INDLEDNINGRegeringen besluttede den 29. november 2011 at nedsætte en tværministeriel arbejdsgruppemed den opgave at ”opstille mulige modeller for en grundlæggende ændret struktur af ledel-sen af forsvaret og vurdere disse modeller i forhold til ønsket om en koordineret og effektivressourceudnyttelse og opgavevaretagelse, herunder en yderligere forbedret økonomistyring”,jf. kommissoriet.Det fremgår endvidere af kommissoriet, at ”Den eksisterende indretning af forsvarets ledelse(…) opfylder ikke længere i tilstrækkelig høj grad behovet for effektiv og præcis styring af for-svarets opgaver og ressourceforbrug (økonomistyring), korte beslutningsveje samt behovet forhurtig og præcis ledelsesinformation vedrørende både militære og civile aspekter”. Det frem-går også af kommissoriet, at ”der inden for de kommende år skal ske en ikke uvæsentlig om-prioritering fra forsvaret. Det forekommer derfor også i den forbindelse hensigtsmæssigt at sepå mulighederne for en effektivisering af forsvarets øverste ledelseslag.”Kommissoriet beskriver et arbejde i to faser, hvor første fase fokuserer på den øverste ledelseaf forsvaret, mens anden fase fokuserer på den underliggende myndighedsstruktur. Denneredegørelse dækker arbejdet i første fase. Ved den øverste ledelse af forsvaret forstås For-svarsministeriets departement og Forsvarskommandoen. Hjemmeværnet er en del af det sam-lede forsvar, men er en selvstændig myndighed underlagt departementet på linje med For-svarskommandoen. Hjemmeværnskommandoen har ikke været en del af analysens første fa-se.Redegørelsen har følgende struktur:I kapitel 1 beskrives den nuværende struktur med udgangspunkt i en overordnet beskrivelseaf udviklingen i de sikkerhedspolitiske rammevilkår. Kapitel 1 beskriver tillige de udfordringer,som den nuværende struktur står overfor, samt de ønsker til forbedringer, som knytter sig tilen ændret struktur. Disse kan sammenfattes i tre overordnede målsætninger for modernise-ringen af ledelsen af forsvaret: 1) Styrket beslutningsproces og implementering, 2) forbedretøkonomistyring og 3) øget synergi og effektivitet. Dertil kommer en beskrivelse af de ståendekrav til ledelsen af forsvaret i lyset af forsvarets funktion som et sikkerhedspolitisk redskab,som fortsat vil skulle tilgodeses.I kapitel 2 beskrives hovedtræk i andre NATO-landes organisering – defineret som forholdetmellem den øverste politiske og militære ledelse. Arbejdsgruppen har fokuseret særligt påorganiseringen i Nederlandene, Norge og Storbritannien. Der er tale om lande, som Danmarknormalt sammenligner sig med. Derudover er de valgt, fordi de er tætte samarbejdspartnerepå det forsvarspolitiske område, men har organiseret deres strukturer på måder, som adskillersig fra den danske.I kapitel 3 opstilles tre modeller, der gradvist mere grundlæggende ændrer strukturen af le-delsen af forsvaret. Arbejdsgruppen har ikke haft til opgave at anbefale én model frem forandre, hvorfor redegørelsen alene vurderer fordele og ulemper ved modellerne i forhold til deidentificerede ønsker om forbedringer og de stående krav til ledelsen af forsvaret.Analysen er baseret på ekspertisen i arbejdsgruppen, som har været ledet af Forsvarsministe-riet og omfattet repræsentanter fra henholdsvis Statsministeriet, Finansministeriet, Forsvars-ministeriet samt Forsvarskommandoen. Endvidere har Deloitte Consulting medvirket til udar-bejdelse af redegørelsen.3/59

1. DEN NUVÆRENDE STRUKTUR OG DENS UDFORDRINGER1.1 De sikkerhedspolitiske rammevilkårForsvarets grundlæggende opgave er at hævde Danmarks suverænitet og bidrage til forebyg-gelse af krig og konflikter. Fraværet af direkte, konventionelle militære trusler mod Danmarkhar gennem de seneste årtier muliggjort en omfattende omstilling af dansk forsvar med hen-blik på at kunne indsættes i internationale opgaver. Dermed er forsvaret i højere grad blevetét af flere instrumenter i dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik og ikke alene fokuseret på terri-torialforsvar. Forsvaret varetager fortsat opgaver knyttet til dansk territorium, såsom suveræ-nitetshåndhævelse, myndighedsopgaver og militære bidrag til samfundets samlede krise- ogkatastrofeberedskab.Under den kolde krig var det den politiske og militære ledelses opgave at sikre, at dansk for-svar kunne bidrage til forsvaret af Danmark og NATO. Der var naturligt fokus på planerne forden fortsatte opbygning og løbende modernisering af dansk forsvar samt på beredskab ogplaner i tilfælde af krig. Organiseringen af den politiske og militære ledelse var derfor i lyset aftrusselsbilledet indrettet med henblik på at forberede en mulig konflikt, som i givet fald for-ventedes at blive meget intensiv og kortvarig. En særlig krisestruktur ville blive etableret i til-fælde af krise eller konflikt, i hvilken forbindelse kommandoen over danske styrker forvente-des overdraget til NATO.Siden den kolde krigs afslutning har forsvarets kapaciteter været indsat internationalt i en glo-bal sikkerhedspolitisk situation præget af kompleksitet, dynamik og uforudsigelighed. I kraft afen vellykket omstilling af dansk forsvar har Danmark kunnet yde markante bidrag til internati-onale operationer. Der har været tale om opgaver inden for hele spektret af krisestyringsope-rationer lige fra fredsskabende operationer og oprørsbekæmpelse til kapacitetsopbygning,fredsbevarende FN-operationer og forebyggende indsatser. Denne udvikling har betydet, atden tidligere så skarpe sondring mellem fred, krise og krig er blevet udvisket. Danske enhederhar således gennem længere tid været indsat i opgaver med udvidet adgang til magtanven-delse – og har lidt tab. Det betyder naturligt nok, at der er stor politisk fokus på danske enhe-ders opgaver, uddannelse og materiel samt på gennemførelsen af de enkelte operationer. Derhar været tale om ganske langvarige engagementer af flere års varighed, men også om korte-re engagementer på et antal måneder, senest ved NATO’s indsats i Libyen.Danske enheder indsættes typisk i regi af en multinational indsats – under ledelse af NATOeller FN eller en koalition af villige lande. Det indebærer deltagelse i den multinationale politi-ske og militære beslutningsproces samt tæt løbende politisk og militær koordination med delande, som man samarbejder med i operationsområdet.Indsættelsen af forsvarets kapaciteter sker også typisk i en samtænkt indsats med en rækkeikke-militære instrumenter. Der har således ikke alene været tale om klassiske militære opga-ver med det formål at nedkæmpe en fjendtlig militær styrke, men om komplekse og skiftendeopgaver, der fortsat omfatter magtanvendelse, men oftest i forhold til ikke-statslige aktører.Den samtænkte indsats forudsætter løbende koordination med ikke-militære aktører bådenationalt og internationalt, herunder i operationsområdet.Det medfører, at der også har været og er større politisk fokus på, hvorledes forsvaret løsersine opgaver i rammen af en bredere multinational og samtænkt indsats. Det gælder bådekampopgaver og samvirket med lokale sikkerhedsmyndigheder og herunder støtten til kapaci-tetsopbygning.4/59

Også i relation til varetagelse af opgaver knyttet til det danske territorium er forsvaret en afflere aktører. Forsvaret løser egne opgaver (herunder suverænitetshåndhævelse) men kansom nævnt også støtte civile myndigheder. Det forudsætter også et tæt civilt-militært samar-bejde.Samlet set betyder ovenstående, at skellet mellem politiske og militære aspekter er blevetmere udvisket i den forstand, at de må betragtes i sammenhæng. Der sker en løbende gensi-dig påvirkning og afvejning af alle relevante forhold i forbindelse med en politisk beslutning,der typisk også vil involvere andre nationale og internationale aktører, og den efterfølgendeimplementering. Nye aspekter eller konkrete problemstillinger kan løbende betyde behov forfornyet politisk stillingtagen og dermed også fornyet militær rådgivning og afvejning af dennemod øvrige relevante hensyn (politiske, juridiske, økonomiske, udenrigspolitiske etc.). I praksiser der således behov for en løbende rådgivning om forskellige militære muligheder i den givnesituation samt en fælles forståelse af de tilknyttede forudsætninger og konsekvenser.1.2 Generelle principper bag centraladministrationens organiseringOvervejelser omkring organiseringen af forsvarets ledelse skal ses i sammenhæng med degenerelle principper for centraladministrationens organisering, jf. blandt andet Finansministe-riets publikation ”Centraladministrationens organisering – status og perspektiver fra 2006”. Idette afsnit følger en sammenfatning af en række centrale hensyn og overvejelser i forbindel-se med indretning af centraladministrationen, herunder relationen mellem departement ogstyrelse.Det følger af grundloven og ministeransvarlighedsloven, at ministeren har beføjelsen over detpågældende ministerområde. Ministeren har således behov for en organisation, som under-støtter ministerens politiske ansvar, herunder et departement. Fokus i departementet bør væ-re på overordnet prioritering og planlægning og i mindre grad på drift i form af konkret im-plementering og opgavevaretagelse.Ministeriernes individuelle organisering afhænger af mange forskellige forhold, herunder ka-rakteren af ministeriets opgaver, ministeriets omgivelser, ministerens og departementschefenserfaringer og ønsker, tradition, kultur på ministerområdet mv.Uanset hvilken organisering ministerierne har valgt, skal ministerierne imidlertid honorere nog-le fælles, ufravigelige hensyn, herunder lovmæssig forvaltning, lydhørhed over for den politi-ske ledelse, faglig kvalitet, god økonomistyring, tværgående koordination, reaktionsevne mv.Disse hensyn ligger i sagens natur i vid udstrækning til grund for ministeriernes organisering.Foruden disse hensyn er der nogle til dels fælles og eksternt givne udfordringer, der stillerkrav til centraladministrationen, herunder et stigende krav om effektiv anvendelse af ressour-cer, styring og organisation.I ethvert ministerium er der således behov for at sondre mellem de opgaver, som kræver denpolitiske ledelses løbende bevågenhed, og de opgaver, som ikke gør. På denne måde sikresdet, at organisationen er lydhør over for ministerens politiske ønsker og behov, samtidig medat ministeren friholdes fra konkrete drifts- og rutinesager. Dette er dels nødvendigt for at und-gå, at ministeren ikke belastes unødigt af drifts- og rutinesager, men også af effektivitets- ogretssikkerhedsmæssige hensyn, så specifikke dispositioner og afgørelser holdes i ”armslæng-de”, og der sikres kontinuitet i afgørelsessager.5/59

I praksis er det imidlertid ikke muligt at lave en fuldstændig organisatorisk adskillelse mellemfx driftsopgaver samt sagsbehandling på den ene side og politiske sager samt lovforberedendearbejde på den anden. Der vil i mange tilfælde være behov for koordination og delegering afopgaver for blandt andet at sikre politisk opmærksomhed på enkeltsager og inddragelse affaglige kompetencer fra driftsorganisationen i policyudvikling.Der kan overordnet identificeres to klassiske organisationsformer i den danske centraladmini-stration. På den ene side er der ”departement-direktorats-modellen” – også kaldet ”A-60 mo-dellen”, som indebærer en skarp opdeling i et departementalt niveau og et styrelsesniveau. Påden anden side er der enhedsmodellen, hvor alle centraladministrative opgaver samles i etdepartement.Begge modeller er idealmodeller, som sjældent praktiseres i deres rene form. Ministerierne ergenerelt organiseret efter en mere differentieret og fleksibel tilgang, som bedre imødekommerde indbyrdes afhængigheder, der er mellem de opgaver, som varetages på de forskellige ni-veauer.

A-60 modellenOpdelingen af ministerier i et departementalt niveau og et styrelsesniveau følger A-60 model-len, som blev formuleret som en anbefaling af Administrationsudvalget i 1960. Modellen har tilformål at aflaste ministeren og departementet fra konkrete drifts- og rutinesager til at kunneudvikle policy og rådgivning. Der ligger således også en faglig specialisering mellem policy påden ene side og implementering og drift på den anden. Hensigten med modellen er således ataflaste departementet fra udførelsen af almindelig drift af ministerområdet. Det fordrer, at enstyrelse kan agere med en vis grad af selvstændighed. Endvidere er det i praksis vanskeligt atafskære en styrelse med dens adgang til både ressourcer og informationer fra nogle af deplanlægningsopgaver, som modellen definerer som departementale. Disse to faktorer kanmedføre stærke, autonome styrelser, som kan forfølge egne dagsordener, hvilket kan væreuhensigtsmæssigt set fra et departementalt synspunkt.I praksis har det vist sig vanskeligt at fastholde en helt entydig sondring i A-60 modellen, idetfx faglig viden fra styrelser er nødvendige i politikudviklingen, ligesom implementeringen kanrejse problemstillinger, som bliver politiske. Det kan blandt andet resultere i et vist overlap iopgavevaretagelsen. Endvidere kan enkeltsager af driftsmæssig karakter, som jf. modellenbehandles i en styrelse, blive politiske. En stærk sondring mellem departementets og styrel-sernes ansvarsområder – og dermed afskrivning af muligheden for at gribe ind i enkeltsager –er således ikke altid i ministerens interesse.Langt de fleste ministerier tager udgangspunkt i A-60 modellens sondring mellem policy ogimplementering/drift. I praksis eksisterer der imidlertid et mere differentieret billede af ar-bejdsdelingen mellem departementer og styrelsen end den arbejdsdeling, der ligger til grundfor modellen. Man kan i den forbindelse sondre mellem tre hovedtyper af organisering: En”bred model”, en ”smal model” og en ”differentieret model”, der indeholder elementer fra bå-de den brede og den smalle model.Den ”brede model” indebærer, at ministerbetjening, policyudvikling og styring er forankreti departementet, mens styrelsesniveauet varetager øvrige opgaver. Modellen indebærertypisk, at sager fra styrelser også gøres til genstand for behandling i departementet, indende enten indgår i policyudviklingen eller videregives til ministeren. Udfordringerne ved denbrede model er den mindre udnyttelse af den faglige ekspertise i styrelser samt risikoen for6/59

reduceret reaktionsevne, når styrelser skal involveres. Hertil kommer risikoen for unødigduplikation af kompetencer og arbejdsgange i departement og styrelser.Den ”smalle model” indebærer derimod en omfattende delegering af opgaver og kompe-tencer til styrelsesniveauet, således at styrelser kan løfte policyudvikling på udvalgte områ-der, og at sager fra styrelser færdiggøres i styrelsen med henblik på direkte forelæggelsefor ministeren. Udfordringen i denne model er at styre og koordinere opgavevaretagelsenpå styrelsesniveau gennem klare retningslinjer og processer. Der er risiko for at miste evnetil at kvalitetssikre på departementalt niveau, ligesom styrelserne kan miste fokus på an-svaret for implementering og drift som konsekvens af inddragelsen i policyudvikling.Den ”differentierede model” anvender elementer fra begge modeller, fx med delegering tilstyrelser på udvalgte områder og ikke som et generelt princip. Denne model deler selvsagtudfordringer med både den brede og den smalle model, og udfordringen her vil være atkunne differentiere styringen og samarbejdet med underlagte styrelser alt efter karakterenaf relationen.

Nedenstående tabel sammenfatter mulige fordele og ulemper ved de skitserede modeller.FordeleDenbredemodelDensmallemodelDen differentiere-de modelDepartementet har fagspecifik kapacitettil at give ”opinion/second opinion” påstyrelsessagerDepartementet fastholder en stor sty-ringskapacitet i forhold til tilhørende sty-relserDepartementet har en stærk koordinati-onskraftDepartementet agerer som sekretariat forministerenGod udnyttelse af fagspecifikke kompe-tencer i styrelserneGode rekrutteringsmuligheder til styrel-serneMinimering af dobbeltarbejdeOrganisering og styringsprincipper er i højgrad tilpasset styrelsernes opgaver og ka-rakterMulighed for at tage udgangspunkt i for-delene ved de to andre modellerUlemperRisiko for dobbeltarbejde mellem depar-tement og styrelseRisiko for manglende udnyttelse af defagspecifikke kompetencer og engage-ment i styrelserne

Enhedsmodellens styrke er, at alle relevante faglige kompetencer til brug for den politiskerådgivningsopgave umiddelbart er til rådighed inden for samme organisation, ligesom der skeren samling af koncernstyringskompetencer i departementet, hvilket reducerer risikoen fordobbeltarbejde. Ulempen er, at balancen mellem driftsopgaver og policyrådgivning ikke under-støttes af en organisatorisk opdeling, men bliver en ledelsesmæssig prioriteringsopgave. Her-ved øges risikoen for ubalancer, så enten driftsopgaven eller den politiske rådgivningsopgavebliver prioriteret på bekostning af den anden. Den manglende organisatoriske opdeling mellemstyrelsesniveau og departement rummer endvidere en risiko for, at mangfoldigheden af fagligesynsvinkler på samme sag reduceres, hvilket kan svække kvaliteten af de politiske sager. En-deligt kan enhedsmodellen forskubbe balancen mellem generalister og specialister i retning afsidstnævnte.

Den nuværende organisering i centraladministrationDen overvejende del af centraladministrationens ministerier er organiseret efter enten denbrede eller differentierede A-60 model. Et enkelt ministerium – Skatteministeriet – er for et parår siden blevet organiseret efter enhedsmodellen. Et mindre antal ministerier er organiseretefter den smalle A-60 model.Der har de senere år i mange ministerier været betydelige organisationsomlægninger, og nårdenne udvikling vurderes på tværs af centraladministrationen, forstærkes billedet af en bety-delig mangfoldighed i valget af organisatoriske løsninger.Årsagen til denne mangfoldighed kan muligvis være, at der er behov for specielle organisatori-ske løsninger i forhold til de særlige opgaver, de enkelte ministerier har. En anden mulig årsagkan være, at de enkelte ministerier har valgt forskellige organisatoriske modeller til at løse desamme organisatoriske udfordringer, som har været fælles for flere ministerområder. En tred-je mulig forklaring kan være betydningen af en række forhold af mere individuel karakter pådet enkelte ministerområde, herunder ministres og departementschefers præferencer, forskel-lige organisatoriske inspirationskilder samt lokale ledelsesmæssige og personalemæssige for-hold og kulturer.

Overvejelser ved valg af modelGenerelt er der styrker og svagheder ved alle modeller, og der ses da også en stor variationmellem ministerområderne. Tendensen går også i retning af større variation mellem minister-områderne, således at organiseringen tilpasses de hensyn, som er afgørende på det pågæl-dende ministerområde.Der har i en årrække været tendens til en stigende grad af delegering af kompetencer og an-svar til styrelser gennem styring på mål, resultater og rammer. Dette øger behovet for koordi-nering. Samtidig sker der en centralisering af administrative funktioner for at spare ressourcerog styrke området. Endelig er kravene til styring og tilsyn skærpet og er primært rettet modøkonomisk styring, herunder godkendelse af budgetter, løbende budgetopfølgning og ledelses-information. Hertil kommer kravet om koordination mellem ministerområder, som også synesvoksende givet den stigende kompleksitet af problemstillinger og dermed policytiltag og im-plementering.

Disse overvejelser indgår i grundlaget for arbejdsgruppens præsentation og afvejning af muli-ge alternative modeller for organisering af ledelsen af forsvaret.1.3 Organiseringen af ledelsen af forsvaret – baggrundDen nuværende organisering af ledelsen af forsvaret stammer grundlæggende fra 1970, hvorForsvarskommandoen blev oprettet som styrelse under Forsvarsministeriet. Forsvarschefenhar ansvar for forsvarets opgavevaretagelse og økonomiske ramme, herunder for styringen afde underlagte myndigheder under Forsvarskommandoen. Samtidig er forsvarschefen denøverste militære rådgiver i politiske beslutninger, som berører forsvaret. Baggrunden for etab-leringen af Forsvarskommandoen var et behov for rationaliseringer samt en samlet ledelse ogstyring af værnene. Over tid er der sket en gradvis delegering af opgaver fra departement tilForsvarskommandoen og videre til underliggende myndigheder, herunder hærens, søværnetsog flyvevåbnets operative kommandoer. Departementet og Forsvarskommandoen varetagerden overordnede planlægning og styring, mens de underlagte myndigheder som udgangs-punkt står for den praktiske implementering.Den seneste større ændring i forsvarets organisering var etableringen af de fælles funktionelletjenester i medfør af Forsvarsforliget 2005-2009. De funktionelle tjenester er koncernfællesadministrative fællesskaber under Forsvarskommandoen, som dækker fagområderne persona-le, materiel, bygninger og etablissement, sundhed, informatik samt regnskab. Oprettelsen afde funktionelle tjenester medførte en samtidig delegering af opgaver fra departementet og enderaf følgende slankning af departementet. De funktionelle tjenester blev etableret for at rati-onalisere støttevirksomheden. Tjenesterne støtter hele ministerområdet, herunder departe-mentet, forsvaret og øvrige styrelser under Forsvarsministeriet. Denne delegering af opgaverfra departementet har efterfølgende bidraget til, at der på visse områder har vist sig behov forat styrke departementets kapacitet til at føre tilsyn. Det gælder særligt på materielområdet.Et tidligere analysearbejde af organiseringen mellem departement og Forsvarskommando førtei 2006 til, at Forsvarskommandoen blev flyttet fra Vedbæk til Holmen, tættere på departemen-tet, ligesom det løbende samarbejde mellem forsvarsminister, departementschef, forsvarschefog forsvarsstabschef blev formaliseret i regelmæssige relationsmøder. Baggrunden for denbeslutning var ønsket om et tættere og mere effektivt samarbejde mellem den politiske og

militære ledelse samt departementet og Forsvarskommandoen generelt i lyset af den sikker-hedspolitiske udvikling og de deraf følgende udfordringer.Både departementet og Forsvarskommandoen har en blanding af civilt og militært personale.Tidligere anvendte man i stor udstrækning militært personale også i administrative funktioner.Omfanget og karakteren af de administrative opgaver i både departementet og Forsvarskom-mandoen har dog betydet, at disse i stigende omfang varetages af civilt personale med rele-vant ekspertise.Historisk set har ledelsen af forsvaret generelt rummet to centrale udfordringer. Den første harværet forholdet mellem den politiske og militære ledelse. Den anden har været organiseringenaf den militære ledelse og forholdet mellem hæren, søværnet og flyvevåbnet, herunder for-muleringen af en enig militær rådgivning til ministeren og departementet.For så vidt angår forholdet mellem den politiske og militære ledelse kan det anføres, at For-svarsministeriets departement blev etableret i 1950 ved sammenlægning af de tidligere krigs-og marineministerier, som havde været under én fælles forsvarsminister siden 1901. For-svarsministerposten blev i 1905 for første gang besat med en civil politiker og ikke en tjene-stegørende officer. I 1950 blev også departementschefsposten civil. Indtil da havde posternesom direktører for henholdsvis krigsministeriet og marineministeriet været besat med officererfra respektive værn. Forholdet mellem ministeren og den militære ledelse af ministeriernesamt den kommanderende general og admiral havde ofte været vanskeligt og præget af kom-petencestridigheder og uenighed om det militære råd. Endvidere omfattede beslutningspro-cessen ikke altid en nøje afvejning af militære råd mod politiske hensyn og omvendt. I de sto-re vestlige lande førte tilsvarende udfordringer til etablering af formelle beslutningsorganermed deltagelse af både den politiske og militære ledelse. Det var således tilfældet under bådeførste og anden verdenskrig i fx Storbritannien og USA.For så vidt angår forholdet mellem værnene er det værd at bemærke, at etableringen afværnsfælles ledelse og militære stabe udspringer af erfaringerne fra især anden verdenskrigmed et stadigt større behov for tættere samarbejde og koordination mellem værnene ikkemindst i krigstid.I de store vestlige lande, fx Storbritannien og USA, blev der etableret komitéer af værnscheferunder ledelse af en formand støttet af en værnsfælles stab. I en række lande er forsvarsche-fen fortsat en ”første blandt ligemænd” (”Chief of Defence Staff” eller ”Chairman of the JointChiefs of Staff”) med ansvar for, at der formuleres en enig militær rådgivning. Kommandoener enten tillagt forsvarschefen, værnenes chefer eller cheferne for operative hovedkvarterer.I Danmark blev posten som forsvarschef etableret i 1950 sammen med en værnsfælles for-svarsstab. Før 1950 fandtes der ikke værnsfælles chefer eller stabe. I tilfælde af krig blev derudnævnt en øverstbefalende, men posten eksisterede ikke i fredstid. NATO-medlemskabetbetød, at den operative kommando over danske enheder i krigstid skulle overgives til alliancenog den fælles militære kommandostruktur.Den danske forsvarschef havde frem til 1970 alene ansvar for den militære rådgivning og forforsvarets planer og beredskab, men fik kommando over værnene i 1970, da Forsvarskom-mandoen (bestående af forsvarschef med forsvarsstab) blev etableret for yderligere at styrkeden værnsfælles ledelse og styring. Værnscheferne og værnsstabene blev videreført som endel af Forsvarskommandoen frem til deres endelige nedlæggelse i 1990. De tre værns operati-10/59

sion). Det såkaldte niveau 2 er de myndigheder, som er underlagt Forsvarskommandoen, her-under de seks funktionelle tjenester. De øvrige styrelser har ingen underlagte myndigheder.Forsvarsministeriets organisationsmodel følger A-60 modellen og kan i dag bedst betegnessom en ”differentieret model”, jf. afsnit 1.2.Som det fremgår af organisationsdiagrammerne, er der i dag et stort sammenfald af sagsom-råder, som behandles i Forsvarskommandoen og efterfølgende i departementet. Dette er et afkendetegnene ved især den brede, men også den differentierede A-60 model.Opgavefordelingen betyder således et vist overlap i arbejdet, idet Forsvarskommandoens mili-tærfaglige input viderebehandles i departementet i sammenhæng med de øvrige relevanteforhold og herunder særligt den politiske dimension med henblik på at etablere et samlet be-slutningsoplæg. Som allerede nævnt, er der civilt og militært ansatte og ekspertise i både de-partementet og Forsvarskommandoen.Herunder beskrives henholdsvis departementets og Forsvarskommandoens opgaver og organi-sering.

Departementets opgaver og organiseringForsvarsministeren er den øverste politiske chef og er i medfør af ministeransvarlighedslovenansvarlig for al opgavevaretagelse under Forsvarsministeriets ressort. Med departementsche-fen i spidsen støtter departementet forsvarsministeren i varetagelse af ministeransvaret og igennemførelse af den til enhver tid siddende regerings politik. Departementet formulerer be-slutningsoplæg til det politiske niveau i relation til blandt andet indsættelse af styrkebidragsamt forsvarets og beredskabets udvikling, udøver tilsyn med myndighederne inden for mini-sterområdet samt tilvejebringer retvisende oplysninger herom, blandt andet med henblik på atholde Folketinget og offentligheden informeret.Ovenstående opgaver afspejles i departementets organisering, der omfatter tre afdelingermed dertil hørende kontorer. Illustration af Forsvarsministeriets nærmere organisering fremgåraf bilag 2.Planlægnings- og operationsafdelingen består af Operationskontoret, der er ressortkontor forForsvarets Efterretningstjeneste, Planlægnings- og udviklingskontoret samt Beredskabskon-toret, der er ressortkontor for Beredskabsstyrelsen og hjemmeværnet.Afdelingen behandler politiske aspekter af forsvarets og beredskabets nationale og internatio-nale operationer, fx ved forberedelse af regeringens beslutningsforslag og rådgivning af rege-ringen vedrørende anvendelsen af forsvarets kapaciteter. Dette sker i løbende koordinationmed Udenrigsministeriet og andre relevante dele af centraladministrationen. Afdelingen holderendvidere regeringen og Folketinget orienteret om udviklingen i operationer (særligt internati-onale) på baggrund af bidrag fra blandt andre Forsvarskommandoen og Forsvarets Efterret-ningstjeneste.Langtidsplanlægning og udvikling af forsvarets, hjemmeværnets og beredskabets struktur be-handles i Planlægnings- og operationsafdelingen, fx igennem forberedelse og implementeringaf politiske aftaler om forsvaret samt politiske beslutninger vedrørende forsvarsplanlægningen.Det indebærer også et tæt samarbejde med Ressourcestyringsafdelingen, fx om politisk be-handling af større materielanskaffelser igennem udarbejdelse af aktstykker til forelæggelse forFinansudvalget.12/59

Afdelingen er ligeledes ansvarlig for Forsvarets Efterretningstjeneste, herunder for lovgivningsamt styring og prioritering af opgaveløsningen.Ressourcestyringsafdelingen består af Personalekontoret, Økonomikontoret, som er ressort-kontor for Forsvarsministeriets Interne Revision, samt HR- og administrationskontoret.Departementet har det endelige ansvar for, at koncernens bevillingsmæssige rammer overhol-des. Departementet arbejder derfor for at sikre en effektiv og korrekt økonomisk, finansiel ogbevillingsmæssig styring og afrapportering for koncernen samt en hensigtsmæssig økonomiskforvaltning ved alle ministerområdets myndigheder. Dette udmønter Ressourcestyringsafdelin-gen igennem tilsyn med ressourceforbruget i myndighederne.Konkret indebærer det blandt andet, at afdelingen over for myndighederne (herunder For-svarskommandoen) foretager månedlige budgetopfølgninger, behandler myndighedernes bi-drag til rammeredegørelser og tillægsbevillingslove, foretager periodevis opfølgning på løn-forbrug og -prognoser, gennemfører regnskabsopfølgning samt løbende kontrollerer, at allemyndigheder overholder bevillingerne, og at dispositioner sker med rette hjemmel.Som nævnt inkluderer dette også udarbejdelse af aktstykker til forelæggelse for Finansudval-get blandt andet i samarbejde med Planlægnings- og operationsafdelingen. Ansvaret for res-sourceanvendelse medfører også, at afdelingen koordinerer tilblivelsen og udbredelsen af stør-stedelen af ministerområdets koncernfælles strategier og direktiver inden for eksempelvis ef-fektivisering, indkøb, udbud, IT og personale.Departementet er ansvarligt for den strategiske styring af personaleområdet inden for For-svarsministeriets koncern. Ressourcestyringsafdelingen fører i den forbindelse tilsyn med per-sonaleforvaltning, herunder lønudvikling og personaleniveauer. Inden for personaleområdet erdepartementet også ansvarlig for en række juridiske opgaver i relation til lov om forsvaretspersonel, værnepligtsloven, den militære straffelov, disciplinarloven og retsplejeloven. Endvi-dere har departementet en særlig status som klageinstans for afgørelser i sager om afsked,erstatning og godtgørelse i personsager, sager om tjenestepligt og sager om aktindsigt i an-sættelses- og personsager.Afdelingen varetager også den overordnede forvaltning af ministerområdets bygningsmasseog arealer og dermed også ministerområdets tilgang til klima- og miljøforhold.Endelig står afdelingen for intern administration af departementets økonomi, personale og IT,mv.International Policyafdeling består af NATO- og EU-kontoret samt Internationalt kontor.Danmarks sikkerheds- og forsvarspolitik fastsættes i samarbejde mellem relevante ministerier,herunder især Statsministeriet, Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet. Inden for denneramme udarbejder International Policyafdeling oplæg til fastlæggelse af dansk politik i interna-tionale fora, herunder i særlig grad i NATO, FN, det nordiske samarbejde og EU. Afdelingenstøtter i den forbindelse ministeren og regeringen i implementeringen af den fastsatte politik,fx med deltagelse i en række embedsmandsfora og forberedelse af ministermøder.Afdelingen støtter også ministeren og regeringen i forbindelse med operationer i relation tilvurdering af mandat og folkeretlige aspekter.13/59

Endelig udarbejder afdelingen oplæg i relation til samtænkningsinitiativer og opbygning afstabiliserings- og fredsstøttende kapaciteter. Dette sker i tæt samarbejde med andre dele afcentraladministrationen, herunder især Udenrigsministeriet. Afdelingen er også ansvarlig forudsendte danske forsvarsattachéer samt bevilling af midler til forsvarspolitisk forskning.Ud over afdelingerne omfatter departementet Ministersekretariatet, Ledelsessekretariat, Stra-tegisk Udviklingsenhed (inkl. koncernfælles Lean-kompetencecenter) og Servicecenteret.Den seneste større omorganisering af departementet skete i 2004, hvor en række af departe-mentets opgaver blev delegeret til de nyoprettede funktionelle tjenester. Departementet gikfra fire til tre afdelinger – og fra elleve til otte kontorer. Personalet blev reduceret fra 167 til139 ansatte.I alt omfatter departementet i dag ca. 150 ansatte, heraf ca. 80 % civile og 20 % militære.Stigningen i antallet af ansatte skyldes blandt andet etableringen af det koncernfælles Lean-kompetencecenter i departementet i 2011.Forsvarsministeriet har siden 2004 haft ansvar for det civile beredskab. Ressortoverførelsenskete for at kunne udnytte synergifordele af et samlet beredskab. Dertil kommer ressortover-førslen fra IT- og Telestyrelsen, jf. kongelig resolution af 3. oktober 2011, hvor Forsvarsmini-steriet blev tillagt en ny opgave i form af ansvar for det samlede samfunds cyber-sikkerhed.Samtidig blev Farvandsvæsenet nedlagt som selvstændig myndighed, og de hertil hørendeopgaver blev fordelt til Søværnets Operative Kommando, Forsvarets Materieltjeneste og andreministerområder.

Forsvarskommandoens opgaver og organiseringForsvarskommandoen har ansvaret for den overordnede koordination og styring af forsvaret. Ipraksis sker det i tæt samarbejde med de tre værns operative kommandoer og de funktionelletjenester, der har ansvar for personale, materiel og bygninger m.m.Forsvarskommandoen består af forsvarschefen, som har kommandoen over de underordnedekommandomyndigheder og ansvaret for den militærfaglige rådgivning til forsvarsministeren,samt Forsvarsstaben, som bistår ham heri. Forsvarskommandoen er en styrelse på linje medandre styrelser i centraladministrationen. I forhold til andre styrelser er Forsvarskommandoenrelativt stor og har i alt 12 underlagte myndigheder. Forsvarskommandoens hovedopgaver er,at:Fastlægge overordnede krav til forsvarets beredskab og operative kapacitet, herunder dis-ses uddannelse og træning.Udarbejde politikker og direktiver for forsvarets løsning af opgaverne.Koordinere, styre og føre tilsyn med forsvarets virksomhed, herunder prioritere opgaver ogressourcer.Udarbejde forslag til den strategiske udvikling af forsvaret i forhold til dansk sikkerhedspo-litik og forsvarspolitiske målsætninger.

opfølgning og tilsyn med underlagte myndigheders opgaveløsning og en løbende styring vedprioritering og omfordeling af de rådige ressourcer. I Forsvarsstaben findes fire fagstabe og etledelsessekretariat. Samlet er der ca. 350 ansatte, deraf ca. 60 % militære og ca. 40 % civile.Forsvarskommandoens fire fagstabe er Operationsstaben, Planlægningsstaben, Økonomista-ben og Personelstaben. Dertil kommer cheferne for henholdsvis Forsvarets Personeltjeneste,Forsvarets Materieltjeneste og Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste, som medreg-nes i Forsvarsstabens chefgruppe. Illustration af Forsvarskommandoens detaljerede organise-ring fremgår af bilag 3.Forsvarskommandoens Operationsstab varetager det overordnede ansvar for gennemførelsenaf forsvarets operative aktiviteter i såvel nationalt som internationalt regi. Operationsstabenudarbejder, under fornøden inddragelse af forsvarets øvrige kommandomyndigheder og funk-tionelle tjenester, forslag til planer og programmer for udvikling og drift af det operative virk-somhedsområde, der omfatter aktiviteter, kapaciteter og rådige ressourcer og udarbejder op-læg til fornøden prioritering af aktiviteterne. Operationsstaben omfatter også et situations- ogefterretningscenter.Forsvarskommandoens Planlægningsstab varetager den overordnede styring af forsvarets ud-vikling, fastholdelse og afvikling af kapaciteter i form af personelstrukturer, materielkapacite-ter, etablissementer og informatik på såvel kort som lang sigt. Arbejdet omfatter tilvejebrin-gelse og behandling af det nødvendige beslutningsgrundlag for større anskaffelser, en løbendeprioritering og omfordeling af ressourcer i forhold til driften af eksisterende kapaciteter og enløbende vurdering af eksisterende kapaciteters forventede levetid, fortsatte relevans og even-tuelle levetidsforlængelse, erstatning eller udfasning. Arbejdet gennemføres i tæt koordinationmed forsvarets underlagte myndigheder, herunder særligt de funktionelle tjenester. I koordi-nation med Forsvarsministeriet formulerer Planlægningsstaben policy vedrørende militæreaspekter af Danmarks internationale forsvars- og sikkerhedssamarbejde, herunder det samar-bejde, der foregår på militært niveau i NATO mellem landenes forsvarschefer.Forsvarskommandoens Økonomistab varetager den overordnede styring af forsvarets økono-mi. Dermed er Økonomistaben ansvarlig for planlægning og fastsættelse af økonomiske ram-mer, opfølgning på det løbende økonomiske forbrug samt kontinuerlig udvikling af arbejds-gange i forbindelse med økonomistyringen. Heraf varetages de forvaltningsmæssige opgaver itæt samarbejde med Forsvarets Regnskabstjeneste. Planlægning af de økonomiske rammerindebærer, at Økonomistaben afstemmer allokeringen af ressourcer til underlagte myndighe-der i forhold til finanslovsrammen i samarbejde med departementet, koordinerer udmelding aføkonomiske rammer og samler budgetter for alle Forsvarskommandoens myndigheder. Øko-nomistaben følger på den baggrund op på myndighedernes faktuelle forbrug i forhold til deudmeldte rammer. Det sker både løbende og i forbindelse med udarbejdelse af Forsvarskom-mandoens årsregnskab. Årsregnskabet er samtidig grundlaget for Forsvarskommandoens års-rapport, som Økonomistaben koordinerer udarbejdelsen af. Det er således Økonomistaben,der forestår operationalisering og videreudvikling af forsvarets økonomistyring.Forsvarskommandoens Personelstab spænder meget bredt; lige fra strategisk styring af for-svarets personel og uddannelse over forsvarets interne og eksterne kommunikation, kontrolog inspektionsvirksomhed til mere interne serviceorienterede opgaver, som fx kontorfaciliteter,IT-service og militær sikkerhed. Chefen for personelstaben er forsvarets generalinspektør, derhar ansvaret for koordination af Forsvarskommandoens kontrol og tilsyn med myndighederne iforsvaret. Forsvarets generalinspektør støttes af et kontrol- og inspektionssekretariat, der haransvaret for koordination af forsvarets samlede kontrolvirksomhed samt det overordnede be-15/59

stemmelseskompleks, og sekretariatet udfører kontrol og inspektioner af udvalgte områder påvegne af forsvarschefen.Forsvarskommandoen har blandt andet som led i generelle reformer af den offentlige sektorværet igennem en omfattende omstrukturering. Herunder er nye styringsformer og styrings-teknologier blevet indført i form af Dansk Forsvars Management Projekt (DeMap) – også be-nævnt forsvarets virksomhedsmodel og Dansk Forsvars Management- og Ressourcestyringssy-stem (DeMars). Virksomhedsmodellen er således et overliggende styringsprincip, der blevigangsat i 1998 med et længerevarende sigte. Det overordnede formål er at give forsvaret etbedre styringsgrundlag, der kan belyse sammenhængen mellem økonomi, ressourcer, aktivite-ter og resultater – og dermed give et bedre grundlag for styring.Virksomhedsmodellen bygger på de moderne styringsprincipper indeholdt i begrebet "NewPublic Management". Idéen er, at styringen af forsvarets virksomhed tilrettelægges efterdriftsøkonomiske principper. Forsvarets myndigheder skal således ikke se bevillinger, som no-get de tildeles, men som en indtægt, der opnås ved at "afsætte" interne ydelser eller produk-ter. Forsvarets støttevirksomhed ”sælger” således interne produkter til styrkeproduktionen,som opstiller operative enheder og stiller dem til rådighed for enten beredskab eller til løsningaf forsvarets øvrige opgaver. Virksomhedsmodellen er illustreret herunder:

Forsvarets personel-, materiel-, etablissements- og IT-virksomhed betegnes samlet som støt-teproduktion og varetages af de koncernfælles funktionelle tjenester, mens styrkeproduktionog styrkeindsættelse varetages af de operative kommandoer. Virksomhedsmodellen afspejlessåledes i det funktionelle snit, der er etableret mellem Forsvarskommandoens underliggendemyndigheder og dermed den generelle styringsopgave, der er forbundet med drift af forsva-ret.Styrkeproduktionen er overordnet drevet af efterspørgslen på militære kapaciteter. Forsvars-forligene sætter rammen for forsvarets struktur og bestemmer dermed, hvilke militære enhe-der, der skal være umiddelbart til rådighed samt kapaciteten til – med et givent varsel – atproducere supplerende militære enheder, når behovet opstår. Det er ligeledes politiske beslut-ninger om fx udsendelse af styrkebidrag, der skaber behovet for produktion af supplerendemilitære enheder.

I den kontekst dækker begrebet styrkeproduktion over opstillingen af militære enheder ved detre værns operative kommandoer. Forsvarskommandoens opgave i relation til styrkeprodukti-on er at give militære råd omkring indretning af forsvarets struktur (dette sker primært i For-svarskommandoens Planlægningsstab) samt varetage forsvarets beredskab og/eller igangsæt-te og monitere forsvarets operative opgaveløsning (dette sker primært i Forsvarskommando-ens Operationsstab). Forsvarskommandoens styring sker på den måde ved udpræget brug afmål og rammer.1.5 Forventninger til en fremtidig organisering i lyset af eksisterende udfordringerDet fremgår af arbejdsgruppens kommissorium, at ”Den eksisterende indretning af forsvaretsledelse (…) opfylder ikke længere i tilstrækkelig høj grad behovet for effektiv og præcis sty-ring af forsvarets opgaver og ressourceforbrug (økonomistyring), korte beslutningsveje samtbehovet for hurtig og præcis ledelsesinformation vedrørende både militære og civile aspekter.”Derfor skal alternative modeller for organiseringen af ledelsen af forsvaret kunne give forbed-ringer på disse områder. Samtidigt skal en række stående krav til organiseringen af ledelsen afforsvaret fortsat opfyldes.

Stående krav til ledelsen af forsvaretForsvaret er et sikkerhedspolitisk redskab. Det betyder blandt andet, at organiseringen af le-delsen af forsvaret skal sikre, at kapaciteterne under Forsvarsministeriets koncern kan indsæt-tes nationalt og internationalt. Nationale og internationale operationer er koncernens kerneop-gave, og organiseringen skal derfor understøtte politiske hensigter om anvendelse af forsva-rets kapaciteter samt kunne tilvejebringe grundlag for politiske beslutninger.Ovenstående indebærer blandt andet en planlægningsproces, som både tager højde for erfa-ringer fra operationer og forventede fremtidige behov for så vidt angår udvikling af forsvaretskapaciteter. Denne sammenhæng udgør ligeledes en vigtig del af fundamentet for veloverve-jede materielinvesteringer. Organiseringen af ledelsen af forsvaret skal sikre militærfaglig råd-givning, så der er klarhed over de militære muligheder samt de tilknyttede forudsætninger ogkonsekvenser, og beslutninger kan træffes rettidigt og på et oplyst og dækkende grundlag.Det gælder både i planlægningen og i anvendelsen af forsvarets kapaciteter.Forsvarets opgaver løses normalt i tæt samarbejde med andre nationale aktører og hyppigt ien multinational ramme. Organiseringen af ledelsen skal understøtte tæt koordination ogsamarbejde med andre nationale og internationale aktører. Den skal endvidere understøttemålrettede bidrag til formuleringen af national og international policy og herunder varetagel-sen af danske interesser på det forsvarspolitiske område som et element i dansk udenrigs- ogsikkerhedspolitik.Folketinget og ministerstyret sætter rammerne for myndighedsudøvelsen, herunder anvendel-sen af magt. Organiseringen af ledelsen af forsvaret skal sikre og understøtte den demokrati-ske kontrol med forsvaret, der er særlig vigtig givet adgangen til magtanvendelse i myndig-hedsudøvelsen på Forsvarsministeriets område. Den demokratiske kontrol er tæt knyttet tilkravet om ministerbetjening. I medfør af grundloven og ministeransvarlighedsloven udøves debeføjelser, der henhører under ministerområdet, alene af ministeren. Det betyder, at ministe-ren har behov for og en forventning om en organisering af ledelsen, som er lydhør over forministerens politiske ønsker og behov, og som kan sikre implementering af den fastlagte poli-tik. Endvidere skal organiseringen kunne sikre et højt informationsniveau ikke mindst om sa-ger med politisk og offentlig betydning og opmærksomhed. Særligt i relation til igangværendeoperationer kan der være behov for hurtig tilvejebringelse af en detaljeret og opdateret viden.17/59

Organiseringen skal generelt kunne sikre ministeren de nødvendige informationer samt sikre,at oplysninger er korrekte og dækkende.Organiseringen af ledelsen af forsvaret skal tilgodese en styring, der smidigt realiserer politi-ske prioriteter og sikrer en effektiv og korrekt styring og anvendelse af de tildelte ressourcer.Forsvaret er en stor og kompleks driftsorganisation, hvorfor der er mange løbende informatio-ner og problemstillinger, som det ikke forekommer hensigtsmæssigt eller nødvendigt, at mini-steren orienteres om eller involveres i. Det vil altid være en afvejning, hvad ministeren børorienteres om, men det bør som udgangspunkt være sager i relation til policy, den strategiskeledelse, styring eller tilsyn. Ministeren bør således som udgangspunkt friholdes og dermed ikkeunødigt belastes af konkrete drifts- og rutinesager, jf. afsnit 1.2.Endelig skal organiseringen tage højde for de særlige behov på ministerområdet for at kunnereagere hurtigt og effektivt på kriser og akutte situationer samt sikre effektiv kommunikationinternt og eksternt i den forbindelse.Summarisk er de stående krav til organiseringen af ledelsen af forsvaret:Stående krav til ledelsen af forsvaret

Styrkede helhedsorienterede beslutningsoplægStyrkede helhedsorienterede beslutningsoplæg indebærer, at politiske, militære, økonomiskeog juridiske aspekter mv. sammenstilles og afvejes hurtigere, end det er tilfældet i dag. Detindebærer også, at alle relevante aspekter er dækket, herunder gennem optimal udnyttelse afcivile og militære kompetencer på ministerområdet, samt tæt koordination og samarbejdemed andre relevante nationale og internationale aktører.De nuværende arbejdsprocesser mellem Forsvarskommandoen og departementet er sekventi-elle, idet militære råd formuleres i Forsvarskommandoen, under involvering af underlagtemyndigheder og indarbejdes i et samlet beslutningsoplæg i departementet. Denne proces for-udsætter en høj grad af fælles forståelse mellem den politiske og militære ledelse om ram-merne og grundlaget for den militære rådgivning. En sådan forståelse var generelt til stedeunder den kolde krig, hvor rammebetingelserne var forholdsvis stabile. Den sekventielle ar-bejdsproces er imidlertid en udfordring i dag, under mere dynamiske rammebetingelser, hvorforsvaret anvendes som en konsekvens af aktive tilvalg af opgaver, som samtidig ofte er kom-plekse. De ændrede sikkerhedspolitiske vilkår har betydet et markant stigende behov for tætsamspil mellem den politiske og militære ledelse, hvilket udfordrer den nuværende organise-ring. I praksis er der behov for en løbende rådgivning – i takt med ændrede forudsætninger –om de militære muligheder, herunder fordele/ulemper samt konsekvenser. Anvendelsen afforsvarets kapaciteter i en samtænkt indsats med andre sikkerhedspolitiske instrumenter harforøget behovet for kontakt og koordination med andre nationale og internationale aktører påalle niveauer. I den forbindelse kan et manglende fælles grundlag i ledelsen af forsvaret kom-plicere samarbejdet med andre nationale og internationale aktører – og ultimativt svækkesamarbejdspartneres tillid.Flytningen af Forsvarskommandoen fra Vedbæk til Holmen i 2006 havde til formål at under-støtte et tættere samspil mellem den politiske og militære ledelse, men flytningen har ikkefuldt ud haft de ønskede effekter. Hvis den fælles forståelse er mangelfuld, kan det betyde, atden militære rådgivning bliver mindre målrettet. I givet fald vil der være behov for tilbageløb ibehandlingen af sager, hvor den militære rådgivning justeres i lyset af ændrede forudsætnin-ger. Det kan betyde, at det tager længere tid at etablere et dækkende beslutningsoplæg, hvil-19/59

ket kan give anledning til misforståelser, uenighed eller mistillid. Det er endvidere i stigendegrad vanskeligt at adskille formuleringen af det militære råd fra de øvrige aspekter af en pro-blemstilling. Forsvarets nye opgaver rummer typisk en række politiske, juridiske og økonomi-ske problemstillinger, som kan have stor betydning for formuleringen af det militære råd.Modsat kan det militære råd også påvirke de politiske prioriteter og andre relevante ikke-militære aspekter af en problemstilling. Denne dynamik, hvor en række hensyn løbende ogunder tidspres skal afvejes for at sikre et dækkende og opdateret beslutningsoplæg, er oftevanskelig i en sekventiel arbejdsproces.En forbedring på dette område vil betyde en hurtigere og løbende sammenstilling af alle rele-vante aspekter i et givet beslutningsoplæg. Det kan også bidrage til yderligere at forbedrekoordination og samarbejde med andre ministerier, samt andre relevante nationale eller inter-nationale aktører.

Kortere beslutningsvejeKortere beslutningsveje indebærer, at der er færre aktører involveret i beslutningsprocessen,eller at den på anden måde effektiviseres i forhold til i dag. Det er indtrykket, at afstandene iden nuværende struktur er større end nødvendigt. Korte beslutningsveje har betydning forevnen til hurtigt at formidle informationer, rådgivning og beslutninger samt direktiver.For lange beslutningsveje kan være problematiske, da visse beslutninger kan kræve korte tids-frister og evnen til at reagere hurtigt og effektivt. Hvert led i en arbejdsgang vil naturligt øn-ske at tilføre værdi, men kan i den forbindelse i realiteten bidrage til at skabe uklarhed om defaktiske oplysninger, som videregives. Kortere beslutningsveje kan således medvirke til at mi-nimere risikoen for misforståelser og tilbageløb.Omvendt kan for korte beslutningsveje være problematiske, såfremt relevante aktører ikkeinddrages i sagsbehandlingen, og den endelige sagsfremstilling dermed ikke er fyldestgørendeeller korrekt. For korte beslutningsveje vil således kunne mindske kvaliteten og indebære, atvigtige input ikke indgår i sagsfremstillingen.I den nuværende organisering kan der være situationer, hvor omsætningen af politiske priori-teter og beslutninger forsinkes unødigt. Korte beslutningsveje vil således kunne bidrage tilstyrket implementeringskraft gennem hensigtsmæssige beslutninger – herunder tidlig inddra-gelse af den militære rådgivning – og kort vej fra beslutning til implementeringsansvar. Klaropgave- og ansvarsfordeling mellem de forskellige niveauer, internt i organisationer samt mel-lem myndigheder på samme niveau kan også bidrage til styrket implementeringskraft. Detsamme kan et princip om, at beslutninger træffes på lavest mulige niveau under hensyn tilsagens karakter.En forbedring på dette område vil være, at der generelt er kortere afstande mellem beslutten-de og udførende led, samtidigt med at kvaliteten i opgaveløsningen fastholdes/styrkes, herun-der at implementeringskraften styrkes, så politiske prioriteter hurtigt og effektivt afspejles iopgavevaretagelsen.

Der er i de senere år sat betydeligt fokus på forsvarets økonomiske og ressourcemæssige sty-ring, og der er taget en række initiativer, som har givet markante forbedringer. Senest harForsvarskommandoen i efteråret 2011 udarbejdet en økonomistyringsstrategi, som blandt an-det medfører introduktionen af ét sammenhængende flerårigt budget og planlægningsværk-tøj.Siden Murens fald har Rigsrevisionen flere gange undersøgt forsvarets økonomi. Fx blev for-svarets overordnede økonomistyring i Forsvarsministeriet og Forsvarskommandoen undersøgt i1992. Rigsrevisionen har siden undersøgt forskellige aspekter af økonomistyringen, hvilket harmedført en række henstillinger fra Statsrevisorerne. Forsvaret har løbende iværksat tiltag forat imødekomme Statsrevisorernes henstillinger, og langt hovedparten af undersøgelserne erafsluttet. I 2010 konkluderede Rigsrevisionen imidlertid, at forsvarets tilrettelæggelse af øko-nomistyringen ikke var tilfredsstillende, og at forsvarets styringsværktøj, DeMars, ikke havdemedført den forudsatte forbedring af økonomistyringen. Endvidere blev det konkluderet, atdepartementet ikke havde ført et tilfredsstillende tilsyn med økonomistyringen. Der pågår enomfattende indsats i både Forsvarsministeriets departement og Forsvarskommandoen for bed-re tilsyn og økonomistyring, og der vurderes at være opnået markante forbedringer.Forsvarets virksomhedsmodel inddrager alle dele af forsvarets virksomhed. Rigsrevisionen an-befalede i beretningen til Statsrevisorerne om forsvarets økonomistyring fra juni 2011, at deenkelte styringsprocesser og forretningsgange beskrives mere enkelt. Processer og forret-ningsgange bør beskrives på en måde, så de gøres mere anvendelige for de ansatte i forsva-ret.Departementet er ansvarlig for den overordnede planlægning, udvikling, styring og kontrol afministerområdet. Dette omfatter at sikre en optimal og effektiv ressourceudnyttelse og drifts-styring inden for ministerområdet. Fra 1. januar 2012 er der indført nye krav til budgetteringog opfølgning, jf. Cirkulære om budgettering og budget- og regnskabsopfølgning. Kravene icirkulæret omfatter blandt andet fælles talgrundlag og budgetgennemsigtighed. Der indføresogså faste kadencer for myndighedernes budget- og regnskabsopfølgninger og for departe-menternes koncernopfølgninger. Det er blandt andet et krav, at opfølgningerne forklarer årsa-ger til afvigelser imellem det periodiserede budget og det aktuelle forbrug.Forsvarskommandoen har det samlede ansvar for økonomistyringen på forsvarets område ogudfører i den forbindelse både styrings- og tilsynsopgaver i forhold til de underliggende myn-digheder. Forsvarskommandoen har med økonomistyringsstrategien igangsat en række initia-tiver, der blandt andet skal resultere i et nyt samlet budgetterings- og planlægningsværktøj,som – når implementeret – vil kunne sikre bedre sammenhæng mellem den strategiske plan-lægning og budgetteringen.Ligesom Forsvarskommandoen gennemfører tilsynsopgaver i forhold til underliggende myn-digheder, har departementet det overordnede tilsynsansvar for koncernen, herunder Forsvars-kommandoen. I relation til økonomistyring indebærer det blandt andet sagsbehandling af ogtilsyn med forsvarets økonomiopfølgninger og budgetsager. Der er således tale om en vis se-kventiel sagsbehandling på økonomiområdet. Det nye budgetterings- og planlægningskom-pleks forventes at kunne tilfredsstille departementets behov, men departementet vil, jf. krave-ne ovenfor, fortsat skulle gennemføre sin egen styring og kontrol af Forsvarskommandoensstyring. Den øgede vægt på forbedret styring i både Forsvarskommandoen og departementetvil således kunne øge omfang af sekventielle processer og overlap i opgaver givet den nuvæ-rende organisering og ansvarsfordeling.21/59

Ligesom økonomien er også forsvarets materielanskaffelser flere gange blevet undersøgt. Inyere tid gælder det eksempelvis anskaffelse af det ubemandede luftfartøj Tårnfalken (2006)og helikoptertypen EH-101 (2008) samt modkøb i forbindelse med forsvarets materielanskaf-felser. Forsvaret er i den forbindelse blevet kritiseret for i en række tilfælde ikke at have hånd-teret materielanskaffelserne hensigtsmæssigt. På den baggrund er der blandt andet gennem-ført proces- og organisationsændringer i Forsvarets Materieltjeneste og etableret et materiel-tilsyn i Forsvarsministeriets departement, ligesom Forsvarskommandoens bredere og meredetaljerede tilsyn er blevet skærpet. Der holdes også løbende formelle materielrelationsmøderog statusmøder for forligsprojekter.Alternative modeller for organiseringen af ledelsen af forsvaret skal understøtte de tiltag, derallerede er taget for at forbedre ressourcestyringen i forsvaret og herunder særligt økonomi-styringen, men også tilfredsstille kravene om skærpet tilsyn og styring fra departementet. Bå-de procesændringer og organisatoriske ændringer kan være relevante.

Styrket sammenhæng mellem planlægning og budgetlægningStyrket sammenhæng mellem planlægning og budgetlægning skal blandt andet ske med hen-blik på udarbejdelsen af mere solide økonomiske beslutningsgrundlag og økonomiske beslut-ningsprocedurer. Dette skal blandt andet sikre en tæt sammenkobling mellem kort- og lang-sigtet planlægning og budgetteringen.Der kan overordnet peges på tre hovedelementer vedrørende en styrket sammenhæng mel-lem budgetlægning og planlægning:1) Økonomiske konsekvenser bør belyses i alle beslutningsoplæg og indgå som en integreretdel af alle beslutninger på alle niveauer. Dette skal medvirke til at skabe fundamentet for soli-de og velkvalificerede økonomiske beslutninger.2) Der bør være tydelige og formaliserede interne beslutningsprocedurer og fora for alle øko-nomiske beslutninger, herunder godkendelse af budgetter mv. Hermed kan etableres en mereentydig økonomisk styring i organisationen.3) En styrket sammenhæng mellem budgetlægning og planlægning skal understøtte, at derkan skabes større sammenhæng mellem ansvaret for opgavevaretagelse og ansvaret for res-sourceforbruget.Ovenstående vil blandt andet forudsætte, at ledelsen af forsvaret løbende har adgang til ledel-sesinformation, som er dækkende og retvisende.Det er vurderingen, at den nødvendige styringsinformation ikke altid har været til stede i for-svaret. Dette har haft konsekvenser for forsvarets muligheder for at foretage en rettidig, validog pålidelig planlægning og prioritering af opgaver og aktiviteter samt fordeling af ressourcer.Forsvarskommandoens budget, som udgør ca. 90 % af ministerområdets samlede budget,forvaltes af 12 myndigheder, der er underlagt Forsvarskommandoens direktiver og styring.Koncernstyringen i form af mål-, resultat- og rammestyring differentieres ganske betragteligtmellem departementets underlagte myndigheder givet forskellen i budgetter og kompleksitet.Departementets styring af Forsvarskommandoen er således mere generel end den tilsvarendestyring af øvrige underlagte myndigheder. De nye krav til budgettering og styring vil afføde etstigende behov for at opdele bevillingerne i mindre dele med henblik på mere og bedre sty-22/59

ringsinformation i departementet og den nødvendige kapacitet til at behandle disse informati-oner.Det igangværende arbejde i ”Udvalget for analyser af forsvaret 2010-2011”, som er iværksat imedfør af forsvarsforliget 2010-2014, har til formål at tilvejebringe effektiviseringer og bidragetil bedre økonomistyring og øget gennemsigtighed i forsvarets økonomi. Blandt andet som ledheri udarbejdes der modeller for opgørelse af sammenhæng mellem aktiviteter og omkostnin-ger, hvilket vil bidrage til en bedre kobling mellem forsvarets opgaveløsning og de tilknyttedeomkostninger ved såvel operative kommandoer som funktionelle tjenester. Det vil styrke bud-getteringen og grundlaget for planlægningen samt vise sammenhængen mellem opgaver ogressourcer.En forbedring vil betyde en organisering af ledelsen af forsvaret, som i højere grad understøt-ter styrket sammenhæng mellem planlægning og budgetlægning.

Øget synergi og effektivitet i koncernenØget synergi og effektivitet i koncernen indebærer den mest effektive ressourceudnyttelse påtværs af koncernen.En fremtidig ledelsesstruktur skal medvirke til en reduceret opgavemæssig redundans, hvor desamme opgaver ikke unødigt varetages af flere myndigheder på ministerområdet, og hvorstordriftsfordele udnyttes gennem fleksibilitet, koncernfælles løsninger og tværgående priorite-ring og samarbejde. Etableringen af de koncernfælles funktionelle tjenester skete med detformål at udnytte stordriftsfordele i støtten til koncernens myndigheder og samtidig muliggøreøget delegering af opgaver fra departementet, herunder for oplæg til politisk brug (som i den”smalle A-60 model”). Dette er sket i stort omfang, men der vurderes at være et potentiale foryderligere forbedringer, herunder ved at opbygge de nødvendige kompetencer på dette ni-veau. Den nuværende organisering af de funktionelle tjenester under Forsvarskommandoenstiller krav om et tæt samarbejde mellem Forsvarskommandoen og departementet i relation tilstyringen af de koncernfælles tjenester, herunder om den fulde udnyttelse af de funktionelletjenesters potentiale i koncernen.Også internt i ledelsen af forsvaret er der grund til at være opmærksom på den generelle for-ventning om effektiv anvendelse af ressourcerne i den offentlige forvaltning. Det kan ske gen-nem minimering af dobbeltarbejde, effektive arbejdsprocesser og skærpet fokus på virksom-hedens kerneopgaver. Dobbeltarbejde er en udfordring for den ”brede A-60 model” og der-med for sagsområder, hvor den anvendes. Delegering af ansvar og udnyttelse af ekspertise iunderlagte myndigheder kan bidrage til en mere effektiv udnyttelse af de samlede ressourcer,men det forudsætter, at der er en høj grad af fælles forståelse for opgavens karakter og dennødvendige ekspertise. Henset til dynamikken i den politiske proces er der imidlertid ofte be-hov for en selvstændig ekspertise i departementet til at behandle disse informationer, når så-danne oplysninger bruges til at understøtte en politisk beslutningsproces. Også ansvaret forstyring og tilsyn i koncernen tilsiger en ekspertise i departementet, som muliggør en behand-ling af bidrag fra underlagte myndigheder, hvorfor der er grænser for, hvor langt det er prak-tisk muligt at bevæge sig i retning af den ”smalle model” uden at svække ministerbetjeningen.Den nuværende opgave- og ansvarsfordeling mellem departementet og Forsvarskommandoenindebærer en opgavemæssig redundans, blandt andet i kraft af den sekventielle arbejdspro-ces, der på flere områder vurderes at være unødig. Alternative modeller for organiseringen afledelsen af forsvaret kan bidrage til at reducere de nuværende udgifter til personale og drift imuligt omfang gennem effektivisering. Der skal tages højde for både investeringsudgifter og23/59

Implementerbarhed og konsekvenser for koncernstrukturEn fremtidig ledelsesstruktur skal være praktisk implementerbar, så de forventede gevinsterrealiseres, og så konsekvenserne for ministerområdets samlede opgavevaretagelse er accep-table. I den sammenhæng er hensynet til igangværende operationer afgørende. De forvente-de forbedringer ved en alternativ organisering af ledelsen af forsvaret skal vurderes i forholdtil de risici en implementering vil indebære. Der må forventes en midlertidig nedgang i effekti-vitet især ved mere omfattende ændringer. Dette kan i et vist omfang modvirkes gennem envelforberedt og hurtig gennemførelse for at undgå en længere periode med uklarhed. Alterna-tive modeller for organisering af ledelsen af forsvaret kan forudsætte umiddelbare ændringer iden underlagte struktur. Det kan gælde myndigheder, som i dag er underlagt Forsvarskom-mandoen samt myndigheder underlagt departementet. I den forbindelse vil redegørelsen son-dre mellem eventuelle ændringer, som er en forudsætning for at implementere modellen, ogændringer, som det kan være nødvendigt eller naturligt at overveje i forbindelse med den for-udsete efterfølgende analyse af den underliggende myndighedsstruktur (anden fase af analy-searbejdet, jf. kommissoriet).Det må forventes, at de forudsatte bevillingsreduktioner på forsvarsbudgettet de kommendeår vil medføre ændringer i forsvaret. Det er afgørende, at forsvaret besidder tilstrækkelig le-delseskraft til at drive en sådan proces sideløbende med produktion og indsættelse af styrker inationale og internationale operationer.

2. ANDRE NATO-LANDES ORGANISERINGNedenfor redegøres for hovedtræk i organiseringen i andre NATO-lande. Ved hovedtræk for-stås det organisatoriske forhold mellem den politiske og militære ledelse. Herefter gennemgåset mindre antal lande af særlig relevans i større detaljer.På grund af landenes forskellige baggrund for organisering af forsvaret skal sammenligningerske med en vis forsigtighed. Det er først og fremmest hensigten, at gennemgangen skal tjenesom inspiration.2.1 Hovedtræk af organiseringer i andre NATO-landeNATO-medlemskabet indebærer ikke detaljerede krav til den nationale organisering af ledelsenaf forsvaret. Det forudsættes, at der er civil/demokratisk kontrol med det militære forsvar,samt at en militær chef kan repræsentere det nationale militære forsvar i NATO’s militærkomi-té, der rådgiver NATO’s øverste besluttende organ – Rådet.NATO-landenes forskellige organiseringer afspejler i høj grad nationale forhold herunder histo-riske forhold, landenes størrelse, forsvarets størrelse, politiske og forsvarspolitiske traditionerog erfaringer. Der er samtidig en række fælles udfordringer og erfaringer, som også i vidt om-fang har betydet sammenlignelige strukturer og løsninger. Det gælder fx behovet for værns-fælles ledelse og styring.Generelt kan man tale om tre overordnede typer organiseringer af forholdet mellem den civileog militære ledelse:1) Den danske organisering repræsenterer en type organisering, hvor den civile og militæreledelse er organisatorisk og geografisk adskilt i separate myndigheder.2) Den amerikanske organisering anvendes oftest som eksempel på en type organisering, hvorden civile og militære ledelse – herunder forsvarschefen, værnsfælles stabe, værnenes cheferog værnstabene – er samlet i én bygning eller flere nærliggende bygninger og sideordnet un-der den politiske ledelse, men uden en organisatorisk integration. I det amerikanske tilfældeer myndighederne samlet i en femkantet bygning (heraf navnet Pentagon-modellen).3) Den britiske organisering, der siden 1964 har haft en samlet civil og militær ledelse, kansiges at repræsentere den tredje type organisering – nemlig den integrerede. Storbritannienhar en fuldt integreret organisering, hvor der ikke er tale om adskilte militære og civile enhe-der under det politiske niveau, men om ét civilt-militært departement under fælles integreretledelse.I praksis kan det være svært at sondre klart mellem de forskellige typer organiseringer ogdermed også vanskeligt at placere alle NATO-lande entydigt i den ene eller anden kategori.Det gælder særligt sondringen mellem samplacering og integrerede modeller. Arbejdsproces-serne er således også af betydning for, om der er tale om en primært integreret eller en op-delt organisation med primært sekventielle arbejdsgange. Endelig er der forskel på værnenesorganisatoriske placering og dermed på forsvarschefernes ansvar og kommando.

Ovenstående figur viser, at de fleste NATO-lande har en tæt forbindelse mellem den øverstemilitære og politiske ledelse, enten gennem en geografisk samling eller gennem variationer aforganisatorisk integration.Siden afslutningen på den kolde krig har der været en klar tendens i retning af integration afden øverste militære og politiske ledelse. Både tilpasning til de nye udfordringer i form af om-stilling af de nationale forsvar og løbende operative bidrag samt økonomiske forhold synes atvære baggrunden herfor. Der kan peges på lande som Norge, Tjekkiet og Litauen som ek-sempler på lande, der har foretaget ændringer i retning af øget integration gennem de sene-ste år.Ud over Danmark er det således kun et mindre antal NATO-lande, som både geografisk ogorganisatorisk adskiller den militære og politiske ledelse.Aktuelt er der i flere af de lande, som har værnschefer, tendens til, at forsvarschefens positionstyrkes yderligere på bekostning af værnscheferne.På militært niveau har enkelte og især større NATO-lande etableret værnsfælles operativekommandoer til koordination af styrkeindsættelser, men stort set alle har samtidig opretholdtselvstændige værnsspecifikke stabe til at varetage produktionen af styrker.Stadig flere lande har i lighed med Danmark centraliseret støttestrukturen i værnsfælles tjene-ster.For et mindre antal lande af særlig relevans (Storbritannien, Nederlandene og Norge) beskri-ves i de efterfølgende afsnit organiseringen i større detaljeringsniveau, herunder de hensyn,der ligger til grund for den konkrete organisering. Beskrivelsen er blandt andet baseret påpræsentationer som arbejdsgruppen har modtaget fra de pågældende lande. Landene er ud-valgt efter følgende kriterier: 1) Lande, som Danmark normalt sammenligner sig med. 2) Lan-de som har tætte samarbejdsrelationer til Danmark på forsvarsområdet, herunder samarbejdei missioner og omkring opstilling af militære kapaciteter. 3) Lande, der repræsenterer forskel-lige organiseringer af ledelsen af forsvaret.26/59

2.2 NederlandeneNederlandenes forsvar har siden halvfemserneFakta om det nederlandske forsvargennemgået en omfattende omstilling i lysetBudget i 2010: ca. 11,4 mia. US $af den sikkerhedspolitiske udvikling. SenestAndel af BNP i 2010: ca. 1,4 %har den nederlandske regering i lyset af denMilitære forsvar i 2010: ca. 48.000 personerøkonomiske krise vedtaget en generel redukti-on af forsvarets udgifter, som frem mod 2016 skal reduceres med i alt ca. 1 mia. euro. Det vilblandt andet medføre en større reorganisering af det integrerede departement, øget decentra-lisering af ansvar til underlagte myndigheder samt mere risikobaseret tilsyn og styring. Udover at muliggøre en udgiftsreduktion er det den nederlandske opfattelse, at disse ændringervil betyde en mere fleksibel og tilpasningsdygtig organisation.

ge dele af processen. Policydirektøren har ansvar for formuleringen af policy, mens forsvars-chefen har ansvaret for ledelsen af forsvaret, herunder implementering af forsvarspolitik, ope-rationer, planlægning, udvikling og ressourceallokering. Økonomidirektøren er ansvarlig for detoverordnede budget samt budgetopfølgning og kontrol.Stillingen som forsvarschef, som er en integreret del af departementet, er fra midten af1990’erne blevet tillagt større ansvar og indflydelse på bekostning af værnscheferne. Reformeraf den øverste politiske og militære ledelse har betydet, at forsvarschefen har kommando overalle nederlandske væbnede styrker. Det har medført, at strategiske og planlægningsmæssigeopgaver er samlet i det integrerede departement. Også ledelsen af nationale og internationaleoperationer er samlet i det integrerede departement i en operationsafdeling direkte under for-svarschefen.De nederlandske operative kommandoer er ansvarlige for styrkeproduktion. De støttes af enværnsfælles materielorganisation samt en værnsfælles støttekommando. Underlagte myndig-heder omfatter også ”The Royal Marechaussee” (gendarmeri) samt den militære efterretnings-tjeneste. De værnsfælles tjenester, gendarmeri samt efterretningstjenesten refererer formeltdirekte til departementschefen, hvorimod de operative kommandoer (samt gendarmeriet ioperative spørgsmål under forsvarsministeriets ansvarsområde) refererer via forsvarschefen.Forsvarschefen refererer til departementschefen på linje med øvrige topchefer i departemen-tet, men har i sin funktion som øverste militære rådgiver direkte adgang til forsvarsministeren.Forsvarschefens afdeling (forsvarsstaben) er med godt 300 medarbejdere langt den største idepartementet, og omfatter en operationsafdeling med godt 100 medarbejdere, hvorfra allenederlandske nationale og internationale operationer styres.

RessourcestyringDepartementet har ansvaret for den overordnede styring af koncernen. Tilsyns- og styrings-processer er ved den seneste reform prioriteret og reduceret ud fra en risikobaseret tilgang,ligesom de underliggende myndigheder har fået større manøvrerum til at varetage opgaverinden for fastsatte ressourcer. Det indebærer blandt andet, at myndighederne i mindre gradskal rapportere til departementet. Endvidere delegeres en lang række mere driftsmæssigefunktioner til henholdsvis værnene og de værnsfælles funktionelle tjenester uden for depar-tementet. Der har således været stor fokus på en hensigtsmæssig deling af opgaveansvar ogkapaciteter på ministerområdet.Samlet synes reformerne at have resulteret i de ønskede forbedringer i styring af forsvaret,herunder i relation til operationer, som er bragt tættere på den politiske ledelse. Mulighedernefor hurtige konsultationer og reaktioner gennem daglige orienteringer er mærkbart forbedret.28/59

Konsekvenserne af den aktuelle reform, som primært synes drevet af de aktuelle besparelser,kan endnu ikke vurderes, men i lyset af prioriteringen af operationer og fokus på besparelser iden administrative struktur, vil omfanget af rapportering, tilsyn og kontrol i forhold til under-lagte myndigheder blive reduceret. Det forventes, at beslutningsprocesser og koordination vilkunne ske hurtigere med fem i stedet for tretten afdelinger under departementschefen.2.3 NorgePå baggrund af udviklingen i den sikkerheds-Fakta om det norske forsvarpolitiske situation og manglende balance mel-Budget i 2010: ca. 6,4 mia. US $lem budgetter og struktur besluttede det nor-Andel af BNP i 2010: ca. 1,5 %ske Storting i juni 2002 at reformere det nor-Militære forsvar i 2010: ca. 20.000 personerske forsvars øverste politiske og militære le-delse. Der skulle gennemføres en transformation af forsvaret fra et stort mobiliseringsforsvartil et mindre indsættelsesforsvar, og det var vurderingen, at en integration af den politiske ogmilitære strategiske ledelse var en forudsætning for den videre transformation. Det var hen-sigten herigennem at styrke departementets evne til strategisk planlægning, internationaltsamarbejde samt krisehåndtering. Hertil kom, at en integration kunne bidrage til at realiserestørre reduktioner i bemandingen.

StrukturReformen har betydet, at den politiske og øverste militære ledelse i dag er både geografisk ogorganisatorisk integreret. Forsvarschefen har imidlertid fortsat en separat funktion som styrel-seschef støttet af en forsvarsstab, som er placeret sammen med departementet, uden dog atvære organisatorisk integreret. I processen blev Forsvarets Overkommando (svarer til For-svarskommandoen) nedlagt.Den norske integrerede strategiske ledelse (ISL) betyder, at forsvarschefen og forsvarets stra-tegiske funktioner er integreret i departementet, og at strategisk planlægning sker under ind-dragelse af underliggende niveauer i en integreret proces. Implementering, derimod, sker påtraditionel hierarkisk vis under forsvarschefens ansvar støttet af forsvarsstaben.Departementet ledes af en departementschef, med ansvar overfor forsvarsministeren og enpolitisk udpeget statssekretær. Under departementschefen er der fire afdelinger med hvert sitansvarsområde (personale og fællestjenester, sikkerhedspolitik, økonomi og styring samt lang-tidsplanlægning).Departementet har ca. 300 ansatte, hvoraf ca. en tredjedel er militært ansatte, og forsvars-staben har ca. 360 ansatte. Før reorganiseringen var bemandingen på sammenlagt 1.600 idepartementet (200) og Overkommandoen (1.400). Reorganiseringen har således tilnærmel-sesvis medført en halvering af stillinger i disse to myndigheder, idet en del dog er overflyttettil andre af forsvarsministeriets myndigheder, ligesom Forsvarets Operative Hovedkvarter meden bemanding på ca. 400 er oprettet.

Forsvarschefens integration i departementet har ikke ændret ved departementschefens positi-on som departementets øverste embedsmand og ministerens politiske rådgiver. Integrationenhar tydeliggjort forsvarschefens dobbeltrolle, dels som ministeriets øverste militære embeds-mand, dels som chef for de væbnede styrker. Forsvarschefen støttes således både af depar-tementets afdelinger og – i forbindelse med udøvelse af sin kommando over forsvaret – afforsvarsstaben. Forsvarsstabens opgaver dækker således strategisk operationsplanlægning,styring af forsvarets virksomhed, styrkeproduktion og støttevirksomhed.Ud over forsvaret er også forsvarets bygningstjeneste, den nationale sikkerhedsmyndighed ogforsvarets forskningsinstitut direkte underlagt det integrerede departement.Både forsvarsstaben, værnsstabene, efterretningstjenesten samt forsvarets værnsfælles ope-rative hovedkvarter og en række andre myndigheder (hjemmeværn, sundhed, logistik m.m.)refererer direkte til forsvarschefen i dennes kapacitet som styrelseschef.Forsvarsstaben er opdelt i fire afdelinger: Personale, operationer, økonomi og styring samtorganisation, med en række underlagte støttende funktioner. Værnsstabene blev flyttet ud afforsvarsstaben i 2008. Ved samme lejlighed blev operationsstaben samlet i forsvarsstaben ogden hidtidige operationsafdeling i departementet nedlagt. Endelig blev forsvarsstabens kom-munikationsenhed sammenlagt med departementets og betjener således både forsvarsmini-steren og forsvarschefen.

BeslutningsprocesserGenerelt er der i Norge tilfredshed med reformen, som har forbedret den strategiske beslut-ningsproces og planlægning, således at der er større fælles forståelse for beslutningsgrundla-get og den strategiske retning og mindre duplikation. Hertil kommer, at evnen til at reagerehurtigt er blevet styrket, herunder den umiddelbare adgang til forsvarschefens militære råd.Modsat kræver organiseringen stor forståelse for arbejdsgangene og især for forsvarschefensdobbeltrolle, som også betyder, at dele af departementet gennem støtten til forsvarschefen ermed til at formulere selvstændige militære råd. Dermed bibeholdes elementer af en sekventielarbejdsproces på trods af integrationen. Fx udarbejder den norske forsvarschef et fagmilitærtråd for langtidsplanlægningen, som også offentliggøres. Ønsket om at bevare forsvaret somen ”etat” synes i øvrigt at være den væsentligste årsag til, at man ikke har gennemført en fuldintegration af departementet og forsvarsstaben.RessourcestyringDen norske ressourcestyring baseres på et tæt samspil mellem departementet og forsvarssta-ben. Den årlige cyklus omkring fastlæggelse af myndighedernes budgetter omfatter en syste-matiseret møderække mellem departement og forsvarsstab, omfattende både departementetsrammesættende direktiv og forsvarschefens udmøntende iværksættelsesbrev til forsvaretsmyndigheder.2.4 StorbritannienI 1964 blev den politiske og militære ledelseFakta om det britiske forsvar:sammenlagt i ét integreret departement. De-Budget i 2010: ca. 60,4 mia. US $partementets overordnede formål og opgaverAndel af BNP i 2010: ca. 2,7 %har i store træk ikke ændret sig siden, menMilitære forsvar i 2010: ca. 198.000 personerder har været en række større og mindre re-organiseringer, hvoraf den seneste er ved at blive implementeret på baggrund af en analyseaf forsvarsministeriets struktur, ledelse og proceser fra juni 2011. Analysen blev gennemført iforlængelse af ”The Strategic Defence and Security Review” (SDSR) i 2010, som var den briti-ske regerings overordnede gennemgang af og prioritering af forsvars- og sikkerhedsopgaverneog de midler, der var til rådighed til løsning af opgaverne. SDSR havde blandt andet til formålat skabe balance mellem ambitioner og rådige midler inden for forsvarsområdet. SDSR er år-sag til en igangværende omfattende omstrukturering af britisk forsvar, hvilket inkluderer re-duktioner i alle tre værn.Målsætningen for den fremtidige organisering af det britiske departement er, at den skal væremere enkel, effektiv og med entydig ansvarsplacering. Analysens anbefalinger er under im-plementering.Den igangværende reorganisering af departementet indebærer således en omfattende reformaf ministeriets organisering og arbejdsgange, men den fuldt integrerede civile-militære tilgangændres ikke, idet synergien på det strategiske niveau mellem det civile og det militære be-tragtes som en grundsten i de britiske beslutningsprocesser. Antallet af medarbejdere forven-tes, som følge af reformen, reduceret med 30-40 %; fra ca. 5.000 medarbejdere til ca. 3.000medarbejdere. En del af disse bliver flyttet til underliggende myndigheder i forbindelse meduddelegering af opgaver. Reorganiseringen forventes tillige at ville indebære en rationalise-ringsgevinst, uden at denne har kunnet kvantificeres på nuværende tidspunkt.

Struktur1Den politiske ledelse består af forsvarsministeren samt fem underordnede ministre med hverderes fagområde. En sideordnet departementschef og forsvarschef (Chief of Defence Staff)fungerer som ministrenes nærmeste rådgivere. Forsvarschefen er forsvarsministerens øverstemilitærfaglige rådgiver og har derudover direkte adgang til premierministeren i kraft af hansfunktion som regeringens militære rådgiver. Desuden var de tre værnschefer, som nu refere-rer til forsvarschefen, men som indtil reorganiseringen havde direkte adgang til forsvarsmini-steren og – principielt – premierministeren, placeret i det integrerede departement. Som et ledi reformen er værnscheferne flyttet ud af departementet til deres respektive værnshovedkvar-terer for samtidig at flytte deres fokus fra det politiske/strategiske niveau til de respektive mili-tære/operative niveauer. De enkelte værn vil i fremtiden være repræsenteret i det britiskeforsvarsministerium ved en mindre stab. Den seneste reform betyder også etablering af enoverordnet værnsfælles myndighed (Joint Forces Command), der blandt andet skal sikre ogstyre integration af værnsfælles støttekapaciteter og uddannelse, hvoraf mange hidtil har væ-ret styret fra departementet.

Ved siden af funktionen som øverste militære rådgiver er forsvarschefen øverste chef for devæbnede styrker. Forsvarschefen er gennem operationsstaben ansvarlig for videreformidlingaf ressourcemæssige rammer og politiske målsætninger for forsvarets operative indsættelse tilen værnsfælles indsættelseskommando (Permanent Joint Headquarters) og i mere specielletilfælde – blandt andet nuklear afskrækkelse samt nationale opgaver – til de enkelte værn,som har ansvaret for at implementere dem.Ud over at servicere ministrene i deres politiske arbejde, udarbejder departementet grund-læggende policy og strategisk grundlag for forsvarets operationer, håndterer landets internati-onale relationer i forhold til forsvarsmæssige aspekter, koordinerer ministerområdets arbejdemed andre ministerier og fører tilsyn med ministerområdets myndigheder.1

Det integrerede departement udgør også et strategisk militært hovedkvarter, der understøtterforsvarschefen i hans funktion som strategisk militær øverstbefalende for britiske styrker. For-svarschefen delegerer dele af kommandomyndigheden (Operational Command) til chefen forden værnsfælles indsættelseskommando, der varetager militær planlægning, udførelse ogdaglig ledelse af operationer.Departementet består af enheder med blandet civil/militær bemanding med sidestillede civileog militære chefer. Ledelsen består således af både civile og militære chefer, der har delt an-svaret mellem sig og trækker på de underlagte enheder, men som samtidig udnytter de enkel-tes kvalifikationer på det militære og civile felt for derved at opnå de bedst mulige, helstøbtebeslutninger og råd. Der er således tale om en sammenstilling af civile og militære aspekter påalle niveauer.

BeslutningsprocesserStorbritannien etablerede i 2010 et National Security Council (NSC), hvor premierministeren erformand, og hvor en række andre ministre, herunder forsvarsministeren, deltager. NSC er detøverste beslutningstagende organ i alle udenrigs-, forsvars og sikkerhedsforhold, men forhol-der sig også til principielle enkeltsager, fx i forbindelse med større materielindkøb. Forsvars-chefen deltager efter behov som rådgiver, men har indtil videre deltaget i alle møder. Hansdeltagelse synes at være fast praksis.Det øverste beslutningsorgan i departementet udgøres af et Defence Board, der ledes af for-svarsministeren og blandt andet omfatter departementschefen, forsvarschefen, materieldirek-tøren og økonomidirektøren. På baggrund af en anbefaling i rapporten fra juni 2011 om etmindre Defence Board er værnscheferne ikke længere repræsenteret i Defence Board. Værns-cheferne skal nu i højere grad fokusere på styring af deres respektive værn.Den britiske tradition omfatter en udpræget brug af komitéer og kollektiv beslutningstagning idepartementet, hvilket til tider har vanskeliggjort placering af entydigt ansvar for eksempelvisressourcestyring og målimplementering. Udviklingen, herunder i forbindelse med den igang-værende reorganisering, er derfor gået imod færre og mindre komitéer samt tydeliggørelse afindividuelt ansvar for beslutninger og implementering, herunder ved komitéers formænd.

RessourcestyringDepartementschefen har det øverste budgetansvar for ministerområdet over for parlamentet.Blandt andet som følge af en række eksempler på budgetoverskridelser blandt ministerområ-dets myndigheder har det reviderede Defence Board fået et langt større fokus på økonomisty-ring. Myndighedernes budgetansvarlige refererer både til den lokale chef og til departementetsøkonomistab og økonomidirektør. Endvidere er økonomi og planlægning som et led i denigangværende reform fremover placeret i samme afdeling under ledelse af økonomidirektørenog den stedfortrædende stabschef med ansvar for militære kapaciteter. Myndighederne rap-porterer kvartalsvis til departementschefen og myndighedscheferne, de såkaldte Top LevelBudget Holders, som fremover vil blive holdt ansvarlige for eventuelle budgetoverskridelser.Departementets øverste ledelse har dermed løbende adgang til et detaljeret og opdateretoverblik over ministerområdets økonomi.Storbritanniens forsvar adskiller sig fra det danske inden for en lang række områder, herunderikke mindst i forhold til størrelse og besiddelse af nukleare våben.

2.5 Sammenfatning af beskrivelser af andre NATO-landeGennemgangen af de andre NATO-landes organisering tjener til inspiration for overvejelserneomkring en ændret organisering i Danmark. Det er dog væsentligt at fremhæve, at vurderin-ger af fordele og ulemper ved landenes forskellige organisationsstruktur også bør inddrageforhold som ansvarsfordeling, værnsstruktur, kommandostruktur, samarbejdsfora, arbejdspro-cesser og meget andet.Generelt er den historisk betingede organisering i mange lande under påvirkning af den gæl-dende internationale sikkerhedspolitiske situation, som medfører klar tendens til øget integra-tion af den øverste militære og civile ledelse.Nederlandene har et integreret departement med en militær søjle under forsvarschefens ledel-se og styrer værnene og de støttende tjenester gennem en risikobaseret tilgang. Fokus harværet på ikke at duplikere ekspertise og information, og på delegering af ansvar for opgave-varetagelsen inden for fastlagte ressourcer.Norge har ligeledes gennemført en reorganisering, som har medført et integreret departe-ment, hvor forsvarschefen er integreret i departementet, men fortsat er chef for en separatstyrelse. Hensigten er at øge fokus på den strategiske udvikling i departementet med den mili-tære rådgivning som et integreret element, mens implementeringen fortsat hører under for-svarschefen og dennes stab.Storbritannien har længe haft et integreret departement, hvor synergi mellem civile og militæ-re hensyn på et strategisk niveau er en top prioritet. Departements- og forsvarschefen er så-ledes sidestillede, og værnene har indtil nu haft en fremtrædende rolle i departementet.

3. MODELLER FOR EN GRUNDLÆGGENDE ÆNDRET STRUKTUR3.1 Opstilling af modellerSom beskrevet i kapitel 1 udfordrer de ændrede rammevilkår den eksisterende organisering afledelsen af forsvaret. Opstillingen af modeller tager således udgangspunkt i, hvordan ledelsenkan moderniseres og forbedres, så den tilpasses fremtidens behov for effektiv og præcis sty-ring af forsvarets opgaver og ressourceforbrug, korte beslutningsveje samt behovet for hurtigog præcis ledelsesinformation vedrørende både militære og civile aspekter.Modellerne tager alle højde for de stående krav til ledelsen af forsvaret, der udspringer af for-svarets formål som sikkerhedspolitisk redskab, samt for kommissoriets eksplicitte ønsker omforbedringer, både internt og på tværs af myndigheder. Udfordringerne, de stående krav ogønskerne om forbedringer er beskrevet i kapitel 1.Modellerne opstilles på baggrund af gennemgangen af den danske model, både nu og i histo-risk perspektiv, gennemgangen af andre NATO-lande samt beskrivelsen af principperne bagcentraladministrationens organisering.Arbejdsgruppen har identificeret følgende tre overordnede tiltag, som kan bruges til at opstillealternative modeller:1) Grundlæggende ændring af departementets og Forsvarskommandoens opgaver, interneorganisation, arbejdsgange mv.2) Geografisk samling af departementet og Forsvarskommandoen.3) Integration af den civile og militære ledelse i departementet.Disse tiltag kan, jf. nedenstående tabel, anvendes til at opstille modeller for gradvist meregrundlæggende ændringer af organiseringen af ledelsen af forsvaret:

I model A og B opretholdes den nuværende organisering med Forsvarskommandoen som sty-relse og forsvarschefen som styrelseschef. I model C integreres forsvarschefen og forsvarssta-ben i et forstærket departement, og Forsvarskommandoen nedlægges som konsekvens heraf.Model A og B kan betegnes som variationer over den nuværende differentierede A-60 model,hvor departementet primært forestår ministerbetjening, policyudvikling og overordnet styring,mens styrelsesniveauet primært varetager øvrige opgaver. Model C kan betegnes som en”bredere” A-60 model, men der vil også for model C’s vedkommende fortsat være elementeraf den differentierede A-60 model.Med udgangspunkt i de generelle principper for organisering af centraladministrationen vil detkunne forventes, at de stærke sider ved model A og B er, at departementet – i kraft af For-35/59

svarskommandoens fortsatte eksistens – aflastes fra almindelige driftsopgaver og implemente-ring, og dermed kan koncentrere sin virksomhed mod ministerbetjening og policyudvikling.Modsat vil ulemperne ved modellerne umiddelbart kunne være svækket kapacitet til koordina-tion og styring i departementet og risiko for unødig redundans i opgaveløsningen. Disse ulem-per kan i givet fald adresseres i modelopstilling, således at der i videst muligt omfang vil blivetaget højde herfor.Model C’s stærke sider må forventes at være, at departementet vil få væsentlig større fagspe-cifik kapacitet, vil kunne udøve fagligt tilsyn med styrelsernes virksomhed på et styrket niveausamt få en generelt større styringskapacitet og koordinationskraft. I samme generelle perspek-tiv ligger der en risiko for ubalance mellem ministerbetjening og implementering/drift. Denneulempe kan i givet fald adresseres i modelopstilling, således at der i videst muligt omfang vilblive taget højde herfor.3.2 Særlige hensyn ved modelopstillingenI forbindelse med opstillingen af modeller er der grund til særlig opmærksomhed omkring for-hold, der relaterer sig til de stående krav, som er opstillet i afsnit 1.5. Disse forhold omfatterhensynet til ministerbetjening og koncernstyring/drift, hensynet til forsvarschefens rolle samthensynet til forholdet til underliggende myndigheder.

Hensyn til ministerbetjening og koncernstyring/driftFokus i et departement vil typisk være at understøtte ministerens politiske ansvar og dermedvære rettet imod politikudvikling i form af overordnede prioriteringer og planlægning snarereend konkret implementering og drifts- og rutineopgaver. En eventuel integration af den øver-ste militære ledelse i departementet rejser derfor naturligt spørgsmålet om balancen mellemministerbetjening og løbende styring og drift af koncernen. Ved en henlæggelse af mere lø-bende drifts- og styringsopgaver til et departement vil det være afgørende at sikre, at depar-tementet bevarer sin kapacitet til ministerbetjening, ligesom der kan være et spørgsmål om atsikre, at ministeren kan holde en vis afstand og ”armslængde” til mere konkrete afgørelsessa-ger (blandt andet af hensyn til retssikkerhed) samt at undgå, at den løbende styring og driftnedprioriteres på bekostning af ministerbetjeningen.Det vil dog i den forbindelse være væsentligt at holde sig for øje, at Forsvarsministeriets res-sortområde er atypisk i den forstand, at det omfatter ganske lidt lovgivning og kun et yderstbegrænset antal borgerrettede (afgørelses-)sager, hvorfor det overordnede hensyn til retssik-kerhed forekommer mindre tungtvejende end ved tilsvarende overvejelser på andre minister-områder. Derimod er forsvaret en tung driftsorganisation med mange ansatte og store drifts-og investeringsbudgetter, som løbende kræver styring i form af konkrete beslutninger og prio-riteringer.Samlet set vil der i opstillingen af modeller være grund til at rette særlig opmærksomhed modhensynet til effektivitet og kapacitet til ministerbetjening på den ene side og på den andenside undgå, at den løbende styring og drift nedprioriteres.Forsvarets nuværende virksomhedsmodel, med støttende tjenester og styrkeproducerende ogstyrkeindsættende operative kommandoer, indebærer blandt andet et meget tæt samarbejdemellem Forsvarskommandoens underlagte myndigheder og løbende styring, koordination ogprioritering fra Forsvarskommandoens side. Hertil kommer, at forsvarets opgavevaretagelseløbende påkalder sig stor politisk opmærksomhed. Det gælder selvsagt særligt de internatio-nale opgaver, hvor enkeltbegivenheder kan komme i politisk fokus. Endelig er inddragelse af36/59

de faglige kompetencer i Forsvarskommandoen og underlagte myndigheder afgørende for po-litikudviklingen. Som nævnt er en af udfordringerne behovet for stadigt tættere og løbendesammenspil mellem den militære rådgivning og fx politiske, økonomiske og juridiske aspekteraf en given problemstilling.En eventuel integration vil bringe den militære rådgivning tættere på den politiske beslut-ningsproces og give hurtigere og mere fleksibel adgang til oplysninger om konkrete sager,som påkalder sig politisk interesse, men vil også betyde, at ansvaret for den løbende styringog prioritering følger med. Når den planlagte tildeling af opgaver og budgetter skal justeres,vil det således være en opgave for departementet i en integreret model. Der er tale om enomfattende daglig opgave givet omfanget og kompleksiteten af forsvarets virksomhed. Dettekan som nævnt medføre en risiko for, at styringen og/eller ministerbetjeningen svækkes, ogat ministeren ikke kan friholdes fra konkrete drifts- og rutinesager. Såfremt ovenstående pro-blemstilling ikke adresseres, kan integration således medføre en række af de ulemper, som erbeskrevet for enhedsmodellen afsnit 1.2. Modeller for integration af den øverste militære le-delse i departementet kan dog ikke sammenlignes med enhedsmodellen, da der fortsat vil væ-re et styrelsesniveau bestående af både Forsvarskommandoens nuværende underlagte enhe-der samt de øvrige eksisterende styrelser under departementet. Som nævnt vil der imidlertidvære et klart behov for at overveje, i hvilket omfang og hvordan ministerbetjening og sty-ring/implementering kan tilgodeses sideløbende i en integreret model.

Hensyn til forsvarschefens rolleDet fremgår af forsvarsloven (lov om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v.), at”Forsvarschefen har under ansvar over for forsvarsministeren kommandoen over hæren, sø-værnet og flyvevåbnet samt de organer til støtte for forsvaret, der ikke henhører direkte underForsvarsministeriet”.En del af baggrunden for oprettelsen af forsvarschefembedet og for forsvarschefens komman-do over værnene var at undgå, at uenighed mellem værnscheferne betød, at der ikke blevformuleret et enigt militært råd. Det pålagte kommandoansvar indebærer således, at forsvars-chefen er den øverste militære autoritet samt øverste værnsfælles militærfaglige rådgiver.Som styrelseschef har forsvarschefen i den nuværende organisering et samlet ansvar for op-gavevaretagelsen og for anvendelsen af de tildelte ressourcer inden for de politisk fastsatterammer. Forsvarschefen har i den funktion ansvaret for, at militære enheder opstilles, uddan-nes og udrustes, således at de er brugbare til løsningen af forsvarets opgaver.Den militære opgaveløsning varetages inden for politisk fastsatte rammer. Forsvarschefenskommando over værnene indebærer ansvaret for planlægning, iværksættelse og gennemfø-relse af operationer. Ansvaret for at udstede lovlige, tjenstlige ordrer til militære enheder ogmilitært personale – herunder ordrer, som rummer risiko for tab – følger af forsvarschefenskommando. En kommandostruktur med ansvar for sine undergivne er ét af kriterierne i folke-retten for, hvorvidt en væbnet gruppe kan karakteriseres som militær enhed og dermed fåstatus som kombattanter. Kommandoansvaret kan placeres hos andre militære chefer, mendet forekommer naturligt og hensigtsmæssigt, at den øverste militære rådgiver samtidig harkommandoen.Forsvarschefen har tillige ansvaret for at være forsvarets repræsentant både nationalt og in-ternationalt. En del af forsvarschefens opgaver består således i at repræsentere forsvaret –både som dansk forsvars øverste militære repræsentant i drøftelser med andre nationer, her-under i NATO og i andre internationale fora – samt ceremonielt i forskellige sammenhænge.37/59

Forsvarschefen har således en væsentlig udadvendt rolle i forsvaret og i offentligheden – bådenationalt og internationalt. Forsvarschefens udadvendte rolle understøttes i den nuværendeorganisering af en forsvarsstabschef, som leder forsvarsstaben.I praksis har forsvarschefens ansvar efter forsvarsloven over for ministeren udviklet sig såle-des, at det kommer til udtryk ved, at forsvarschefen varetager funktionen som forsvarsmini-sterens og regeringens øverste militærfaglige rådgiver. Dette indebærer, at forsvarschefenefter omstændighederne har en direkte dialog med forsvarsministeren vedrørende militærfag-lige spørgsmål. I øvrige anliggender udøver forsvarschefen en normal funktion som styrelses-chef i forhold til departementet.Både forsvarschefen og forsvarsstabschefen er således, på linje med de øvrige styrelsescheferog departementets øverste chefer, medlemmer af Forsvarsministeriets koncernledelse, somledes af departementschefen. Der er praksis for, at forsvarschefen mødes med departements-chefen hver 14. dag og med forsvarsministeren og departementschefen hver måned. Også deøvrige styrelseschefer mødes med forsvarsministeren og departementschefen efter behov,men ikke i samme omfang som forsvarschefen. Det skyldes forsvarets dominerende størrelseog tyngde i koncernen. Til dagligt tilgår den militære rådgivning departementet fra Forsvars-kommandoen, ligesom relationen mellem departementet og Forsvarskommandoen er sam-menlignelig med departements relationer til andre underlagte myndigheder. Der udarbejdessåledes årlige resultatkontrakter, som indgås mellem departementschefen og forsvarschefen.Det direkte ansvar over for forsvarsministeren, som beskrevet i forsvarsloven, handler såledesi praksis om beslutningstagernes mulighed for direkte adgang til den militære rådgivning –især på det operative område.Alternative modeller forudsættes at skulle videreføre forsvarschefens operative kommandoan-svar og funktion som øverste militære rådgiver, herunder praksis for så vidt angår mulighedenfor direkte militærfaglig rådgivning af forsvarsministeren og regeringen samt forsvarschefensudadvendte virksomhed.

Hensyn til forholdet mellem departementet og underliggende styrelserDet er en del af kommissoriet, at arbejdsgruppen skal vurdere behovet for umiddelbare juste-ringer i den underliggende myndighedsstruktur ved de enkelte modeller, idet den underlagtemyndighedsstruktur i øvrigt ikke er en del af arbejdet i fase 1, jf. kommissoriet.En integration vil som udgangspunkt betyde, at antallet af styrelser under departementet vilvokse fra de nuværende seks til potentielt 17, idet Forsvarskommandoens nuværende 12 un-derlagte myndigheder vil skulle referere til et integreret departement. Der er imidlertid storforskel på myndighedernes størrelse og ansvar. Uanset modelvalg vil det derfor være hen-sigtsmæssigt at overveje mulighederne for ændringer i den underliggende myndighedsstruk-tur, som yderligere vil kunne bidrage til en koordineret og effektiv ressourceudnyttelse og op-gaveløsning. Dette er dækket af kommissoriets fase 2. Den seneste større tilpasning var etab-leringen af de værnsfælles funktionelle tjenester.I denne redegørelse vil fokus derfor være på, om de forskellige modeller forudsætter umid-delbare justeringer eller ændringer i den underliggende struktur, eller om den nuværendemyndighedsstruktur indledningsvis kan videreføres uændret. Det udelukker selvsagt ikke, atder vil kunne være et ikke uvæsentligt behov for efterfølgende ændringer som et resultat afarbejdet i fase 2. Dette spørgsmål vil blive berørt nedenfor i forbindelse med vurderingen afde enkelte modeller.38/59

Uanset modelvalg og eventuelle justeringer af den underliggende myndighedsstruktur er dergrund til at overveje, hvorledes de underliggende myndigheder refererer til foresatte myndig-heder.I dag er det sådan, at departementets underliggende myndigheder refererer til departementetpå myndighedsniveau. Det generelle ansvar for de forskellige myndigheder er placeret vedforskellige ressortansvarlige kontorer. Ressortansvarlige kontorer er imidlertid ikke den enesteindgang til departementet for de pågældende myndigheder, og den overordnede referenceunderstøttes af muligheden for løbende at henvende sig direkte til den funktionelle gren afdepartementet, der synes mest relevant i forhold til den konkrete sag. Cheferne for de myn-digheder, som er direkte underlagt departementet (niveau 1) indgår endvidere som nævnt iForsvarsministeriets koncernledelse, idet Forsvarskommandoen er repræsenteret ved bådeforsvarschefen og forsvarsstabschefen. Underlagte myndigheder styres ved mål- og ramme-styring, resultatkontrakter og ved opfølgning gennem koncernopfølgning og rammeredegørel-ser. Der gælder særlige forhold for Forsvarets Efterretningstjeneste, hvor chefen i en rækkespørgsmål refererer direkte til departementschefen. I medfør af hjemmeværnsloven er hjem-meværnsledelsen over for forsvarsministeren ansvarlig for hjemmeværnets samlede virke.Forsvarets Auditørkorps er uafhængig af det militære kommandosystem, hvilket i tilfælde afintegration af den øverste militære ledelse i departementet fortsat skal tilgodeses.I forholdet mellem Forsvarskommandoen og underlagte myndigheder differentieres i dag, idetde operative og større myndigheder refererer til forsvarschefen, mens mindre myndigheder(regnskabstjenesten, informatiktjenesten, veterancentret) refererer til den relevante stabschefi Forsvarsstaben. Grundet Forsvarsstabens væsentlige interaktion med henholdsvis personel-tjenesten, materieltjenesten og bygnings- og etablissementstjenesten indgår cheferne for dis-se myndigheder i praksis på linje med stabscheferne i forsvarsstaben under forsvarsstabsche-fens ledelse. Samtidig er alle myndigheder underlagt Forsvarskommandoen, og myndigheder-ne kan henvende sig direkte til de relevante funktionelle dele af Forsvarskommandoen, når detgælder løbende, konkrete sager. Underlagte myndigheder styres på grundlag af forsvaretsvirksomhedsmodel med tilhørende styringsværktøjer mv., som beskrevet i afsnit 1.4.En alternativ model for forholdet til underlagte myndigheder kunne være at etablere ét kon-taktpunkt for alle myndigheder, som varetager den samlede kontakt og koordinerer med øvri-ge dele af organisationen. Fordelene ved en sådan model ville dels være, at underlagte myn-digheder kun skulle have kontakt ét sted, dels at der her ville kunne skabes overblik og sikresen koordineret styring og regulering af underlagte myndigheders forhold og opgavevaretagel-se. Ulemperne ville være, at behovet for at inddrage andre dele af organisationen ville betydeen mere kompliceret og bureaukratisk proces, som hurtigt kunne blive en flaskehals givet kon-cernens størrelse og behovet for tæt løbende kontakt på forskellige områder.Samlet set forekommer det hensigtsmæssigt som udgangspunkt at videreføre den praksis, deri dag er gældende for relationen til de underliggende styrelser.3.3 Beskrivelse og vurdering af model A (opgavetilpasning mv.)3.3.1 Beskrivelse af model AUdgangspunktet for model A er, at den nuværende organisering med et departement og enForsvarskommando bevares. Model A indebærer imidlertid grundlæggende ændringer af de-partementets og Forsvarskommandoens interne organisation og arbejdsgange samt en skær-pelse af opgavefordelingen. Der bygges videre på den formalisering af samarbejdet, som ske-te i 2006 i forbindelse med flytningen af Forsvarskommandoen fra Vedbæk til Holmen.39/59

I departementet styrkes sammenhængen mellem planlægning og ressourcestyring, som sam-les i én afdeling. På samme måde styrkes sammenhængen mellem operationer, folkeret ogstabiliseringsprojekter ved at samle operationer og international policy i én afdeling. Derud-over etableres en afdeling med ansvar for personale. Ledelsessekretariatet styrkes, blandt an-det for at understøtte de interne samarbejdsrelationer i departementet samt yderligere forma-lisering af samarbejdet med Forsvarskommandoen. Strategisk udvikling gøres til en del af le-delsessekretariatet. Henset til udviklingen i koncernens opgavevaretagelse, der i stigende gradudfordrer ledelsen af forsvaret med tunge juridiske spørgsmål om blandt andet magtanvendel-se, oprettes endvidere en stilling som juridisk kommitteret med reference til departementsche-fen for at give dette område yderligere tyngde. Endelig integreres Forsvarsministeriets InterneRevision organisatorisk i departementet med reference til departementschefen.I Forsvarskommandoen oprettes en samlet planlægnings- og økonomistab som erstatning forde nuværende to separate stabe. Det sker med henblik på at understøtte de allerede opnåedeforbedringer af økonomistyringen samt implementeringen af Forsvarskommandoens nyudvik-lede planlægnings- og budgetværktøj.Forsvarschefen har uændret helhedsansvar for det samlede militære forsvar og er dermedansvarlig for styringen af den samlede støtteproduktion, styrkeproduktion og styrkeindsættel-se. Dette helhedsansvar indebærer blandt andet ansvar for, at forsvaret kan levere de kvanti-tative og kvalitative effekter, som forventes fra politisk side, samt at dette gøres under over-holdelse af de i finansloven tildelte bevillinger. Forsvarschefen varetager i uændret omfangfunktionen som øverste militærfaglige rådgiver for forsvarsministeren og regeringen og harkommandoen over hæren, søværnet og flyvevåbnet samt de organer til støtte for forsvaret,der ikke henhører direkte under Forsvarsministeriet.Det eksisterende ressortansvar for underlagte myndigheder i departementet og Forsvarskom-mandoen videreføres i model A. De følger dermed kontorer, afdelinger og stabe, som sam-menlægges.I model A samles administrations- og servicefunktioner mellem departement og Forsvarskom-mando, der samlet styres fra Forsvarskommandoen. Dette vil medføre en fælles serviceorgani-sation med ansvar for HR, vagt og adgangskontrol, administration af forbrugsvarer, telefonerog kommunikation, IT-service, journaltjeneste, kantinedrift, viceværtsfunktion mv. Dette vilkunne ske uden, at det ændrer på departementets og Forsvarskommandoens organisatoriskeog myndighedsmæssige adskillelse.Muligheden for at gå i retning af en ”smal A-60 model” med en endnu større delegering afansvar fra departementet – fx på koncernstyringsområdet og i forhold til politikudvikling tilForsvarskommandoen – har været drøftet i arbejdsgruppen. En sådan model ville bygge vide-re på visionen for de koncernfælles funktionelle tjenester, som var forudset også at skullekunne levere produkter, som var klar til politisk behandling. Erfaringen har været, at det tagertid at opbygge de nødvendige kompetencer på styrelsesniveau, samt at det forudsætter enmeget tæt dialog for at sikre målrettede produkter. Hertil kommer hensynet til de ståendekrav til organiseringen af ledelsen af forsvaret samt de ønskede forbedringer, som på en ræk-ke områder lægger op til en tættere relation mellem den politiske og den militære ledelse,snarere end en delegering af større ansvar – herunder for politikudvikling – til den militæreledelse. På den baggrund har arbejdsgruppen ikke forfulgt muligheden for et endnu smalleredepartement yderligere. Arbejdsgruppen finder dog, at muligheden for flere koncernfællesløsninger – uanset valg af model – bør overvejes som et led i fase 2, jf. kommissoriet. Fx på40/59

økonomiområdet, hvor et første skridt kunne være dobbeltreference for økonomicheferne iForsvarskommandoens underlagte myndigheder, således at de ud over at referere til egenmyndighedschef også refererer til økonomidirektøren i Forsvarskommandoen.I model A formaliseres og intensiveres samarbejdet mellem departementet og Forsvarskom-mandoen yderligere for at bidrage til en højere grad af fælles forståelse og et fælles udgangs-punkt for samarbejdet. Konkret kan møderne mellem forsvarsministeren, departementschefenog forsvarschefen samt forsvarsstabschefen gennemføres hyppigere. På møderne drøftes kon-krete beslutningsoplæg, og der kan gives direktiver for det løbende samarbejde.På niveauet under topledelsen etableres der samarbejdsfora på relevante områder, herunderoperationer og policy, økonomi og planlægning samt personale. Disse samarbejdsfora vil påudvalgte områder bryde med den nuværende samarbejdsform, der i stor udstrækning baserespå opgavestillinger fra departementet, som Forsvarskommandoen bearbejder og besvarer. Deetablerede samarbejdsfora vil således delvist kunne erstatte de sekventielle samarbejdspro-cesser og kan – udover færdiggørelse af fælles beslutningsoplæg – dels udnyttes til at sikreen større fælles forståelse på givne sagsområder, dels til at igangsætte konkrete fællesprojek-ter med deltagelse af medarbejdere fra både departementet og Forsvarskommandoen.

Styrkede helhedsorienterede beslutningsoplægEn yderligere formalisering og udbygning af samarbejdet mellem departementet og Forsvars-kommandoen vurderes at kunne bidrage til at styrke forberedelsen af beslutningsoplæg og tilat kunne øge graden af fælles forståelse. Denne øgede fælles forståelse vil formentlig forplan-te sig i organisationerne og således kunne bidrage til, at den militære rådgivning formuleresmålrettet og leveres hurtigt med færre tilbageløb end i dag. Anvendelsen af fælles projekt-grupper til udarbejdelse af fælles beslutningsoplæg vil kunne øge graden af processuel inte-gration. Dette kan også i et vist omfang medvirke til at skærpe den nuværende ansvarsforde-ling og dermed undgå unødigt dobbeltarbejde. Der vurderes imidlertid at være grænser for, ihvilket omfang forbedringer kan realiseres, henset til den tid, der vil skulle investeres i fleremødefora, mere hyppige og omfattende møder samt tværgående projektgrupper.Organisationsændringen i departementet med samling af policy, folkeret og operationer vilkunne bidrage til at forbedre forberedelsen af beslutningsgrundlagene på det operative områ-de, idet især folkeretlige problemstillinger har stigende betydning i forbindelse med styrkeind-sættelser. Oprettelse af en stilling som juridisk kommitteret giver en yderligere central place-42/59

Kortere beslutningsvejeFormelt opretholdes det eksisterende antal beslutningsniveauer, men det tættere samarbejdekan i praksis medvirke til, at der kan træffes hurtigere beslutninger. Dette gør sig blandt andetgældende i forhold til ressourcestyring, hvor samlingen af planlægnings- og økonomifunktio-nerne i departementet og Forsvarskommandoen vil kunne styrke ledelsesinformationen ogdermed beslutningskraften i økonomiske spørgsmål. Der vil dog fortsat skulle ske en separatbehandling i departementet og Forsvarskommandoen.En styrket dialog mellem den politiske og militære ledelse vil kunne bidrage til at understøtteen hurtig og mere præcis implementering af politiske hensigter i kraft af en højere grad affælles forståelse af baggrunden for og formålet med en given beslutning.Bevarelsen af det nuværende antal beslutningsniveauer indebærer imidlertid en fortsat risikofor misforståelser og manglende klarhed, men dog en vis grad af kvalitetssikring. Samlet setvurderes modellen at indebære et mindre potentiale for korte, effektive beslutningsveje ogstyrket implementeringskraft.

Styrket økonomiorganisation og økonomistyringSammenlægning af planlægnings- og økonomiområderne og ikke mindst den organisatorisketyngde, som disse organisatoriske enheder vil få i både departementet og Forsvarskomman-doen, vurderes at kunne understøtte et øget fokus på økonomistyring samt sammenhængenmellem opgavevaretagelse og ressourceforbrug. Endvidere vurderes sammenlægningen atunderstøtte klare retningslinjer for økonomiske beslutningsprocesser og beslutningsoplæg.Samtidig vil en formalisering og intensivering af samarbejdet mellem departementet og For-svarskommandoen kunne understøtte de tiltag, der allerede er i gang for at styrke styringen afforsvarets økonomi. I den nuværende struktur er der månedlige økonomiopfølgningsmøder påafdelingschefsniveau. Dette samarbejde kan yderligere styrkes ved, at planlægningsfunktioneri både departementet og Forsvarskommandoen inddrages i møderne, hvilket vil resultere i etmere helhedsorienteret billede af sammenhængen mellem gennemførelse af større projekterog koncernens økonomi. Det vil også give mulighed for, at der i højere grad etableres samar-bejdsfora og arbejdsgrupper mellem departementets og Forsvarskommandoens økonomi- ogplanlægningsfunktioner.De skærpede krav til økonomistyring i medfør af cirkulære om budgettering og budget- ogregnskabsopfølgning forudsætter en mere detaljeret økonomisk styring af forsvaret med deraffølgende behov for yderligere ledelsesinformation i departementet. Dette behov vil i et vistomfang kunne sikres i rammen af det yderligere formaliserede samarbejde.

Styrket sammenhæng mellem planlægning og budgetlægningGennem sammenlægningen af planlægnings- og økonomiområderne i både departementet ogForsvarskommandoen vil økonomistyring og ressourceallokation kunne få en mere central pla-cering i forhold til planlægningen af forsvarets kapaciteter m.v. Det vil kunne understøtte deallerede opnåede forbedringer af økonomistyringen samt implementeringen af Forsvarskom-mandoens nyudviklede planlægnings- og budgetværktøj. Økonomiske konsekvenser vil der-med kunne belyses i stor detaljeringsgrad i alle beslutningsoplæg.I forhold til implementering af forligsprojekter vil der udover fokus på funktionel implemente-ring blive skabt grundlag for et yderligere øget fokus på løbende økonomistyring og overhol-delse af økonomiske rammer. Det vil også kunne skabe forudsætninger for en yderligere styr-kelse af det økonomiske grundlag for processen vedrørende indgåelse af fremtidige forlig,blandt andet igennem et endnu stærkere økonomisk beregningsgrundlag. Endelig vil sam-menhængen mellem forligsøkonomi og økonomistyring, herunder i forhold til finansloven,regnskabsaflæggelse og intern langtidsbudgettering, kunne styrkes både ved gældende ogkommende forlig.Dette vurderes også at kunne understøtte det arbejde, der allerede pågår for at styrke sam-menhængen mellem planlægning og budgettering i Forsvarskommandoen og således genereltsikre en mere entydig økonomisk styring i organisationen.Endelig vil sammenhængen mellem ansvaret for opgavevaretagelse og ansvaret for ressource-forbrug kunne styrkes på grundlag af de forventede forbedringer af sammenhængen mellemplanlægning og budgettering. Forsvarschefens helhedsansvar som styrelseschef vil også fort-sat understøtte, at ansvaret for opgaveløsningen samles med ansvaret for ressourcetrækket.

Øget synergi og effektivitet i koncernenDet formaliserede samarbejde mellem den politiske/civile og den militære del af ledelsen afforsvaret vil kunne bidrage til, at det potentiale, der ligger i koncernfælles løsninger, herunderisær styringen af koncernens funktionelle tjenester, udnyttes yderligere. Når det gælder denfremadrettede planlægning, vil det fortsat være departementets ansvar, at mulighederne forøget samarbejde og stordriftsfordele mellem koncernens myndigheder analyseres og realise-res. Det kræver et detaljeret indblik i både de øvrige myndigheders forhold, men især i forsva-ret, som er langt den største myndighed.Et tættere samarbejde på planlægningsområdet kan bidrage til at skabe grundlag for en størreudnyttelse af mulighederne for synergi og effektivitet på tværs af myndigheder. Forskellen istørrelse og kompleksitet i de underlagte myndigheder vil dog fortsat være en udfordring.Modellen indebærer et muligt skærpet opgavesnit mellem departementet og Forsvarskom-mandoen som et resultat af det tættere samarbejde, men vil ikke medføre et umiddelbart be-hov for færre ansatte. Arbejdsgruppen vurderer, at det tættere samarbejde over tid kan giveen mindre rationaliseringsgevinst i kraft af øget effektivitet og synliggørelse af dobbeltarbejdeog dermed mulighed for en reduktion af bemandingen. Den fortsatte geografiske adskillelseviderefører de nuværende udgifter til drift af etablissement. Etableringen af en fælles admini-stration og serviceorganisation med ansvar for HR, vagt og adgangskontrol, telefoner, kom-munikation, IT-service, journaltjeneste, kantinedrift, viceværtsfunktion mv., forventes at kun-ne give en mindre effektivisering. Det samme gælder til dels for integrationen af den internerevision i departementet. Det er således vurderingen, at model A rummer en mindre effektvi-seringsgevinst, om end den ikke er substantiel.44/59

Implementerbarhed og konsekvenser for koncernstrukturModel A er karakteriseret ved moderate ændringer af organiseringen af ledelsen af forsvaret.Modellen er mulig at implementere umiddelbart uden større risici. Modellen har ikke konse-kvenser for koncernens øvrige myndigheder bortset fra en potentielt større koncernfælles ud-nyttelse af de funktionelle tjenester generelt og integrationen af Forsvarsministeriets InterneRevision i departementet, som er en del af modellen.De stående krav til ledelsen af forsvaretI relation til de stående krav indebærer model A ikke grundlæggende ændringer af organise-ringen af ledelsen af forsvaret. Model A betyder, at de stående krav i vid udstrækning tilgode-ses på samme måde som i dag.Opsummerende ses følgende fordele og ulemper i afvejningen af model A:FordeleModel AØget koordination med henblik på styr-kede beslutningsoplægStyrket økonomistyringØget sammenhæng mellem planlæg-ning og budgetlægningKlar sondring mellem ministerbetjeningog implementering/driftKan implementeres med minimalt ef-fekttabUlemperFortsat sekventielle arbejdsgange medrisiko for hyppige tilbageløbBeskeden rationaliseringsgevinstØget tidsforbrug til koordination, her-under mellem planlægning og styrke-indsættelse

3.4 Beskrivelse og vurdering af model B (geografisk samling)3.4.1 Beskrivelse af model BUdgangspunktet for model B er, at den nuværende organisering med et departement og enForsvarskommando bevares, samt at de ændringer af departementets og Forsvarskommando-ens opgaver, interne organisation og arbejdsgange, der er introduceret ved model A, imple-menteres. Model B indebærer tillige en geografisk samling af departementet og Forsvarskom-mandoen med henblik på at understøtte og udbygge de processuelle tiltag. Det omfatter ogsåen organisatorisk og geografisk integration af den interne revision.Geografisk samplacering vurderes som udgangspunkt at bidrage til at styrke samarbejdet mel-lem enheder ved at muliggøre en tæt daglig kontakt, herunder i den øverste ledelse. Som detfremgår af kapitel 2, er der flere NATO-lande, som anvender geografisk samplacering til atsikre et tæt samarbejde mellem den øverste politiske/civile og militære ledelse, men samtidigbevarer en organisatorisk adskillelse.Geografisk samplacering kan ske ved at placere enheder sammen på tværs af de to organisa-tioner, så afdelinger, som arbejder med de samme fagområder eller i øvrigt arbejder tætsammen, placeres tæt ved hinanden. Alternativt kan de to organisationer blot placeres i sam-me bygningskompleks.I model B er det oplagt at udnytte den geografiske nærhed til et endnu tættere samarbejdemellem departementets og Forsvarskommandoens funktionelle søjler end i model A. Endvidereses der i forhold til model A muligheder for yderligere rationaliseringer, når det gælder fællesadministration og service samt minimering af dobbeltarbejde.45/59

I model B har forsvarschefen fortsat helhedsansvar for forsvaret og er ansvarlig for styringenaf den samlede støtteproduktion, styrkeproduktion og styrkeindsættelse. Dette helhedsansvarindebærer blandt andet ansvar for, at forsvaret kan levere de efterspurgte kvantitative og kva-litative effekter, inden for tildelte bevillinger. Forsvarschefen varetager i uændret omfangfunktionen som øverste militærfaglige rådgiver for forsvarsministeren og regeringen og harkommandoen over hæren, søværnet og flyvevåbnet samt de organer til støtte for forsvaret,der ikke henhører direkte under Forsvarsministeriet.Da der ikke er strukturelle forskelle på model A og B, er illustrationen af model B identisk medillustrationen af model A. Forskellen er alene den geografiske nærhed.Arbejdsgruppen har overvejet men ikke forfulgt en række alternative modeller, som alle om-fatter geografisk samling. Arbejdsgruppen har for det første – inspireret af den norske model– overvejet muligheden for at kombinere den geografiske samplacering med en organisatoriskintegration af den strategiske ledelse af forsvaret, så forsvarschefen både indgår i departe-mentet og er styrelseschef. Det er arbejdsgruppens vurdering, at der er tale om en organisa-torisk krævende model, og at et velfungerende tæt samarbejde i samme geografiske lokalitetpotentielt vil kunne rumme en række af de samme forbedringer, uden at forsvarschefen bådeintegreres og fortsætter som selvstændig styrelseschef. Denne mulighed er derfor ikke forfulgtyderligere.Det samme gælder muligheden for alene at flytte forsvarschefen og en mindre stab sammenmed departementet. Arbejdsgruppen har i den forbindelse vurderet, at også en sådan løsning ipraksis vil stille forsvarschefen i særdeles vanskelig position for så vidt angår dobbeltrollensom selvstændig myndighedschef og samplaceret militær rådgiver. Muligheden er derfor ikkeyderligere beskrevet eller analyseret. Det samme gælder endvidere muligheden for at integre-re forsvarschefen i departementet og opretholde forsvarsstaben som en underlagt selvstændigmyndighed med egen myndighedschef, idet en sådan model ville videreføre de kendte udfor-dringer i samarbejdet mellem forsvarsstaben og departementet. Samtidig kunne en sådanmodel over tid svække forsvarschefens position som øverste militære rådgiver.3.4.2 Vurdering af model BModellen vurderes og afvejes herefter i forhold til kommissoriets ønsker om forbedringer (sombeskrevet og konkretiseret i afsnit 1.5 ovenfor) og de identificerede stående krav.

Styrkede helhedsorienterede beslutningsoplægEn geografisk samplacering vurderes at ville have en positiv effekt på dialog og samarbejdemellem de to myndigheder på både ledelses- og medarbejderniveau, hvilket vil understøttedet intensiverede og formaliserede samarbejde, som beskrevet for model A. Det vil såledesvære muligt hurtigere og mere fleksibelt at søge relevante civile- og militære oplysninger og attilrettelægge arbejdet i projektgrupper, hvilket generelt vurderes også at ville understøtte hel-hedsorienteringen i beslutningsoplæg.Risikoen for en svækket sammenhæng mellem operationer og planlægning, der vurderes atkunne følge af model A, kan også være aktuel i model B. Som i model A vil dette kunne af-hjælpes gennem de beskrevne processer, der kan medvirke til at sikre en fortsat sammen-hæng mellem især indhentede operative erfaringer og planlægning/udvikling af operative ka-paciteter.

Kortere beslutningsvejeDe formelle beslutningsgange vil ikke blive ændret i forhold til i dag. Samplaceringen vil un-derstøtte en mere effektiv udnyttelse af de samlede ressourcer og ekspertiser, hvorfor risikoenfor tilbageløb i beslutningsprocesserne vil kunne nedbringes.Ligesom i model A vil modellen i kraft af de ændrede arbejdsgange indebære en styrket dialogmellem den politiske/civile og militære ledelse, hvilket blandt andet medfører en højere gradaf fælles forståelse af baggrunden for samt hensigten og formålet med en given beslutning.Dette vil yderligere kunne understøttes af den daglige kontakt, som en samplacering vil kunnebibringe. Det vurderes derfor, at også implementeringskraften vil blive forbedret i kraft af enmere præcis gensidig forståelse af hensigter og udfordringer. Der vurderes at ville være taleom en mere markant forbedring end i model A givet de forbedrede forudsætninger for løben-de tæt dialog.

Styrket økonomiorganisation og økonomistyringDe i model A beskrevne fordele ved sammenlægning af planlægning og økonomi vil også væ-re gældende i model B, således at modellen vil kunne understøtte et øget fokus på økonomi-styring samt sammenhængen mellem opgavevaretagelse og ressourceforbrug.Den geografiske nærhed vil kunne lette samarbejdet om styrket økonomistyring mellem de-partementet og Forsvarskommandoen, men vil ikke grundlæggende ændre arbejdsprocesserog ansvarsfordelingen herunder omfanget af unødig duplikation. Som i model A vil økonomi-styringen få en mere central placering end i dag.Integrationen af den interne revision i departementet vil i kraft af den geografiske samplace-ring betyde, at der vil være bedre mulighed for løbende sparring mellem revisionen og øko-nomi- og planlægningssøjlen i både Forsvarskommandoen og departementet, hvilket alt andetlige vil styrke den interne revisionsproces.

Styrket sammenhæng mellem planlægning og budgetlægningI forhold til sammenhængen mellem planlægning og budgetlægning svarer vurderingen afmodel B til vurderingen af model A, idet samplacering og den tætte daglige dialog må forven-tes at understøtte den sammenhæng yderligere i det løbende samarbejde mellem departe-mentet og Forsvarskommandoen.Øget synergi og effektivitet i koncernenModellen vil kun i mindre grad yderligere understøtte de mulige forbedringer, som følger afmodel A i relation til udnyttelse af stordriftsfordele og koncernfælles løsninger.Model B vurderes for så vidt angår ønsket om optimeret personale- og etablissementsstrukturoverordnet set at svare til vurderingen af model A, idet den mulige rationaliseringsgevinst dogkan blive større og kan realiseres tidligere end i model A i kraft af det tætte daglige samarbej-de og den forventede større synliggørelse af unødigt dobbeltarbejde. Hverken Forsvarskom-mandoens eller departementets nuværende etablissementer vil kunne rumme en sådan sam-ling. Departementet vil fortsat skulle placeres i det centrale København, hvilket kan betyde enmindre stigning i de samlede løbende driftsudgifter. Det vil først kunne afklares i forbindelsemed en evt. konsolidering af modellen og herunder vurdering af mulige lokaliseringer. Der vilvære etableringsudgifter ved at flytte de to myndigheder, som bl.a. vil afhænge af behovet forombygninger og tilpasninger af en ny bygning.

Implementerbarhed og konsekvenser for koncernstrukturDer ses ikke behov for umiddelbare justeringer i den underliggende myndighedsstruktur, menmodellen omfatter en integration af Forsvarsministeriets Interne Revision i departementet.Risici ved en implementering af model B vil primært være en midlertidig nedgang i kapacitet iforbindelse med flytningen. Der vil givetvis også være en efterfølgende periode, hvor kapacite-ten vil blive påvirket under etableringen i det nye domicil. Modellen vil kunne ses som et valg,der åbner op for eventuel integration på et senere tidspunkt.De stående krav til ledelsen af forsvaretI relation til de stående krav vurderes det, at de stående krav i vid udstrækning tilgodeses imodel B på samme måde som i dag.Opsummerende ses følgende fordele og ulemper i afvejningen af model B:FordeleModel BØget koordination med henblik på styr-kede beslutningsoplægStyrket økonomistyringØget sammenhæng mellem planlæg-ning og budgetlægningKlar sondring mellem ministerbetjeningog implementering/driftUlemperFortsat sekventiel arbejdsgangEffekttab i omstillingsperiodenForventeligt store etableringsomkost-ninger og mindre rationaliseringsge-vinstØget tidsforbrug til koordination, her-under mellem planlægning og styrke-indsættelse

3.5 Beskrivelse og vurdering af model C (integration)3.5.1. Beskrivelse af model CModel C er en fuldt integreret model – i stil med den britiske – hvor den politisk/civile og mili-tære ledelse samles i departementet og støttes af en integreret organisation med de relevantemilitære og civile kompetencer. Model C sigter på at kombinere funktionerne som departe-ment og militærstrategisk hovedkvarter i én organisation. Der etableres fire søjler under de-partementschefen: Operationer, koncernstyring (omfattende planlægning, økonomistyring ogdrift), sikkerhedspolitik samt personale og administration. Som i model B integreres den inter-ne revision organisatorisk og geografisk.Forsvarschefen vil i model C have ansvar for operationer, kommando over værnene samt iuændret omfang skulle varetage funktionen som øverste militærfaglige rådgiver for forsvars-ministeren og regeringen. Forsvarschefen vil således have et linjeansvar for operationssøjlensamt et særligt funktionelt ansvar for militære spørgsmål – på tværs af departementet. For-svarschefen bistås i denne funktionelle rolle af det samlede departement.Forsvarschefen vil (bistået af en stedfortræder på det operative område) i sin funktion somlinjechef for operationssøjlen have det daglige ansvar for opstilling og indsættelse af militærestyrker, herunder folkeretlige og militærjuridiske aspekter. Operationssøjlen har ansvar forgennemførelsen af styrkeproduktionen i de operative kommandoer, men planlægningen ogressourceallokeringen til styrkeproduktionen sker i planlægnings- og økonomisøjlen (koncern-styring) i koordination med operationssøjlen. Operationssøjlen vil have ansvar for både natio-nale og internationale operationer samt kapacitetsopbygning, inklusiv indsættelsen af kapaci-teter fra Beredskabsstyrelsen og hjemmeværnet. Forberedelsen af beslutningsforslag om dan-ske styrkebidrag vil skulle koordineres med koncernstyring og sikkerhedspolitik. Ansvaret om-48/59

fatter tillige koordination af udmøntningen af dansk deltagelse i det internationale militæresamarbejde, herunder konkret operativt samarbejde. Søjlen har ressortansvar for de operativekommandoer og omfatter også et situations- og efterretningscenter, som støtter forsvarsche-fen og departementet i øvrigt efter behov.Planlægning og økonomi samles, som i model A og B, men søjlen styrkes yderligere i model Cgennem etablering af en koncernstyringsfunktion med tværgående ansvar, som beskrevetnedenfor. Det sker blandt andet med henblik på at tilgodese de i afsnit 3.2 beskrevne hensyntil en hensigtsmæssig balance mellem ministerbetjening og den løbende styring og drift afkoncernen i lyset af integrationen af den øverste militære ledelse i departementet. Koncern-styringsfunktionen har – med reference til departementschefen – således overordnet økono-mistyrings- og driftsansvar for koncernens myndigheder. Koncernstyringsfunktionen er ansvar-lig for den løbende styring og prioritering af driftsspørgsmål samt for planlægning og udvik-ling, herunder strategisk udvikling, i tæt koordination med øvrige dele af departementet. Der-med er søjlen blandt andet ansvarlig for udmeldingen af økonomiske rammer til ministerområ-dets myndigheder, løbende opfølgning, tilsyn mv. Søjlen vil skulle råde over de nødvendigemilitære og civile kompetencer samt have kapacitet til løbende prioritering og styring af kon-cernen – herunder styring af støtteproduktionen i de koncernfælles funktionelle tjenester.Koncernstyringschefen vil have ansvar for et tværgående driftsforum med deltagelse af deøvrige søjler og underlagte myndigheder, herunder relevante funktionelle tjenester (som deter tilfældet i Forsvarskommandoen i dag), hvor driftssager behandles og koordineres. Driftsfo-rummet vil blandt andet kunne sikre tæt koordination med operationssøjlen om ressourceallo-keringen til styrkeproduktion. Forsvarskommandoens eksisterende styringsregime vil som ud-gangspunkt blive videreført.Koncernstyringschefen vil ligeledes have ansvar for et tværgående planlægningsforum, hvorudviklingen af forsvarets operative kapaciteter, investeringer i forhold til materiel mv., nyeinitiativer og planer behandles og koordineres med henblik på efterfølgende behandling i denøverste ledelse. Behandlingen og koordinationen omfatter blandt andet de økonomiske konse-kvenser af nye initiativer og planer. Det praktiske forligsforberedende og forligsimplemente-rende ansvar vil være forankret i dette forum.Placeringen af ansvaret for de to nævnte fora i koncernstyringssøjlen (planlægning og økono-mi) skal sikre, at økonomi indgår i grundlaget for alle væsentlige beslutninger af drifts-, sty-rings- og udviklingsmæssig karakter.Mål- og resultatkontrakter med alle underlagte myndigheder udarbejdes i koncernstyringssøj-len i koordination med de øvrige søjler.Koncernstyringssøjlen har ressortansvar for Beredskabsstyrelsen, Hjemmeværnskommandoen,Forsvarets Materieltjeneste, Bygnings- og Etablissementstjenesten, Forsvarets Informatiktje-neste og Forsvarets Regnskabstjeneste.Sikkerhedspolitisk søjle vil omfatte internationale politiske aspekter af dansk forsvars- og sik-kerhedspolitik. Sikkerhedspolitisk søjle vil have ansvar for deltagelsen i NATO-samarbejdet,samarbejdet i FN, nordisk samarbejde, EU og europæisk sikkerhedspolitik, det transatlantiskeforhold samt bilateralt samarbejde og partnersamarbejde i øvrigt. Søjlen støtter således mini-steren og topledelsen i øvrigt i forhold til internationale møder mv. Forsvarsattacheer admini-streres også af sikkerhedspolitisk søjle. Søjlen har ressortansvar for Forsvarets Efterretnings-49/59

tjeneste, herunder for cyber-sikkerhed, idet der bevares en særlig direkte reference for chefenfor Forsvarets Efterretningstjeneste til departementschefen.Personale- og administrationssøjlen har ansvar for koncernens personale- og lønstrategi samtfor visse udnævnelser og tjenestemandssager. Søjlen koordinerer løbende med koncernsty-ringssøjlen i forhold til ressourcemæssige konsekvenser af personalestrategiske tiltag, såledesat der sikres tæt økonomisk styring på personaleområdet, herunder tæt koordination i forholdtil overenskomstområdet. Søjlen har ligeledes ansvaret for den samlede service og administra-tion i departementet. Den interne revision er fagligt uafhængig og har direkte adgang til de-partementschefen, men er organisatorisk tilknyttet denne søjle. Kommunikationsområdet pla-ceres ligeledes i personale- og administrationssøjlen. Søjlen har ressortansvar for Veteran-centret, Forsvarsakademiet, Forsvarets Sundhedstjeneste, Forsvarets Auditørkorps samt For-svarets Personeltjeneste.Der oprettes endvidere – som i model A og B – en funktion som juridisk kommitteret med re-ference til departementschefen. Det sker med henblik på at styrke den juridiske ekspertise ogsikre en overordnet juridisk forankring på højt niveau herunder i forbindelse med lovgivnings-arbejdet og juridiske aspekter af operationer.Den øverste administrative ledelse vil i model C bestå af departementschefen, forsvarschefen,koncernstyringschefen, chefen for sikkerhedspolitik, chefen for personale og administrationsamt forsvarschefens stedfortræder som chef for operationssøjlen.Departementschefen leder departementet og er ansvarlig for støtten til forsvarsministeren,herunder i forhold til gennemførelse af den til enhver tid siddende regerings politik.Minister- og ledelsessekretariatet støtter den øverste ledelse og har særlig fokus på politiskesager og ministerbetjeningen. Sekretariatet omfatter et ministersekretariat med direkte fokuspå ministerbetjening. Sekretariatet rummer ligeledes departementets pressefunktion.Arbejdsgruppen har overvejet en alternativ model inspireret af den nederlandske struktur,hvor den øverste militære ledelse integreres i departementet som en samlet og fortrinsvis mili-tær søjle, hvilket også er tilfældet i flere andre NATO-lande med integrerede strukturer. I endansk kontekst er udgangspunktet, at de to strategiske ledelser (departementet og Forsvars-kommandoen) allerede rummer en blanding af civile og militære kompetencer, hvorfor en så-dan model vil bidrage til at adskille de militære og civile kompetencer og aspekter i forhold til idag. Da adskillelse af militære og civile kompetencer ikke forekommer at være i overens-stemmelse med de i kommissoriet anførte forbedringsønsker, har arbejdsgruppen ikke forfulgtdenne model.

Styrkede helhedsorienterede beslutningsoplægModel C vil betyde, at alle sager behandles politisk/civilt og militært i sideløbende og integre-rede processer – både i ledelsen og resten af departementet. Såvel de militærfaglige som an-dre hensyn inddrages således umiddelbart i sagsbehandlingen og tilføres ikke som led i ensekventiel arbejdsproces. Der vil fortsat være brug for faglige vurderinger og oplæg fra deunderliggende myndigheder, herunder fra de operative kommandoer, som det er tilfældet idag. Den integrerede proces vil kunne betyde en hurtigere etablering og vedligeholdelse af etsamlet beslutningsgrundlag, som dækker alle relevante aspekter, herunder økonomiske for-hold ved alle beslutninger. Model C vurderes således at ville sikre styrkede helhedsorienteredebeslutningsoplæg.Hertil kommer, at et integreret departement også vurderes at ville kunne samarbejde mereeffektivt med eksterne nationale og internationale aktører, som i givet fald ikke længere vilskulle forholde sig til to strategiske aktører, som det er tilfældet i dag og vil være tilfældet imodel A og B.Den faglige kvalitet af den militærfaglige bearbejdning vurderes ikke at ville blive svækket imodellen. Den militærfaglig rådgivning vil skulle formuleres som en integreret del af departe-mentets processer og vil således kunne gøres gældende helt frem til de afgørende beslutnin-ger – også i situationer, hvor præmisserne kan ændres pludseligt, som fx i forbindelse medafgørende politiske forhandlinger nationalt og internationalt. Det forudsætter, at der er enrobust militær ekspertise i det integrerede departement, som vil skulle indeholde den retteblanding af generalist- og specialistkompetencer.Samlingen af planlægning og økonomi vil – som for model A og B – betyde, at departementetsnuværende tætte kobling mellem styrkeindsættelse og planlægning ville kunne blive svækket.51/59

Styrket økonomiorganisation og økonomistyringSamlingen af planlægning og økonomi vil give økonomistyring en meget central placering i detintegrerede departement. Denne centrale placering vurderes at give forudsætninger for enmere tydelig sammenhæng mellem planlægning og økonomistyring i koncernen, herundermellem ressourceallokeringen og ressourceforbruget.Den centraliserede ressourcestyring i departementet, kombineret med en flad og direkte til-gængelig myndighedsstruktur forventes at give gode strukturelle rammer for en styrket øko-nomistyring, hvor økonomisk ansvarlighed kan fremmes gennem konsekvent udnyttelse afmål-, ramme- og resultatkontrakter og løbende budgetopfølgning.Dette vil kunne understøttes af introduktionen af den nævnte koncernstyringschef med over-ordnet ansvar for økonomistyring og planlægning samt øvrige søjlers ansvar for at koordineretæt med koncernstyringssøjlen i relation til økonomiske aspekter inden for respektive områder.Hos koncernstyringschefen vil der være et samlet, entydigt ansvar for budgettering og øko-nomistyring, herunder også udarbejdelse af mål- og resultatkontrakter samt for formulering afkoncernfælles strategier og direktiver inden for ressourceanvendelse.Ligesom ved model B vil integrationen af den interne revision øge mulighederne for en højeregrad af kontakt og et tættere samarbejde med departementet, herunder især med den sam-menlagte planlægnings- og økonomifunktion, hvilket vil styrke den interne revisionsproces.

ster. Herved skabes der bedre muligheder for løbende omprioriteringer med henblik på at rati-onalisere koncernens opgavevaretagelse og kapaciteter og udnytte stordriftsfordele og mini-mere overlap af kapaciteter og opgaveløsning på tværs af de underlagte myndigheder. Mulig-hederne for tilsyn vil ligeledes blive forbedret.Integrationen af den øverste militære og civile ledelse og overgangen til en integreret ar-bejdsproces vil yderligere kunne minimere dobbeltarbejde, og den sekventielle arbejdsgang vilblive erstattet af én samlet behandling. Hertil kommer, at der over tid vurderes at ville kunneske en overførsel af yderligere opgaver til underliggende myndigheder.Der vurderes at ville være en ikke ubetydelig rationaliseringsgevinst ved model C i kraft afsammenlægningen af det nuværende departement og Forsvarskommandoen. Etableringsom-kostningerne og driftsomkostningerne vil være lidt mindre end for model B i kraft af den min-dre samlede bemanding, idet der tages udgangspunkt i en placering i det centrale København.Der vil skulle ske en konsolidering af modellen, før rationaliseringsgevinsten, herunder etable-rings- og driftsudgifter, vil kunne vurderes med sikkerhed. En sådan konsolidering vil ogsåskulle omfatte en mere præcis afdækning af eventuelle konsekvenser for bemandingen af un-derliggende myndigheder som følge af en integration af den øverste ledelse, herunder denmulige overførsel af yderligere opgaver til underlagte myndigheder.

Implementerbarhed og konsekvenser for koncernstrukturModel C indebærer en større ændring af ledelsen af forsvaret og vil betyde et effekttab i om-stillingsperioden. Det er Forsvarsministeriets vurdering, at forsvaret i den forbindelse fortsat vilkunne løse de operative opgaver. Det er ligeledes Forsvarsministeriets vurdering, at kommen-de omstillinger i forsvaret med henblik på en reduktion af forsvarets bevilling fortsat kan gen-nemføres som forudsat trods et midlertidigt effekttab.I forhold til de nuværende myndigheder under Forsvarskommandoen vil det nuværende sty-ringsregime (på grundlag af forsvarets virksomhedsmodel, som beskrevet i afsnit 1.4) stadigkunne anvendes, ligesom departementets tilsvarende relationer til øvrige underlagte myndig-heder (mål- og rammestyring, resultatkontrakter og opfølgning) ligeledes vil kunne viderefø-res. Dette vil i et vist omfang blandt andet kunne tilgodese hensynet til en hensigtsmæssigbalance mellem ministerbetjening og koncernstyring/drift, der er beskrevet i afsnit 3.2.Det vurderes ligeledes, at modellen kan implementeres uden umiddelbare justeringer i denunderliggende struktur, idet modellen dog indebærer, at Forsvarsministeriets Interne Revisionintegreres i departementet. Denne vurdering forudsætter, at de eksisterende styringsregimervidereføres, og at det efterfølgende vurderes, om ændringer i den underliggende struktur ogstyringen heraf yderligere kan bidrage til en koordineret og effektiv ressourceudnyttelse ogopgavevaretagelse (fase 2 af ”Modernisering af ledelsen af forsvaret”, jf. kommissoriet). Dettekunne omfatte ændringer såvel i den operative struktur som i støttestrukturen. Det bør i denforbindelse overvejes at reducere antallet af styrelser under departementet.

Det løbende samspil og den integrerede arbejdsproces betyder samtidig en gensidig påvirk-ning. Det bør derfor gives særlig opmærksomhed i tilrettelæggelsen af de interne arbejdsgan-ge, at den militærfaglige rådgivning og herunder de forudsætninger, der ligger til grund fordenne, tydeligt fremgår af beslutningsoplæg mv. Forsvarschefens placering i topledelsen somøverste militære rådgiver, herunder for forsvarsministeren, som det er tilfældet i dag, under-støtter, at den militærfaglige rådgivning løbende indgår i relevante politiske overvejelser ogbeslutninger. Forsvarschefens uændrede kommando over værnene betyder, at forsvarschefenfortsat har ansvar for, at militære enheder uddannes og udrustes således, at de er brugbare tilløsningen af forsvarets opgaver nationalt og internationalt. Samlet set vurderes forsvarschefenog den militære rådgivning således at ville få en mere central placering.Model C vurderes modsat at kunne indebære ulemper i relation til en hensigtsmæssig balancemellem ministerbetjening på den ene side og drift/styring på den anden side. Integrationen vilsåledes betyde, at det overordnede ansvar for styringen af forsvaret og for forsvarsbudgettetsforvaltning mv. overgår fra Forsvarskommandoen til departementet.Dette kan på den ene side indebære en risiko for, at den betydelige driftsopgave vedrørendeforsvaret kommer til at overskygge den politiske betjening af ministeren eller på den andenside, at den løbende styring og drift af forsvaret bliver nedprioriteret i forhold til ministerbetje-ningen. Modellen søger at imødegå dette ved, at der oprettes en koncernstyringsfunktion samtved at give denne funktion et tværgående ansvar og en ledelsesmæssig tyngde, der blandtkommer til udtryk i koncernstyringschefens ansvar for et fælles driftsforum og et fælles plan-lægningsforum.I forlængelse af ovenstående er et aspekt af det øgede ansvar for den løbende drift, at detkan blive vanskeligt at friholde ministeren fra konkrete drifts- og rutinesager, som kan risikereat tage tid og fokus fra den overordnede policyudvikling mv. Det gælder både i forhold til denløbende behandling af driftsrelaterede sager, som indebærer konkrete prioriteringer og be-slutninger, og i forhold til moniteringen af operationer i forsvarschefens situations- og efter-retningscenter. Her vil der, ligesom det er tilfældet i dag, være behov for løbende at overveje,hvilke informationer, ministeren har behov for, og hvilke beslutninger ministeren skal involve-res i. Forsvarsministeren skal fortsat have hurtig adgang til alle relevante oplysninger i en sag,som har eller bør have politisk fokus. Den løbende informationsstrøm fra situations- og efter-retningscentret må derfor tilrettelægges, så kun de relevante informationer videreformidles tilforsvarsministeren. I relation til den løbende styring vil koncernstyringschefen kunne bidragetil at friholde departementschefen og forsvarsministeren fra konkrete drifts- og rutinesager.Det forhold, at flere drifts- og styringsopgaver vil skulle håndteres i departementet vil såledesvære en risiko ved modellen, som i givet fald skal opvejes mod de beskrevne fordele. Det ervurderingen, at ovennævnte tiltag vil kunne bidrage til at imødegå ovennævnte risici og der-med til at skabe den nødvendige balance mellem policy og drift.

3.6 Sammenfatning af vurderingen af modellerArbejdsgruppen finder, at en grundlæggende ændret organisering af ledelsen af forsvaret vilkunne bidrage til at opnå de i kommissoriet efterspurgte forbedringer. Arbejdsgruppen haropstillet tre mulige modeller for en grundlæggende ændret struktur af ledelsen af forsvaret,som på hver deres måde – og med hver deres fordele og ulemper – tilgodeser ønsket om enkoordineret og effektiv ressourceudnyttelse og opgavevaretagelse, herunder en yderligereforbedret økonomistyring. Modellerne er skitser, som vil kunne udvikles yderligere. Således vilen fremtidig organisering skulle konsolideres og beskrives nærmere i forbindelse med eneventuel implementering. Det vil også være en forudsætning for en præcis opgørelse af ratio-naliseringsgevinsten.De beskrevne mulige modeller for organisering af ledelsen af forsvaret bygger blandt andet påmodeller og erfaringer fra andre NATO-lande, hvor hovedparten har en tæt forbindelse mel-lem den øverste militære og politiske ledelse, enten gennem en geografisk samling eller gen-nem variationer af organisatorisk integration. En ændret organisering af ledelsen af forsvaretses med fordel at kunne hente inspiration fra andre NATO-lande, men skal mest af alt tilgode-se danske forhold og de ønskede forbedringer og stående krav til organiseringen af ledelsen afforsvaret.

Kommissorium for arbejdsgruppe om modernisering af ledelsen af for-svaret

Baggrund

Det er bestemt i regeringsgrundlaget, at forsvarets ledelse skal moderniseres, så den tilpasses fremtidenskrav i forhold til en koordineret og effektiv ressourceudnyttelse og opgavevaretagelse. I den forbindelseskal det overvejes om en grundlæggende ændret struktur i forsvarets top vil kunne bidrage til et mereeffektivt forsvar.Den eksisterende indretning af forsvarets ledelse bygger på principper fra 1970 og opfylder ikke længe-re i tilstrækkelig høj grad behovet for effektiv og præcis styring af forsvarets opgaver og ressourcefor-brug (økonomistyring), korte beslutningsveje samt behovet for hurtig og præcis ledelsesinformationvedrørende både militære og civile aspekter.Hertil kommer, at der inden for de kommende år skal ske en ikke uvæsentlig omprioritering fra forsva-ret. Det forekommer derfor også i den forbindelse hensigtsmæssigt at se på mulighederne for en effek-tivisering af forsvarets øverste ledelseslag.

Formål

Arbejdsgruppen skal opstille mulige modeller for en grundlæggende ændret struktur af ledelsen af for-svaret og vurdere disse modeller i forhold til ønsket om en koordineret og effektiv ressourceudnyttelseog opgavevaretagelse, herunder en yderligere forbedret økonomistyring.

Opgave

Arbejdsgruppen skal i første fase udarbejde en redegørelse, der:1. Beskriver den nuværende struktur af den øverste ledelse af forsvaret og de udfordringer, som denstår over for.2. Beskriver hovedtræk i organiseringen i andre NATO-lande, med fokus på et mindre antal lande afsærlig relevans. Beskriver muligheder og mulige modeller for en grundlæggende ændret struktur afledelsen af forsvaret, og vurderer disse i forhold til ønsker om:3. Hurtig sammenstilling af militære, politiske, juridiske og andre relevante aspekter, særligt i relationtil forsvarets operationer samt kortere beslutningsveje generelt.a. Et samlet og komplet billede af sammenhængen mellem forsvarets opgaver og ressourceforbrugmed henblik på en forbedret styring af forsvarets virksomhed generelt, uden at den politiske be-tjening svækkes, og uden at pålægge departementet unødige driftsopgaver.

b. Ønsket om en yderligere styrket økonomistyring skal indgå som en central parameter i opstillin-gen af modeller for en grundlæggende ændret organisering.c. Den mest effektive ressourceudnyttelse og opgavevaretagelse på tværs af ministerområdet.d. Minimering af dobbeltarbejde og realisering af rationaliseringspotentiale.e. Analyserer behovet for umiddelbare justeringer i ministerområdets styrelsesstruktur.Arbejdsgruppen skal i anden fase udarbejde en redegørelse, der i lyset af moderniseringen af den øver-ste ledelse af forsvaret analyserer behovet for ændringer af den underliggende myndighedsstruktur, somyderligere vil kunne bidrage til en koordineret og effektiv ressourceudnyttelse og opgavevaretagelse.

Sammensætning

Arbejdsgruppen refererer til en følgegruppe under ledelse af Forsvarsministeriets departementschef ogmed deltagelse af Statsministeriets og Finansministeriets departementschefer samt forsvarschefen. Føl-gegruppen beslutter inddragelse af eksterne konsulenter.Arbejdsgruppen sammensættes af repræsentanter fra Forsvarsministeriet – herunder Forsvarskomman-doen – samt Finansministeriet og Statsministeriet.Arbejdsgruppen kan efter behov involvere repræsentanter fra øvrige ministerier samt underlagte myn-digheder på Forsvarsministeriets område.Forsvarsministeriet varetager formandskabet i arbejdsgruppen og bemander sammen med Finansmini-steriet et sekretariat, der betjener arbejdsgruppen.

Terminer

Arbejdsgruppen nedsættes umiddelbart og fremkommer med sin redegørelse for første fase af arbejdetmedio marts 2012. Termin for anden fase fastsættes efterfølgende.