”Vil ministeren redegøre for, hvilket ansvar Danmark påtager sig ifølge deinternationale konventioner, når danske soldater i internationaleoperationer tilbageholder fanger, og er ministeren enig i, at man ifølgekonventionerne også har ansvar for håndteringen af fanger langt ud ifremtiden (jf. Weekendavisen den 13. januar 2012 ”Den kroniskemedskyld”, side 14)?”Min besvarelse af dette samrådsspørgsmål vil falde i to dele for at afspejle,at der reelt er tale om to spørgsmål: Dels et spørgsmål i relation tilDanmarks konventionsansvar. Dels et spørgsmål om min holdning tilfortolkning af konventionerne i relation til håndtering af”fanger langt ud i

fremtiden”.I forhold til besvarelsen af den første del af samrådsspørgsmålet har jegforstået spørgsmålet således, at spørgeren er interesseret i de juridiskeaspekter af problemstillingen. Det vil jeg i min besvarelse naturligvisforsøge i videst muligt at respektere. Jeg fremhæver også dette for ikke atskabe forventning om en større politisk redegørelse for heletilbageholdelsesproblematikken.Det gælder i øvrigt også i forhold til de problemstillinger, der bl.a. er nævnti den nu forhenværende forsvarschefs brev af 16. december sidste år tilmig, og som jeg oversendte til folketinget den 22. december sidste år. Dem

agter jeg heller ikke at komme ind på ved besvarelsen afsamrådsspørgsmålet. Det er, som tidligere nævnt, min forventning, at denkommende undersøgelseskommission vil skulle se på disse.Efter disse præciseringer kommer jeg nu til selve besvarelsen:Når man ser på det juridiske ansvar for tilbageholdte, er det vigtigt atsondre imellem på den ene side situationer, hvor danske styrker deltager ien international væbnet konflikt eller en intern væbnet konflikt, og så påden anden side situationer, hvor der ikke er tale om deltagelse i sådankonflikter.

[Væbnede konflikter – humanitær folkeret]

En international væbnet konflikt er, som bekendt, betegnelsen for det, somtidligere blev benævnt krig mellem to eller flere lande. En intern væbnetkonflikt er i normal tale en borgerkrig.Når danske styrker deltager i en international væbnet konflikt eller enintern væbnet konflikt er det først og fremmest den internationalehumanitære folkeret, herunder Genève-konventionerne, der regulererspørgsmålet om ansvar for personer, der tilbageholdes.Reglerne er forholdsvist komplicerede – ikke mindst når de skal overførespå nutiden konflikter. Men jeg vil opridse de overordnede regler forhenholdsvis international væbnet konflikt og intern væbnet konflikt,efterfulgt af i hvilken grad menneskerettighederne finder anvendelse i

[International væbnet konflikt]I forhold til personer, der tilbageholdes som led i en international væbnetkonflikt gælder henholdsvis den 3. Genève-konvention om behandlingen afkrigsfanger, dvs. kombattanter, og den 4. Genève-konvention ombehandlingen af civile.Reglerne i de to konventioner er endvidere suppleret af Tillægsprotokol 1 tilGenève-konventionerne, der er kommet til efter Genève-konventionerne ogvedrører beskyttelsen af ofre i internationalt væbnede konflikter.Ifølge disse regler kan krigsfanger, altså tilfangetagne kombattanter,interneres, indtil den væbnede konflikt er slut. Men de kan ikkeretsforfølges for lovlige krigshandlinger.Den 3. Genève-konvention indeholder en beskrivelse af de rettigheder,krigsfangerne har under interneringen. Dette omfatter bl.a., at de til hveren tid skal behandles humant, at de har ret til at dyrke deres religion, ret tilat skaffe sig sæbe og tobak mv. Begrebet krigsfanger eksisterer altså kun iinternationale væbnede konflikter. Danske styrker har ikke i nyere tidinterneret krigsfanger.

Angående civile i internationale væbnede konflikter er udgangspunktet, atdisse ikke må deltage i kamphandlinger, og at de skal beskyttes. Dette erbeskrevet i den 4. Genève-konvention. Det er dog tilladt at tilbageholdecivile, der udgør en sikkerhedsrisiko og fx deltager i kamphandlinger. Civileog ikke-kombattanter kan retsforfølges, da de ikke – som kombattanter –har ret til at deltage i kamphandlinger.Det skal endvidere fremhæves, at Tillægsprotokol 1 bl.a. indeholder (artikel75) en liste over grundlæggende garantier, der beskytter civile og ikke-kombattanter, der er tilbageholdt. Denne liste omfatter bl.a. forbud modydmygende og nedværdigende behandling, mishandling og tortur. Denneliste er udtryk for sædvaneret. Det betyder, at alle stater i princippet erbundet af den, uanset om man har tiltrådt konventionen eller ej - og uansetom der er tale om international eller intern væbnet konflikt.

[Intern væbnet konflikt]I forhold til personer, der tilbageholdes som led i en intern væbnet konfliktgælder primært fællesartikel 3 i alle Genève-konventionerne. Artiklenbetragtes som sædvaneretlig, og den gælder derfor også for alle, uansetom man har tiltrådt konventionerne eller ej. Den indeholder kort fortalt dentilbageholdtes minimumsrettigheder. Det omfatter bl.a. forbud modydmygende og nedværdigende behandling, mishandling og tortur.Herudover gælder Tillægsprotokol 2 til Genève-konventionerne ombeskyttelse af ofre i interne væbnede konflikter. Denne supplerer ogkonsoliderer i princippet de regler, der er i fælles artikel 3.

Helt konkret er Irak og Afghanistan eksempler på, at Danmark i de senesteår har deltaget i både international væbnet konflikt og intern væbnetkonflikt. I både Irak og Afghanistan har der oprindeligt været tale om eninternational væbnet konflikt, der på et tidspunkt er overgået til en internvæbnet konflikt, hvilket stadig er tilfældet i Afghanistan. De relevanteGenève-konventioners bestemmelser har derfor været gældende.

[Væbnede konflikter – menneskerettighederne]

Udover Genève-konventionerne har det længe været antagelsen, at detmenneskeretlige regelsæt alt efter omstændighederne også kunne komme ianvendelse under væbnede konflikter, herunder ift. tilbageholdte/fanger.I hvilken grad der gælder andre regler for tilbageholdte i væbnedekonflikter - end dem i den humanitære folkeret, som jeg kort hargennemgået, - vil helt afhænge af de enkelte konventioners indhold.Det gælder både i forhold til de relevante FN-konventioner, herunderkonventionen om borgerlige og politiske rettigheder og torturkonventionen,samt Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.Det helt klare udgangspunkt for menneskerettighedskonventionerne er, atde alene forpligter staterne på deres egne territorier.

Ikke desto mindre har såvel FN’s menneskerettighedskomité som FN’storturkomité givet udtryk for, at bestemmelser i konventionerne i særligetilfælde kan forpligte staterne uden for deres eget territorium.Det samme gælder Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.Domstolen har i en række konkrete afgørelser fundet, at staterne efter enkonkret vurdering også uden for eget territorium har været bundet afforpligtelserne i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.Når bestemmelserne i konventionerne finder anvendelse uden for staterneseget territorium, taler man om, at konventionerne finder ekstraterritorialanvendelse.Det betyder på jævnt dansk, at stater – afhængig af situationen -kanifaldeet folkeretligt ansvar, hvis de uden for eget territorium ikke respekterer DenEuropæiske Menneskerettighedskonventions bestemmelser om eksempelvisikke at udlevere tilbageholdte til stater, hvis man ved, at personen risikererat blive udsat for tortur eller dødsstraf.

[Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis]

Det vil føre for vidt at give en udtømmende redegørelse for, hvornår derkan blive tale om såkaldt ekstraterritorial anvendelse af de relevantemenneskerettighedskonventioner.Jeg vil dog med udgangspunkt i Den EuropæiskeMenneskerettighedsdomstols praksis gerne fremhæve de omstændigheder,som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har lagt vægt på i sine

[Territorial jurisdiktion]Domstolen har således i konkrete sager lagt vægt på, at hvis en stat harudøvet ”effektiv kontrol” med et område på en anden stats territorium(territorial jurisdiktion), er staten forpligtet af konventionen. Barren for,hvornår der udøves tilstrækkelig ”effektiv kontrol”, er forholdsvis høj. I ennylig sag fandt domstolen bl.a., at Storbritannien – trods tilstedeværelsenaf en betydelig britisk og multinational styrke i Basra-området – ikkeudøvede en tilstrækkelig grad af effektiv kontrol til at have territorialjurisdiktion (Al-Skeini vs. UK).

[Individ-baseret jurisdiktion]Domstolen kan også lægge vægt på, hvorvidt en stat udøver intensiv”kontrol og myndighed ” over individer i form af ”fysisk magtanvendelse ogkontrol” (individ-baseret jurisdiktion), som fx ved en tilbageholdelse (Al-Sadoon og Mufdhi vs. UK). Hvor meget der skal til for at udøve dennejurisdiktion over en person, er ikke defineret, men der skal under normaleomstændigheder være tale om mere end flygtig kontakt.

en viskontrol over et område kombineret meden viskontrol over detberørte individ.I den forbindelse er et er vigtigt at understrege, at i de tilfælde domstolenhar fundet, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention har fundetekstraterritorial anvendelse, så er dette sket på grundlag af en konkretafgørelse i den enkelte sag.Det klare udgangspunkt er fortsat, at den EuropæiskeMenneskerettighedskonvention alene gælder på staternes eget territorium.På baggrund af det jeg lige har forklaret, kan det ikke udelukkes, atpersoner, som danske styrker tilbageholder i forbindelse med deltagelse iinternationale missioner i udlandet, efter omstændighederne vil væreomfattet af de menneskerettighedskonventioner, Danmark har tiltrådt. Mendet vil bero på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde.

[Altid forbud mod tortur]Nu hvor jeg overordnet har gennemgået både de humanitærefolkeretsregler og menneskeretlige regler for tilbageholdte i væbnetkonflikt, vil jeg understrege, at der uanset situationen altid er tale om etabsolut forbud mod tortur! Forbuddet er udtryk for folkeretlig sædvaneret,og kan ikke fraviges.

[Udenfor væbnet konflikt]

Nu har jeg ved besvarelsen af første del af samrådsspørgsmålet tagetudgangspunkt i den situation, hvor danske styrker deltager i en væbnetkonflikt, og hvor menneskerettighedskonventionerne efteromstændighederne kan finde anvendelse i tillæg til den humanitærefolkeret (Genève-konventionerne mv.).Jeg vil derfor også nævne, at i tilfælde, hvor der ikke er tale om hverken eninternational eller intern væbnet konflikt, finder den humanitære folkeretikke anvendelse. Det kan f.eks. være, hvis danske soldater er til stede i enfredsbevarende rolle efter at en væbnet konflikt er afsluttet. Indsatsen modpirateri er et eksempel på en situation, hvor danske soldater indsættes,uden at der er tale om væbnet konflikt. Her vil statens øvrigekonventionsmæssige forpligtelser efter omstændigheder finde anvendelse,såsom fx den Europæiske Menneskerettigheds-konvention.I sidste ende vil det altid bero på en konkret vurdering afomstændighederne, herunder ikke mindst hvilket mandat de danske styrkerhar.

Det er derfor også vigtigt, at de direktiver, der gives styrkerne, inden deudsendes, formuleres og skræddersyes således, at danske styrker vedpræcis, hvad der gælder for dem.Danske styrker skal ikke stilles i en situation, hvor de ude i felten skal til atoverveje komplicerede juridiske spørgsmål i relation til ansvaret fortilbageholdte.Nu vil jeg så besvare den anden del af spørgsmålet angående min holdningtil fortolkning af konventionerne i relation til håndtering af”fanger langt

ude i fremtiden”.I modsætning til besvarelsen af første del af spørgsmåletvil jeg her komme ind på såvel juridiske som politiske – eller moralske omman vil – aspekter af spørgsmålet.Jeg er faktisk ikke helt enig med spørgeren i, at man i følge konventionernehar ”ansvar for håndteringen af fanger langt ud i fremtiden”. Jeg går her udfra, at spørgeren først og fremmest tænker på, at Danmark skulle have etjuridisk ansvar for tilbageholdte personer, der overdrages til f.eks.opholdslandets myndigheder med henblik på typisk retsforfølgning.Vurderingen af hvorvidt man efter folkeretten lovligt kan overdrage entilbageholdt person til en anden stat - uden at komme i strid med non-refoulement forbuddet - vil skulle foretages på tidspunktet for beslutningenom overdragelse.

Hvis der på vurderingstidspunktet - efter en konkret vurdering - ikke ervægtige grunde til at tro, at den pågældende ville blive udsat for tortureller mishandling, og at dette fortsat er tilfældet påoverdragelsestidspunktet, må det antages, at den pågældende vil kunneoverdrages uden, at der ifaldes et folkeretligt ansvar.Hvis den pågældende efterfølgende alligevel udsættes for tortur ellermishandling, vil der således ikke være et folkeretligt ansvar for denoverdragende stat.I forhold til (internationale) væbnede konflikter har den stat, deroverdrager en krigsfange eller en civil/non-kombattant til en anden stat dogen forpligtelse til forud for overdragelsen at forvisse sig om, at den stat, deroverdrages til, vil overholde Genève-konventionen.Såfremt den stat, der har overdraget personen, efterfølgende modtagerinformation om, at konventionen ikke er blevet overholdt, skal staten ”tageeffektive forholdsregler med henblik på at bringe sagen i orden” ellertilbagetage personen. (3. Genève-konvention artikel 12 og 4. Genève-konvention artikel 45).Internationale konventioner indeholder i princippet ikke yderligereanvisninger om konkrete tiltag efter en overdragelse. Det er således op tilden stat, der har foretaget en tilbageholdelse og en overdragelse atbeslutte, om man ønsker at iværksætte yderligere opfølgning.

Dette kan f.eks. ske gennem bilaterale aftaler mellem den stat, deroverdrager en tilbageholdt, og den stat, der modtager en tilbageholdt. Deter den mulighed, som Danmark benytter sig af i Afghanistan. For at sikresig, at personer, der overdrages fra danske styrker til afghanske styrker,behandles korrekt, har Danmark indgået en sådan overdragelsesaftale medden afghanske regering.I aftalen har Afghanistan bl.a. forpligtet sig til at behandle personer, somdanske styrker overdrager til afghanske myndigheder, i overensstemmelsemed internationale forpligtelser. Samtidig har den afghanske regering bl.a.forpligtet sig til ikke at eksekvere dødsdomme over overdragne personer.Endvidere fremgår det, at Danmark kan føre tilsyn med de pågældendepersoner. Og det er som bekendt en mulighed, som vi i praksis har benyttetos siden aftalens indgåelse.At vi fører tilsyn er således et eksempel på en foranstaltning, som vi harbesluttet at indføre for at søge at sikre, at de personer, vi overdrager, rentfaktisk også bliver behandlet i overensstemmelse med voresoverdragelsesaftale. Det følger således ikke af en konventionsbestemtjuridisk forpligtelse, men vil dog kunne spille ind i vurderingen af Danmarksoverholdelse af internationale forpligtelser. Tilsyn er primært udtryk for etpolitisk ønske, der er bredt forankret i Folketinget, om at sikre, at voresnormer for opførsel hjemme, også gælder, når vi er ude i verden. Målethelliger således ikke midlet – heller ikke selvom det er langt væk fraDanmark. Det er i tråd med de værdier, vi fra dansk side sætter højt.

Fra dansk side fører vi tilsyn både før og efter domfældelsen i Afghanistan.Frekvensen af tilsyn er op til Danmark selv at afgøre, ligesom Danmarkogså kan lade tilsynene udføre af andre på Danmark vegne.Såvel i den avisartikel, som der refereres til i samrådsspørgsmålet, som imine udtalelser om det politiske/moralske ansvar i samrådet her i udvalgetden 19. januar 2012, har jeg fastholdt vores politiske og moralske ansvaroverfor vores tilbageholdte både før og efter domfældelse. Men som jegogså sagde på det sidste samråd, så må spørgsmålet om, hvorledes vi ifremtiden – også på det tidspunkt, hvor vi ikke længere måtte væremilitært tilstede i Afghanistan – vil udnytte muligheden for at føre tilsynløbende blive vurderet i lyset af navnlig konkrete forhold omkring detilbageholdte.Jeg vil dog i anledning af spørgsmålet godt understrege, at spørgsmålet omoverdragelse af tilbageholdte og tilsyn med disse i Afghanistan indtil viderehar vist sig at være en overskuelig udfordring. Således sidder der p.t. kunto personer i afghansk fængsel, som af danske styrker er overdraget til deafghanske myndigheder.

Som det fremgår af min besvarelse af samrådsspørgsmål H kan jeg ikkevære helt enig i det som synes at være spørgsmålets præmis. Jeg menersåledes, at Danmark ikke i folkeretlig juridisk forstand kan siges at have et”medansvar for håndtering af fanger lagt ude i fremtiden”. Som jegsamtidig har givet udtryk for, mener jeg dog, at vi har et politisk ogmoralsk ansvar for i nødvendigt omfang at føre tilsyn med overdragne.Så jeg skal derfor henvise til min besvarelse af samrådsspørgsmål H.Jeg vil dog gerne benytte lejligheden til at sige, at det selvsagt er muligt atoverholde de konventioner, vi er bundet af, når vi deltager i internationalemilitære operationer uden for landets grænser.Kan vi ikke det, ville der være noget helt grundlæggende galt i voresforberedelse til deltagelse i sådanne operationer. Og det ville så i sig selvvære en opgave at råde bod på.Danske styrker er godt rustet til de opgaver, som de skal varetage iudlandet. Danske soldater uddannes inden de sendes ud i internationalemissioner i overholdelsen af bl.a. Genève-konventionernes vigtigstebestemmelser. Herudover har hver soldat et kort (”Soldatens kort”), derbeskriver de mest grundlæggende regler for soldaten, herunder ift tilGenève-konventionerne.

Nå det er sagt, så skal jeg selvfølgelig ikke forklejne den udfordring, derligger i at omsætte teoretisk viden til praktik ofte under svære vilkår og ipressede situationer. Lad mig tilføje, at der nu bruges betydelige ressourcerpå at formulere magtanvendelsesdirektiver, så de er klare for soldaterne.Og jeg har stor tillid til de danske styrker. Det er en tillid, som jeg synes, dedanske styrker i praksis har gjort sig fortjent til, når jeg ser tilbage på denlange række af danske internationale militære indsatser.Det har jeg stor respekt for, og som der også står stor respekt om blandtvores samarbejdspartnere.Jeg vil gerne benytte lejligheden til at sige, at jeg er blevet opmærksom på,at der skulle være forlydender om, at danske soldater i forbindelse medvisse øvelser trænes i ikke at overholde basale menneskerettigheder, ud fraden antagelse, at det alligevel ikke vil være muligt, når vi deltager iinternationale missioner. Den antagelse har efter hvad jeg ved ikke nogetpå sig, og de forlydender vil jeg derfor gerne mane helt i jorden!Den type øvelse, som måske har givet anledning til sådanne forlydenderkan eventuelt være øvelser, der går ud på at forberede danske soldater tilen eventuel gidselsituation (tidligere krigsfangesituationer). Og det er enreel risiko, som de soldater - vi som Folketing sender ud - udsættes for. Viskylder dem, at forberede dem så godt som muligt – men der er ikke taleom, at nogens menneskerettigheder brydes i den forbindelse, ligesom der –som nævnt – ikke ligger en antagelse eller accept af, at

”Hvordan vil ministeren sikre sig, at beskyldningerne om konventionsbrud ifremtiden ikke vil kunne rettes imod danske soldater og Danmark, når videltager i internationale operationer?”Regeringens klare udgangspunkt er, at Danmark skal overholde sineinternationale forpligtelser. Det gælder naturligvis også påmenneskerettighedsområdet, når vi deltager i internationale operationer.Når det så er sagt, så kan ingen selvsagt give absolutte garantier for, at derikke vil kunne rejses beskyldninger mod Danmark eller andre lande for brudpå konventioner.På samme vis kan man aldrig gardere sig 100 % mod brud påmenneskerettighederne. Vi skal selvfølgelig gøre, hvad vi kan, for at undgåbrud - det siger sig selv. Men det ville være at stikke os selv blår i øjnene atpåstå, at det ikke vil kunne ske.For mig er det vigtigste, at vi har dygtige soldater og at eventuelle brud ogpåståede krænkelser konsekvent efterforskes med henblik på eventuel

retsforfølgning af de pågældende. Og at vi lærer af erfaringerne - godesom dårlige.Samtidig vil jeg gerne benytte lejligheden til at nævne, at jeg anser det forvores opgave som politikere, at gøre alt, hvad vi kan for at sikre, at danskesoldater har de redskaber, de skal bruge, for at kunne overholdekonventionerne.Jeg vil i den forbindelse gerne nævne, at vi jo nu får en militærmanual, ogden skal netop bidrage til, at der i højere grad end tidligere bliver klarhedover Danmarks forpligtelser i internationale operationer, og hvordan disseforpligtelser fortolkes.I forbindelse med udarbejdelsen vil civil samfundet naturligvis bliveinddraget - ligesom forligskredsen bliver orienteret.Som denne gennemgang nok har afsløret, så findes der ikke et kort, enkelt,generelt og ukompliceret svar på spørgsmålet om juridisk ansvar i henholdtil de gældende internationale konventioner.

[Væbnede konflikter – humanitær folkeret]

[Væbnede konflikter – menneskerettighederne]

[Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis]

[Udenfor væbnet konflikt]

Det andet samrådsspørgsmål I lyder:

Nu til det tredje spørgsmål J, der lyder som følger: