FLF, Alm.del - 2011-12 - Bilag 72: Rapport om ordning for yngre jordbrugere

Rapport om mulige scenarier for en selvfinansierende yngre jordbruger-ordningBaggrundMed vedtagelsen af L 159, lov om ændring af lov om statsgaranti for lån til yngrejordbrugere m.v., besluttede Folketinget at nedlægge ordningen med statsgaranti forlån til yngre jordbrugere pr. 1. januar 2012.Baggrunden for beslutningen var dels en række overordnede betragtninger angåendebl.a. kapitaliseringseffekten af ordningen, stadigt færre ansøgninger, herunder ogsåift. antallet af tinglyste salg, samt en stor andel af familiehandler. Den konkrete an-ledning for Folketingets beslutning var, at der i de seneste år er konstateret en bety-delig stigning i garantiindfrielserne under ordningen, og at ordningens konstruktionderfor medførte, at der ville opstå ulovlig statsstøtte.Den nedlagte yngre jordbruger-ordnings konstruktion har således en række uhen-sigtsmæssige konsekvenser i tider med store økonomiske udsving. Præmiebetalingenunder ordningen, der beregnes ud fra de gennemsnitlige tab på ordningen over defem foregående år med tillæg af administrationsomkostninger samt af omkostninger-ne ved forrentning af en sikkerhedskapital, er konstant for hver enkelt meddelt låne-garanti, når denne først er ydet. Nye ansøgere er således alene om at udligne eventu-elt stigende tab på ordningen. I lyset af de konstaterede større og øgede antal indfriel-ser af statens garantiforpligtelser blev det vurderet, at tabene i ordningen på sigt ikkekunne udlignes af brugerpræmierne. Dermed giver præmien ikke sikkerhed for op-retholdelse af selvfinansieringen i en situation med kraftigt stigende indfrielse af ga-rantier og et faldende antal ansøgere. På den baggrund måtte det formodes, at ord-ningen fremover ville komme til at indeholde egentlig statsstøtte. Situationen medfærre ansøgere og betydelige garantiindfrielser er fortsat i 2011, hvor der pr. 3. no-vember er bevilliget 36 garantier og bogført tab på 27,4 mio. kr., og accepteret yder-ligere tab på 10-15 mio. kr., som forventes bogført i 2011.

Arbejdsgruppen har holdt i alt 5 møder hhv. d. 14. juni, d. 29. juni, d. 8. juli, d. 25.august og d. 11. november.Arbejdsgruppen har arbejdet ud fra følgende fortolkning af kommissoriet:Kommissoriet fastslår, at arbejdet skal tage udgangspunkt i Landbrug & Fødevarersforslag til en ny yngre jordbruger-ordning, som blev fremsendt til Fødevareudvalget iforbindelse med behandlingen af L 159. Med dette forstås alene, at de opstillede sce-narier baseres på en statsgarantiordning. Denne fortolkning følger i høj grad af kom-missoriets udgangspunkt i, at de opstillede scenarier skal omhandle selvfinansierendeordninger, samt at Landbrug & Fødevarers forslag ikke i udgangspunktet er selvfi-nansierende. At ordningen skal være selvfinansierende indebærer, at indtægtssidenog udgiftssiden af en ordning skal matche hinanden inden for et vist tidsinterval. Ind-tægtssiden udgøres alene af det gebyr, som landmænd, der deltager i ordningen, beta-ler, mens udgiftssiden består af de faktiske tab på ordningen, som er en variabel stør-relse, de administrative omkostninger, samt tabt forrentning af en garantibeholdning,hvilket iht. EU’s statsstøtteregler fastsættes til 0,32 pct. af det garanterede beløb. Idetder i henhold til kommissoriet ikke må være tale om statsstøtte, tages der i udarbej-delsen af scenarier behørigt hensyn til pkt. 3.4. i EU-kommissionens meddelelse omanvendelsen af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte i form af garantier(2008/C 155/02), jf. nu Lissabontraktatens artikel 107-108.Kommissoriets opdrag om, at ordningen skal være robust over for konjunktursving-ninger, indebærer desuden, at der vil være behov for en solidarisk ordning, således atpræmien er variabel for samtlige deltagere i ordningen. Dette understreges bl.a. af, atet af de store problemer med den nedlagte ordning, hvor nye ansøgere er alene om at2

udligne eventuelt stigende tab på ordningen, som nævnt er, at denne konstruktion ik-ke giver sikkerhed for opretholdelse af selvfinansieringen i en situation med kraftigtstigende indfrielse af garantier og et faldende antal ansøgere. Udover at gøre ordnin-gen solidarisk, vurderes det, at der kan skrues på en række andre elementer, som på-virker ordningens tabsudvikling. Det fremgår dog også af kommissoriet, at ordningenskal være meningsfuld for potentielle ansøgere. Derfor vurderes det, at ordningenskal have en vis volumen, idet den garanti, der udstedes, skal have en størrelse, der erattraktiv for den yngre jordbruger. Desuden skal udgiften i form af præmien givemening for deltagerne i ordningen. Det indebærer bl.a., at det ikke er muligt at laveen ordning, som er aldeles sikret overfor konjunktursvingninger, da der vil kunne op-stå meget store præmiesatser for alle ordningens deltagere i tilfælde af store pludseli-ge rentestigninger. Dermed skabes der forøget risiko for konkurser og tab på ordnin-gen. Store rentestigninger vil således resultere i en række afledte konsekvenser, somvil have betydning for erhvervets generelle økonomiske situation, og dermed mulig-heden for en ordnings selvfinansiering. Bl.a. vil store rentestigninger ofte medføreøget inflation, med heraf følgende forøgede input- og outputpriser for sektoren.Yderligere vil resultatet, alt andet lige, være lavere handelspriser på landbrugsejen-domme, hvilket vil øge erhvervets andel af teknisk insolvente. Risikoen for konkur-ser bliver yderligere accentueret af landbrugssektorens meget store andel rentetilpas-ningslån. Rentetilpasningslånene kan på den lange bane betragtes som en økonomiskfordel for sektoren, men de medvirker samtidig til, at et generelt konjunkturfølsomterhverv bliver ekstra rentesensitivt. Yderligere vil en ordnings præmieniveau væresærligt sårbart overfor tab i de indledende år, indtil der er opbygget en tilstrækkeliggarantibeholdning, som eventuelle tab vil kunne fordeles over. Store tab såvel somtidlige tab over et bestemt niveau vil således ikke kunne dækkes med en solidariskordning, hvormed ordningen vil resultere i statsstøtte, jf. afsnittetRentestigninger ogførtidig indfrielseunder generelle bemærkninger.

ScenarierneEn række faktorer kan have betydning for de potentielle tab på en ordning for stats-garanterede lån til yngre jordbrugere og dermed også for, hvor store præmiesatsernevil blive. De faktorer, som kan påvirkes, og som kan have betydning for, hvor storetab der vil være på ordningen, er indarbejdet i tre scenarier for en statsgarantiordningtil yngre jordbrugere, som er gengivet i bilag 3.Scenario 1 er en variation af den gældende ordning, som blev nedlagt med L159,mens scenario 2 er en tilnærmelse af Landbrug & Fødevarers forslag, begge tilpassetkommissoriets rammer. Derudover er der udarbejdet et tredje scenario, som er tilpas-set med en række elementer, som tilsigter, at der vil komme færre tab på en ordning,via større krav til de unge landmænds økonomi og landbrugsfaglige kompetencer,idet långiver tildeles et større medansvar, hvormed långiver, alt andet lige, vil stilleskærpede krav til låntager. Alle tre scenarier indeholder en række yderligere faktorer,som ligeledes kan overvejes, hvis det besluttes, at der skal oprettes en ordning, mensom ikke vurderes at have direkte betydning for eventuelle tab på en sådan.3

Garantiens størrelseGarantiens størrelse vil have indflydelse på, hvor store tab der kan komme. Jo størregaranti, jo større tab og dermed større præmiebetalinger. Garantiens størrelse vil af-hænge af udmålingsprocenten og udmålingsloftet.I forhold til udmålingsloftet er det for sammenligningens skyld valgt at fastholde etmaksimalt beløb på 24,5 mio. kr. i alle tre scenarier. Dette er et loft, som svarer tildet loft, der er i den nedlagte ordning, hvor loftet via en række lovændringer er blevetopdateret i takt med strukturudviklingen i erhvervet. Med et fast udmålingsloft vilgarantiernes størrelse komme til at afhænge af udmålingsprocenten for garantierne. Iden nedlagte ordning var udmålingsprocenten 20 pct. Da scenario 1 er en variationheraf, er det valgt at fastholde denne udmålingsprocent. Dette giver en maksimal ga-ranti på 4,9 mio. kr. I scenario 2 er udmålingsprocenten hævet til 25 pct., hvorvedden maksimale garanti vil komme til at udgøre 6,125 mio. kr. I scenario 3 er der op-stillet to forskellige muligheder for udmålingsprocent på 15 pct. og 20 pct. Dette vilgive maksimale garantier på henholdsvis 3,675 mio. kr. og 4,9 mio. kr., hvormed derkan optages lån på hhv. 4,9 mio. kr. og ca. 6,5 mio. kr.Som det fremgår af det ovenstående, skal garantien have en vis volumen, for at ord-ningen har en egentlig interesse for erhvervet. Størrelsen af garantien skal dog ogsåmåles op imod det tab, som staten får, i det øjeblik ordningen ikke længere kan op-retholdes.Placering af lånet inden for vurderingenDet garanterede låns placering inden for vurderingen vil have betydning for, hvorstore tab, der vil komme i forbindelse med tvangsauktioner. Jo længere inde i priori-teringsrækkefølgen, jo mindre tab vil der komme på ordningen i forbindelse med entvangsauktion. Det garanterede låns placering vil dog også have betydning for deyngre jordbrugeres mulighed for at få den resterende finansiering på plads, idet det,alt andet lige, vil være nemmere at optage et banklån, som ligger mellem realkredit-lånet og det garanterede lån i prioritetsrækkefølgen. Der er derfor i alle scenariernetaget udgangspunkt i, at det garanterede låns placering skal ligge inden for 95 pct. afvurderingen. Det skal i den forbindelse bemærkes, at der med scenario 2, hvor udmå-lingsprocenten er sat til 25, ikke altid vil skulle optages et banklån mellem realkredit-lånet og det statsgaranterede lån, såfremt det allerede uden garantien er muligt forlandmanden at opnå 70 pct. realkreditbelåning. I dette tilfælde vil garantien såledesdække hele spektret fra 70 pct. realkreditbelåning til 95 pct. af vurderingen. Såfremtdet uden garantien er muligt for landmanden at opnå 70 pct. realkreditbelåning, vilder i scenario 1 skulle lånes 5 pct. mellem realkreditlånet og det statsgaranterede lån,mens der i de to muligheder i scenario 3 vil skulle lånes hhv. 5 pct. og 10 pct. mellemrealkreditlånet og det statsgaranterede lån. Det skal i den forbindelse yderlige be-mærkes, at flere landmænd og gartnere kun opnår 60 pct. eller mindre realkreditbelå-ning på deres ejendomskøb.

RykningI forlængelse heraf vil det også have betydning, hvorvidt lånet kan rykkes, således atdet garanterede lån vedbliver med at være yderst i prioritetsrækkefølgen i tilfælde aflåntagning til nyinvesteringer m.m. på en given bedrift. Som udgangspunkt vil ryk-ning øge risikoen for tab, idet garantien så vil vedblive med at være yderst i priori-tetsrækkefølgen, hvorved ordningen vil være den første til at tabe penge i forbindelsemed en eventuel tvangsauktion. Det bemærkes dog, at det også vil kunne have en po-sitiv effekt for tabene på ordningen, da muligheden for rykning kan være den faktor,som gør, at en landmand kan få et banklån til at forbedre sin bedrift, hvilket kan red-de den pågældende landmand fra konkurs. Dermed vil muligheden for rykning skabeen større fleksibilitet for den unge landmand, som derved også får øget sit incitamenttil at blive i ordningen. Således kan muligheden for rykning være med til at modvirkeen potentiel negativ spiral, hvor de dygtigste unge landmænd uden denne mulighedforlader ordningen, når de skal ekspandere, mens det er de svageste landmænd, dertvinges til at blive tilbage. Konsekvensen heraf vil være, at der vil komme færre del-tagere i ordningen til at betale for mere eller mindre den samme mængde tab.Garantiafdækning og lånets størrelseGarantiafdækningen af lånet vil ligeledes have betydning for risikoen for tab og der-med også for præmiestigninger. Ved at fastsætte garantiafdækningen til f.eks. 75pct., jf. erhvervets forslag til banklån, sikres det, at långivers medansvar for at kon-trollere den enkelte låntagers meritter øges via en større risikodeling, hvilket ikke kanske i samme grad i forbindelse med det statens ydelse af yngre jordbruger-garantien,da der her kun kan kontrolleres formalia, såsom eksamensbeviser. I statsstøttemæssigsammenhæng er det Kommissionens opfattelse, at långiveren, ved en større garanti-dækning end 80 pct. er mindre motiveret til at vurdere, sikre og mindske risikoen iforbindelse med lånetransaktionen og især til at foretage en ordentlig vurdering aflåntagerens kreditværdighed. Det bemærkes, at en garantidækning på mindre end 100pct. kan betyde, at lån vil skulle optages andre steder end i realkreditinstitutter.Enkelte medlemmer af arbejdsgruppen har i den forbindelse argumenteret for, at denuværende 5 pct. lån, der skal optages fra 70 pct. – 75 pct., samt for nogles vedkom-mende de ekstra 5 pct. fra 95 – 100 pct. er tilfredsstillende sikring for, at bankernelaver en tilstrækkelig markedsbaseret vurdering af den enkelte landmand. Grundan-tagelsen i de udarbejdede scenarier er dog, at der med en personlig markedsbaseretvurdering af den enkelte ansøger, alt andet lige, vil være færre ansøgere, som god-kendes, og at det kun vil være de bedste ansøgere, som tildeles lån, hvormed tabenevil blive reduceret. En personlig markedsbaseret vurdering af de enkelte ansøgerekan til gengæld minimere behovet for et lovkrav om egenkapital, da den sikring, somegenkapitalen skal frembringe, burde blive tilvejebragt via den ansvarlige långiverspersonlige vurdering af låntager. I scenarierne er der derfor udelukkende lovkrav omegenkapital, når der stilles 100 pct. statsgaranti.

Valget af garantidækningen har desuden betydning for lånets størrelse, hvilket harbetydning for, hvor attraktiv ordningen er for den unge landmand. I scenario 1, hvorder er en garantidækning på 100 pct., vil lånets størrelse således være på de samme4,9 mio. kr., som den maksimale garanti udgør.I landbrugets forslag kan garantien valgfrit stilles som en kombination af realkredit-lån, som garanteres 100 pct. og banklån, som garanteres 75 pct. Landbruget har dogsamtidig foreslået, at det maksimale samlede lånebeløb er 7,5 mio. kr. Af den grunder det i scenario 2 valgt at hæve garantidækningen på banklån til 80 pct., da dette gi-ver en samlet låneramme på ca. 7,5 mio. kr., som foreslået1. Såfremt der stilles 100pct. garanti i scenario 2, vil det maksimale lån komme til at udgøre 6,125 mio. kr.,svarende til den maksimale garanti. I scenario 2 vil lånets størrelse således spændemellem 6,125 mio. kr. og ca. 7,5 mio. kr., alt efter hvor stor en del af lånet, der skaloptages i henholdsvis realkreditinstitutter og banker.I scenario 3 er det på baggrund af vurderingen af, at en større risiko til bankerne vilresultere i færre tab på ordningen, valgt at fastsætte en garantidækning på 75 pct. aflånet. I de to muligheder under scenario 3 vil det resultere i et lån på 4,9 mio. kr. forsituationen med en udmålingsprocent på 15 pct. og 6,533 mio. kr. for situationenmed en udmålingsprocent på 20 pct. Det bemærkes her, at en garantidækning på 75pct. betyder, at der i henhold til den eksisterende realkreditlovgivning ikke vil væremulighed for realkreditbelåning ud over 70 pct. af ejendomsværdien. Dermed vil denresterende del af den lånebaserede finansiering skulle optages uden for realkreditsy-stemet, f.eks.via et banklån. Ved samme lånebeløb, optaget via en yngre jordbrugerordning, vil ydelserne for den unge landmand, alt andet lige, være højere i scenarietmed banklån end i scenariet med realkreditbelåning. Dette skyldes dels et forvente-ligt højere renteniveau i banklånet, dels en forventelig kortere afbetalingsperiode.Til ovenstående bemærkes, at der i en situation, hvor der gives 100 pct. garanti, medtilhørende mulighed for realkreditbelåning svarende til garantiens størrelse, er taleom en undtagelsesbestemmelse, hvor der afviges fra realkreditlovens almindeligelofter for realkreditbelåning. Desuden bemærkes, at en sådan situation vil være enafvigelse fra de generelle retningslinjer i EU’s statsstøttebestemmelser, som fastlagt ipkt. 3.4. i EU-kommissionens meddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 87og 88 på statsstøtte i form af garantier (2008/C 155/02), jf. nu Lissabontraktatens ar-tikel 107-108. Hovedreglen, som kun kan afviges, hvor garantien vedrører obligati-onsbaserede finansielle transaktioner, er her, at der kun må gives garanti for op til 80pct. Kommissionens begrundelse herfor er, jf. ovenstående meddelelses pkt. 3.2.c., atlångiveren ved en større garantidækning er mindre motiveret til at vurdere, sikre og

mindske risikoen i forbindelse med lånetransaktionen og især til at foretage en or-dentlig vurdering af låntagerens kreditværdighed. Yderligere bemærkes, at det blan-dede scenario forudsætter, at der vil skulle indgås samarbejdsaftaler mellem både re-alkreditinstitutterne og bankerne, som vil skulle vedligeholdes.GarantiperiodeDen periode, som en garanti skal dække, vil ligeledes have betydning for præmiernesstørrelse. Udgangspunktet er, at længere garantiperioder vil resultere i højere garan-tipuljer, da garantipuljen herved akkumuleres over flere år. Hermed er der flere til atdække de tab, som måtte komme på ordningen. Dette gør sig i særlig grad gældende,da tab på en ordning ikke kan forventes at være lineære over hele garantiens løbetid.Erfaringerne fra den nedlagte ordning har således vist, at de fleste tab på ordningenforekommer inden for de første syv år fra etableringstidspunktet.Som udgangspunkt er det dog i scenarierne valgt at fastsætte en garantiperiode, derkorresponderer med den garantidækning, der er foreslået, og dermed også den låne-type, som reelt ville komme i spil. I scenario 1 er der derfor valgt en 20 års garantipe-riode, da dette stemmer bedst overens med praksis for realkreditlån. I scenario 2 ergarantiperioden sat til enten 20 eller 10 år, alt efter om man sigter imod den 100 pct.garanterede realkreditbelåning eller de 80 pct. garanterede banklån. I scenario 3 erder som udgangspunkt lagt op til 10 års garanti, idet der her lægges op til banklån. Iscenario 2 og 3 kan 10 års perioden dog forlænges til 20 år, hvis man ønsker at sæn-ke præmien. Længere garantiperiode skal dog samtidig sammenholdes med, at det eren etableringsordning, samt hvor længe man ønsker at holde landmændene i en ord-ning. Desuden peger de tidligere tab i ordningen imod nødvendigheden af at stille ga-rantier for landmænd, der er kommet et vist stykke hen i etableringsfasen.Beregningsperiode for præmieBeregningsperioden for præmien vil desuden have betydning for udsvingene i præ-miesatserne, således at en længere periode vil skabe en mere flad præmiekurve. Ef-fekterne af en fladere præmiekurve vil, alt andet lige, kun have marginal betydningfor tabene på ordningen. I overvejelser omkring præmieperioden skal der desudentages hensyn til EU’s statsstøtteregler, hvorefter ordningens selvfinansiering vurderesat skulle kunne henregnes til den gældende markedssituation (jf. førnævnte (2008/C155/02)). På den baggrund vurderes det, at beregningsperioden bør holdes forholds-vis kort, samt at der ikke er tungtvejende grunde til at presse denne periode ud over,hvad der umiddelbart vurderes at være holdbart. Derfor er der i alle scenarierne valgten beregningsperiode på fem år, svarende til beregningsperioden i den nedlagte ord-ning. Det har i arbejdsgruppen desuden været drøftet, at man kunne overveje, at for-længe denne periode til syv år, da erfaringerne fra den nedlagte ordning som nævnthar vist, at de fleste tab på ordningen forekommer inden for de første syv år fra etab-leringstidspunktet. I en ordnings indledende år vil beregningsperioden dog være kor-tere, således at præmien beregnes på baggrund af det antal år, der reelt er til rådighedi ordningen. Dette kan i sagens natur skabe udfordringer i form af store præmieud-7

Simulering af præmieudviklingPå baggrund af de ovenfor gennemgåede scenarier er der foretaget en række simule-ringer af, hvordan præmieudviklingen vil være ud fra nogle antagelser om, hvormange der indtræder i ordninger, og hvor store tab garantierne vil medføre. Simule-ringerne er vedlagt som bilag 4 til rapporten. Der er ikke i simuleringerne taget stil-ling til størrelsen på en startpræmie, da denne bør fastsættes ud fra en nøjere vurde-ring af de forventede tab i ordningens første år. Det bemærkes i den forbindelse, atordningen er særligt sårbar overfor konjunktursvingninger i etableringsfasen, hvorforen vurdering bør indeholde en vis risikosikring. Der er foretaget simuleringer på ga-rantiperioder på henholdsvis 10 år og 20 år. På hver af disse garantiperioder er derlavet en simulering, hvor der er fastlagt garantidækning på 100 pct. samt en, hvor derer fastlagt en garantidækning på 75 pct. Nedenfor gennemgås de enkelte variable,samt disses konsekvenser for tab og præmieniveau i en ordning for yngre jordbruge-re.Indledningsvist skal det bemærkes, at der i alle simuleringerne er taget udgangspunkti en lineær amortisering af de garantiomfattede lån. Sådanne lån vil dog normal bliveamortiseret efter annuitetsprincippet. Effekten heraf vil være, at garantibeholdningenvil vokse hurtigere, end det er angivet i simuleringerne, da afdragene er mindre i star-ten af en given låneperiode. Konsekvensen heraf er, at de reelle præmier i starten vilvære en anelse lavere end det i simuleringerne angivne. Så snart ordningen har kørt ilængere tid end garantiernes løbetid, vil præmien dog være den samme, uanset omder anvendes en lineær amortisering eller amortisering efter annuitetsprincippet.Desuden bemærkes det, at tabstallene, som er anvendt i scenarierne, ikke er udtrykfor forventninger for de fremtidige tab under ordningen. Tabene er således sat højtfor at vurdere en yngre jordbruger-ordnings robusthed overfor store konjunktur-svingninger.Det kan ses af simuleringerne, at afviklingens løbetid har betydning for præmiesat-sen, idet længere løbetid resulterer i en lavere årlig præmie, da der vil være en størregarantipulje til at dække tabene. Tallene i simuleringerne er bygget på, at tabene erde samme, uanset om garantiperioden løber i 10 år eller 20 år. Dette er gjort på bag-grund af erfaringerne med den nedlagte ordning, hvor langt hovedparten af tabenefalder inden for de første syv år. Reelt vil der i sagens natur være nogle tab, som vilindtræffe i perioden fra det 10. til det 20. år, hvormed tabene, alt andet lige, også vilvære en anelse større i 20 års scenariet end i 10 års scenariet. Forskellen i præmienvil dermed ikke være så stor, som det fremgår af simuleringerne. Af fremstillings-mæssige årsager er det dog valgt at fastholde antagelsen om, at tabene er de sammeuanset garantiens løbetid.8

Derudover er der med simuleringerne set på garantidækningen, hvor der er sondretmellem 100 pct. dækning og 75 pct. dækning. Grundantagelsen er, at 75 pct. dæk-ning giver långiver en større risiko, hvorved långiver vil lave en mere kritisk person-lig vurdering af den enkelte ansøger. Dermed vil der, alt andet lige, være færre ansø-gere, der bliver godkendt til en yngre jordbruger-garanti. Dette er også i overens-stemmelse med antagelsen i EU-kommissionens meddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte i form af garantier (2008/C 155/02), jf. nuLissabontraktatens artikel 107-108. På den baggrund nedjusteres det årlige indtagunder ordningen fra 160 mio. kr. til 130 mio. kr. i 75 pct. simuleringerne. Desudenantages det, at der med denne højere grad af markedsbaseret vurdering af den enkeltelandmand vil være mindre tab på ordningen. Dette er i simuleringen indarbejdet veden antagelse om, at der i 75 pct. scenariet vil være 30 pct. mindre tab end i 100 pct.scenariet. De 30 pct. er valgt for at eksemplificere princippet i et større medansvar tillångiver, men kunne principielt både have været større og mindre. Bl.a. mente nogleaf arbejdsgruppens medlemmer som nævnt tidligere, at bankerne allerede havde såmeget på spil, at kontrollen ikke ville blive styrket med øget finansielt medansvar.Ved accept af præmissen om, at en større risikodeling med långiver vil give en merekritisk, markedsbaseret vurdering af den enkelte landmand, vil den lavere garanti-dækning have to modsatrettede effekter. Den lavere dækning vil resultere i, at derkommer en mindre garantibeholdning, hvilket i sig selv vil give en højere præmie.Dog vil der også komme færre tab på ordningen, ligesom statens samlede udgifter tilordningen, som primært er det, der skal dækkes af garantipræmien, kun omfatter 75pct. af disse lavere tab, hvilket for begge deles vedkommende er med til at sænkepræmien. I forhold til de antagelser, som er anvendt i simuleringerne, resulterer denstørre risikodeling med bankerne dog samlet i et fald i garantipræmien, hvilket ogsåer formålet hermed.Opsummerende fremgår det af simuleringerne, at man via en længere garantiperiode,alt andet lige, vil få en mindre præmie, idet garantibeholdningen dermed vokser.Yderligere ses det, at jo mindre garantidækning, der er i ordningen, jo mindre vilpræmierne blive, og jo mindre risiko løber staten.

Generelle bemærkningerUd over ovenstående, som redegør for de faktorer, som umiddelbart har direkte ef-fekt på en ordnings tabssituation, og som kan styres, bør følgende elementer indgå iovervejelserne om, hvorvidt man ønsker at oprette en ordning med statsgaranti forlån til yngre jordbrugere.Rentestigninger og førtidig indfrielseI forhold til en situation med store rentestigninger og heraf følgende tab og præmie-stigninger skal man være opmærksom på, at en sådan situation nemt vil kunne bliveselvforstærkende. Først og fremmest forstærkes risikoen af landbrugserhvervetsgældssituation, som er karakteriseret ved en meget stor andel rentetilpasningslån.Rentetilpasningslånene kan på den lange bane betragtes som en økonomisk fordel forsektoren, men de medvirker samtidig til, at et generelt konjunkturfølsomt erhvervbliver ekstra rentesensitivt. Således vil tab og præmiestigninger opstå ved betydeligtlavere rentestigninger, end hvis erhvervet havde været finansieret med en højere gradaf fastforrentede lån. Aktuelt udgør rentetilpasningslånene ca. 87 pct. af erhvervetssamlede realkreditbelåning. Derudover vil det i tilfælde af store stigninger i præmie-satserne, alt andet lige, være de dygtigste/økonomisk mest bæredygtige landmænd,som vil kunne konvertere deres yngre jordbruger-lån til et almindeligt banklån udengaranti. Konsekvensen heraf vil være, at der vil komme færre deltagere i ordningentil at betale for mere eller mindre den samme mængde tab. Dermed vil præmiesatsenigen stige, hvorefter den næste gruppe af deltagere vil have et tilstrækkeligt incita-ment til at forlade ordningen. Denne spiral vil fortsætte, indtil det kun er de mestkonkurstruede deltagere, som ikke kan opnå alternativ finansiering, og som ikke harråd til at betale høje præmier, som er tilbage i ordningen. På den baggrund vurderesdet ikke at være muligt at lave en ordning, som er fuldstændig garanteret imod netto-tab for staten, og dermed imod statsstøtte. Det bemærkes, at det formentligt vil væresværere at finde et billigere alternativ til yngre jordbruger-lånet inklusiv præmie, hvisder er tale om 100 pct. dækning, og deraf følgende realkreditbelåning, end hvis der ertale om mindre dækning, og deraf følgende banklån.En måde at afbøde problematikken kan være at forkorte garantiperioden til f.eks. 5, 7eller 10 år, eventuelt suppleret med en binding, som gør, at det ikke er muligt at for-lade ordningen. Alternativt kan man introducere en præmiekonsekvens af førtidig10

indfrielse af lånet. Hertil bemærkes dog, at en præmie for førtidig indfrielse vil skullehave en vis størrelse for at have den ønskede effekt. Dette er en model, som anvendesi Økonomi- og Erhvervsministeriets Vækstkautionsordning, hvor der skal betales 80pct. af de resterende garantipræmier ved fortidig indfrielse. Hvordan en sådan ord-ning præcis skulle udarbejdes i forbindelse med en ordning, som har variabel præ-mie, udestår.Begge disse løsninger kan dog have indvirkning på, hvor attraktiv ordningen vil værefor de unge landmænd, idet landmanden i større eller mindre grad bindes til ordnin-gen. En sådan binding vil skærpe behovet for, at der inddrages en mulighed for ryk-ning, da dette sikrer, at bedriften fortsat kan moderniseres i løbet af garantiens løbe-tid.Det bemærkes desuden, at præmien vil have nemmere ved stige til et uattraktivt ni-veau i en ordnings første år, indtil garantibeholdningen er blevet oparbejdet til et ni-veau, som kan fungere som en egentlig ballast for spredning af udgifterne i forbin-delse med tab på ordningen. Dermed vil der via tab på ordningen være risiko for sto-re fluktuationer i garantipræmien i ordningens første år. En måde at afbøde noget afdenne effekt kunne være at indføre en stiftelsesprovision, som det både er kendt fraVækstkautionsordningen og Kom-i-gang-lånene, hvor der er stiftelsesprovision påhenholdsvis 2 pct. og 3 pct. Yderligere understreger risikoen i ordningens tidligere årbehovet for, at der sættes en tilstrækkelig høj startpræmie i ordningens første år.Etablering i selskabsformI landbrugets forslag, som blev fremsendt til Fødevareudvalget, indgår en mulighedfor, at den yngre jordbruger kan få stillet en statsgaranti til rådighed for lån til køb afaktier i et selskab, som ejer en landbrugsejendom.Etablering i selskabsform kan indebære såvel fordele som ulemper sammenlignetmed etablering i personligt eje. Ideen i landbrugets forslag er, at der skal kunne ydesyngre jordbruger-garanti i forbindelse med, at den yngre jordbruger etablerer sig i etselskab, som ejer en jordbrugsejendom, via køb af anparter eller aktier heri, så længereglerne i landbrugslovens § 20 er opfyldt. Dette indebærer, at en landmand har be-stemmende indflydelse i selskabet, samt at en landmand varetager den daglige ledel-se af ejendommes drift, hvis selskabet ejer mere end 30 ha, og ejendommen ikke erbortforpagtet.Arbejdsgruppens udgangspunkt har været, at adgangen til ordningen, låneudmålin-gen, kravene til personlig hæftelse, sikkerhedsstillelse m.v. i givet fald sker eftersamme retningslinier, som gælder i den nedlagte ordning, når yngre jordbrugere etab-lerer sig i et interessentskab. Det indebærer bl.a., at der er enslydende krav til alder,til uddannelse, til opsparing, til etableringstidspunkt og til etablering med bestem-mende indflydelse (A aktier). Låneudmålingen foretages på basis af den andel afejendommens værdi, som svarer til den pågældende ejerandel, inklusiv overtagelse af11

eventuel gæld i selskabet. Det skal desuden være et krav, at alle aktionærer i selska-bet hæfter solidarisk, personligt og direkte for det garanterede lån, ligesom der skalstilles sikkerhed i den landbrugsejendom, som låneudmålingen foretages på bag-grund af.Samtidigt eller som alternativ kan man opretholde den nedlagte ordnings bestemmel-ser om muligheden for statsgaranti til interessentskaber. Dermed fastholdes mulighe-den for, at landmænd kan gå sammen om at købe en bedrift med en yngre jordbru-ger-garanti.Der er en generel forventning om, at antallet af selskabserhvervelser vil være stigen-de, og at det først og fremmest er de lidt større ejendomme, som vil blive ejet i sel-skabsform. Det bemærkes dog i den forbindelse, at åbningen for selskabsdannelser iforbindelse med liberaliseringen af landbrugsloven bl.a. havde til formål at åbne mu-ligheden for at tilvejebringe ekstern ansvarlig kapital til sektoren. Af bemærkninger-ne til L 159 fremgår det desuden, at lovforslaget skal ses i forlængelse af indførelsenaf lempede krav vedrørende selskabserhvervelse af landbrugsejendomme.I forbindelse med etablering i selskabsform skal det overvejes, hvorvidt det er muligtat kontrollere, om der er tale om en egentlig førstegangsetablering (har landmandentidligere haft aktier i andre selskaber), samt hvorvidt der er tale om en førstegangs-etablering, hvis garantien gives for lån til køb af aktier i mere etablerede selskaber.Under den nedlagte ordning gives der således kun statsgaranti til nyetablerede inte-ressentskaber, der har en yngre jordbruger, som ejer minimum 20 pct. af selskabet,og som i øvrigt opfylder kravene til at kunne modtage statsgaranti.

Generelle erhvervsrelaterede etableringsordninger – VækstkautionArbejdsgruppen har desuden inddraget Vækstkaution i sine drøftelser.Lånegarantier (kaldet Vækstkaution) har eksisteret siden 2000 og har til formål atfremme udlån til investeringer, udviklingsaktiviteter og ejerskifte i små og mellem-store virksomheder. Specifikt for landbruget gælder det, at sektoren kan få fremmed-finansiering med Vækstkaution efter samme principper som virksomheder inden forandre sektorer. EU-regler om statsstøtte betyder imidlertid, at der er særlige betingel-ser for landbruget, som det er nødvendigt at tage højde for.Vækstkaution kan anvendes til finansiering af køb af fast ejendom, herunder ejerskif-te. Udgifter til køb af jord må ikke udgøre mere end 10 pct. af de samlede projektud-gifter. Derudover kan det anvendes til finansiering af opførelse eller forbedring affast ejendom, til udgifter til køb af driftsinventar, maskiner, it og udstyr, til køb afydelser fra konsulenter, rådgivere m.v. i forbindelse med ovennævnte udgifter samttil andre udgifter op til 550.000 kr. Ansøgningen sendes til Vækstfonden via det på-gældende finansieringsinstitut.

Vækstfonden, der administrerer vækstkautionsordningen, tilføres årligt midler tildækning af de budgetterede fremtidige tab på ordningen samt administrationsudgif-ter. Forud for Erhvervspakken i 2009 har den årlige bevilling til tab mv. udgjort godt20 mio. kr., svarende til en garantiramme på godt 100 mio. kr. ved et nettotab på 20pct.Med Erhvervspakken i 2009 blev det aftalt at styrke vækstkautionsordningen midler-tidigt med en garantiramme på 1,5 mia. kr. ligeligt fordelt på 2 vinduer, hvor vindue1 så at sige er den eksisterende vækstkaution og vindue 2 er til faste anlægsinveste-ringer, der kan realkreditbelånes. Som noget nyt under vækstkaution fik primærer-hvervene adgang til den midlertidige ordning, og adgangen er notificeret efter stats-støttereglerne. Dette skete i 2010, hvormed landbruget fik mulighed for at anvendeVækstkautionsordningen.Pr. 7. november 2011 er der ansøgt om garantier for i alt 2,32 mia. kr. Der er ydet ak-tive tilsagn for i alt 1,64 mia. kr., hvoraf 0,48 mia. kr. vedrører primærerhvervenegenerelt. Der er således ikke tale om vækstkaution givet specifikt til nyetablering,idet det dog samtidig bemærkes, at der her er tale om en situation, hvor der eksistereren særskilt ordning for yngre jordbrugere. Med den daværende regeringens aftale framaj 2011 om Danmark som vækstnation blev vækstkautionsordningen udvidet medyderligere 600 mio. kr. i udlån svarende til en forhøjelse af garantirammen med 450mio. kr. og ordningen blev videreført til udgangen af 2012. Finansudvalget gav d. 23.juni sin tilslutning til at videreføre den midlertidige vækstkautionsordning. Primær-erhvervene omfattes også af denne udvidelse. EU-godkendelsen af primærerhverve-nes inddragelse i vækstkautionsordningen er ved at blive forlænget tilsvarende.

AfslutningArbejdsgruppen er kommet frem til tre forskellige scenarier, som lever op til kom-missoriets opdrag om ordninger, der med udgangspunkt i det forslag, der er fremlagtaf Landbrug & Fødevarer, er selvfinansierende, uden statsstøtte, robuste overfor kon-junktursvingninger, og som giver mening for de yngre jordbrugere at deltage i. Ho-vedprincippet og fællesnævneren for disse tre scenarier er, at der skal være tale omen variabel præmie, som ændres solidarisk for alle deltagerne i ordningen, med hen-blik på at gøre ordningen mere robust overfor konjunktursvingninger.Derudover er der en række faktorer, som man kan skrue på, som påvirker sikkerhe-den i garantien og dermed garantipræmiens størrelse, ligesom der er faktorer, der på-virker garantipræmiens størrelse i sig selv. Garantipræmien må således formodes atvære en vigtig faktor i forhold til at afgøre, hvorvidt ordningen forbliver attraktiv foren tilstrækkelig stor del af de yngre jordburgere, hvilket er nødvendigt, for at en ord-ning kan opretholde selvfinansieringen. De elementer, der påvirker sikkerheden i ga-rantien og garantipræmiens størrelse, er bl.a. større grad af risikodeling med långiver,garantiens løbetid, placeringen af lånet inden for vurderingen, muligheden for, at lå-net rykker for nye lån og beregningsperioden for præmien.13

Fælles for de tre scenarier er dog også, at selvfinansieringen ikke kan garanteresfuldstændigt, idet ordningerne i perioder med f.eks. store rentestigninger, og deraf af-ledte yderligere konkurser vil kunne få en præmiestørrelse, som gør ordningen uat-traktiv. Denne risiko forstærkes af, at landbrugserhvervet er yderst rentefølsomt, idetca. 87 pct. af erhvervets samlede realkreditbelåning pt. udgøres af rentetilpasnings-lån. Derudover vil det i tilfælde af store spring i præmiesatserne, alt andet lige, værede dygtigste/økonomisk mest bæredygtige landmænd, som har nemmest ved at opnåalternativ finansiering. Konsekvensen heraf vil være, at der kommer færre deltagere iordningen til at betale for mere eller mindre den samme mængde tab. Dermed vilpræmiesatsen stige yderligere, hvilket kan skabe en negativ spiral, som potentielt kanunderminere ordningens selvfinansiering, og dermed dens kompatibilitet med EU’sstatsstøtteregler. Denne sårbarhed vil i ekstra høj grad gøre sig gældende i en ord-nings første år, hvor der endnu ikke er opbygget en vis volumen i garantibeholdnin-gen. Samlet set, er det dog arbejdsgruppens vurdering, at de tre foreslåede scenarier,især på grund af deres solidariske præmier, i forskellig grad er mere robuste overforkonjunktursvingninger, end det er tilfældet med den med L 159 nedlagte ordning.Scenarierne kan lettere simplificeret karakteriseres således, at scenario 1, som nævnt,er ændret så lidt, som det er muligt i forhold til den nedlagte ordning. Scenario 2 erændret, så det er den unge landmands vilkår, der søges optimeret. Således er der iscenario 2 fokus på at optimere de unge landmænds økonomiske situation, ved atetablere så brede og fleksible lånemuligheder for landmanden som muligt. Scenario 3begrænser denne bredde og fleksibilitet en smule, idet fokus her i højere grad er på atsikre, at ordningens selvfinansiering opretholdes, hvormed den sikres bedre imod atblive ulovlig statsstøtte. De landmænd, som optages i ordningen under scenario 3 vil,alt andet lige, være beskyttet bedre i forhold til at komme til at skulle dække eventu-elle tab på ordningen.