GRUNDNOTAT TILFOLKETINGETSEUROPAUDVALGom forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om finansiering, forvaltningog overvågning af den fælles landbrugspolitik (”den horisontale forordning”)KOM(2011) 628

Resumé

Kommissionen fremlagde den 12. oktober 2011 forslag til forordning om finansiering, for-valtning og overvågning af den fælles landbrugspolitik (”den horisontale forordning”), dervil medføre en udvidelse af de nuværende bestemmelser i Rådets forordning (EF)nr. 1290/2005 af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik. Forslaget om-fatter de finansielle regler for de to landbrugsfonde samt det overordnede regelsæt for med-lemsstaternes udbetalingsorganer. Hertil kommer også regler for bedriftsrådgivning, kontrol-systemer og sanktioner samt krydsoverensstemmelse. Disse regler indgik tidligere i forord-ningen for direkte betalinger. Kommissionen foreslår endvidere en række stramninger i for-hold til betalingsorganernes administration samt en række ændringer i regelsættet omkringkrydsoverensstemmelse. Generelt er der i forslaget vidtgående adgang for Kommissionen tilvia delegerede retsakter at gennemføre ændringer i regelsættet.BaggrundKommissionen har ved KOM (2011) 628 af 12. oktober 2011 fremsat forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælleslandbrugspolitik. Forslaget er modtaget i en dansk sprogudgave den 18. oktober 2011.Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 43, stk. 2 og kan vedtages af Rådet og Eu-ropa-Parlamentet i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure.Nærhedsprincippet1

Formål og indholdForslaget til forordning om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugs-politik (den horisontale forordning) indeholder en udvidelse af de nuværende bestemmelser iRådets forordning (EF) nr. 1290/2005 af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles land-brugspolitik. Udover finansielle regler for de to landbrugsfonde samt det overordnede regel-sæt for medlemsstaternes udbetalingsorganer omfatter forslaget som noget nyt også regler forbedriftsrådgivning, kontrolsystemer og sanktioner, herunder det integrerede kontrolsystemsamt regelsættet om krydsoverensstemmelse. De sidstnævnte områder fremgår i dag af regler-ne for direkte støtte. Herudover foreslår Kommissionen, at der skal gennemføres en rækkestramninger i forhold til betalingsorganernes administration samt en række ændringer i regel-sættet omkring krydsoverensstemmelse.BedriftsrådgivningsordningRegelsættet for etablering af den obligatoriske bedriftsrådgivning foreslås overført fra forord-ningen om direkte støtte til den horisontale forordning. Kommissionen foreslår, at ordningenskal gælde de regler, der er omfattet af krydsoverensstemmelse i dag, og at rådgivningen ud-vides til også at omfatte regler på områderne klimaforandringer, biodiversitet, beskyttelse afvand, notifikation af dyresygdomme samt innovation. Herudover foreslås grønning og rådgiv-ning vedrørende bæredygtig økonomisk udvikling af små landbrug omfattet af bedriftsrådgiv-ningsordningen. Støttemodtagernes deltagelse i ordningen forbliver frivillig. Medlemsstaternekan vælge at støtte brugen af bedriftsrådgivning under landdistriktspolitikken.Regulering af forhold mellem Kommissionen og udbetalingsorganerneEn nyskabelse vedrørende udbetalingsorganerne er, at Kommissionen foreslår, at den ved de-legerede retsakter fastsætter minimumskriterier for godkendelsen af udbetalingsorganerne imedlemsstaterne. Det betyder, at Kommissionen skal fastsætte minimumskriterier for arbejdeti de udbetalende organer for så vidt angår interne forhold, kontrolaktiviteter, information ogkommunikation samt overvågningsaktiviteter. Herudover foreslår Kommissionen, at den skalfastsætte regler for udstedelse og tilbagetrækning af udbetalingsorganernes godkendelse,overvågning af organerne samt deres eventuelle fornyede godkendelse.Kommissionen foreslår på flere punkter stramninger med hensyn til udbetalingsorganernesadministration. Forslaget indeholder blandt andet bestemmelser vedrørende afvisning af refu-sion fra EU ved for sene betalinger i forhold til de fastsatte frister og krav om tilhørende ren-2

tekompensation til støttemodtagerne. Med hensyn til tilbagebetalingskrav overfor støttemod-tagerne som følge af uregelmæssigheder, der ikke er begrundet i forsømmelser fra medlems-statens side, foreslår Kommissionen, at betalingsorganerne selv skal afholde 100 % af udgif-terne vedrørende tilbagebetalingskrav, som ikke er blevet inddrevet inden for 4 år, eller 8 årsåfremt tilbagebetalingen er blevet genstand for en retssag.Kommissionen foreslår, at den procentdel, som medlemsstaterne kan beholde, når det lykkesat inddrive uretmæssige udbetalte beløb nedsættes fra 20 % til 10 %. En lignende justeringforeslås med hensyn til den procentdel, som medlemsstaterne må beholde af inddrevne beløbvedrørende sanktioner som følge af krydsoverensstemmelse (her nedsættes procentandelen fra25 % til 10 %).Kommissionen foreslår ligeledes, at medlemsstaternes refusion kan suspenderes, hvis de stati-stikker, som medlemsstaten skal fremsende til Kommissionen vedrørende gennemførte kon-troller og resultaterne heraf, ikke bliver fremsendt rettidigt. Endelig foreslår Kommissionen engenerel regel om, at medlemsstaterne skal opkræve renter i forbindelse med tilbagesøgning afuretmæssigt udbetalte beløb.Landdistriktsprogrammerne bliver finansieret af den Europæiske Landbrugsfond for Udvik-ling af Landdistrikterne (ELFUL). Den kommende programperiode for landdistriktsprogram-merne løber fra 2014-2020. Medlemsstaten anmelder kvartalsvist deres udgifter under landdi-striktsprogrammerne til EU, som herefter refunderer EU-andelen af medlemsstatens udgifter.Kommissionens forslag lægger op til, at de kvartalsvise refusioner skal ske ved anvendelsenaf én finansieringssats per foranstaltning.Kommissionen foreslår også en ensretning af udbetalingsfristerne for alle arealstøtteordnin-ger. Det betyder i praksis, at udbetalingsfristen for enkeltbetalingen også skal gælde for areal-støtteordningerne under landdistriktsprogrammet. Fristen for enkeltbetalingen er 1. december– 30. juni det følgende år. Kommissionen forslag indeholder også en generel mulighed for atudbetale forskud på 50 % på den direkte støtte og 75 % på arealordningerne under ELFUL.Kontrolsystem og sanktionerForslaget indeholder en bestemmelse om, at medlemsstaterne, hvor det er passende, skal udfø-re alle fysiske kontroller vedrørende landbrugsstøtte og støtte under landdistriktsprogrammetpå samme tid. Kommissionen lægger endvidere op til, at der bliver oprettet et særligt registertil identifikation af landmænd og støttemodtagere. Endelig ønsker Kommissionen i forbindel-se med nedsættelser og udelukkelser at anvende modellen for krydsoverensstemmelseskon-trollen, hvor sanktionen skal fastlægges i forhold til overtrædelsens alvor, omfang og varig-hed/gentagelse.3

KrydsoverensstemmelseI forbindelse med reformen af den fælles landbrugspolitik i 2005 blev det vedtaget, at udbeta-lingen af støtte til landbrugere sker på betingelse af, at en række krav bliver overholdt indenfor miljø, sundhed, dyrevelfærd og god landbrugs- og miljømæssig stand (GLM). I modsatfald kan støtten blive reduceret eller helt bortfalde. Dette kaldes i daglig tale krydsoverens-stemmelse.Kommissionen foreslår, at regelsættet vedrørende krydsoverensstemmelse bliver overført tilden horisontale forordning. Det foreslås, at omstruktureringsstøtte, omstillingsstøtte og grønhøst bliver omfattet af krydsoverensstemmelse. Modsat vil modtagere af direkte støtte, somtilmelder sig ordningen for små landbrugere, være undtaget krydsoverensstemmelse.Vandrammedirektivet og pesticiddirektivet bliver også omfattet af krydsoverensstemmelse1.Kommissionen foreslår, at den får delegeret beføjelser til at tilføje direktivernes bestemmel-ser, efter at alle medlemsstaterne har implementeret de bestemmelser, der skal være direktegældende overfor landbrugerne og notificeret Kommissionen om implementeringen. Med-lemsstaternes implementering skal ske senest den 1. januar 2013 for vandrammedirektivet ogsenest 1. januar 2014 for pesticiddirektivet.De lovbestemte forvaltningskrav og GLM-normerne er i forslaget kategoriseret i tre områder:1) Miljø, klimaforandring og GLM, 2) Sundhed og 3) Dyrevelfærd).2I forhold til de nuvæ-rende krav vedrørende GLM indeholder forslaget en række ændringer og udvidelser. Det gæl-der især for et nyt krav om beskyttelse af vådområder og kulstofrige jorde inklusiv forbudmod førstegangspløjning samt for følgende normer: Minimum plantedække, minimum jord-forvaltning med henblik på at hindre jorderosion, bevarelse af jordens organiske indhold samtbevarelse af en lang række landskabstræk m.v. Grundvandsdirektivet og dele af fuglebeskyt-telsesdirektivet er i forslaget taget ud som lovbestemte forvaltningskrav og flyttet til GLM-normer.Den nuværende GLM-norm om vedligeholdelse af permanente græsarealer er ikke med somen selvstændig norm i forslaget, men for årene 2014 og 2015 foreslår Kommissionen, at reg-lerne om krydsoverensstemmelse også skal gælde for bestemmelser, der skal sikre, at arealer

Inkluderingen af direktiv 2009/128/EF af 21. oktober 2009 om en ramme for Fællesskabets indsats for en bæ-redygtig anvendelse af pesticider er allerede vedtaget. Pesticiddirektivet indbefatter en trinvis indførelse af debestemmelser, der er rettet mod landbrugerne.2GLM-normerne sammenskrives fra 15 frivillige og obligatoriske normer, til 8 obligatoriske normer. For de 18lovbestemte forvaltningskrav (SMR), der indgår i den nuværende rådsforordning 73/2009, indebærer forslaget, atgrundvandsdirektivet lægges ind under GLM, mens 4 direktiver vedrørende henholdsvis slam, mund- og klovsy-ge, bekæmpelse af visse dyresygdomme, og blue tongue er fjernet fra bilag II i forordningsforslaget.4

med permanent græs opretholdes hos hver enkelt landbruger. Det foreslås, at Kommissionendelegeres beføjelser til at fastsætte de nærmere regler herom, inklusiv regler for konverteringtil permanent græsareal, hvis græsandelen er faldende.UdtalelserEuropa-Parlamentets udtalelse foreligger endnu ikke.KonsekvenserForslaget til forordning om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugs-politik ventes at have både statsfinansielle, erhvervsøkonomiske, lovgivnings- og administra-tive konsekvenser, konsekvenser for udmøntningen af EU’s budget samt konsekvenser formiljøet og beskyttelsesniveauet. Det fulde omfang af konsekvenserne kendes endnu ikke, mender kan gøres en række overordnede antagelser.Statsfinansielle konsekvenserForslaget indebærer øgede krav til de udbetalende organer. Dette vil formentlig resultere i hø-jere udgifter til IT og administration. Ydermere må det antages, at de nye regler for inddriv-ning af uretmæssigt udbetalt støtte kan resultere i færre indtægter og flere udgifter.Erhvervsøkonomiske konsekvenserÆndringerne af GLM-reglerne samt inkludering af vandrammedirektivet vil antageligvis havebetydning for erhvervet, men de præcise konsekvenser kan endnu ikke kvantificeres. De be-grænsninger eller foranstaltninger, som landbrugerne kan blive pålagt at foretage som led ivandrammedirektivet, er individuelle for hver enkelt landbruger. Dette kan gøre det vanskeligtat etablere en nogenlunde ensartet og proportional bedømmelse af overtrædelser.Administrative konsekvenserDe nye GLM-regler vil sandsynligvis indebære, at myndighederne skal opbygge nye registreog indføre nye elementer i kontrollen. Her kan blandt andet nævnes, at kulstofrige jorde for-mentlig skal registreres, og det skal kontrolleres, at de ikke oppløjes. Forslaget om at ladekrydsoverensstemmelse omfatte vandrammedirektivet ventes at forøge ressourceforbruget tilkontrol og administrationen.Konsekvenser for miljøetÆndringen af reglerne, der er omfattet krydsoverensstemmelse, vil formentlig få indflydelsepå miljøet. Det præcise omfang heraf kendes endnu ikke.HøringSagen har været i høring i §2-udvalget (landbrug).5

Landbrug & Fødevarer bemærkede overordnet på møde i §2-udvalget (landbrug) den 5. okto-ber 2011, at de nye tiltag ikke bidrager til at gøre landbrugspolitikken mere veldefineret ogskarp. Tværtimod lader den til at blive mere indviklet. Der er et stort behov for forenkling.Hvad angår bedriftsrådgivning bør det være op til de enkelte medlemsstater, om de vil indførenoget sådant i regi af landdistriktsprogrammerne.Ved efterfølgende skriftlig høring i § 2-udvalget (landbrug) er der indkommet følgende be-mærkninger:Landbrug & Fødevarer bemærker med hensyn til krydsoverensstemmelse og GLM, at der ik-ke er tale om en reel forenkling. Selvom der fjernes en række krydsoverensstemmelseskrav,overføres den del af disse krav i stedet som en række udvidede GLM-krav. Derfor er det reeltkun ganske få krav, der fjernes. Derudover udvides GLM-kravene særligt med et nyt krav ombeskyttelse af vådområder og kulstofrige jorder (blandt andet pløjeforbud). Desuden liggerder muligvis en udvidelse i kravene om minimum plantedække, minimum jordforvaltning(jorderosion), bevarelse af jordens organiske indhold, landskabselementer m.v. Derudover vilvandrammedirektivet og pesticiddirektivet blive omfattet af krydsoverensstemmelse, når disseer blevet implementeret i medlemsstaterne. Landbrug & Fødevarer finder, at det samlet setligner det en opstramning af det eksisterende system, hvilket man finder højest uhensigtsmæs-sigt. Landbrug & Fødevarer mener, at det er vigtigt at skabe et slankere og mere målrettet sy-stem for krydsoverensstemmelse, som er mere enkelt for landmanden at håndtere, og som erlettere for myndighederne at administrere. Derudover er det vigtigt at fokusere på at skabemere proportionalitet i den måde, hvorpå man vurderer overtrædelser. Procentvise støttened-sættelser er ikke proportionale.Landbrug & Fødevarer påpeger, at det er vigtigt, at GLM-kravene er udformet på en måde,som understøtter en miljø- og klimarigtig landbrugsproduktion, men som ikke lægger hin-dringer i vejen for udviklingen af en konkurrencedygtig landbrugsproduktion. Det er endnusvært at vurdere helt konkret, hvad der ligger i de nye og udvidede GLM-krav, da det er op tilde enkelte medlemsstater at definere de nationale GLM-krav. Dog er der en række konkretespørgsmål, som det er vigtigt at forholde sig til allerede på nuværende tidspunkt. Hvordan de-fineres eksempelvis vådområder og kulstofrige jorder – og hvordan defineres græsarealer iden sammenhæng? Alt efter hvordan disse arealer defineres, kan det give alvorlige problemeri Danmark, hvor eksempelvis mange lavbundsarealer opdyrkes.Idet EU er ved at udarbejde en strategi for bekæmpelse af invasive arter, mener Landbrug &Fødevarer ikke, at en sådan strategi bør foregribes ved at udvide et GLM-krav til også at om-fatte bekæmpelse af invasive arter og skadedyr.6

Samlet set er Landbrug & Fødevarer ikke begejstret for Kommissionens forslag til en op-stramning af krydsoverensstemmelsessystemet. I stedet bør der arbejdes for en signifikantforenkling af systemet, så det bliver slankere, mere proportionalt og indeholder mere simpleog målrettede krav, som er lettere at administrere og lettere for landmanden at håndtere.For så vidt angår bedriftsrådgivningsordning, finder Landbrug & Fødevarer det vigtigt, at sy-stemet forbliver frivilligt at deltage i for den enkelte landmand, sådan som Kommissionenlægger op til. Landbrug & Fødevarer mener endvidere, at det er vigtigt, at systemet udvides tilat omfatte en mere helhedsorienteret rådgivning for landmanden.Regeringens foreløbige generelle holdningRegeringen vil arbejde for at reducere landbrugsstøtten i EU på en måde, der gavner forsk-ning, innovation og markedsadgangen for udviklingslandene, forbedrer miljøet og modvirkerklimaforandringer. Regeringen vil desuden arbejde for, at medlemsstaternes muligheder for atvælge at bruge en større del af landbrugsstøtten til formål som natur, miljø og økologi styrkes.Endvidere lægger regeringen vægt på, at drøftelserne om Kommissionens reformforslag ikkeforegriber forhandlingerne om EU’s flerårige finansielle ramme. Regeringen vil arbejde for atsikre en sund forvaltning af EU’s midler og samtidig søge at sikre en enkel administration.Således bør omkostningerne til administration og kontrol være proportionale med den risikosom fondene eventuelt kan udsættes for. Regeringen er enig i princippet bag krydsoverens-stemmelse og GLM og lægger vægt på, at producenter og myndigheder ikke pålægges ufor-holdsmæssigt store administrative byrder.Generelle forventninger til andre landes holdningerDen første drøftelse af Kommissionens forslag på rådsmødet (landbrug og fiskeri) den 20.-21.oktober 2011 viste at en stor del af medlemsstaterne, er bekymrede for at forslaget vil pålæg-ge myndigheder og landmænd store administrative byrder. Der blev generelt udtrykt ønskeom større forenkling. Dette gjaldt navnlig krydsoverensstemmelse, idet Irland, Grækenland,Luxemburg, Sverige, Finland, Ungarn, Belgien og Tyskland således fremhævede, at kryds-overensstemmelseskravene kunne gøres mere enkle.Tidligere forelæggelser for Folketingets EuropaudvalgUdkast til forslaget har været forelagt Folketingets Europaudvalg den 14. oktober 2011 forudfor rådsmødet (landbrug og fiskeri) den 20.-21. oktober 2011, jf. samlenotat oversendt den 6.oktober 2011.Notatet er ligeledes fremsendt til Folketingets Udvalg for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri.