissionensindledning af overtrædelsesproceduren og fremsendelse af en begrundet udtalelseden 23. marts 200751og for at imødegå truslen fra ulovlige onlinespil, som udbydesaf spiludbydere i andre lande.Det danske spillemarked har hidtil primært været underlagt et statsmonopol, da deneneste spilletilladelse har været udstedt til et statskontrolleret selskab, Danske SpilA/S. Selv om lovgivningen forbyder udenlandske onlinespiludbydere at markedsførederes tjenester over for danske forbrugere, har mange onlinespiludbydere, der eretableret i andre medlemsstater og i tredjelande, udbudt deres tjenester via kanaleruden for Danmark, f.eks. via satellit-tv-programmer sendt fra Det ForenedeKongerige. De danske myndigheder anførte i deres anmeldelse, at de på grund af enigangværende dansk retssag om, hvorvidt det nuværende danske spilmonopol udgøren restriktion af den fri udveksling af tjenesteydelser, i praksis ikke kunne håndhæveforbuddet mod, at andre spiludbydere markedsfører deres tjenester i Danmark. Somfølge heraf opretholdtes en utilfredsstillende situation, hvor lovligheden af deteksisterende spilmonopol blev anfægtet, ikke kun i retssagen, men også som følge afdet direkte udbud af onlinespil fra udbydere uden tilladelse med hjemsted i andrejurisdiktioner.Ifølge bemærkningerne til lov om spil blev liberaliseringsprocessen begrundet medhenvisning til den seneste teknologiske udvikling, som havde gjort Danmark til endel af et globalt kommunikationssamfund, hvor forbrugerne har adgang til et stortudbud af tjenesteydelser fra udbydere fra forskellige jurisdiktioner. Spil har gennemde seneste 10 år udviklet sig til at være en stor salgsvare på internettet, især efterindførelsen af onlinepoker. Internettet har givet danskerne mulighed for atsammenligne Danske Spils produkter og produktsortiment med produkter fraudbydere af onlinespil i Det Forenede Kongerige, Malta, Gibraltar og andre lande. Etstærkt stigende antal danske spillere er derfor i de senere år begyndt at spille hos deudenlandske spiludbydere. Som de danske myndigheder forklarer, frygtederegeringen, at udbuddet af spil kunne være forbundet med negative virkninger forsamfundet i form af kriminalitet og offentlig uorden og udvikling af spilafhængighedhos udsatte personer, hvis ikke det blev reguleret og kontrolleret effektivt. Samtidiger Danske Spils overskud gradvist faldet. De danske myndigheder havde såledesbehov for at kunne regulere og kontrollere de spil, der blev udbudt til danskerne, ogfå disse spil underlagt kontrollerede rammer og forebygge negative følgevirkninger isamfundet.Kommission minder i den forbindelse om, at spillemarkedet aldrig har væretharmoniseret på EU-plan. I henhold til artikel 2 i servicedirektivet er spil faktiskdirekte undtaget fra direktivets anvendelsesområde52. Selv om der ikke findes afledt

ret på området, kan spil på tværs af grænserne være omfattet af de grundlæggendefrihedsrettigheder i traktaten, nemlig etableringsretten (artikel 49 i EUF-traktaten) ogden fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 56 i EUF-traktaten).110.EUF-traktatens artikel 59 kræver i princippet, at enhver restriktion af den friudveksling af tjenesteydelser afskaffes – også selv om restriktionerne anvendes udenforskel på indenlandske tjenesteydere og tjenesteydere fra andre medlemsstater – nårde kan være til hinder for eller indebære ulemper for den virksomhed, som udøves afen tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor denne lovligt præsterertilsvarende tjenesteydelser53. Det er også fast retspraksis, at hvis en medlemsstatslovgivning forbyder tjenesteydere, der er etableret i andre medlemsstater, at tilbydetjenesteydelser via internettet på førstnævnte medlemsstats område, udgør det enrestriktion af den fri udveksling af tjenesteydelser som fastsat i artikel 56 i EUF-traktaten54. Den fri udveksling af tjenesteydelser er desuden til fordel for bådeudbydere og modtagere af tjenesteydelser55.Selv om udbud af spil først og fremmest falder ind under den grundlæggendefrihedsrettighed i artikel 56 i EUF-traktaten, er etableringsretten også berørt af dendanske lovgivning i den foreliggende sag. I henhold til § 27 i lov om spil kræverDanmark, at udbydere af onlinespil enten er etableret i Danmark, eller, såfremt de eretableret i et andet EU- eller EØS-land, har udpeget en godkendt repræsentant.Begrundelserne for restriktionerne af etableringsretten anvendes også sombegrundelse for restriktionerne af den fri udveksling af tjenesteydelser.Restriktioner af disse grundlæggede frihedsrettigheder er kun berettiget i form afsærlige foranstaltninger, som udtrykkeligt er nævnt i artikel 52 i EUF-traktaten, elleraf tvingende almene hensyn, jf. Domstolens retspraksis. Artikel 52, stk. 1, i EUF-traktaten berettiger restriktioner, der er begrundet i hensynet til den offentlige orden,den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed.Med hensyn til spil er en række tvingende almene hensyn blevet anerkendt iDomstolens retspraksis, såsom hensynene til forbrugerbeskyttelse, forebyggelse afbedrageri og fjernelse af incitamenter for borgerne til overdrevent forbrug itilknytning til spillevirksomhed samt hensynet til generelt at forebygge forstyrrelseraf samfundsordenen. Moralske, religiøse og kulturelle forhold samt de moralsk ogøkonomisk skadelige konsekvenser for den enkelte og for samfundet, der knytter sigtil spil og væddemål, kan i den forbindelse begrunde, at de nationale myndighederhar visse skønsbeføjelser, der giver dem mulighed for at fastsætte de fornødneforskrifter til beskyttelse af forbrugerne og samfundsordenen. Ifølge denneretspraksis skal restriktionerne være begrundet i tvingende almene hensyn, de skalvære egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og de må ikke gåud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette formål. Restriktionerne skalanvendes uden forskelsbehandling56.

Det bør dog bemærkes, at et tab af skatteindtægter ikke er en af de grunde, der eromhandlet i artikel 52 i EUF-traktaten eller er anerkendt i retspraksis57, og derforikke kan betragtes som et tvingende alment hensyn, der kan berettige enforanstaltning, som i princippet er i strid med en grundlæggende frihedsrettighed.Specifikt med hensyn til berettigelsen af restriktioner af udbud af spil på tværs afgrænserne har Domstolen fastslået følgende58:"57. Det bemærkes herved […] at bestemmelserne vedrørende hasardspil er et af deområder, hvor der mellem medlemsstaterne består store moralske, religiøse ogkulturelle forskelle med hensyn til synspunkter. Så længe området ikke erharmoniseret på fællesskabsplan, tilkommer det hver medlemsstat på disse områder ioverensstemmelse med sine egne værdinormer at vurdere de krav, som måtte værenødvendige til beskyttelse af de omhandlede interesser.58. Den omstændighed, at en medlemsstat har valgt en anden beskyttelsesordningend den, en anden medlemsstat har indført, kan ikke i sig selv påvirke bedømmelsenaf, om de bestemmelser, der er fastsat på området, er nødvendige ogforholdsmæssige. Bedømmelsen af bestemmelserne skal alene foretages underhensyn til de mål, der forfølges af de kompetente myndigheder i den pågældendemedlemsstat, og under hensyn til det beskyttelsesniveau, som de ønsker at sikre.59. Medlemsstaterne kan derfor frit fastsætte målene for deres politik påhasardspilsområdet og i givet fald nøjagtigt fastsætte det ønskede beskyttelsesniveau.De restriktioner, som pålægges, skal imidlertid fortsat opfylde de betingelser, derfremgår af Domstolens praksis for så vidt angår deres forholdsmæssighed (dommen isagen Placanica m.fl., præmis 48).[…]69. Det bemærkes herved, at sektoren for hasardspil via internettet ikke er blevetgjort til genstand for fællesskabsharmonisering. En medlemsstat kan således medrette være af den opfattelse, at alene den omstændighed, at en erhvervsdrivende […]lovligt udbyder tjenesteydelser inden for denne sektor via internettet i en andenmedlemsstat, hvor han er etableret, og hvor han i princippet allerede er underlagtretlige betingelser og kontrolforanstaltninger ved de kompetente myndigheder isidstnævnte medlemsstat, ikke kan anses for en tilstrækkelig garanti for beskyttelsenaf nationale forbrugere mod risikoen for svig og kriminalitet, henset til deproblemer, som i en sådan forbindelse kan opstå for myndighederne i denmedlemsstat, hvor den erhvervsdrivende er etableret, med hensyn til at vurdere deerhvervsdrivendes professionelle egenskaber og hæderlighed.70. Desuden indebærer de hasardspil, som er tilgængelige via internettet, på grundaf den manglende direkte kontakt mellem forbrugeren og den erhvervsdrivende enøget risiko af en anden art end den, som gælder på de traditionelle spillemarkeder,for eventuel svig begået af de erhvervsdrivende mod forbrugerne."

I en nyere dom nævner EU-Domstolen i detaljer risiciene ved onlinespil59:"103. Det bemærkes, at de forhold, som særligt kendetegner hasardspil viainternettet, på samme måde kan vise sig at udgøre en kilde til risici af en anden artog af større betydning hvad angår forbrugerbeskyttelse og navnlig beskyttelse afunge mennesker og personer med en særlig tilbøjelighed til spil, eller som kanudvikle en sådan tilbøjelighed, sammenlignet med de traditionelle markeder forsådanne spil. Foruden den tidligere nævnte manglende direkte kontakt mellemforbrugeren og den erhvervsdrivende udgør den nemme og konstante adgang til spiludbudt på internettet og det potentielt omfattende omfang og den høje hyppighed afet sådant internationalt udbud i et miljø, som desuden er kendetegnet ved spillerensisolation og anonymitet og en mangel på social kontrol, faktorer, som kan favorisereudviklingen af ludomani og overdrevent forbrug i tilknytning til spillevirksomhed ogderfor øge de hermed forbundne negative sociale og moralske konsekvenser, som deer blevet fremhævet i en fast retspraksis.104. Det bemærkes desuden, at henset til den skønsbeføjelse, som medlemsstaterneråder over med hensyn til at fastlægge omfanget af beskyttelsen af forbrugerne ogden offentlige orden i hasardspilsektoren, er det ikke hvad angårproportionalitetskriteriet nødvendigt, at den restriktive foranstaltning, der er truffetaf en medlemsstats myndigheder, svarer til en opfattelse, der er fælles for samtligemedlemsstater med hensyn til de nærmere bestemmelser for beskyttelse af denpågældende legitime interesse (jf. analogt dom af 28.4.2009, sag C-518/06,Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3491, præmis 83 og 84).105. Henset til det ovenstående må det anerkendes, at et forbud, som omfatter alleformer for udbud af hasardspil via internettet, i princippet kan anses for egnet til atvirkeliggøre de legitime mål om at forhindre incitamenter til overdrevent forbrug itilknytning til spillevirksomhed og at bekæmpe ludomani samt at beskytte ungemennesker, selv om udbuddet af sådanne spil via mere traditionelle kanaler fortsat ertilladt."

Den manglende harmonisering af spillemarkedet og medlemsstaternes forskelligetilgang til spil, dvs. til hvilke spil der må udbydes, og hvem der må udbyde dem,tegner et billede af et meget fragmenteret indre marked for udbud af spil på tværs afgrænserne. Nogle medlemsstater har begrænset eller endog forbudt udbud af vissespil, mens andre har valgt at skabe et mere åbent marked. Mange medlemsstater hardesuden for nylig revideret deres spillelovgivning eller er i gang med det i lyset afdet voksende marked for onlinespil.De danske myndigheder fremsendte ikke detaljerede tal over omfanget af danskernesforbrug af ulovlige spil, men påpegede, at udviklingen af det uregulerede marked foronlinespil er bekymrende ud fra et samfundsmæssigt synspunkt.Det er en tendens, der bekræftes i Europa-Kommissionens grønbog fra marts 201160.IdettilhørendearbejdsdokumentfraKommissionennævnes,atbruttospilleindtægterne for onlinespil i Danmark i 2008 i alt beløb sig til

250 mio. EUR, hvoraf kasinospil tegnede sig for 14 % (svarende til 34 mio. EUR),og poker tegnede sig for 22 % (svarende til 56 mio. EUR)61. Såvel onlinekasinospilog onlinepoker er per definition forbudt.120.Disse tal forventes at stige. Det fremgår af grønbogen, at udbuddet af onlinetjenesterer det hurtigst voksende segment af spillemarkedet; det tegnede sig for 7,5 % afårsindtægterne fra det samlede spillemarked i 2008 (EU-27), og der forventes enfordobling inden udgangen af 201362. Det anslås desuden, at onlinespil udgør 21,9 %af det indenlandske forbrug af spil i Danmark, dvs. det næsthøjeste niveau i EU, hvorgennemsnittet ligger på 7,5 %63.I betragtning af ovennævnte retspraksis samt de generelle kendetegn vedspillemarkedet i EU er det Kommissionens opfattelse, at de argumenter, som dedanske myndigheder har anført som begrundelse for vedtagelsen af den anmeldteforanstaltning, er velfunderede. Kommissionen hæfter sig navnlig ved de særligeforhold, der kendetegner det pågældende marked. Onlinespil, der udbydes viainternettet, har ændret sektoren og skabt et globalt marked, hvor de fysiske grænserer udviskede. Kommissionen nævner i den forbindelse og som omtalt i ovennævntegrønbog fra 201164også behovet for at kontrollere markedet for onlinespil ogimødegå de skadelige negative konsekvenser, som onlinespil kan have forforbrugerne. Der bør ud over den alvorlige risiko for at udvikle afhængighed afonlinespil, som påpeges i forskellige sociale undersøgelser65, også rettes særligopmærksomhed mod mindreårige og andre udsatte personer, bl.a. spillere med laveindkomster, spillere, der tidligere har lidt af spilleafhængighed, og unge voksne, somikke er klar over, hvilke risici der er forbundet med problematisk spilleadfærd. Medhenblik på at beskytte disse kategorier af potentielle spillere bør medlemsstaternekunne kontrollere markedet for onlinespil og bl.a. kunne indføre aldersgrænser oglicensvilkår, kontrollere betalingssystemerne og begrænse markedsføring af ogreklamer for onlinespil.Den reform, der er påbegyndt i Danmark, og som førte til vedtagelsen af denanmeldte lov, er derfor i tråd med målet i Europa-Kommissionens grønbog af24. marts 2011 om "onlinespil i det indre marked" om at medvirke til at indførejuridiske rammer for onlinespil i medlemsstaterne og derigennem skabe størrejuridisk sikkerhed for alle berørte parter66. Grønbogen er en reaktion på Rådetskonklusioner af december 2010, hvor Rådet udtrykker tilfredshed med, atKommissionen vil foretage en bred høring om onlinespil i det indre marked, der vilgive mulighed for indgående drøftelser om de spørgsmål, som navnligonlinespiltjenester rejser67, og på Europa-Parlamentets beslutning af 10. marts 2009,hvor Kommissionen opfordres til i nært samarbejde med de nationale regeringer at

Europa-Kommissionen, grønbog om onlinespil i det indre marked, Kommissionens arbejdsdokumentSEC(2011) 321, s. 10.Europa-Kommissionen, grønbog om onlinespil i det indre marked, KOM(2011) 128 endelig, s. 8.Europa-Kommissionen, grønbog om onlinespil i det indre marked, Kommissionens arbejdsdokumentSEC(2011) 321, s. 9.Europa-Kommissionen, grønbog om onlinespil i det indre marked, KOM(2011) 128 endelig, s. 19.Der findes yderligere oplysninger om disse undersøgelser i Europa-Kommissionens grønbog omonlinespil i det indre marked, KOM(2011) 128 endelig, s. 19 ff.Europa-Kommissionen, grønbog om onlinespil i det indre marked, KOM(2011) 128 endelig, s. 7.Konklusioner om rammen for spil og væddemål i Den Europæiske Unions medlemsstater, vedtaget påRådets (konkurrence) 3057. møde i Bruxelles, den 10. december 2010, Rådets dokument 16884/10.

undersøge de økonomiske virkninger og andre virkninger af levering afgrænseoverskridende spilletjenester68. Det skal understreges, at denlovgivningsreform, der gennemføres via den anmeldte lov, er i tråd med de mål, somEuropa-Kommissionenstøtter,ogsomførtetilindledningenafovertrædelsesproceduren og fremsendelsen af en begrundet udtalelse til de danskemyndigheder i marts 200769.123.Kommissionen vurderer derfor, at den anmeldte lov om afgifter af spil, for så vidtden medfører en liberalisering af markedet og giver danske og udenlandskeonlinespiludbydere mulighed for at udbyde deres tjenester til danskere og samtidigsikrer, at disse udbydere overholder de fastsatte betingelser for opnåelse af de danskemyndigheders tilladelse, tjener et veldefineret mål af fælles interesse.En velegnet støtteforanstaltningEn støtteforanstaltning betragtes som værende nødvendig og rimelig, når den udgøret formålstjenstligt instrument til opnåelse af det fastsatte mål af fælles interesse, nården har en incitamentvirkning på støttemodtagerne, og når den ikke unødigt fordrejerkonkurrencen.Et passende instrument125.Den danske regering besluttede at liberalisere det danske marked for onlinespil oggive mulighed for udstedelse af et ubegrænset antal tilladelser til udbud af onlinespil.Udstedelsen af en sådan tilladelse er dog underlagt visse betingelser, bl.a. skaldirektøren og bestyrelsesmedlemmerne for den virksomhed, som ansøger omtilladelse, være hæderlige. For at sikre en vellykket liberalisering besluttede dendanske regering også at sænke afgifterne for onlineudbydere og fastholdeafgiftsniveauet for landbaserede spiludbydere. Klagerne hævdede i den forbindelse,at en lavere afgift for onlineudbydere ikke var den mest passende foranstaltning.Betalings- og internetblokering (afskærmningsinstrumenter) kunne eksempelvisstadig opfylde målene for liberaliseringsprocessen, uden at der nødvendigvisindførtes en lavere afgift for onlineudbydere. Danmark kunne ifølge klagerne såledeshave valgt at håndhæve forbuddet mod ulovligt onlinespil ved at anvende betalings-og internetblokering (filtrering af domænenavne, blokering af IP-adresser ogblokering af betalinger) eller ved at begrænse antallet af tilladelser.Med hensyn til anvendelsen af "blokeringssystemer" fremgår det af ovennævntegrønbog fra Kommissionen, at effektiviteten af et blokeringssystem beror på en forudfastsat og ajourført liste over elementer, der skal blokeres, samt på effektiv software.Som de danske myndigheder imidlertid påpegede, er det tvivlsomt, om disseblokeringssystemer kan sikre de forventede resultater, da onlinespillere kan undgåinternetblokeringen ved at ændre de anvendte "porte", og blokeringen af vissebetalinger kunne i øvrigt blokere lovlige handelstransaktioner, som ikke vedrørerbetaling for væddemål og udbetaling af gevinster.Med hensyn til muligheden for at udstede et begrænset antal onlinetilladelser vilvirkningen afhænge af antallet af tilladelser. Hvis antallet begrænses til blot nogle få

tilladelser, vil det lave antal af udbydere mindske konkurrencen og påvirke udbuddet,hvilket vil betyde højere priser for forbrugerne i form af laveretilbagebetalingsprocenter, end hvis antallet af tilladelser var ubegrænset. Etbegrænset antal tilladelser mindsker også udvalget og kvaliteten af de spil, somforbrugerne kan finde på markedet, og opmuntrer i mindre grad producenterne til attage hensyn til forbrugernes ønsker og behov70. En begrænsning af antallet aftilladelser rejser desuden spørgsmål om kriterierne for en ikke-vilkårlig fastsættelseaf antallet af tilladelser, om hvordan og af hvem kravene for opnåelse af tilladelseskal kontrolleres, og om hvordan ulovligt udbud af spil håndteres, dvs. hvem dertræffer hvilke foranstaltninger mod ulovligt udbud af spil71.128.Det er i lyset af disse overvejelser Kommissionens opfattelse, at den lavereafgiftssats for onlinespil er en passende foranstaltning til opfyldelse af den nyespillelovs liberaliseringsmål. Støtteforanstaltningen vil sikre, at onlineudbydere, derønsker at udbyde spiltjenester til danskere, ansøger om tilladelse og overholdergældende nationale regler.Incitamentvirkning129.Kommissionen vurderer, at støtteforanstaltningen er i stand til at ændre udenlandskeonlinespiludbyderes adfærd, eftersom den lavere afgift er et incitament for disseudbydere til at ansøge om tilladelse i Danmark og dermed for første gang lovligtudbyde onlinespil.Støtteforanstaltningens opfyldelse af proportionalitetsprincippet130.En støtteforanstaltning kan kun betragtes som proportionel, dvs. rimelig, hvis sammeadfærdsændring ikke kan opnås gennem mindre støtte og mindre fordrejning tilfølge. Støttens størrelse skal begrænses til det strengt nødvendige for denpågældende aktivitets gennemførelse. Kommissionen vurderer i den foreliggendesag, at de danske myndigheder har udformet foranstaltningen således, at omfanget afstatsstøtten begrænses, og at de fordrejninger af konkurrencen, som foranstaltningenmedfører, minimeres.I notatet af 6. marts 2010 fra Skatteministeriet til de politiske ordførere for partierne iFolketinget vedrørende fastsættelse af afgiftsniveauet72blev valget af den lavereafgiftssats på 20 % af bruttospilleindtægten (BSI) for onlinespil begrundet ud frafølgende kriterier:(a)Spiludbuddet i de danske tilladelser bør tilpasses efter det nuværende udbudhos udenlandske spiludbydere, dvs. afgiften skal tilpasses, så den kan matchede høje tilbagebetalingsprocenter, som udenlandske spiludbydere tilbyder,således at de faktisk ansøger om tilladelse.Det samlede udbud af spil bør øges, så der samlet set sker enomsætningsforøgelse.

De danske myndigheder anfører i dette notat, at i Det Forenede Kongerige, hvisspillelovgivning må betragtes som værende meget lig den danske, er afgiften foronlinespil 15 %. De danske myndigheder vurderede, at afgiftssatsen for onlinespilkunne fastsættes på et højere niveau end i Det Forenede Kongerige, eftersomDanmark i modsætning til Det Forenede Kongerige også vil indføreblokeringssystemer, der skal gøre det vanskeligere for spillere at spille hosudenlandske udbydere, der ikke har ansøgt om dansk tilladelse.De danske myndigheder nævner samtidig Frankrig og Italien, som har liberaliseretderes marked og indført højere afgifter end Det Forenede Kongerige. De danskemyndigheder bemærker, at disse markeder er væsentligt større end det danskemarked. Markedernes størrelse kan være direkte medvirkende til, at udbydere ønskerat træde ind på et marked, selv om afgiften er højere, eftersom de omkostninger, deraltid er forbundet med at etablere sig på et nyt marked, har tendens til at væreforholdsmæssigt højere, når der er tale om et lille marked.Notatet indeholder en beregning af de provenumæssige konsekvenser ved etafgiftsniveau på 15, 20 og 25 % under hensyntagen til de mulige ændringer ispillernes spillemønstre og spiludbydernes handlinger. Beregningerne viser, at etafgiftsniveau på 20 % formentlig vil være tilstrækkeligt attraktivt til, at spiludbyderevil ansøge om dansk tilladelse, og til, at spillerne får adgang til et attraktivt spiludbudi Danmark. Hvis afgiften fastsættes på et højere niveau (dvs. 25 %), må detforventes, at presset på tilbagebetalingsprocenterne bliver større, og de positiveprovenumæssige konsekvenser ved en afgift på 25 % kan derfor vise sig at væremindre end ved en afgift på 20 %.De danske myndigheder konkluderede derfor, at hvis afgiften blev fastsat på ethøjere niveau, ville det efter alt at dømme resultere i et spillemarked, der ikke varattraktivt nok for spillerne, og samtidig kunne det medføre omsætningstab og dermedmodsvare den umiddelbare udsigt til et højere afgiftsprovenu.De danske myndigheders konklusioner vedrørende det optimale afgiftsniveau foronlinespil bekræftes også af en rapport fra et erhvervskonsulentfirma, som viser, atmed en afgift på 20 % vil staten ikke miste et provenu, som den ellers kunne haveopnået73. Ifølge rapporten er denne afgift den højeste sats, som samtidig erøkonomisk fordelagtig – en højere sats ville være ugunstig, eftersom den ganskeenkelt ville være for høj til, at spiludbydere ud fra et forretningsmæssigt synspunktvil betragte markedet som interessant og ønske at træde ind på det. Over dette niveauvil afgiftsprovenuet begynde at falde.Kommissionen vurderer i lyset af ovennævnte ikke, at afgiften på 20 % af BSI foronlineudbydere er lavere end nødvendig med henblik på opfyldelsen af formålenemed lov om spil. Støtteforanstaltningen opfylder således det krav omproportionalitet, der er fastsat i Domstolens retspraksis.

Indvirkning på konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterneMed hensyn til støtteforanstaltningens indvirkning på konkurrencen og samhandelenmå der skelnes mellem mulige fordrejninger af samhandelen mellemmedlemsstaterne på den ene side og mulige fordrejninger af konkurrencen i Danmarkpå den anden, navnlig konkurrencen med de eksisterende landbaserede spiludbydere.Med hensyn til samhandelen mellem medlemsstaterne forventes der ingen negativevirkninger. Lov om spil sikrer, at danskere får mulighed for lovligt at spille påautoriserede onlinespiludbyderes websteder. Disse websteder er ikke forbeholdtdanske brugere, men kan benyttes af borgere i alle EU-medlemsstater på debetingelser, der er fastlagt i landenes nationale lovgivning. Fastsættelsen af afgiftenfor onlinespil på 20 % af BSI betyder, at den danske støtteforanstaltning holder siginden for samme afgiftsniveau, som andre medlemsstater, der allerede hargennemført reformer af deres spillelovgivning, anvender på området. Både Belgienog Det Forenede Kongerige har eksempelvis fastsat afgiften for onlinespil til 15 % afBSI, mens andre medlemsstater anvender endnu lavere afgifter (f.eks. Estland (5 %af BSI), Letland (10 % af BSI) og Finland (8,25 % af BSI)). Kun Slovakiet har enhøjere afgift på området, nemlig på 27 % af BSI.Med hensyn til konkurrencefordrejning i Danmark vil foranstaltningen kunne væretil fordel for et stort antal af forskellige danske og udenlandske onlinespiludbydere,som hidtil har haft forbud mod at udbyde deres tjenester til danskere. Danmark harfremsendt en liste over onlinespiludbydere, som allerede har tilkendegivet, at deagter at ansøge om tilladelse. Eftersom det kun er den statskontrollerede virksomhed,der har haft tilladelse til at udbyde onlinespil, vil liberaliseringen generelt øgekonkurrencen på markedet.Selv om foranstaltningen udgør statsstøtte og ikke kan gennemføres uden, at det fårnegative følger for de eksisterende landbaserede spiludbydere, som er pålagt en afgiftpå op til 75 % af BSI, vurderer Kommissionen, at foranstaltningens gennemførelsesamlet set er positiv.Som det fremgår af ovennævnte, ville indførelsen af en afgift for onlinespil, somsvarer til eller er i samme størrelsesorden som den afgift, der gælder for landbaseredespil, have medført en situation, hvor udbyderne og spillerne ikke ville have reageretpå muligheden for lovligt at udbyde og spille onlinespil på det danske marked, og deidentificerede mål af fælles interesse, som tilstræbes med lov om spil, ville dermedikke blive opfyldt.Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltningen er forenelig med det indremarked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten.K

ONKLUSION

Kommissionen vurderer, at den anmeldte lov indebærer en afgiftsfordel foronlinespiludbydere tildelt via statsmidler. Foranstaltningen betragtes umiddelbartsom selektiv, eftersom den indebærer en forskelsbehandling af onlinespiludbydere oglandbaserede kasinoer, som i lyset af foranstaltningens formål befinder sig i enfaktisk og retlig sammenlignelig situation. De danske myndigheder har ikke formåetat dokumentere, at den anmeldte lovs umiddelbare selektivitet kan begrundes iskattesystemets logik. Den anmeldte lov betragtes derfor som statsstøtte efter artikel107, stk. 1, i EUF-traktaten.

___________________________________________________________________________BemærkHvis denne afgørelse indeholder fortrolige oplysninger, som ikke må offentliggøres, bedes De senestfemten arbejdsdage fra modtagelsen sende Kommissionen en begrundet anmodning om fortroligbehandling. Modtager Kommissionen ikke en sådan anmodning inden for den fastsatte frist, antagerden, at De er indforstået med, at afgørelsen offentliggøres i sin helhed. Anmodningen, hvori depågældende oplysninger præciseres, sendes anbefalet eller med telefax til:Europa-KommissionenGeneraldirektoratet for KonkurrenceRegistreringskontoret for StatsstøtteRue Josef II 701049 BruxellesBelgienFax: (+32) (0)2 2.96.12.42