ForsvarskommandoenKøbenhavn, 13. februar 2012

Notat vedrørende tilbageholdte i forbindelse med forsvarets

internationale operationer i Afghanistan

BAGGRUND

Notatets formål er at beskrive de forhold, der gør sig gældende for danske styrkers tilba-geholdelser i forbindelse med deltagelse i internationale operationer. Herunder giver nota-tet et overblik over definitioner og de gældende bestemmelser for registrering af og tilsynmed tilbageholdte, ligesom der redegøres for Forsvarskommandoens intentioner om juste-ring og udvikling af bestemmelserne. Notatets praktiske eksempler er taget fra deltagelse iInternational Security Assistance Force (ISAF) i Afghanistan.

TILBAGEHOLDELSER UNDER INTERNATIONALE OPERATIONER

I dette afsnit gennemgås de forhold, der gør sig gældende for danske styrkers tilbagehol-delser i forbindelse med deltagelse i internationale operationer. Desuden gennemgås For-svarskommandoens intentioner om justering og udvikling af bestemmelsesgrundlaget påde enkelte områder. Notatet behandler følgende områder:DefinitionerTilbageholdelser gennemført af danske styrker vs. tilbageholdelser foretaget afandre nationers styrkerRegistrering af tilbageholdteTilsyn med overdragede tilbageholdte i AfghanistanNational rapportering om tilbageholdte

Forsvarskommandoens tilbageholdelsesdefinition: Hvornår betragtes en person

som tilbageholdt?

Forsvarets definition på tilbageholdte blev fastlagt i 2007. Definitionen er således udarbej-det ved afslutningen af Irak-missionen og bygger blandt andet på erfaringerne herfra.Ordlyden er følgende:Tilbageholdelse er enhver situation, hvor danske soldater eller enheder foretager friheds-berøvelse, og herved udøver faktisk og fysisk kontrol over en person, gruppe af personereller enheders bevægelsesfrihed, uanset at dette kun er midlertidigt.Anvisninger og instrukser om at afvente i et nærmere bestemt område under ransagnin-ger, visiteringer, undersøgelser og lignende, anses ikke for tilbageholdelse. Sådanne an-visninger kan kun afgives, når opgaveløsningen tilsiger dette, og skal altid være så kort tidsom muligt og ikke over fire timers varighed.Danske soldater eller enheder må ikke anvende anvisninger eller instrukser, hvis hensig-ten hermed er at bringe vedkommende i varetægt ved andre landes myndigheder. I så-

danne tilfælde skal tilbageholdelse foretages og pågældende missions gældende be-stemmelser og procedurer for overdragelse iagttages.Forsvarskommandoens definition på tilbageholdte er udarbejdet ud fra et operativt behovog under iagttagelse af den Europæiske Menneskerettighedskonvention og deraf følgenderetspraksis. Det bemærkes, at der hverken i praksis fra den Europæiske Menneskerettig-hedsdomstol eller i den juridiske litteratur er enighed om de nøjagtige kriterier for, hvornåren stat ifalder et menneskeretligt ansvar overfor et individ, når en stat agerer på et andetlands territorium (eksempelvis en dansk tilbageholdelse af en person i Afghanistan). Det ermed andre ord uafklaret, hvor meget eller lidt kontrol en stat eller dens agenter, skal havehaft over den pågældende person, før der indtræder et menneskeretligt ansvar i henhold tilden Europæiske Menneskerettighedkonvention. Forsvarskommandoen har søgt at imøde-komme denne juridiske usikkerhed ved at lade alle situationer, hvor konventionen kunnetænkes at finde anvendelse være dækket af tilbageholdelsesdefinitionen. Ved samtidig atfastsætte en række krav til, hvordan tilbageholdte skal håndteres, har forsvaret søgt atleve op til det menneskeretlige ansvar, som måtte opstå i forbindelse med, at et individ harværet tilbageholdt af danske styrker.Det bemærkes, at forsvaret ved udsendelsen af en mentor- og partnerenhed for den af-ghanske politienhed ”Provincial Response Company” i Helmand-provinsen (benævnt TaskForce 7), har udarbejdet særskilte retningslinjer, der adskiller sig fra Forsvarskommando-ens generelle definition, og som er særligt tilpasset de omstændigheder, der gælder forTask Force 7. Retningslinjerne er efter Forsvarskommandoens opfattelse ikke i strid medmenneskerettighederne. Det følger af disse retningslinjer, at såfremt danske soldater afuforudsete årsager – under en afghansk planlagt og ledet politiaktion med den afghanskepolitienhed – på grund af operativ nødvendighed bliver nødsaget til at standse en person,anses dette for sket på vegne af afghansk politi. Sådanne standsninger vil kun kunne skeunder hensyn til sikkerheden for egne styrker, afghanske politifolk eller tredjepart, og denstandsede person vil straks (det vil sige hurtigst muligt, f.eks. efter at kamphandlingerne eroverstået) skulle overtages af det afghanske politi i det konkrete operationsområde. Ensådan kortvarig fysisk kontrol over pågældende ændrer ikke på, at det er en afghansk til-bageholdelse. Af samme grund er Task Force 7 i disse særlige tilfælde ikke pålagt de re-gistrerings- og tilsynsforpligtelser m.v. som forsvaret almindeligvis knytter op til en tilbage-holdelse. I alle andre tilbageholdelsessituationer end den ovenfor beskrevne skal TaskForce 7 følge de sædvanlige bestemmelser for en dansk tilbageholdelse.

Fremtidige tiltag

På baggrund af de erfaringer forsvaret har fra internationale operationer, herunder Afgha-nistan og Adenbugten, samt de erfaringer, der er indhentet i forbindelse med forsvaretsundersøgelser relateret til operationerne i Irak (Task Force IRTOT), undersøger Forsvars-kommandoen om definitionen bør justeres. Forsvarskommandoen undersøger endvidere,hvorledes definitionen er implementeret i relevante dele af forsvarets samlede bestemmel-sesgrundlag. Disse undersøgelser forventes at være afsluttet ved udgangen af første kvar-tal 2012.

Tilbageholdelser foretaget ved operationer i samarbejde med andre nationer

Forsvarskommandoen har i direktiverne for styrkerne i Afghanistan understreget, at nårder er tale om en tilbageholdelse i overensstemmelse med definitionen ovenfor, er tilbage-holdelsen at betragte som værende dansk og hermed et dansk ansvar.Endvidere fremgår det af direktivet for styrkerne i Afghanistan, at tilbageholdelser ikke erat betragte som et dansk ansvar i forbindelse med ”…opgaveløsningi samarbejde medafghanske sikkerhedsstyrker eller andre landes ISAF-enheder, hvor det er disse styrkereller enheder, der foretager tilbageholdelsen”.Det fremhæves endvidere, at anvendelse af anvisninger eller instrukser med den hensigtat bringe en person i en anden stats varetægt, som angivet i tilbageholdelsesdefinitionenovenfor, ikke må finde sted.Der kan opstå situationer, hvor de taktiske forhold tilsiger, at danske styrker assisterer an-dre nationers styrker i forbindelse med allerede tilbageholdte personer. Sådanne situatio-ner er også søgt dækket af Forsvarskommandoens direktiver. Det fremgår eksempelvis afForsvarskommandoens styrkeindsættelsesdirektiv for Afghanistan, at”danske styrkersovertagelse af den faktiske, fysiske kontrol med andre landes tilbageholdte (eksempelvisved bevogtning eller transport) - også selv om dette kun er midlertidigt - har som konse-kvens, at de tilbageholdte personer er at anse for danske tilbageholdte, hvorved de øvrigebestemmelser i nærværende direktiv skal følges.”Videre fremgår det, at”[ovenstående]hindrer ikke, at danske styrker i en konkret sammenhæng støtter andre landes enhedermed eksempelvis bevogtning eller transport af tilbageholdte, såfremt dette sker under kon-tinuerlig tilstedeværelse af personel fra den tilbageholdende nation og under forudsætningaf, at den tilbageholdende nation til stadighed kan opretholde kontrol over de tilbagehold-te.”

Fremtidige tiltag

Retningslinjerne har til hensigt at tilsikre klarhed i forbindelse med ansvar for tilbageholdte.Forsvarskommandoen undersøger, hvorvidt retningslinjerne bør gøres endnu tydeligerefor at tilsikre, at der til stadighed er klarhed over det menneskeretlige ansvar ved tilbage-holdelsesoperationer foretaget i samarbejde med andre nationer. Denne undersøgelseforventes at være afsluttet ved udgangen af første kvartal 2012.

Registrering af tilbageholdte

Kravene til registrering af tilbageholdte fremgår af Forsvarskommandoens og de operativekommandoers direktiver til de udsendte enheder. Heraf fremgår det blandt andet, at detskal registreres, hvem der er tilbageholdt, hvornår tilbageholdelsen har fundet sted, om ogi givet fald hvornår vedkommende er overdraget eller løsladt.Arkiv indeholdende disse oplysninger føres alene i de respektive missionsområder oghjemsendes til de operative kommandoer i forbindelse med endt mission eller på ad hocbasis.

Fremtidige tiltag

Forsvarskommandoen undersøger i samarbejde med de operative kommandoer fordeleog ulemper ved oprettelse af centrale registre for tilbageholdte for de enkelte missioner.

Det vil blandt andet indgå i den samlede vurdering, hvorvidt centrale registreringer for derespektive missioner ved de operative kommandoer, kan medføre en højere grad af ensar-tet behandling af personoplysninger og medføre et bedre overblik over de indsamlede da-ta. Det nærmere indhold af registrene vil ligeledes indgå i vurderingen. Denne undersøgel-se forventes at være afsluttet ved udgangen af andet kvartal 2012.

Tilsyn med overdragede tilbageholdte i Afghanistan

Såfremt danske styrker tilbageholder en person, overføres denne som udgangspunkt ind-ledningsvis til den britiske ”Temporary Holding Facility” i Camp Bastion, mens yderlige un-dersøgelser af sagen gennemføres. Personen må som udgangspunkt i henhold til ISAF’s”Standard Operating Procedures” (SOP) maksimalt tilbageholdes i et nærmere fastlagttidsrum. Efter denne periode skal den tilbageholdte enten overdrages til afghanske myn-digheder med henblik på retsforfølgelse eller frigives. Beslutningen om overdragelse tilafghanske myndigheder træffes af Forsvarschefen efter indstilling fra Hærens OperativeKommando. Overdragelse finder sted til det afghanske National Directory of Security iLashkar Gah. Såfremt der rejses sag ved afghansk domstol, der resulterer i domfældelse,overføres den dømte til et afghansk fængsel.

Ansvar for tilsyn

Tilsyn med tilbageholdte, som enten er midlertidigt overdraget til britiske styrker (i ”Tempo-rary Holding Facility”) eller overdraget til afghanske myndigheder, gennemføres af dendanske ISAF-enhed. Andre danske myndigheder samt repræsentanter for eksempelvisInternational Committee of the Red Cross (ICRC) eller Afghan Independent Human RightsCommission (AIHRC) kan tillige deltage i tilsyn.Undtagelsesvis kan tilsyn gennemføres af britiske styrker eller personel fra Provincial Re-construction Team Helmand.

Gennemførelse af tilsyn

Tilsyn har til formål at redegøre for den tilbageholdtes opholdssted, fysiske og mentaletilstand samt forhold omkring de afghanske myndigheders behandling af den tilbageholdte,herunder iværksættelse af retssag, domfældelse og eventuel løsladelse.Tilsyn med overdragne til afghanske myndigheder gennemføres såvel i National Directoryof Security’s facilitet i Lashkar Gah som i fængslet i Lashkar Gah. Tilsynene gennemføresom muligt alle uvarslede og ikke på faste dage eller med faste intervaller.I videst muligt omfang deltager en dansk læge og en dansk jurist i tilsynet. Lægen skal imuligt omfang gennemføre en lægelig undersøgelse af den tilbageholdtes fysiske og men-tale tilstand.

Dokumentation af tilsyn

Ved hvert tilsyn udarbejdes tilsynsrapport, som placeres i den tilbageholdtes sagsmappe iden danske ISAF-enheds register over tilbageholdte. Kopi af tilsynsrapporten tilsendesden operative kommando til orientering.

Fremtidige tiltag

Som anført ovenfor undersøger Forsvarskommandoen i samarbejde med de operativekommandoer fordele og ulemper ved oprettelse af centrale registre for tilbageholdte. Regi-strering af gennemførte tilsyn indgår i dette arbejde, som forventes at være afsluttet vedudgangen af andet kvartal 2012.

NATIONAL RAPPORTERING OM TILBAGEHOLDTE

Alle tilbageholdelser rapporteres af den udsendte enhed som ”særlig hændelse” via denoperative kommando til Forsvarskommandoen, som herefter orienterer Forsvarsministeri-et.Ved midlertidig overdragelse til britiske styrker (i ”Temporary Holding Facility”) rapportererden udsendte enhed en gang i døgnet. Ved overdragelse til afghanske myndigheder rap-porterer den udsendte enhed desuden til International Committee of the Red Cross (ICRC)og Afghan Independent Human Rights Commission (AIHRC) med angivelse af navnet påden tilbageholdte og den myndighed, hvortil overdragelsen har fundet sted.Ved gennemførelse af tilsyn med overdragne tilbageholdte fremsendes kopi af tilsynsrap-porten til den operative kommando.Ved oplysning om afghansk videreoverdragelse til en anden afghansk myndighed rappor-teres via den operative kommando til Forsvarskommandoen.

Fremtidige tiltag

Det er Forsvarskommandoens vurdering, at den nationale rapportering fungerer tilfredsstil-lende, og der er for tiden ingen intentioner om nye initiativer på området.

AFSLUTNING

Som anført ovenfor under de enkelte behandlede områder vil Forsvarskommandoen frem-adrettet initiere følgende justeringer og udvikling:Forsvarskommandoen overvejer om definitionen bør justeres. Forsvarskommandoenvil endvidere undersøge, hvorledes definitionen er implementeret i relevante dele afforsvarets samlede bestemmelsesgrundlag. Disse overvejelser og undersøgelser for-ventes at kunne være afsluttet ved udgangen af første kvartal 2012.I forbindelse med tilbageholdelser gennemført af danske styrker vs. tilbageholdelserforetaget af andre nationers styrker vil Forsvarskommandoen undersøge, hvorvidt ret-ningslinjerne bør gøres endnu tydeligere for at tilsikre, at der til stadighed er klarhedover det menneskeretlige ansvar ved tilbageholdelsesoperationer foretaget i samar-bejde med andre nationer. Denne undersøgelse forventes at være afsluttet ved ud-gangen af andet kvartal 2012.I forbindelse med registrering af tilbageholdte og tilsyn med overdragede tilbageholdtevil Forsvarskommandoen i samarbejde med de operative kommandoer overveje forde-le og ulemper ved oprettelse af centrale registre for tilbageholdte for de enkelte missi-oner. Det vil blandt andet indgå i den samlede vurdering, hvorvidt centrale registrerin-ger for de respektive missioner ved de operative kommandoer, kan medføre en højere