Finansudvalget 2011-12
FIU Alm.del Bilag 25
Offentligt
1/2011
Beretning omtildelingen af individuel stats-garanti til Amagerbanken A/S
1/2011
Beretning omtildelingen af individuel stats-garanti til Amagerbanken A/S
Statsrevisorerne fremsender denne beretningmed deres bemærkninger til Folketinget ogvedkommende minister, jf. § 3 i lov omstatsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov omrevisionen af statens regnskaber m.m.København 2011
Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommendeminister.Erhvervs- og vækstministeren afgiver en redegørelse til beretningen.Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilketforventes at ske midt i marts 2012.Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endeligbetænkning over statsregnskabet 2011, som afgives i april 2013.
Henvendelse vedrørendedenne publikation rettes til:StatsrevisorerneFolketingetChristiansborg1240 København KTelefon: 33 37 59 87Fax: 33 37 59 95E-mail: [email protected]Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne
Yderligere eksemplarer kankøbes ved henvendelse til:Rosendahls-Schultz DistributionHerstedvang 102620 AlbertslundTelefon: 43 22 73 00Fax: 43 63 19 69E-mail: [email protected]Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk
ISSN 0108-3902ISBN 978-87-7434-361-5
STATSREVISORERNES BEMÆRKNING
Statsrevisorernes bemærkning
Statsrevisorerne,den 26. oktober 2011BERETNING OM TILDELINGEN AF INDIVIDUEL STATSGARANTI TIL AMAGER-BANKEN A/SStatsrevisorerne anmodede i december 2010 rigsrevisor om at gennemføre en un-dersøgelse af Finansiel Stabilitet A/S. Rigsrevisor har valgt at udskille forløbet om-kring tildelingen af individuel statsgaranti til Amagerbanken A/S i denne undersøgel-se, mens den planlagte undersøgelse af Finansiel Stabilitet afgives senere.Med Bankpakke I etablerede staten sammen med den finansielle sektor i oktober 2008en generel statsgaranti, som skulle sikre pengeinstitutterne den nødvendige likviditet.Med Bankpakke II fra februar 2009 blev det muligt at indgå aftale om individuel stats-garanti. Finansiel Stabilitet tildelte indtil 31. december 2010 individuelle statsgarantiertil i alt 64 pengeinstitutter med et samlet tilsagn på i alt 366 mia. kr.Amagerbanken fik efter ansøgning i juni 2010 en individuel statsgaranti på 13,5 mia.kr. – bl.a. under den forudsætning, at banken selv rejste ny kapital på 750 mio. kr. Enanden forudsætning var, at banken fik en ny ledelse. Den nye ledelse fandt det nød-vendigt at nedskrive med yderligere 3,1 mia. kr. i bankens årsregnskab for 2010, hvor-efter man i februar 2011 måtte konstatere, at Amagerbanken ikke kunne fortsætte påegen hånd.Amagerbanken blev herefter overdraget til Finansiel Stabilitet med henblik på afvik-ling. Statens tab på den tildelte garanti kan endnu ikke opgøres, men udgør maksi-malt 2,1 mia. kr.Statsrevisorerne konstaterer, at Amagerbanken ikke var en veldrevet bank, og at ban-ken benyttede sig af en række risikable forretningsmetoder, fx forhøjelse af lån til be-taling af renter, indfrielser af andre pengeinstitutters panter og lån for at undgå kun-ders konkurs samt finansiering af kunders privatforbrug. Amagerbankens løbendeafværgeforanstaltninger betød, at man i betydeligt omfang skubbede problemerneforan sig i stedet for at løse dem – og at man ikke levede op til bankens egen kredit-politik.På den baggrund er det velbegrundet at spørge, om der var grund til at tildele Ama-gerbanken en individuel statsgaranti med henblik på videre drift.Peder LarsenHenrik ThorupHelge Adam MøllerKristian JensenMogens JensenKlaus Frandsen
STATSREVISORERNES BEMÆRKNING
Statsrevisorerne finder det i den forbindelse bemærkelsesværdigt, at Finanstilsynetog Finansiel Stabilitet har været uenige om Amagerbankens økonomiske tilstand. Fi-nanstilsynet vurderede således i maj 2010, at behovet for nedskrivninger og solvens-reservationer var mellem 0,5 mia. kr. og 1,1 mia. kr. mindre, end Finansiel Stabilitethavde vurderet i april 2010. Det var på dette tidspunkt Finansiel Stabilitets vurdering,at det ikke var forsvarligt at tildele Amagerbanken en statsgaranti, mens Finanstilsy-net vurderede, at Amagerbanken opfyldte lovens solvenskrav. Erhvervs- og Vækst-ministeriet fastslog med udgangspunkt i lov om finansiel stabilitet, at Amagerbankenvar berettiget til at ansøge om individuel statsgaranti. Finansiel Stabilitet indledte påden baggrund forhandlingerne med Amagerbanken og stillede de mest vidtgåendevilkår, som var stillet til et ansøgende pengeinstitut.Det er Rigsrevisionens konklusion, at der på dette tidspunkt og med de særlige vilkårvar fundet en forsvarlig løsning for tildeling af individuel statsgaranti til Amagerban-ken.Denne sag viser, at man i overensstemmelse med lovens formål har forsøgt atstyrke Amagerbankens kapitalgrundlag og finansielle robusthed. Statsreviso-rerne må konstatere, at dette ikke lykkedes i sagen om Amagerbanken grundetbankens økonomiske tilstand og risikofyldte forretningsmetoder.Statsrevisorerne finder det uhensigtsmæssigt, at der forud for tildeling af indi-viduel statsgaranti til Amagerbanken ikke forelå en vurdering af Amagerban-kens økonomiske tilstand, som både Finansiel Stabilitet, Finanstilsynet og mi-nisteriet kunne være enige om – uanset deres forskellige roller i sagen. Stats-revisorerne kritiserer, at Finanstilsynet ikke i tilstrækkelig grad gjorde opmærk-som på Amagerbankens økonomiske tilstand og risikable forretningsmetoderforud for tildelingen af statsgarantien.Statsrevisorerne finder, at erhvervs- og vækstministeren i sin redegørelse til denneberetning bør gennemgå de erfaringer, som ministeriet, Finanstilsynet og FinansielStabilitet har høstet af denne sag, og redegøre for de initiativer, som disse erfaringerhar affødt. Ministeren bedes endvidere redegøre for, hvordan disse erfaringer kannyttiggøres i den fremadrettede indsats for at ruste pengeinstitutterne til at møde mar-kedets realiteter og sikre tilliden til den finansielle sektor.
Beretning til Statsrevisorerne omtildelingen af individuel stats-garanti til Amagerbanken A/S
Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning tilStatsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17,stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelsenr. 3 af 7. januar 1997 som ændret ved lov nr. 590af 13. juni 2006. Beretningen vedrører finanslovensfinanslovens § 8. Økonomi- og Erhvervsministeriet(nu Erhvervs- og Vækstministeriet).
Indholdsfortegnelse
I.II.
Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1Indledning .................................................................................................................... 8A.Baggrund .............................................................................................................. 8B.Formål ................................................................................................................. 10C.Metode og afgrænsning ...................................................................................... 10Finanstilsynets vurdering af Amagerbankens økonomiske tilstand ........................... 12A.Finansiel Stabilitets gennemgang af Amagerbankens 35 størsteengagementer ..................................................................................................... 12B.Finanstilsynets vurdering af Amagerbankens solvens ........................................ 15C.Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets vurderinger af økonomiske ogforretningsmæssige risici i Amagerbanken i foråret 2010 ................................... 16Finansiel Stabilitets tildeling af individuel statsgaranti til Amagerbanken .................. 25A.Amagerbankens ansøgning om statsligt kapitalindskud ..................................... 25B.Ansvarsfordeling mellem Finansiel Stabilitet og Finanstilsynet vedbehandlingen af ansøgningen om individuel statsgaranti ................................... 27C.Garantiens særlige vilkår .................................................................................... 28Amagerbankens nye ledelses afdækning af bankens risici ....................................... 31
III.
IV.
V.
Bilag 1. Oversigt over Amagerbankens 35 største engagementer ..................................... 36Bilag 2. Ordliste ................................................................................................................... 42
Beretningen vedrører finanslovens § 8. Økonomi- og Erhvervsministeriet(nu Erhvervs- og Vækstministeriet).I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:Lene Espersen: september 2008 – februar 2010Brian Mikkelsen: februar 2010 – oktober 2011Ole Sohn: oktober 2011 –
INTRODUKTION OG KONKLUSION
1
I. Introduktion og konklusion
1. Denne beretning handler om forløbet fra behandlingen af Amagerbanken A/S’ ansøgningom individuel statsgaranti, frem til banken blev overdraget til Finansiel Stabilitet A/S medhenblik på afvikling i begyndelsen af februar 2011. Rigsrevisionen igangsatte undersøgel-sen i februar 2011 på baggrund af en anmodning fra Statsrevisorerne.2. Finansiel Stabilitet A/S (herefter Finansiel Stabilitet) tildelte efter ansøgning i juni 2010 enindividuel statsgaranti på 13,5 mia. kr. til Amagerbanken A/S (herefter Amagerbanken). Enforudsætning for garantistillelsen var bl.a., at Amagerbanken skulle rejse ny kapital for 750mio. kr., hvilket banken gjorde i september samme år. I november 2010 fik Amagerbankenen ny ledelse, som gennemgik alle bankens engagementer med udlån på over 15 mio. kr.På baggrund af gennemgangen vurderede den nye ledelse, at det ville blive nødvendigt atnedskrive med yderligere 3,1 mia. kr. i årsregnskabet for 2010. Forløbet endte med, at ledel-sen kunne konstatere, at Amagerbanken var i så store vanskeligheder, at banken ikke kun-ne fortsætte på egen hånd. Amagerbanken kunne ikke rejse ny kapital og måtte den 6. fe-bruar 2011 lade sig overdrage til Finansiel Stabilitet med henblik på at blive afviklet.3. Forud for tildelingen af garantien til Amagerbanken gennemgik Finanstilsynet en rækkeaf de største engagementer i banken for at vurdere, om den opfyldte lovens solvenskrav.4. Formålet med Rigsrevisionens undersøgelse er at belyse forløbet omkring tildelingen afindividuel statsgaranti til Amagerbanken og baggrunden for bankens overdragelse til Finan-siel Stabilitet, herunder Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets roller i forløbet.Det vurderer Rigsrevisionen ved at besvare følgende spørgsmål:Opfyldte Amagerbanken lovens solvenskrav, og afdækkede Finanstilsynets undersø-gelse heraf bankens økonomiske tilstand?Var det forsvarligt, at Finansiel Stabilitet tildelte individuel statsgaranti til Amagerban-ken?Tog Amagerbankens nye ledelse udgangspunkt i en normaliseret kredittilgang, da denafdækkede bankens risici i januar 2011?
Individuel statsga-rantier en ordningunder Bankpakke II(Kreditpakken), hvorFinansiel Stabilitet A/Spå vegne af staten i optil 3 år kunne garanterefor obligationer og lån,som penge- og realkre-ditinstitutterne udsted-te frem til den 31. de-cember 2010. Garan-tien indebar, at statengaranterede for rente-betalingen og tilbage-betalingen på lånene.Garantien blev tildeltefter ansøgning.
5. Rigsrevisionen har som led i undersøgelsen af Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets rol-ler i forbindelse med tildelingen af individuel statsgaranti til Amagerbanken indhentet mate-riale fra Finansiel Stabilitet, Finanstilsynet, Økonomi- og Erhvervsministeriet og Amagerban-kens nye ledelse. Materialet dokumenterer institutionernes aktiviteter i de forskellige perio-der i forløbet.Økonomi- og Erhvervsministeriet er i oktober 2011 blevet omdannet til Erhvervs- og Vækst-ministeriet, og Rigsrevisionen har valgt at anvende det nye navn i denne beretning.
2
INTRODUKTION OG KONKLUSION
UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSIONAmagerbanken ansøgte i slutningen af 2009 om en individuel statsgaranti på13,5 mia. kr. Som led i behandlingen af bankens ansøgning gennemgik Finan-siel Stabilitet 35 af Amagerbankens største engagementer for at vurdere ban-kens økonomiske tilstand. Gennemgangen viste, at Amagerbanken i stort om-fang anvendte særligt risikable forretningsmetoder, og Finansiel Stabilitet vur-derede, at banken befandt sig i så store økonomiske vanskeligheder, at denmuligvis ikke opfyldte lovens solvenskrav. Finansiel Stabilitet orienterede Er-hvervs- og Vækstministeriet om denne vurdering. Ministeriet bad om Finans-tilsynets vurdering af, om Amagerbanken opfyldte lovens solvenskrav. Resul-tatet af Finanstilsynets undersøgelse var, at Amagerbanken opfyldte lovenssolvenskrav, og tilsynet orienterede ministeriet og Finansiel Stabilitet herom.Finansiel Stabilitet indledte herefter forhandlinger med Amagerbanken og op-stillede de mest vidtgående vilkår blandt de pengeinstitutter, der havde fået til-delt individuel statsgaranti.Finansiel Stabilitet og Finanstilsynet havde en væsentlig forskellig vurderingaf behovet for reservationer til afdækning af bankens risici. Det efterfølgendeforløb i Amagerbanken har vist, at det samlede merbehov for reservationer varstørre, end både Finansiel Stabilitet og Finanstilsynet vurderede.Da Amagerbankens nye ledelse tiltrådte, identificerede den et yderligere ned-skrivningsbehov på 2,2 mia. kr. på de 35 engagementer. Herudover fandt dennye ledelse et yderligere nedskrivningsbehov på ca. 1 mia. kr. på øvrige 134 en-gagementer. Amagerbankens nye ledelse tog udgangspunkt i en kredittilgang,hvor ledelsen gjorde op med de særligt risikable forretningsmetoder og base-rede bankens kreditpolitik på mere markedskonforme principper. Amagerban-kens kreditpolitik blev herefter overensstemmende med bankens skriftlige po-litik på området.Statens tab i forbindelse med den tildelte statsgaranti til Amagerbanken kanendnu ikke opgøres endeligt, men udgør foreløbigt ca. 2,1 mia. kr.
INTRODUKTION OG KONKLUSION
3
Hovedkonklusionen baseres på følgende:Finanstilsynets vurdering af Amagerbankens økonomiske tilstandResultatet af Finanstilsynets undersøgelse i maj 2010 var, at Amagerbankenopfyldte lovens solvenskrav, efter at banken havde foretaget yderligere reser-vationer. Rigsrevisionen finder, at det med Finanstilsynets vurdering blev godt-gjort, at Amagerbanken opfyldte lovens solvenskrav på dette tidspunkt.Finanstilsynets undersøgelse afdækkede imidlertid kun delvist Amagerbankensøkonomiske tilstand. Amagerbankens udbredte anvendelse af særligt risikableforretningsmetoder medførte, at banken skubbede problemerne foran sig, hvil-ket Finansiel Stabilitet tillagde stor betydning i sin gennemgang af bankens en-gagementer. Rigsrevisionen finder, at Finanstilsynet burde have været endnumere opmærksom på de særligt risikable forretningsmetoder, som Amagerban-ken i betydeligt omfang var præget af. Rigsrevisionen finder samtidig, at Finans-tilsynet burde have gennemgået en større del af Amagerbankens engagemen-ter givet den særlige situation, hvor Finanstilsynets vurdering indgik i Finan-siel Stabilitets behandling af bankens ansøgning om en individuel statsgarantipå 13,5 mia. kr.Finanstilsynet har oplyst, at tilsynet efterfølgende har taget initiativ til stramnin-ger af reguleringen af pengeinstitutters nedskrivninger og opgørelse af beho-vet for solvensreservationer, hvilket Rigsrevisionen finder tilfredsstillende. Rigs-revisionen finder, at det bør overvejes, hvordan det kan sikres, at særligt risika-ble forretningsmetoder i større grad kan tilsidesættes i forbindelse med Finans-tilsynets undersøgelser.Finansiel Stabilitets gennemgang af Amagerbankens 35 største engagementerAmagerbanken ansøgte i december 2009 om individuel statsgaranti på i alt 6,5mia. kr. og forhøjede kort tid efter sin ansøgning til 13,5 mia. kr. Finansiel Stabili-tet foretog derfor en kreditmæssig gennemgang af de 35 største engagementer.Finansiel Stabilitet fremlagde resultatet af engagementsgennemgangen for Er-hvervs- og Vækstministeriet og påpegede, at der ifølge selskabets vurdering varen betydelig tvivl om, hvorvidt Amagerbanken opfyldte lovens solvenskrav. Påden baggrund var det Finansiel Stabilitets egen vurdering, at det ikke var forsvar-ligt at tildele Amagerbanken en statsgaranti.Erhvervs- og Vækstministeriet opfordrede på den baggrund Finansiel Stabilitet tilat kontakte Finanstilsynet, så tilsynet kunne vurdere kravet til Amagerbankens sol-vens, hvilket Finansiel Stabilitet gjorde. Ministeriet tog også selv kontakt til Finans-tilsynet vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt Amagerbanken opfyldte lovens sol-venskrav.
4
INTRODUKTION OG KONKLUSION
Finanstilsynets vurdering af Amagerbankens solvensFinanstilsynet foretog en undersøgelse af Amagerbankens individuelle solvens-behov.Resultatet af Finanstilsynets undersøgelse var, at Amagerbanken – efter at ban-ken havde foretaget yderligere reservationer – opfyldte lovens solvenskrav. Fi-nanstilsynet bemærkede endvidere, at det forhold, at Amagerbanken på det på-gældende tidspunkt opfyldte solvenskravet, ikke var ensbetydende med, at ban-ken kunne opfylde kravet på sigt.
Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets vurderinger af økonomiske og forretnings-mæssige risici i Amagerbanken i foråret 2010Såvel Finansiel Stabilitet som Finanstilsynet havde ved deres gennemgange afde 35 engagementer fokus på økonomiske risici. Der var dog væsentlig forskelpå Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets vurderinger af merbehovet for reserva-tioner i de 35 engagementer.De 2 institutioner observerede desuden en række forretningsmæssige risici i denmåde, Amagerbanken håndterede hovedparten af de 35 engagementer på. Finan-siel Stabilitet tillagde disse forretningsmetoder betydning i sin samlede vurderingaf Amagerbankens generelle økonomiske tilstand. Finanstilsynet identificerededet samme omfang af de forskellige risikable forretningsmetoder. Finanstilsynetvurderede, at tilsynet ikke i alle tilfælde kunne tilsidesætte Amagerbankens skønover nedskrivningernes størrelse. Rigsrevisionen finder imidlertid, at Finanstilsy-net burde have været endnu mere opmærksom på særligt risikable forretningsme-toder, som Amagerbanken i betydeligt omfang var præget af.Finanstilsynet har oplyst, at regnskabsreglerne giver tilsynet begrænsede mulig-heder for at tilsidesætte ledelsens vurderinger af nedskrivningsbehovet. Rigsrevi-sionen finder, at det bør overvejes, hvordan det sikres, at særligt risikable forret-ningsmetoder i større grad kan tilsidesættes i forbindelse med Finanstilsynets un-dersøgelser.Finanstilsynet burde have gennemgået en større del af Amagerbankens engage-menter givet den særlige situation, hvor tilsynets vurdering indgik i Finansiel Sta-bilitets behandling af bankens ansøgning om en individuel statsgaranti på 13,5mia. kr.Det er Rigsrevisionens vurdering, at Amagerbankens udbredte anvendelse af derisikable forretningsmetoder medførte, at banken i betydeligt omfang skubbedeproblemerne foran sig og dermed ikke løste problemerne i engagementerne.
INTRODUKTION OG KONKLUSION
5
Finansiel Stabilitets tildeling af individuel statsgaranti til AmagerbankenFinansiel Stabilitet tildelte den individuelle statsgaranti til Amagerbanken på etforsvarligt grundlag. De væsentlige bekymringer, som Finansiel Stabilitet hav-de om Amagerbankens økonomiske tilstand, skulle afdækkes ved, at FinansielStabilitet fastsatte særlige vilkår som betingelse for, at banken kunne opnå engaranti. Finansiel Stabilitet opstillede på den baggrund en række særlige vilkår,som sikrede, at tildelingen kunne anses for forsvarlig. De særlige vilkår hand-lede bl.a. om et krav om kapitaltilførsel på 750 mio. kr. Finansiel Stabilitet kun-ne have fastsat et højere kapitalkrav, men fandt ikke tilstrækkeligt grundlag her-for. Derudover stillede Finansiel Stabilitet krav om ændringer i Amagerbankensledelse. Rigsrevisionen finder, at der med de særlige vilkår – på tidspunktet fortildelingen af den individuelle statsgaranti – var fundet en forsvarlig løsning.Amagerbankens ansøgning om statsligt kapitalindskudErhvervs- og Vækstministeriet tildelte 1,1 mia. kr. i statsligt kapitalindskud (hybridkernekapital) til Amagerbanken i 2009 som et lån fra staten efter en længere pro-ces, hvor det blev afgjort, om banken opfyldte lovens solvenskrav og dermed an-søgningsbetingelserne. Finanstilsynet stillede i den forbindelse krav om, at Ama-gerbanken tilvejebragte yderligere kapital. Amagerbanken rejste den nødvendigekapital, og da ansøgningsbetingelserne herefter var opfyldt, fastsatte ministerietet renteniveau for banken, der lå over det gennemsnitlige renteniveau i ordningen.Renteniveauet afspejlede derved statens risiko ved lånet. Endvidere stillede mini-steriet et udvidet rapporteringskrav til Amagerbanken. Ministeriet har oplyst, at detikke var foreneligt med ordningens formål og intention at kræve større solvens-mæssig overdækning af Amagerbanken.Erhvervs- og Vækstministeriet har oplyst, at det forhold, at Amagerbanken tidlige-re havde modtaget statsligt kapitalindskud, ikke havde betydning for, at bankenefterfølgende fik tildelt individuel statsgaranti.
Ansvarsfordeling mellem Finansiel Stabilitet og Finanstilsynet ved behandlingen afansøgningen om individuel statsgarantiFinansiel Stabilitet fandt det usikkert, hvilken vægt selskabets egen vurdering afAmagerbankens tilstand havde i det videre forløb ved behandlingen af bankensansøgning om individuel statsgaranti. Med udgangspunkt i lov om finansiel stabili-tet fastlagde Erhvervs- og Vækstministeriet arbejdsdelingen mellem Finansiel Sta-bilitet og Finanstilsynet, hvorefter det er Finanstilsynet, der vurderer, om et pen-geinstitut opfylder lovens solvenskrav.Erhvervs- og Vækstministeriet fastslog med udgangspunkt i lov om finansiel sta-bilitet, at Amagerbanken var berettiget til at ansøge om individuel statsgaranti, nårbanken på baggrund af Finanstilsynets vurdering opfyldte lovens solvenskrav. Fi-nansiel Stabilitet skulle dermed indlede forhandlinger med Amagerbanken om vil-kårene for tildeling af en individuel statsgaranti på 13,5 mia. kr., hvilket FinansielStabilitet accepterede.
6
INTRODUKTION OG KONKLUSION
Garantiens særlige vilkårFinansiel Stabilitet opstillede særlige vilkår for Amagerbanken som betingelse forat indgå aftale om tildeling af individuel statsgaranti. Vilkårene var de mest vidtræk-kende, som Finansiel Stabilitet har opstillet til et pengeinstitut. Bl.a. fastsatte Fi-nansiel Stabilitet et kapitalkrav til Amagerbanken på 750 mio. kr. Finansiel Stabi-litet havde mulighed for at stille et større kapitalkrav henset til selskabets vurde-ring af Amagerbankens særligt dårlige tilstand. Der var dog en række hensyn, somFinansiel Stabilitet valgte at tage, herunder særligt at kapitalkravet svarede til ensolvensmæssig overdækning på 50 %, hvilket var selskabets sædvanlige krav tilsvage pengeinstitutter.Rigsrevisionen finder, at der med de særlige vilkår – på tidspunktet for tildelingenaf den individuelle statsgaranti – var fundet en forsvarlig løsning.
Amagerbankens nye ledelses afdækning af bankens risiciDet er Rigsrevisionens vurdering, at Amagerbankens nye ledelse tog udgangs-punkt i en normaliseret kreditpolitik og nedskrivningspraksis, da den nye ledel-se afdækkede bankens risici i januar 2011. Den nye ledelse gjorde op med desærligt risikable forretningsmetoder og baserede Amagerbankens kreditpolitikpå mere markedskonforme principper. Amagerbankens kreditpolitik var heref-ter i overensstemmelse med bankens skriftlige politik på området. Rigsrevisio-nen konstaterer, at den nye ledelse herefter nedskrev yderligere 2,2 mia. kr. påde 35 engagementer. Der er i 1. halvår 2011 nedskrevet yderligere ca. 1,2 mia.kr. på de 35 engagementer.Amagerbankens nye ledelse gennemførte en ændring af bankens organisationog ledelse med henblik på at opnå en mere veldefineret, gennemskuelig og kon-sekvent ansvarsfordeling. Dermed sikrede den nye ledelse et afgørende grundlagfor, at Amagerbanken kunne gennemgå de største engagementer med udgangs-punkt i sædvanlig praksis for sektoren.Amagerbankens nye ledelse har oplyst, at den ønskede at gennemføre en mar-kedskonform kreditvurdering af bankens største engagementer for at opnå et dæk-kende billede af bankens reelle tilstand. Den nye ledelse vurderede til dette formålAmagerbankens hidtidige praksis og fastlagde principper for en fornyet og mar-kedskonform gennemgang.Den nye ledelses gennemgang af udlånsporteføljen viste et samlet nedskrivnings-behov på yderligere 3,1 mia. kr., heraf 2,2 mia. kr. på de 35 engagementer, somskyldtes den ændrede tilgang til behandlingen af de nødlidende engagementerkombineret med en negativ udvikling i flere af engagementerne. Den afdækningaf Amagerbankens risici og fastlæggelsen af yderligere reservationer, som Finan-siel Stabilitet og Finanstilsynet vurderede ved deres gennemgange af banken, tognetop udgangspunkt i institutionernes forventninger til den fremtidige negative ud-vikling i engagementerne. Den nye ledelses vurdering og revurdering af sikkerhe-derne i de 35 engagementer i 1. halvår 2011, hvor Amagerbanken dog var underafvikling, viser, at der var behov for yderligere nedskrivninger på engagementer-ne på ca. 1,2 mia. kr.
INTRODUKTION OG KONKLUSION
7
Finanstilsynet finder, at Amagerbankens nye ledelses kreditpolitik var udtryk foren normalisering om end til den forsigtige side, mens der i forhold til praksis fornedskrivninger var tale om en konservativ linje. Finanstilsynet finder videre, at dethovedsageligt var forværringer i udlånsporteføljen, der medførte, at Amagerban-ken ikke kunne fortsætte som pengeinstitut. Finanstilsynets muligheder for at til-sidesætte Amagerbankens nedskrivningsberegninger er imidlertid begrænsede,hvis bankens skøn ligger inden for regnskabsreglernes rammer. Finanstilsynethørte i forbindelse med den nye ledelses gennemgang Kammeradvokaten for atafdække tilsynets ansvar ved Amagerbankens ophør som pengeinstitut. På bag-grund af Kammeradvokatens svar vurderede Finanstilsynet ikke, at der var grund-lag for at tilsidesætte Amagerbankens nedskrivninger.Rigsrevisionen finder, at den hidtidige udbredte anvendelse af de risikable forret-ningsmetoder medførte, at Amagerbanken i betydeligt omfang skubbede proble-merne foran sig og dermed ikke løste problemerne i engagementerne.
8
INDLEDNING
II. Indledning
A.
Baggrund
6. Denne beretning handler om forløbet fra behandlingen af Amagerbankens ansøgning omindividuel statsgaranti, frem til banken blev overdraget til Finansiel Stabilitet med henblik påafvikling i begyndelsen af februar 2011. Rigsrevisionen igangsatte undersøgelsen i februar2011 på baggrund af en anmodning fra Statsrevisorerne.7. Rigsrevisor afgav i februar 2011 et notat til Statsrevisorerne, der beskrev, hvordan en stør-re undersøgelse af Finansiel Stabilitet kunne tilrettelægges. Af notatet fremgik det, at dele afforløbet omkring Amagerbanken ville indgå i undersøgelsen. Undersøgelsen af forløbet omAmagerbanken er udskilt i nærværende undersøgelse, der er gennemført i perioden februar-oktober 2011.Rigsrevisionen planlægger senere at afgive en særskilt beretning, der handler om FinansielStabilitets aktiviteter som beskrevet i notatet til Statsrevisorerne, herunder om selskabets af-vikling af nødlidende pengeinstitutter.8. Finansiel Stabilitet er et statsligt aktieselskab under Erhvervs- og Vækstministeriet. Sel-skabet blev stiftet i oktober 2008 som led i en aftale mellem staten og den finansielle sektori Danmark om sikring af den finansielle stabilitet i Danmark. Aftalen blev indgået som følgeaf den internationale krise og dens betydning for den finansielle sektor. Ud over at varetageadministrationen af ordningen med individuel statsgaranti forestår Finansiel Stabilitet afvik-ling af nødlidende pengeinstitutter og administration af Garantifonden for Indskydere og In-vestorer.9. Finansiel Stabilitet er fuldt ud ejet af staten og ledes af en bestyrelse på 7 medlemmerog en direktion. Bestyrelsen er forpligtet til at orientere erhvervs- og vækstministeren omforhold i selskabets virksomhed, som er af væsentlig økonomisk eller politisk betydning.Erhvervs- og Vækstministeriet udøver ejerbeføjelserne på vegne af ministeren, men mini-steriet har dog ikke indflydelse på den daglige drift af Finansiel Stabilitet, der er henlagt tildirektionen.Finansiel Stabilitet fik ved lov nr. 68 af 3. februar 2009 om ændring af lov om finansiel sta-bilitet kompetencen til på statens vegne at varetage den forvaltningsmæssige opgave at be-handle ansøgninger fra pengeinstitutter og indgå aftale om ydelse af individuelle statsga-rantier. Ordningen var en del af Bankpakke II, jf. boks 1.
Garantifonden forIndskydere og Inve-storer– eller Indsky-dergarantifonden – eren privat, selvejendefond. Fonden yder ind-skydere og investorer idanske pengeinstitut-ter, realkreditinstitutterog fondsmæglerselska-ber erstatning for vissetab i forbindelse meden betalingsstandsningeller konkurs.
INDLEDNING
9
BOKS 1. BANKPAKKERNEBankpakke I(Stabilitetspakken) blev vedtaget i oktober 2008 og indebar, at staten sammen med denfinansielle sektor etablerede en generel statsgaranti, så alle simple kreditorer fik fuld sikkerhed forderes tilgodehavender i pengeinstitutter frem til den 30. september 2010. Aftalen havde til formål atsikre, at pengeinstitutterne igen ville låne likviditet til hinanden i en situation, hvor den internationalefinansielle krise havde medført, at det var yderst vanskeligt for pengeinstitutterne at tilvejebringe dennødvendige likviditet. Som en del af Bankpakke I blev også Finansiel Stabilitet A/S etableret.Bankpakke II(Kreditpakken) trådte i kraft den 4. februar 2009, hvormed der blev etableret en ordning,hvor Finansiel Stabilitet A/S på vegne af staten efter ansøgning fra penge- og realkreditinstitutter kun-ne indgå aftale om ydelse af individuel statsgaranti med en løbetid på op til 3 år. Garantiordningenomfattede lån udstedt frem til den 31. december 2010. Et andet tiltag i bankpakken var ordningen,der gav mulighed for at søge om statsligt kapitalindskud.Bankpakke IIIblev vedtaget i sommeren 2010. Ordningen afløste den generelle statsgaranti, som varen del af Bankpakke I. Det indebærer, at indskydere og andre simple kreditorer i nødlidende penge-institutter, som det også var gældende før Bankpakke I, fremover ikke er sikret fuld dækning for derestilgodehavender. Endvidere er nødlidende pengeinstitutter ikke længere forpligtede til at lade sig af-vikle gennem Finansiel Stabilitet A/S.Bankpakke IV(Medgiftsordningen) blev udmøntet med Akt 181 7/9 2011. Ordningen indebærer bl.a.,at Garantifonden for Indskydere og Investorer får mulighed for at yde en medgift i forbindelse med,at et nødlidende pengeinstitut overtages af et andet pengeinstitut. Formålet er at understøtte en pri-vat markedsbaseret løsning, der skal medvirke til at forhindre, at indskydere og simple kreditorer lidertab, hvilket vil være tilfældet, hvis et pengeinstitut afvikles under Bankpakke III.
Simple kreditorererkreditorer, som ved enkonkurs først får tilgo-deset sine fordringerefter de privilegeredekreditorer (fx omkost-ninger ved boets be-handling, løn og pen-sionskrav), men før ef-terstillede kreditorer(aktionærer og supple-rende kapital, fx hybridkernekapital og efter-stillet lånekapital).Simple kreditorer om-fatter bl.a. indlånskun-der, hvis indlån ikke erdækket af Garantifon-den for Indskydere ogInvestorer (nettoindlånover 750.000 kr.) ogandet ikke-efterstilletgæld (fx gæld til kredit-institutter og udstedteobligationer).
10. Ansøgninger om individuel statsgaranti blev behandlet med udgangspunkt i bekendtgø-relse nr. 231 af 26. marts 2009 om ansøgning om individuel statsgaranti, der er udstedt imedfør af lov om finansiel stabilitet.11. Finansiel Stabilitet tildelte i perioden februar 2009 – 31. december 2010 individuelle stats-garantier til i alt 64 pengeinstitutter, og de udstedte tilsagn udgjorde i alt 366 mia. kr.12. Finansiel Stabilitet tildelte efter ansøgning i juni 2010 en individuel statsgaranti på 13,5mia. kr. til Amagerbanken. En forudsætning for garantistillelsen var bl.a., at Amagerbankenskulle rejse ny kapital for 750 mio. kr., hvilket banken gjorde i september samme år. I novem-ber 2010 fik Amagerbanken en ny ledelse, som gennemgik alle bankens engagementer medudlån på over 15 mio. kr. På baggrund af gennemgangen vurderede den nye ledelse, at detville blive nødvendigt at nedskrive med yderligere 3,1 mia. kr. i årsregnskabet for 2010. For-løbet endte med, at ledelsen kunne konstatere, at Amagerbanken var i så store vanskelighe-der, at banken ikke kunne fortsætte på egen hånd. Amagerbanken kunne ikke rejse ny ka-pital og måtte den 6. februar 2011 lade sig overdrage til Finansiel Stabilitet med henblik påat blive afviklet.13. Forud for tildelingen af den individuelle statsgaranti til Amagerbanken foretog Finans-tilsynet en undersøgelse af bankens individuelle solvensbehov. Baggrunden for Finanstil-synets undersøgelse var, at Finansiel Stabilitet havde udtrykt bekymring for Amagerban-kens økonomiske tilstand.14. Finanstilsynets tilsyn med pengeinstitutterne sker i medfør af lov om finansiel virksom-hed. Finanstilsynets centrale tilsynsaktivitet er at overvåge, at pengeinstitutterne har tilstræk-kelig kapital i forhold til de risici, de har påtaget sig, dvs. en vurdering af pengeinstitutternessolvensbehov.
10
INDLEDNING
International Finan-cial Reporting Stan-dards (IFRS)ogIn-ternational Accoun-ting Standards (IAS)er de internationaleregnskabsstandarder,der udarbejdes af denuafhængige institutionInternational Accoun-ting Standards Board(IASB) med henblik påat gøre regnskabersammenlignelige påtværs af lande.
Amagerbanken aflagde regnskab efter IFRS-/IAS-reglerne, jf. forordning nr. 1606/2005. Fi-nanstilsynet har udstedt bekendtgørelse om finansielle rapporter for kreditinstitutter, fonds-mæglerselskaber mfl. (regnskabsbekendtgørelsen), som er forenelig med forordningen. Fi-nanstilsynet skal på den baggrund føre tilsyn med, om pengeinstitutterne overholder lovgiv-ningen, og give påbud herom i de tilfælde, hvor det ikke sker.15. Beretningen afdækker dette forløb og vurderer Finansiel Stabilitets og Finanstilsynetsroller i forbindelse med tildelingen af garantien til Amagerbanken.Ud over Erhvervs- og Vækstministeriets rolle som ejer af Finansiel Stabilitet havde ministe-riet en rolle i forhold til Bankpakke II, idet bankpakken gav pengeinstitutterne mulighed for atsøge om et statsligt kapitalindskud i form af hybrid kernekapital. Før Amagerbanken søgteog fik tildelt den individuelle statsgaranti, havde banken fået tildelt et statsligt kapitalindskudpå 1,1 mia. kr. Beretningen handler også om Erhvervs- og Vækstministeriets tildeling af det-te kapitalindskud.Beretningen omfatter derudover en kortlægning af Amagerbankens nye ledelses centrale ak-tiviteter, fra ledelsen tiltrådte, til banken krakkede.
Hybrid kernekapitaludgør – sammen medden egentlige kerne-kapital og supplerendekapital – basiskapitaleni finansielle virksom-heder.
16. Statens tab i forbindelse med den tildelte statsgaranti til Amagerbanken kan endnu ikkeopgøres endeligt.I slutningen af september 2011 meddelte Finansiel Stabilitet, at udbetaling af supplerendedividende bliver på 84,4 %. Opgørelsen af statens maksimale tab udgør som følge heraf 2,1mia. kr. Erhvervs- og Vækstministeriet har oplyst, at statens tab isoleret set ville have væretstørre, hvis Amagerbanken ikke havde fået en individuel statsgaranti. Ministeriet har såledesoplyst, at Amagerbanken i så fald – efter alt at dømme – var gået ned under den generellestatsgaranti i Bankpakke I, hvilket ville have betydet, at staten skulle dække en større del afde simple kreditorers krav.
B.
Formål
17. Undersøgelsens formål er at belyse forløbet omkring tildelingen af individuel statsgaran-ti til Amagerbanken og baggrunden for bankens overdragelse til Finansiel Stabilitet, herun-der Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets roller i forløbet.Det vurderer Rigsrevisionen ved at besvare følgende spørgsmål:Opfyldte Amagerbanken lovens solvenskrav, og afdækkede Finanstilsynets undersø-gelse heraf bankens økonomiske tilstand?Var det forsvarligt, at Finansiel Stabilitet tildelte individuel statsgaranti til Amagerban-ken?Tog Amagerbankens nye ledelse udgangspunkt i en normaliseret kredittilgang, da denafdækkede bankens risici i januar 2011?
C.
Metode og afgrænsning
18. Undersøgelsen dækker perioden april 2010 – februar 2011. Der er elementer i undersø-gelsen, som handler om tidligere begivenheder. Disse beskrives i beretningen, hvor det harbetydning for Rigsrevisionens analyse.19. Undersøgelsen er baseret på skriftligt materiale, herunder lovgivning, bekendtgørelserog redegørelser, der er udarbejdet til Rigsrevisionen af henholdsvis Finansiel Stabilitet, Fi-nanstilsynet, Erhvervs- og Vækstministeriet og Amagerbankens nye ledelse. Der er endvi-dere gennemført interviews med Finansiel Stabilitet, Finanstilsynet og Erhvervs- og Vækst-ministeriet.
INDLEDNING
11
20. I forhold til Finanstilsynets aktiviteter i Amagerbanken handler undersøgelsen om tilsy-nets funktionsundersøgelse af, om banken opfyldte lovens solvenskrav i april-maj 2010.21. Finansiel Stabilitet og Finanstilsynet gennemgik som led i vurderingen af Amagerban-kens ansøgning en række af bankens største engagementer. Finansiel Stabilitet gennem-gik 35 engagementer. Finanstilsynet gennemgik de 42 største engagementer og 4 investe-ringskreditter, herunder de samme 35 engagementer, som Finansiel Stabilitet havde gen-nemgået. Det er disse 35 engagementer, som indgår i Rigsrevisionens undersøgelse. Enoversigt over resultaterne fremgår af bilag 1.Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets gennemgange fandt sted i april-maj 2010 i forbindel-se med Finansiel Stabilitets vurdering af bankens ansøgning om individuel statsgaranti ogFinanstilsynets funktionsundersøgelse. De 35 engagementer indgik også i Amagerbankensnye ledelses gennemgang af bankens engagementer i januar 2011.22. Rigsrevisionen har på baggrund af drøftelser med Finansiel Stabilitet kategoriseret enrække risikable forretningsmetoder, som Amagerbankens tidligere ledelse anvendte. Lige-ledes har Rigsrevisionen kategoriseret årsagerne til forskellene mellem Finansiel Stabilitetsog Finanstilsynets vurderinger af engagementerne. Hensigten har været at muliggøre ensammenligning af de 2 institutioners vurderinger og resultater.Således har Finansiel Stabilitet og Finanstilsynet i forbindelse med Rigsrevisionens under-søgelse for hvert af de 35 engagementer opgjort:behovet for nedskrivninger og reservationer til solvensidentifikation af risikable forretningsmetoder, som Amagerbankens tidligere ledelse an-vendtebetydningen af disse forretningsmetoder i vurderingen af behovet for nedskrivninger ogreservationer til solvens.
Finanstilsynet kan sup-plere sine ordinære un-dersøgelser medfunk-tionsundersøgelser.Det er mindre under-søgelser, hvor Finans-tilsynet gennemgår ételler flere udvalgte om-råder, fx et pengeinsti-tuts kreditområde.
Finansiel Stabilitet og Finanstilsynet har overvejende angivet observationerne for hvert en-kelt engagement inden for disse kategorier. Hvor det har været relevant, har Finanstilsynetredegjort for årsagerne til forskellene mellem Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets vurde-ringer af engagementerne.Rigsrevisionen har derudover bedt Amagerbankens nye ledelse supplere med egne oplys-ninger for yderligere at kvalificere disse opgørelser.23. Erhvervs- og Vækstministeriet, Finansiel Stabilitet og Finanstilsynet har oplyst, at alt re-levant materiale i sagen er videregivet til Rigsrevisionen.24. Beretningen har i udkast været forelagt Erhvervs- og Vækstministeriet, Finansiel Stabi-litet og Finanstilsynet, hvis bemærkninger i videst muligt omfang er indarbejdet i beretningen.25. Bilag 2 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.
12
FINANSTILSYNETS VURDERING AF AMAGERBANKENS ØKONOMISKE TILSTAND
III. Finanstilsynets vurdering af Amager-bankens økonomiske tilstand
Resultatet af Finanstilsynets undersøgelse i maj 2010 var, at Amagerbanken opfyld-te lovens solvenskrav, efter at banken havde foretaget yderligere reservationer. Rigs-revisionen finder, at det med Finanstilsynets vurdering blev godtgjort, at Amagerban-ken opfyldte lovens solvenskrav på dette tidspunkt.Finanstilsynets undersøgelse afdækkede imidlertid kun delvist Amagerbankens øko-nomiske tilstand. Amagerbankens udbredte anvendelse af særligt risikable forret-ningsmetoder medførte, at banken skubbede problemerne foran sig, hvilket Finan-siel Stabilitet tillagde stor betydning i sin gennemgang af bankens engagementer.Rigsrevisionen finder, at Finanstilsynet burde have været endnu mere opmærksompå de særligt risikable forretningsmetoder, som Amagerbanken i betydeligt omfangvar præget af. Rigsrevisionen finder samtidig, at Finanstilsynet burde have gennem-gået en større del af Amagerbankens engagementer givet den særlige situation, hvorFinanstilsynets vurdering indgik i Finansiel Stabilitets behandling af bankens ansøg-ning om en individuel statsgaranti på 13,5 mia. kr.Finanstilsynet har oplyst, at tilsynet efterfølgende har taget initiativ til stramninger afreguleringen af pengeinstitutters nedskrivninger og opgørelse af behovet for solvens-reservationer, hvilket Rigsrevisionen finder tilfredsstillende. Rigsrevisionen finder, atdet bør overvejes, hvordan det kan sikres, at særligt risikable forretningsmetoder istørre grad kan tilsidesættes i forbindelse med Finanstilsynets undersøgelser.
A. Finansiel Stabilitets gennemgang af Amagerbankens 35 største engage-menter26. Rigsrevisionens undersøgelse af Finansiel Stabilitets gennemgang af Amagerbankens35 største engagementer har vist følgende:Amagerbanken ansøgte i december 2009 om individuel statsgaranti på i alt 6,5 mia. kr.og forhøjede kort tid efter sin ansøgning til 13,5 mia. kr. Finansiel Stabilitet foretog der-for en kreditmæssig gennemgang af de 35 største engagementer.Finansiel Stabilitet fremlagde resultatet af engagementsgennemgangen for Erhvervs- ogVækstministeriet og påpegede, at der ifølge selskabets vurdering var en betydelig tvivlom, hvorvidt Amagerbanken opfyldte lovens solvenskrav. På den baggrund var det Fi-nansiel Stabilitets egen vurdering, at det ikke var forsvarligt at tildele Amagerbanken enstatsgaranti.
FINANSTILSYNETS VURDERING AF AMAGERBANKENS ØKONOMISKE TILSTAND
13
Erhvervs- og Vækstministeriet opfordrede på den baggrund Finansiel Stabilitet til atkontakte Finanstilsynet, så tilsynet kunne vurdere kravet til Amagerbankens solvens,hvilket Finansiel Stabilitet gjorde. Ministeriet tog også selv kontakt til Finanstilsynet ved-rørende spørgsmålet om, hvorvidt Amagerbanken opfyldte lovens solvenskrav.
27. Danske pengeinstitutter havde mulighed for at ansøge om individuel statsgaranti i perio-den februar 2009 – 31. december 2010 i medfør af Bankpakke II. Ordningen, hvor staten stil-lede en individuel statsgaranti til rådighed for pengeinstitutterne, blev administreret af Finan-siel Stabilitet. Bemærkningerne til lov om finansiel stabilitet beskriver processen omkring be-handlingen af pengeinstitutternes ansøgning om individuel statsgaranti nærmere.28. Amagerbanken ansøgte i december 2009 om individuel statsgaranti på i alt 6,5 mia. kr.og forhøjede kort efter sin ansøgning til 13,5 mia. kr.29. Finansiel Stabilitet har oplyst, at selskabet – som beskrevet i lov om finansiel stabilitet –herefter foretog en kreditvurdering af Amagerbanken. Kreditvurderingen tog bl.a. udgangs-punkt i Amagerbankens seneste årsrapport, kvartalsregnskab og en opgørelse af bankensindividuelle solvensbehov. Derudover havde Amagerbanken udarbejdet en redegørelse ombankens økonomiske stilling og fremtidsudsigter samt en oversigt over Finanstilsynets på-bud og påtaler vedrørende likviditet, solvens og regnskab, som banken havde modtaget in-den for det seneste år.30. Finansiel Stabilitets kreditvurdering af Amagerbanken indeholdt bl.a. en beskrivelse afbankens forretningsstrategi, indtjening, omkostninger og nedskrivninger samt nøgletal ved-rørende kreditrisiko og kapitalforhold, herunder det solvensbehov, som banken havde op-gjort. Desuden foretog Finansiel Stabilitet en vurdering af Amagerbankens sikkerheder i destore engagementer. Finansiel Stabilitets kreditvurdering viste samlet, at Amagerbankensstore engagementer og eksponering over for ejendomsbranchen gjorde banken sårbar overfor en forværring inden for især ejendomsmarkedet.31. Finansiel Stabilitet foretog derfor en kreditmæssig gennemgang af de 35 største enga-gementer, bl.a. de største ejendomsengagementer, med henblik på at foretage en mere til-bundsgående analyse af Amagerbankens risici. Det var tiltag, som ifølge Finansiel Stabilitetkun var gennemført i et enkelt andet tilfælde i selskabets behandling af ansøgninger om in-dividuel statsgaranti. Finansiel Stabilitet gennemgik de 35 engagementer med et hold af er-farne krediteksperter. Finansiel Stabilitet har oplyst, at udgangspunktet var at vurdere vær-dien af engagementerne, herunder behovet for eventuelle nedskrivninger, som en fornuftigog ansvarlig bankledelse ville have gjort.Observationerne drejede sig om de enkelte engagementer og Amagerbankens anvendelseaf risikable forretningsmetoder. De 35 engagementer udgjorde Amagerbankens største en-gagementer, og deres økonomiske tilstand havde derfor væsentlig betydning for bankenssamlede situation og udvikling.32. Finansiel Stabilitets gennemgang viste, at der forelå objektiv indikation for værdiforrin-gelse (OIV) i yderligere 10 engagementer i forhold til Amagerbankens egen vurdering. Fi-nansiel Stabilitet vurderede på den baggrund, at der skulle nedskrives yderligere mellem1,7 mia. kr. og 2,5 mia. kr. på de 35 engagementer. Det gav anledning til tvivl hos FinansielStabilitet om, hvorvidt Amagerbanken opfyldte lovens solvenskrav og dermed opfyldte an-søgningsbetingelserne til den individuelle statsgaranti.33. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der herefter i april-maj 2010 var indgåendedrøftelser mellem Finansiel Stabilitet og Erhvervs- og Vækstministeriet om Finansiel Stabi-litets resultater og bekymring for at skulle tildele Amagerbanken en statsgaranti på 13,5 mia.kr.
Objektiv indikationfor værdiforringelse(OIV)forekommer i til-fælde, hvor særlige be-givenheder er indtruf-fet, fx at låntager er ibetydelige økonomiskevanskeligheder. Hvor-vidt der er OIV, base-res på et skøn. Hvisder er konstateret OIV,nedskrives det forven-tede tab i regnskabet.
14
FINANSTILSYNETS VURDERING AF AMAGERBANKENS ØKONOMISKE TILSTAND
Under drøftelserne med Erhvervs- og Vækstministeriet fremlagde Finansiel Stabilitet resul-tatet af engagementsgennemgangen og påpegede, at der ifølge selskabets vurdering var be-tydelig tvivl om, hvorvidt Amagerbanken opfyldte lovens solvenskrav. På den baggrund vardet på det tidspunkt Finansiel Stabilitets egen vurdering, at det ikke var forsvarligt at tildeleAmagerbanken en statsgaranti.På et møde den 9. april 2010 med Erhvervs- og Vækstministeriet oplyste Finansiel Stabili-tet, at selskabet i stigende grad var blevet bekymret for, at Amagerbanken lignede de ban-ker, som Finansiel Stabilitet selv havde overtaget – banker, som efterfølgende har vist sigat være i langt dårligere tilstand end oprindeligt forudset.34. Det var Erhvervs- og Vækstministeriets vurdering, at når Finansiel Stabilitet på baggrundaf en konkret vurdering fandt, at der kunne sættes spørgsmålstegn ved, om Amagerbankenopfyldte lovens solvenskrav, var det væsentligt at gøre Finanstilsynet opmærksom på be-kymringerne og få tilsynet til at vurdere, om banken opfyldte kravene. Ministeriet har oplyst,at baggrunden herfor var, at det er Finanstilsynets ansvar at vurdere pengeinstitutternes in-dividuelle solvensbehov efter lov om finansiel virksomhed. Ministeriet opfordrede på denbaggrund Finansiel Stabilitet til at kontakte Finanstilsynet, så tilsynet kunne vurdere kravettil Amagerbankens solvens. Erhvervs- og Vækstministeriet har oplyst, at ministeriet ogsåselv tog kontakt til Finanstilsynet på baggrund af Finansiel Stabilitets vurdering.Boks 2 uddyber de solvenskrav, der stilles til pengeinstitutter.
BOKS 2. SOLVENSKRAVIfølge § 124 i lov om finansiel virksomhed skal pengeinstituttets bestyrelse og direktion sikre, at pen-geinstituttet har en tilstrækkelig basiskapital og råder over interne procedurer til risikomåling og risiko-styring til løbende vurdering og opretholdelse af en basiskapital af en størrelse, type og fordeling, somer passende til at dække pengeinstituttets risici. Det fremgår af loven, at basiskapitalen i pengeinsti-tuttet mindst skal udgøre 8 % af de risikovægtede poster. Finanstilsynet kan fastsætte et højere indi-viduelt solvenskrav end de 8 % og pålægge pengeinstituttet at foretage nedskrivninger af aktiver mv.til brug for opgørelsen af basiskapitalen.Formålet med solvenskravet til kreditinstitutter, fondsmæglerselskaber mfl. er at sikre, at disse til en-hver tid har kapital nok til at kunne opfylde kreditorernes krav. Solvenskravet og minimumkapitalener således de vigtigste bestemmelser til sikring af kreditorernes krav over for kreditinstitutter, fonds-mæglerselskaber mfl.
35. I starten af april 2010 orienterede Finansiel Stabilitet derfor Finanstilsynet om, at selska-bet var utryg ved Amagerbankens solvensmæssige position. Som følge af Finansiel Stabi-litets henvendelse holdt de 2 institutioner medio april 2010 et møde, hvor Finansiel Stabili-tet gennemgik sin vurdering af nedskrivningsbehovet for en række af de største engagemen-ter i banken.
FINANSTILSYNETS VURDERING AF AMAGERBANKENS ØKONOMISKE TILSTAND
15
B.
Finanstilsynets vurdering af Amagerbankens solvens
36. Rigsrevisionens undersøgelse af Finanstilsynets vurdering af Amagerbankens solvenshar vist følgende:Finanstilsynet foretog en undersøgelse af Amagerbankens individuelle solvensbehov.Resultatet af Finanstilsynets undersøgelse var, at Amagerbanken – efter at banken hav-de foretaget yderligere reservationer – opfyldte lovens solvenskrav. Finanstilsynet be-mærkede endvidere, at det forhold, at Amagerbanken på det pågældende tidspunkt op-fyldte solvenskravet, ikke var ensbetydende med, at banken kunne opfylde kravet på sigt.
37. Finanstilsynet havde senest i efteråret 2009 undersøgt Amagerbanken og påbudt ban-ken betydelige reservationer. Ultimo 2009 havde Amagerbanken opgjort det individuelle sol-vensbehov til 12,1 % og den faktiske solvensprocent til 17,2. Finanstilsynet har oplyst, atden høje solvensprocent afspejlede, at tilsynet i 2009 påbød Amagerbanken at øge solvens-reservationen med 1,1 mia. kr., hvilket betød, at banken ikke umiddelbart kunne opfylde lo-vens solvenskrav på daværende tidspunkt. Undersøgelsen førte efterfølgende til øgede ned-skrivninger, ligesom Amagerbanken fik tilført ekstra kapital.38. Efter Finansiel Stabilitets henvendelse igangsatte Finanstilsynet en funktionsundersø-gelse af Amagerbankens individuelle solvensbehov. Til det formål fik Finanstilsynet det til-svarende materiale, som Finansiel Stabilitet havde baseret sin gennemgang på.39. I april-maj 2010 gennemgik Finanstilsynet således 42 engagementer og 4 investerings-kreditter. Finanstilsynet har oplyst, at dette modsvarede ca. 56 % af engagementsmassenpr. 31. marts 2010 i Amagerbanken, og at tilsynet i et typisk pengeinstitut af den størrelsetil sammenligning vil gennemgå ca. 30 % af engagementsmassen.Finanstilsynet har videre oplyst, at tilsynet valgte at gennemgå dette antal engagementer,da tilsynet tidligere havde gennemført undersøgelser af Amagerbanken. Finanstilsynet un-dersøgte de største engagementer, da de tidligere undersøgelser i Amagerbanken havdevist, at risiciene var koncentreret her.Finanstilsynet foretog i første omgang en skrivebordsvurdering af engagementerne og afAmagerbankens individuelle solvensbehov. Efterfølgende gennemgik Finanstilsynet udvalg-te dele af materialet i Amagerbanken og holdt som led i undersøgelsen bl.a. møde med ban-kens revisor. Finanstilsynet havde endvidere i 2009 og 2010 besigtiget en række ejendom-me, som indgik i engagementerne.40. Blandt de engagementer, som Finanstilsynet gennemgik, var de samme 35 engagemen-ter, som Finansiel Stabilitet havde gennemgået i april 2010 for at afdække Amagerbankenstilstand. Finansiel Stabilitet fremlagde ved opstarten af Finanstilsynets undersøgelse og un-dervejs i undersøgelsesforløbet sine vurderinger og observationer fra gennemgangen.41. Finanstilsynet sammenfattede medio maj 2010 sin gennemgang af materialet og orien-terede Erhvervs- og Vækstministeriet herom. Finanstilsynets redegørelse om inspektionenblev herefter som sædvanligt offentliggjort.Finanstilsynets gennemgang viste, at Amagerbankens solvensbehov var 12,9 % som følgeaf, at gennemgangen havde vist et behov for yderligere nedskrivninger på mindst 127 mio.kr. og en forøgelse af den tilstrækkelige basiskapital på 255 mio. kr. Med de yderligere reser-vationer på knap 400 mio. kr. opfyldte Amagerbanken lovens solvenskrav.
Et pengeinstitutned-skriver,når det for-venter et tab. Hvispengeinstituttet efteren forsigtig opgørelsevurderer, at der eryderligere risici forfremtidige tab, skalpengeinstituttet i ste-det foretagereserva-tioner i solvensbe-hovet.Nedskrivningerreducerer egenkapita-len, hvorimod reserva-tioner i solvensbeho-vet forøger kravet tilsolvensen.
16
FINANSTILSYNETS VURDERING AF AMAGERBANKENS ØKONOMISKE TILSTAND
Ifølge Finanstilsynet var Amagerbankens høje risikoprofil navnlig karakteriseret ved følgende:Ejendomsmarkedet var fortsat stillestående, og kun få ejendomsengagementer var ble-vet nedbragt.Bankens kreditrisici ville øges, hvis renten steg, idet en rentestigning ville betyde enstigning i nedskrivningerne.Ejendomsengagementerne med negativ likviditet var vokset som følge af, at bankenbevilgede forøgelser frem for at lade kunden gå konkurs eller nulstille renten.Banken var fortsat meget afventende i forhold til at realisere nødlidende engagementer.Det vil konkret sige at få solgt de aktier og virksomhedsobligationer, der kunne realiseresi markedet på det pågældende tidspunkt.
Finanstilsynet bemærkede samtidig, at det forhold, at Amagerbanken på det pågældendetidspunkt opfyldte solvenskravet, ikke var ensbetydende med, at banken kunne opfylde kra-vet på sigt. Finanstilsynet vurderede samtidig, at de mest sandsynlige tab var reserveret isolvensbehovet, men særligt Amagerbankens eksponering i store og svage ejendomsen-gagementer udgjorde en risiko i forhold til at udhule kapitalgrundlaget, så solvensbehoveteller solvenskravet ikke kunne opfyldes.
C. Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets vurderinger af økonomiske og forret-ningsmæssige risici i Amagerbanken i foråret 201042. Rigsrevisionens undersøgelse af Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets vurderinger aføkonomiske og forretningsmæssige risici i Amagerbanken i foråret 2010 har vist følgende:Såvel Finansiel Stabilitet som Finanstilsynet havde ved deres gennemgange af de 35engagementer fokus på økonomiske risici. Der var dog væsentlig forskel på FinansielStabilitets og Finanstilsynets vurderinger af merbehovet for reservationer i de 35 enga-gementer.De 2 institutioner observerede desuden en række forretningsmæssige risici i den måde,Amagerbanken håndterede hovedparten af de 35 engagementer på. Finansiel Stabilitettillagde disse forretningsmetoder betydning i sin samlede vurdering af Amagerbankensgenerelle økonomiske tilstand. Finanstilsynet identificerede det samme omfang af de for-skellige risikable forretningsmetoder. Finanstilsynet vurderede, at tilsynet ikke i alle tilfæl-de kunne tilsidesætte Amagerbankens skøn over nedskrivningernes størrelse. Rigsrevi-sionen finder imidlertid, at Finanstilsynet burde have været endnu mere opmærksom påsærligt risikable forretningsmetoder, som Amagerbanken i betydeligt omfang var prægetaf.Finanstilsynet har oplyst, at regnskabsreglerne giver tilsynet begrænsede muligheder forat tilsidesætte ledelsens vurderinger af nedskrivningsbehovet. Rigsrevisionen finder, atdet bør overvejes, hvordan det sikres, at særligt risikable forretningsmetoder i større gradkan tilsidesættes i forbindelse med Finanstilsynets undersøgelser.Finanstilsynet burde have gennemgået en større del af Amagerbankens engagementergivet den særlige situation, hvor tilsynets vurdering indgik i Finansiel Stabilitets behand-ling af bankens ansøgning om en individuel statsgaranti på 13,5 mia. kr.Det er Rigsrevisionens vurdering, at Amagerbankens udbredte anvendelse af de risikableforretningsmetoder medførte, at banken i betydeligt omfang skubbede problemerne for-an sig og dermed ikke løste problemerne i engagementerne.
43. Rigsrevisionen har kortlagt de økonomiske og forretningsmæssige risici, som FinansielStabilitet og Finanstilsynet fandt i de 35 engagementer, som begge institutioner gennemgik.En oversigt over resultaterne fremgår af bilag 1.
FINANSTILSYNETS VURDERING AF AMAGERBANKENS ØKONOMISKE TILSTAND
17
44. De 35 engagementer bestod i høj grad af ejendomsengagementer. 25 af de 35 engage-menter omfattede udlejning, investering eller nybyggeri inden for ejendomsmarkedet, og dis-se engagementer stod for 86 % af de samlede nedskrivninger, som Amagerbanken havdeforetaget på de 35 engagementer ved udgangen af marts 2010. De øvrige 10 engagemen-ter bestod hovedsageligt af virksomheder inden for transport, logistik og industri. Sammen-sætningen af udlånsporteføljen gjorde Amagerbanken særlig sårbar over for udviklingen påejendomsmarkedet.Økonomiske risici45. Såvel Finansiel Stabilitet som Finanstilsynet havde ved deres gennemgange af de 35 en-gagementer fokus på økonomiske risici. De økonomiske risici kommer til udtryk i vurderingenaf behovet for nedskrivninger og solvensreservationer på de enkelte engagementer. Finans-tilsynet og Finansiel Stabilitet vurderede de økonomiske risici forskelligt i 20 af engagemen-terne. Fordelingen af de økonomiske risici på de 35 engagementer fremgår af bilag 1.46. Finansiel Stabilitet vurderede, at der i forhold til den tidligere ledelses vurderinger skulleforetages yderligere nedskrivninger i 18-22 af de 35 engagementer, afhængigt af om selska-bets nedre eller øvre skøn lægges til grund. Finanstilsynet vurderede, at der var behov foryderligere nedskrivninger og solvensreservationer i henholdsvis 4 og 8 engagementer.47. Tabel 1 viser en oversigt over Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets vurderinger af mer-behovet for reservationer i form af nedskrivninger og solvensreservationer på de 35 enga-gementer ved deres gennemgange i foråret 2010.
Regler for nedskriv-ningerNedskrivning af værdi-forringede lån følger etneutralitetsprincip. Detbetyder, at pengeinsti-tutterne kun må ned-skrive på et engage-ment, når der er objek-tiv indikation for værdi-forringelse (OIV). For-sigtighedsprincippet,som tidligere var ud-gangspunkt for hen-sættelser til fremtidigetab, betød, at penge-institutterne både hen-satte til tab, der blevvurderet som uundgåe-lige, og til sandsynlig-gjorte tab.
Tabel 1. Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets vurderinger af merbehovet for ned-skrivninger og solvensreservationer på Amagerbankens 35 største engagementer iapril-maj 2010Mia. kr.Finansiel Stabilitet (april 2010)Finanstilsynet (maj 2010)Forskel mellem Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets vurderinger0,9-1,50,40,5-1,1
Tabel 1 viser, at der er forskel på Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets vurderinger af mer-behovet for reservationer i de 35 engagementer på mellem 0,5 mia. kr. og 1,1 mia. kr. for-delt på øgede nedskrivninger og solvensreservationer.Finanstilsynet vurderede, at der var behov for yderligere nedskrivninger på 127 mio. kr. ogyderligere solvensreservationer på 255 mio. kr., dvs. i alt knap 0,4 mia. kr.48. Finansiel Stabilitet vurderede efter gennemgangen af de 35 engagementer, at der varbehov for yderligere nedskrivninger på mellem 1,7 mia. kr. og 2,5 mia. kr. med vægt på denøvre vurdering. Finansiel Stabilitet fandt, at Amagerbanken havde et behov for en samletsolvensreservation på min. 0,3 mia. kr. Selskabet fordelte ikke solvensbehovet på de enkel-te engagementer.Finanstilsynet godtgjorde over for Finansiel Stabilitet, at en del af Finansiel Stabilitets ned-skrivninger allerede var dækket af Amagerbankens solvensreservationer. Det accepteredeFinansiel Stabilitet efterfølgende. På den baggrund vurderede Finansiel Stabilitet, at medøgede nedskrivninger kunne Amagerbankens solvensreservationer delvist nedbringes, såFinansiel Stabilitets vurdering af merbehovet for reservationer udgjorde mellem 0,9 mia. kr.og 1,5 mia. kr.
18
FINANSTILSYNETS VURDERING AF AMAGERBANKENS ØKONOMISKE TILSTAND
49. Der skal tages en række forbehold i en sådan sammenligning af de 2 institutioners vur-deringer af merbehovet for reservationer.Finanstilsynet har for det første peget på, at hvis der tages udgangspunkt i Finansiel Stabili-tets nedre skøn for yderligere nedskrivninger på ca. 1,7 mia. kr., var ca. 1,1 mia. kr. af dissedækket af Amagerbankens solvensreservationer. Det indgik i Finanstilsynets egen vurdering,og Finansiel Stabilitet accepterede dette. Når Finanstilsynets yderligere reservationer på ca.0,4 mia. kr. medregnes, udgør forskellen kun ca. 0,2 mia. kr. I forhold til Finansiel Stabilitetsøvre skøn på ca. 2,5 mia. kr. var ca. 1,3 mia. kr. dækket af Amagerbankens solvensreserva-tioner på de pågældende engagementer. Når Finanstilsynets yderligere reservationer på ca.0,4 mia. kr. medregnes, udgør forskellen ca. 0,8 mia. kr. Finansiel Stabilitets solvensreser-vationer på min. 0,3 mia. kr. øger disse forskelle.Finanstilsynet har for det andet peget på, at Finansiel Stabilitet ikke i samme omfang tog høj-de for de reservationer, som Amagerbanken havde foretaget i løbet af 1. kvartal 2010. Fi-nanstilsynet skønner, at Amagerbankens afdækning for de 35 engagementer i denne perio-de udgjorde mindst 60 mio. kr. Finansiel Stabilitet har præciseret, at materialet, der lå til grundfor gennemgangen af de 35 engagementer, primært bestod af opgørelser fra den 31. decem-ber 2009 suppleret med yderligere oplysninger i løbet af 1. kvartal 2010. Det materiale, somligger til grund for de 2 institutioners gennemgange, er således ikke i alle tilfælde opgjort påsamme datoer.Med disse forbehold finder Rigsrevisionen, at en rimelig sammenligning af de 2 institutionersvurderinger indebærer en forskel på de nævnte mellem 0,5 mia. kr. og 1,1 mia. kr.Forretningsmæssige risici50. Finansiel Stabilitet og Finanstilsynet observerede i hovedparten af de 35 engagementeren række forretningsmæssige risici (risikable forretningsmetoder) i den måde, Amagerban-ken håndterede engagementerne på. Ifølge Finansiel Stabilitet udgjorde disse en risiko forAmagerbankens overlevelse. Forekomsten af forretningsmæssige risici i de 35 engagemen-ter fremgår af bilag 1.
FINANSTILSYNETS VURDERING AF AMAGERBANKENS ØKONOMISKE TILSTAND
19
De risikable forretningsmetoder fremgår af boks 3.
BOKS 3. RISIKABLE FORRETNINGSMETODER I AMAGERBANKENRenteoprul/forhøjelse af engagement:I sådanne tilfælde kan en kunde ikke længere betale de på-løbne renter. Amagerbanken lånte imidlertid yderligere penge til kunden for at sikre, at kunden kanbetale renter til banken.Valutaspekulation:Betegnelsen dækker over, at engagementerne har været ydet i fremmed valuta(fx schweizerfranc), og/eller at Amagerbanken har givet kunden mulighed for at handle med valuta(i form af valutaoptioner, terminsforretninger mv.).Indfrielse af delengagement hos andre pengeinstitutter:I disse tilfælde havde Amagerbankenstidligere ledelse indfriet en nødlidende kundes engagementer i andre pengeinstitutter. Amagerban-ken gjorde dette for at afværge, at kunden erklæres konkurs af et andet pengeinstitut.Stråmands-/parkeringshandel:En sådan handel er kendetegnet ved, at gældsovertagelsen skerpå vilkår, som pengeinstituttet under normale omstændigheder ikke ville acceptere (manglende egen-finansiering, manglende hæftelse mv.). Handelsprisen er typisk væsentligt højere end markedsprisen.Ved at gennemføre stråmands-/parkeringshandler kan pengeinstituttet forsøge at undgå at foretagenedskrivninger og/eller øge solvensreservationerne på nødlidende ejendomme.Opgørelse af sikkerheder, fx ved lange betalingsrækker(forskelle i principper for opgørelse af sik-kerheder – herunder fx opgørelsen af betalingsrækker): Amagerbanken havde i disse tilfælde anvendten meget langsigtet strategi for, hvornår engagementerne kunne afhændes, og for de fremtidige rea-lisationsværdier. Det havde betydning for Amagerbankens aktuelle værdisætning af engagementer-ne. Ved at opstille sådanne meget lange betalingsrækker blev størrelsen af nedskrivningerne mindre.Lommepenge:Finansiering af kundens udgifter til privatforbrug, herunder almindelige leveomkost-ninger, betaling af terminer på privatboligen mv.Betalt foranstående panter:Amagerbanken har serviceret betalingen af renter og eventuelle afdragpå foranstående panter (ejendomme) til andre pengeinstitutter, hvor banken havde 2. eller 3. priori-tetspant. Herved undgår Amagerbanken, at kunden misligholder de foranstående lån, og en eventueltvangsaktion/konkurs afværges.
Boks 3 viser de forretningsmetoder, som Amagerbankens tidligere ledelse på forskellig vishar brugt til at understøtte nødlidende engagementer, fx for at undgå, at kunderne gik kon-kurs, så banken måtte nedskrive yderligere på engagementerne eller helt afskrive dem.51. Finansiel Stabilitet og Finanstilsynet har oplyst, at de fandt, at Amagerbanken blandt de35 engagementer havde anvendt forretningsmetoderne i henholdsvis 24 og 25 engagemen-ter. I langt de fleste tilfælde havde Amagerbanken anvendt flere af de pågældende forret-ningsmetoder i det enkelte engagement. Metoderne fandt navnlig anvendelse i ejendoms-engagementerne. I de resterende 10-11 engagementer var der ikke konstateret risikable for-retningsmetoder.52. Finanstilsynet har oplyst, at tilsynet allerede i 2009 blev opmærksom på Amagerbankensrisikable forretningsmetoder i forbindelse med sit daværende tilsyn i banken.Efter tilsynet i april-maj 2010 redegjorde Finanstilsynet for sine observationer af de forret-ningsmæssige risici og gjorde Erhvervs- og Vækstministeriet opmærksom på disse i et no-tat, hvori tilsynet fremlagde resultaterne af gennemgangen af engagementerne.
20
FINANSTILSYNETS VURDERING AF AMAGERBANKENS ØKONOMISKE TILSTAND
53. Finansiel Stabilitet og Finanstilsynet har i forbindelse med Rigsrevisionens undersøgel-se nærmere angivet omfanget af risikable forretningsmetoder i de gennemgåede engage-menter. De 2 institutioners vurderinger af forekomsten af de risikable forretningsmetoderfremgår af tabel 2.
Tabel 2. Forekomsten af risikable forretningsmetoder i de 35 engagementer(Antal)Forretningsmæssig risikoRenteoprul/forhøjelse af engagementValutaspekulationIndfrielse af delengagement hos andre pengeinstitutterStråmands-/parkeringshandelOpgørelse af sikkerheder, fx ved lange betalingsrækkerLommepengeBetalt foranstående panterFinansielStabilitet20766532Finans-tilsynet21876434
Tabel 2 viser, at Finansiel Stabilitet og Finanstilsynet identificerede det samme omfang afde risikable forretningsmetoder i Amagerbanken. Mest forekommende var renteoprul/for-højelse af engagement, hvor begge institutioner observerede 20-21 tilfælde i engagemen-terne. Finanstilsynet konstaterede, at ”ejendomsengagementerne med negativ likviditet vok-ser som følge af, at banken bevilger forøgelser frem for at lade kunderne gå konkurs”. Fi-nanstilsynet konstaterede videre, at dette ikke var usædvanligt i det nuværende marked.Finanstilsynet har efterfølgende oplyst, at når denne forretningsmetode anvendes i banksek-toren, hænger det sammen med pengeinstitutternes interesse i at beskytte deres panter iengagementerne. Renteoprul/forhøjelse af engagement er generelt et negativt tegn, fordidet indebærer, at pengeinstituttet selv må bidrage til, at kunden kan indfri sine forpligtelser,eller alternativt ingenting får fra kunden. Pengeinstituttet fanges dermed i en situation, hvordet løbende må bidrage med nødvendig finansiering til at holde liv i engagementet. Det vilmedføre, at der identificeres objektiv indikation for værdiforringelse (OIV) på engagementet,og at det følgelig skal nedskrives.Tabellen viser videre, at de 2 institutioner observerede valutaspekulation i Amagerbanken.Finanstilsynet pegede på, at lån i lavrentevalutaer er forbundet med en højere risiko, menat det ikke er ualmindeligt i det danske lånemarked. Finanstilsynet var enig med FinansielStabilitet i, at det kunne betegnes som spekulation.Tabellen viser desuden, at de 2 institutioner observerede tilfælde, hvor Amagerbanken over-tog engagementer fra andre pengeinstitutter i tilfælde, hvor pengeinstitutterne i forvejen hav-de et engagement med kunden. Her var der tale om, at Amagerbanken ville samle håndte-ringen af engagementet, eller at banken ville undgå, at et andet pengeinstitut begærede kun-den konkurs.Endelig viser tabellen, at de 2 institutioner observerede opgørelse af sikkerheder, fx ved lan-ge betalingsrækker, i 4-5 tilfælde. Finanstilsynet konstaterede, at Amagerbankens skøn i deopstillede betalingsrækker inden for regnskabsreglerne kunne anlægge ”andre og mere for-sigtige forudsætninger, der ville resultere i større nedskrivninger”, og at ”nedskrivningerne ien række engagementer ligger i den nedre del af intervallet af acceptable neutrale skøn overde fremtidige betalinger”. Finanstilsynet vurderede dog, at Amagerbanken havde taget høj-de for dette i sine solvensreservationer.
FINANSTILSYNETS VURDERING AF AMAGERBANKENS ØKONOMISKE TILSTAND
21
54. På den baggrund kan Rigsrevisionen konstatere, at Finansiel Stabilitet og Finanstilsynetved deres gennemgange af de 35 engagementer observerede en række forretningsmæssi-ge risici i den måde, Amagerbanken håndterede hovedparten af de 35 engagementer på.55. Rigsrevisionen kan konstatere, at de 2 institutioner tillagde de forretningsmæssige risiciforskellig betydning. Rigsrevisionen har dog ikke præcist kunnet vurdere, hvilken betydningforekomsten af de forretningsmæssige risici har haft for udviklingen i engagementerne.56. Finanstilsynet har gennem sine tilsynsaktiviteter i pengeinstitutterne mulighed for at op-nå et bredt kendskab til de gængse forretningsmetoder i sektoren. Rigsrevisionen kan i den-ne sag konstatere, at Finanstilsynet havde stor viden om Amagerbankens dårlige økonomi-ske tilstand og bankens anvendelse af risikable forretningsmetoder.Finanstilsynet har oplyst, at tilsynet tillægger de nævnte forretningsmetoder vægt, idet de på-virker boniteten af kunden og værdien af sikkerhederne i engagementerne – og dermed og-så påvirker den økonomiske risiko.57. Finanstilsynet søgte at vurdere, om den risiko for engagementernes tilstand, som forret-ningsmetoderne indebar, var tilstrækkeligt afdækket af Amagerbankens reservationer. Fi-nanstilsynet har oplyst, at tilsynet efter den konkrete gennemgang af engagementerne i april-maj 2010 kunne konstatere forværringer i flere af engagementerne, bl.a. som følge af denvalgte forretningsstrategi, som Amagerbankens ledelse ikke havde taget tilstrækkelig håndom.Finanstilsynet har videre oplyst, at tilsynet ved den tidligere undersøgelse i 2009 stillede kravom højere solvensreservationer og nedskrivninger på netop de engagementer, der var præ-get af særlige risici. Det var dog Finanstilsynets vurdering efter undersøgelsen i 2010, atAmagerbanken selv efter disse nedskrivninger lå i den lave ende af det acceptable indenfor nedskrivningsreglerne. Finanstilsynet vurderede imidlertid, at tilsynet ikke i alle tilfældekunne tilsidesætte Amagerbankens ledelses skøn over nedskrivningernes størrelse.58. Det var Finanstilsynets vurdering, at med de nye nedskrivninger og solvensreservationeri april 2010 var Amagerbankens mest sandsynlige tab reserveret i solvensbehovet, men atder ikke var sikkerhed for, at banken ville opfylde solvensbehovet på længere sigt.Finanstilsynet finder, at forskellen på Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets vurderinger afmerbehovet for reservationer ikke skyldes en forskellig vurdering af de forretningsmæssigerisici, men primært en forskellig vurdering af sikkerhedernes værdi.59. Finansiel Stabilitet var af den opfattelse, at Amagerbankens risikable forretningsmetoderikke var tilstrækkeligt dækket af bankens reservationer.Finansiel Stabilitet har oplyst, at de store yderligere nedskrivninger, som selskabet mente,der var behov for, bl.a. var begrundet i de forretningsmæssige risici.60. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Amagerbankens udbredte anvendelse af de risika-ble forretningsmetoder medførte, at banken i betydeligt omfang skubbede problemerne foransig og dermed ikke løste problemerne i engagementerne. Rigsrevisionen finder, at Finans-tilsynet burde have været endnu mere opmærksom på de særligt risikable forretningsmeto-der, som Amagerbanken i betydeligt omfang var præget af.Derudover finder Rigsrevisionen, at givet den særlige situation, hvor Finanstilsynets vurde-ring indgik i Finansiel Stabilitets behandling af Amagerbankens ansøgning om individuel stats-garanti på 13,5 mia. kr., burde Finanstilsynet have gennemgået en større del af bankens en-gagementer.
Boniteter et udtrykfor kreditværdighedenaf en kunde eller etengagement. En højbonitet svarer til en lavrisiko.
22
FINANSTILSYNETS VURDERING AF AMAGERBANKENS ØKONOMISKE TILSTAND
Forklaringer på Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets forskellige vurderinger61. Grundlaget for Finanstilsynets undersøgelse var den generelle tilsynsforpligtelse i hen-hold til lov om finansiel virksomhed. Finanstilsynet har oplyst, at tilsynets indsats skal stå iforhold til risikoen eller skadesvirkningerne af, at lovgivningen overtrædes. I den forbindel-se skal Finanstilsynet identificere de væsentlige risici og om nødvendigt give påbud om over-holdelse af lovgivningen. Finanstilsynet har videre oplyst, at tilsynet kun kan tilsidesætte envirksomheds vurdering, hvis tilsynet kan dokumentere, at reglerne er anvendt forkert, ellervurderingen ikke er rigtig.Det indebærer, at Finanstilsynet godt kan have bekymringer for et pengeinstituts fremtid,men ikke i alle tilfælde kan tilsidesætte ledelsens vurderinger og påbyde yderligere reser-vationer. Krav om reservationer skal baseres på objektivt konstaterbare og kvantificerbareforhold.62. Hvor Finanstilsynets fokus som udgangspunkt er en 1-årig horisont og identifikation afde umiddelbare risici, arbejdede Finansiel Stabilitet ud fra en 3-årig horisont. Det indebar,at Finansiel Stabilitet i administrationen af ordningen om individuel statsgaranti måtte vur-dere et ansøgende pengeinstituts økonomiske stilling med et 3-årigt sigte, herunder om detville være forsvarligt at tildele en garanti.63. I den konkrete vurdering af Amagerbankens engagementer havde Finansiel Stabilitetstørre mulighed for selvstændigt at skønne værdien af engagementernes sikkerheder ogafdækning af risici for at vurdere bankens økonomiske tilstand. Finanstilsynet havde i singennemgang fokus på, om Amagerbanken opfyldte solvenskravet, og om de skøn og vur-deringer, som banken havde foretaget, var i overensstemmelse med reglerne.Dermed var der forskellige rammer for de 2 institutioners afdækning af de økonomiske ogforretningsmæssige risici, som begge institutioner observerede i Amagerbanken.64. I de 20 ud af de 35 engagementer, hvor de 2 institutioner var uenige om den økonomi-ske risiko og dermed i vurderingen af merbehovet for reservationer, fandt Finanstilsynet, atAmagerbanken overholdt regelgrundlaget for afdækning af risiko, og at hovedparten af ban-kens risiko var afdækket via de afsatte solvensreservationer. Finanstilsynet har oplyst, atdet følger af regnskabsreglerne og Finanstilsynets vejledninger, at det kun er det neutraltforventede tab, som skal nedskrives, og ikke den samlede risiko. Den resterende del af ri-sikoen skal afsættes i solvensbehovet. For Finanstilsynet indebar dette, at når risikoen i en-gagementerne var vurderet neutralt, herunder omfanget af forventede tab, måtte tilsynetfastlægge behovet for nedskrivninger og solvensreservationer ud fra dette regelsæt.65. På den baggrund tilsidesatte Finanstilsynet i en række tilfælde Amagerbankens tidlige-re ledelses vurdering af de pågældende engagementer.Risikooplysningeranvendes, når Finans-tilsynet vurderer, atder er behov for athenlede opmærksom-heden på et emne,uden at der foreliggeren lovovertrædelse frapengeinstituttets side.Hvis pengeinstituttethandler på en lovstri-dig måde eller undla-der at handle, hvorhandling er påkrævet,anvendespåbud.
Finanstilsynet tog forbehold for Amagerbankens langsigtede strategi. Finanstilsynet anførtei sin offentliggjorte redegørelse af 25. juni 2010 om inspektionen i april 2010:”Der er i solvensbehovet taget højde for, at bankens nedskrivninger vurderes at ligge i denlave ende af det acceptable inden for regnskabsreglerne, og banken forventes at skulle øgenedskrivningerne på visse engagementer […]. Bankens valg af metode til beregning af indi-viduelle nedskrivninger for boligejendomme er således meget langsigtet i forhold til øvrigepengeinstitutter. Tidshorisonten medfører, at bankens individuelle nedskrivninger er følsom-me over for ændringer i bl.a. renten”.66. Finanstilsynet afgav endvidere en risikooplysning til Amagerbanken, hvor tilsynet pege-de på ”risikoen for yderligere tab som følge af, at banken har valgt en afventende strategived realisation af de finansierede aktiver” og et påbud om, at der skulle ske en tilstrækkeligog forsigtig risikoidentifikation i banken.
FINANSTILSYNETS VURDERING AF AMAGERBANKENS ØKONOMISKE TILSTAND
23
67. I forbindelse med, at Finanstilsynet på en række engagementer ikke kunne tilbageviseden tidligere ledelses skøn over de betalingsstrømme, der indgik i de opstillede betalings-rækker, søgte Finanstilsynet ekstern bistand for at afdække tilsynets rolle og handlemulig-heder inden for rammerne af de internationale regnskabsregler. Amagerbanken har sombørsnoteret virksomhed skullet aflægge regnskab efter IFRS-/IAS-reglerne.Finanstilsynet spurgte i ESMA (European Securities and Markets Authority – den europæi-ske komité af børstilsyn), der bl.a. beskæftiger sig med de internationale regnskabsregler,om fortolkningen af reglerne. ESMA tilkendegav, at i mangel af en specifik vejledning til ind-regning af sikkerheder i de internationale regnskabsregler kan forskellige metoder accepte-res, herunder den metode, som Amagerbanken anvendte.Finanstilsynet har i den forbindelse oplyst, at Danmark som medlem af EU skal fortolke reg-lerne i overensstemmelse med de fortolkninger, der er foretaget på europæisk plan.68. Finanstilsynet har oplyst, at regnskabsreglerne giver tilsynet begrænsede mulighederfor at tilsidesætte ledelsens vurderinger af nedskrivningsbehovet.I boks 4 beskrives Finanstilsynets metode.
BOKS 4. FINANSTILSYNETS METODEFinanstilsynets metode til at afdække risiko består grundlæggende af 2 begreber:For det første identificeres tabssandsynligheden (PD – Probability of Default) for hvert enkelt engage-ment. Tabssandsynligheden er en forsigtigt skønnet risiko for tab på det pågældende engagement.Finanstilsynet anvender i den forbindelse følgende kategorier til at beskrive sandsynligheden for, atder indtræder tab i et engagement:0%5%15 % eller 30 %50 %100 %Utvivlsomt gode låneengagementer.Udlånsengagementer med normal bonitet.Udlånsengagementer med lidt forringet bonitet, dvs. med visse svaghedstegn.Udlånsengagementer med væsentlige svagheder, men uden nedskrivning/hensættelse.Udlånsengagementer med behov for nedskrivning og/eller hensættelse.
For det andet vurderer Finanstilsynet, hvor stor en del af det samlede engagement der ikke er sikret afpant eller anden form for sikkerhedsstillelse. Dette beløb udtrykker ”tab givet misligholdelse” (LGD –Loss Given Default) og angiver det beløb, som pengeinstituttet vil miste, hvis engagementet mislig-holdes.Finanstilsynet afdækker den samlede risiko i det enkelte engagement ved at gange tabssandsynlig-heden (PD) med ”tab givet misligholdelse” (LGD). Denne samlede risiko skal pengeinstituttet entenafdække gennem nedskrivning eller solvensreservation.Hvis risikoen afdækkes gennem nedskrivning, skal der forinden konstateres objektiv indikation forværdiforringelse (OIV) på engagementet. Nedskrivningerne skal beregnes neutralt ud fra de forven-tede fremtidige ændringer. Det skal således være mere sandsynligt end ikke, at tabet indtræder. Iføl-ge regnskabsreglerne må pengeinstituttet ikke anvende et forsigtighedsprincip, når der foretages ned-skrivninger. Beløb, der afsættes til nedskrivninger, skal fratrækkes pengeinstituttets basiskapital, somudgøres af egenkapitalen sammenlagt med pengeinstituttets hybride kernekapital og supplerendekapital.I forhold til risiko, der afdækkes gennem solvensreservationer, afsættes kapital til at afdække frem-tidige potentielle tab. Til denne vurdering anvendes et forsigtighedsprincip, dvs. risikoen for tab skalvære til stede, men ikke nødvendigvis forventet.
24
FINANSTILSYNETS VURDERING AF AMAGERBANKENS ØKONOMISKE TILSTAND
69. Der bestod derudover en forskel i Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets vurderinger afsikkerhedernes værdi i 11 af de 20 engagementer, hvor de 2 institutioner var uenige. Det in-debar, at institutionerne i disse tilfælde ikke vurderede det samme behov for reservationer.Finanstilsynet havde et andet skøn end Finansiel Stabilitet over engagementets sikkerhederog risiko – og dette andet skøn indebar et andet behov for den samlede risikoafdækning.Dermed fandt Finanstilsynet, at der enten ikke skulle reserveres yderligere midler til at af-dække risikoen, eller at der kun skulle reserveres mindre beløb.Finanstilsynet har oplyst, at den forskellige metode til afdækning af risikoen i et engagementkan skyldes forskellige vurderinger af det forventede fremtidige forløb i engagementet. Fi-nanstilsynet har videre oplyst, at forskellige forventninger til engagementets fremtid afspej-ler sig i forskellige nedskrivningsbeløb og følgelig, hvor stor en rest der skal reserveres i sol-vensbehovet.Finansiel Stabilitet og Finanstilsynet var uenige i vurderingen af sikkerhederne i 6 engage-menter i forhold til Finansiel Stabilitets nedre skøn over merbehovet for reservationer og iyderligere 5 engagementer i forhold til Finansiel Stabilitets øvre skøn. Der var tale om i alt11 ejendomsengagementer.70. Finansiel Stabilitet og Finanstilsynet havde stort set lige mange observationer af forret-ningsmæssige risici i de 11 engagementer. Især havde de 2 institutioner mange observatio-ner af renteoprul/forhøjelse af engagement og observerede desuden objektiv indikation forværdiforringelse (OIV) i de 11 engagementer.71. Rigsrevisionen har ikke vurderet sikkerhederne i de pågældende engagementer. Rigs-revisionen kan dog konstatere, at det efterfølgende forløb i Amagerbanken har vist, at detsamlede merbehov for reservationer var større, end både Finansiel Stabilitet og Finanstil-synet vurderede.
FINANSIEL STABILITETS TILDELING AF INDIVIDUEL STATSGARANTI TIL AMAGERBANKEN
25
IV. Finansiel Stabilitets tildeling af individuelstatsgaranti til Amagerbanken
Finansiel Stabilitet tildelte den individuelle statsgaranti til Amagerbanken på et forsvar-ligt grundlag. De væsentlige bekymringer, som Finansiel Stabilitet havde om Amager-bankens økonomiske tilstand, skulle afdækkes ved, at Finansiel Stabilitet fastsattesærlige vilkår som betingelse for, at banken kunne opnå en garanti. Finansiel Stabi-litet opstillede på den baggrund en række særlige vilkår, som sikrede, at tildelingenkunne anses for forsvarlig. De særlige vilkår handlede bl.a. om et krav om kapitaltil-førsel på 750 mio. kr. Finansiel Stabilitet kunne have fastsat et højere kapitalkrav,men fandt ikke tilstrækkeligt grundlag herfor. Derudover stillede Finansiel Stabilitetkrav om ændringer i Amagerbankens ledelse. Rigsrevisionen finder, at der med desærlige vilkår – på tidspunktet for tildelingen af den individuelle statsgaranti – var fun-det en forsvarlig løsning.
A.
Amagerbankens ansøgning om statsligt kapitalindskud
72. Rigsrevisionens undersøgelse af Amagerbankens ansøgning om statsligt kapitalindskudhar vist følgende:Erhvervs- og Vækstministeriet tildelte 1,1 mia. kr. i statsligt kapitalindskud (hybrid kerne-kapital) til Amagerbanken i 2009 som et lån fra staten efter en længere proces, hvor detblev afgjort, om banken opfyldte lovens solvenskrav og dermed ansøgningsbetingelser-ne. Finanstilsynet stillede i den forbindelse krav om, at Amagerbanken tilvejebragte yder-ligere kapital. Amagerbanken rejste den nødvendige kapital, og da ansøgningsbetingel-serne herefter var opfyldt, fastsatte ministeriet et renteniveau for banken, der lå over detgennemsnitlige renteniveau i ordningen. Renteniveauet afspejlede derved statens risikoved lånet. Endvidere stillede ministeriet et udvidet rapporteringskrav til Amagerbanken.Ministeriet har oplyst, at det ikke var foreneligt med ordningens formål og intention at kræ-ve større solvensmæssig overdækning af Amagerbanken.Erhvervs- og Vækstministeriet har oplyst, at det forhold, at Amagerbanken tidligere hav-de modtaget statsligt kapitalindskud, ikke havde betydning for, at banken efterfølgendefik tildelt individuel statsgaranti.
26
FINANSIEL STABILITETS TILDELING AF INDIVIDUEL STATSGARANTI TIL AMAGERBANKEN
73. Som en del af Bankpakke II fik pengeinstitutterne i 2009 mulighed for at søge om et stats-ligt kapitalindskud. Det statslige kapitalindskud blev givet som et lån i form af hybrid kerne-kapital og skulle forrentes i perioden frem til tilbagebetaling. Renten blev fastsat individueltfor hvert pengeinstitut på baggrund af kriterier, der afspejlede statens risiko ved at stille ind-skuddet til rådighed. Ordningen var adskilt fra ordningen om individuel statsgaranti og hav-de et selvstændigt retsgrundlag. Det statslige kapitalindskud skulle styrke pengeinstitutterne– og dermed sektoren som helhed – gennem en forbedret solvens, så pengeinstitutterne fikbedre adgang til lånemarkederne. Det skulle understøtte udlånet til pengeinstitutternes kun-der med henblik på at undgå en kreditklemme i samfundet. Det blev i den politiske aftaleog den efterfølgende lovgivning lagt til grund, at alle solvente pengeinstitutter skulle væreomfattet og dermed have adgang til at ansøge om statsligt kapitalindskud.74. Ansøgninger om et statsligt kapitalindskud skulle indsendes til Erhvervs- og Vækstmini-steriet, der administrerede ordningen. Ministeriet traf sin afgørelse på baggrund af en ind-stilling fra Koordinationsgruppen for Finansiel Stabilitet.I overensstemmelse med bekendtgørelse nr. 228 af 26. marts 2009 udarbejdede Erhvervs-og Vækstministeriet standardvilkår og betingelser som grundlag for den konkrete forhand-ling med det enkelte pengeinstitut. Ministeriet kunne efter disse forhandlinger indgå den en-delige aftale med pengeinstituttet. Som en del af aftalen var det enkelte pengeinstitut forplig-tet til halvårligt at redegøre for udviklingen i udlånene og for pengeinstituttets udlånspolitik.Erhvervs- og Vækstministeriet har oplyst, at det er ministeriets opfattelse, at de konkrete be-tingelser og vilkår i forbindelse med tildeling af statsligt kapitalindskud var direkte regulereti loven. Ifølge ministeriet sigtede lovens mulighed for at opstille særlige vilkår mod proces-krav, fx krav om øget rapportering. Ministeriet har videre oplyst, at statens risiko kunne væ-re begrænset, hvis der var stillet et supplerende krav om, at pengeinstituttet selv skulle rej-se yderligere kapital for dermed at sikre en solvensmæssig overdækning. Det er dog mini-steriets opfattelse, at det ville være uforeneligt med intentionen i ordningen – som netop varat polstre pengeinstitutterne i en situation, hvor institutternes lånemuligheder var begræn-sede – at stille sådanne krav.75. Amagerbanken ansøgte primo 2009 om et statsligt kapitalindskud og fik som følge heraftilført et lån på 1,1 mia. kr. Forud for tildelingen af lånet havde Finanstilsynet stillet krav om,at Amagerbanken tilvejebragte yderligere kapital for at opfylde lovens solvenskrav, jf. be-kendtgørelsens krav. Lånet blev givet som hybrid kernekapital og skulle i perioden frem tiltilbagebetaling forrentes. Renten blev fastsat individuelt for hvert pengeinstitut på baggrundaf kriterier, der afspejlede statens risiko ved at stille indskuddet til rådighed. Rigsrevisionensundersøgelse viser, at det fastsatte renteniveau for Amagerbanken på 11,51 % lå over gen-nemsnitsrenten på 10,08 %. Erhvervs- og Vækstministeriet har oplyst, at Amagerbankensrentesats var blandt de højeste. Ud over renten blev der stillet krav om, at Amagerbankenskulle udarbejde en viability-rapport, som er en rapport, der belyser et pengeinstituts leve-dygtighed.76. Erhvervs- og Vækstministeriet har oplyst, at det forhold, at Amagerbanken havde fåettildelt hybrid kernekapital, ikke havde betydning for behandlingen af bankens ansøgning omindividuel statsgaranti. Efter ministeriets og Finanstilsynets oplysninger indgik det statsligekapitalindskud på linje med anden ansvarlig kapital, og det spillede derfor ikke nogen sær-skilt rolle for risikovurderingen i forbindelse med garantistillelsen. Ministeriet har oplyst, atforvaltningslovens bestemmelser om ligebehandling af ansøgninger fra pengeinstitutternesåledes skulle overholdes, uanset om pengeinstitutterne tidligere havde gjort brug af mulig-heden for at få statsligt kapitalindskud.
Koordinationsgrup-pen for FinansielStabilitetbestår afrepræsentanter fraNationalbanken, Fi-nansministeriet ogErhvervs- og Vækst-ministeriet (departe-mentet og Finanstilsy-net). Udvalget mødesløbende og følger ogovervåger bl.a. denfinansielle stabilitet.
FINANSIEL STABILITETS TILDELING AF INDIVIDUEL STATSGARANTI TIL AMAGERBANKEN
27
B. Ansvarsfordeling mellem Finansiel Stabilitet og Finanstilsynet ved behand-lingen af ansøgningen om individuel statsgaranti77. Rigsrevisionens undersøgelse af ansvarsfordelingen mellem Finansiel Stabilitet ogFinanstilsynet ved behandlingen af ansøgningen har vist følgende:Finansiel Stabilitet fandt det usikkert, hvilken vægt selskabets egen vurdering af Ama-gerbankens tilstand havde i det videre forløb ved behandlingen af bankens ansøgningom individuel statsgaranti. Med udgangspunkt i lov om finansiel stabilitet fastlagde Er-hvervs- og Vækstministeriet arbejdsdelingen mellem Finansiel Stabilitet og Finanstilsy-net, hvorefter det er Finanstilsynet, der vurderer, om et pengeinstitut opfylder lovenssolvenskrav.Erhvervs- og Vækstministeriet fastslog med udgangspunkt i lov om finansiel stabilitet,at Amagerbanken var berettiget til at ansøge om individuel statsgaranti, når banken påbaggrund af Finanstilsynets vurdering opfyldte lovens solvenskrav. Finansiel Stabilitetskulle dermed indlede forhandlinger med Amagerbanken om vilkårene for tildeling af enindividuel statsgaranti på 13,5 mia. kr., hvilket Finansiel Stabilitet accepterede.
78. Finanstilsynets resultater af tilsynets gennemgang af Amagerbankens engagementerblev drøftet på et møde mellem Finansiel Stabilitet og Erhvervs- og Vækstministeriets de-partement i maj 2010. På mødet drøftede parterne, hvilke konsekvenser Finanstilsynetsvurdering af Amagerbankens solvensbehov havde for Finansiel Stabilitets behandling afbankens ansøgning om individuel statsgaranti.79. Det fremgår af referaterne fra mødet, at Erhvervs- og Vækstministeriet konstaterede,at Finanstilsynets undersøgelse havde vist, at Amagerbanken opfyldte lovens solvenskrav.På den baggrund orienterede ministeriet Finansiel Stabilitet om, at det fulgte af lovgivningen,at hvis et pengeinstitut opfyldte solvenskravet, skulle en ansøgning følges op af en forhand-ling med Finansiel Stabilitet. Det var i forbindelse med forhandlingerne Finansiel Stabilitetsopgave at fastsætte de nærmere vilkår for at sikre, at udstedelsen af den individuelle stats-garanti efter Finansiel Stabilitets vurdering kunne anses for forsvarlig. Erhvervs- og Vækst-ministeriet har oplyst, at det var ministeriets juridiske vurdering, at Finansiel Stabilitet ikkekunne afvise at indgå i forhandlinger med Amagerbanken eller afvise at opstille de vilkår,som selskabet ville stille for at sikre, at udstedelsen af en statsgaranti kunne anses for for-svarlig.80. Finansiel Stabilitet har oplyst, at selskabet vurderede, at der i ordningen med individuelstatsgaranti indgik et skønselement, som det påhvilede selskabet at udøve, og at selska-bet på den baggrund havde mulighed for at give afslag på en ansøgning om individuel stats-garanti, hvis selskabet ikke vurderede, at det var forsvarligt at udstede garantien. FinansielStabilitet fulgte herefter den proces, som ifølge Erhvervs- og Vækstministeriet var fastlagt ilovgivningen. Det medførte, at Finansiel Stabilitet indledte forhandlinger og opstillede de vil-kår, som selskabet vurderede var nødvendige, for at tildelingen af statsgaranti var forsvar-lig og i overensstemmelse med forvaltningsretlige principper om ligebehandling, saglighedog proportionalitet.Erhvervs- og Vækstministeriet har hertil oplyst, at det var ministeriets opfattelse, at Finan-siel Stabilitet og ministeriet herefter forstod loven på samme måde.
28
FINANSIEL STABILITETS TILDELING AF INDIVIDUEL STATSGARANTI TIL AMAGERBANKEN
81. Finansiel Stabilitet accepterede således Finanstilsynets vurdering af, at Amagerbankenopfyldte lovens solvenskrav. Finansiel Stabilitet oplyste videre til Erhvervs- og Vækstmini-steriet, at selskabet på baggrund af den foreløbige behandling af ansøgningen fortsat var afden opfattelse, at der var endog betydelig risiko for, at Amagerbanken fremadrettet ville fåproblemer med at opfylde lovens solvenskrav. Endelig oplyste Finansiel Stabilitet, at selska-bet som led i den fortsatte behandling af Amagerbankens ansøgning om individuel statsga-ranti ville drøfte Finanstilsynets vurdering med tilsynet og rette henvendelse til ministeriet, idet omfang selskabet vurderede det relevant. Ministeriet har oplyst, at selskabet ikke vend-te tilbage til ministeriet med spørgsmål til fortolkningen af loven eller med tilkendegivelser omforsvarligheden ved at indgå en aftale med Amagerbanken.82. Finansiel Stabilitet behandlede herefter sagen i selskabets bestyrelse. Selskabet orien-terede om mødet med Erhvervs- og Vækstministeriet, herunder at ministeriet fandt, at Ama-gerbanken – på baggrund af Finanstilsynets vurdering af bankens solvensbehov – var beret-tiget til at søge om individuel statsgaranti, og at Finansiel Stabilitet fandt, at der var behovfor at stille særlige vilkår for banken.83. Finansiel Stabilitet har oplyst, at selskabet herefter påbegyndte forhandlinger med Ama-gerbanken med henblik på at opstille særlige vilkår for tildelingen af garantien.
C.
Garantiens særlige vilkår
84. Rigsrevisionens undersøgelse af garantiens særlige vilkår har vist følgende:Finansiel Stabilitet opstillede særlige vilkår for Amagerbanken som betingelse for at ind-gå aftale om tildeling af individuel statsgaranti. Vilkårene var de mest vidtrækkende, somFinansiel Stabilitet har opstillet til et pengeinstitut. Bl.a. fastsatte Finansiel Stabilitet etkapitalkrav til Amagerbanken på 750 mio. kr. Finansiel Stabilitet havde mulighed for atstille et større kapitalkrav henset til selskabets vurdering af Amagerbankens særligt dår-lige tilstand. Der var dog en række hensyn, som Finansiel Stabilitet valgte at tage, her-under særligt at kapitalkravet svarede til en solvensmæssig overdækning på 50 %, hvil-ket var selskabets sædvanlige krav til svage pengeinstitutter.Rigsrevisionen finder, at der med de særlige vilkår – på tidspunktet for tildelingen af denindividuelle statsgaranti – var fundet en forsvarlig løsning.
85. Den 28. juni 2010 indgik Finansiel Stabilitet en aftale med Amagerbanken om vilkårenefor at udstede en 3-årig statsgaranti på 13,5 mia. kr. Aftalen indeholdt en række særlige vil-kår, som Amagerbanken skulle opfylde, hvis garantien skulle effektueres.86. Finansiel Stabilitet har mulighed for at stille særlige vilkår, for at det kan anses for forsvar-ligt at udstede en individuel statsgaranti for det pågældende pengeinstitut. Finansiel Stabi-litet har udarbejdet interne retningslinjer for, hvornår det skal overvejes at stille særlige vil-kår.
FINANSIEL STABILITETS TILDELING AF INDIVIDUEL STATSGARANTI TIL AMAGERBANKEN
29
Vilkårene til Amagerbanken fremgår af boks 5.
BOKS 5. DE OPSTILLEDE VILKÅR FOR INDGÅELSE AF AFTALE OM INDIVIDUEL STATS-GARANTI TIL AMAGERBANKENI.En pligt til at lade sig overdrage til en køber anvist af Finansiel Stabilitet, hvis Amagerbanken itilfælde af solvensproblemer ikke ville finde en løsning herpå inden for en af Finanstilsynet fast-sat frist.
II. En pligt til at forhøje sin basiskapital med et kontantbeløb på mindst 750 mio. kr., svarende til ensolvensoverdækning på 50 % pr. ultimo 1. kvartal 2010. Kapitaltilførslen skulle være gennemførtinden medio september 2010, og Amagerbanken skulle løbende underrette Finansiel Stabilitetom tidsplanen for kapitaltilførslen.III. En pligt til at foretage de ændringer i struktur og sammensætning af direktionen, som FinansielStabilitet krævede.IV. En pligt til at sikre, at de 2 kandidater, som Finansiel Stabilitet havde udpeget, blev valgt til Ama-gerbankens bestyrelse og fik vetoret med hensyn til væsentlige beslutninger.V. Krav om, at Finansiel Stabilitet skulle godkende alle Amagerbankens væsentlige beslutninger.
Det fremgår af den indgåede aftale, at vilkår II-IV skulle være opfyldt senest den 15. septem-ber 2010.87. Forud for indgåelsen af aftalen pågik der en forhandling mellem Amagerbanken ogFinansiel Stabilitet om rækkevidden af de særlige vilkår. Finansiel Stabilitet har oplyst, atvilkårene til Amagerbanken er de mest vidtgående, som selskabet har stillet til et ansøgen-de pengeinstitut.Kravet om at forhøje Amagerbankens basiskapital med mindst 750 mio. kr., svarende til ensolvensoverdækning på 50 %, blev stillet, da Finansiel Stabilitet vurderede, at der var rela-tivt stor usikkerhed om bankens fremtidige solvensforhold. Finansiel Stabilitet havde mulig-hed for at stille et større kapitalkrav henset til selskabets vurdering af Amagerbankens sær-ligt dårlige tilstand. Der var dog en række hensyn, som Finansiel Stabilitet valgte at tage,herunder særligt at kapitalkravet svarede til en såkaldt solvensoverdækning på 50 %. Finan-siel Stabilitet har oplyst, at det var selskabets praksis, at svage pengeinstitutter skulle haveen solvensoverdækning på min. 50 %.Finansiel Stabilitet havde ikke tidligere stillet krav til et pengeinstitut om ændringer i direktio-nens struktur og sammensætning, jf. vilkår III og IV. Disse vilkår blev stillet, da Finansiel Sta-bilitet ikke havde tillid til den tidligere ledelses strategi.88. Umiddelbart efter aftalens indgåelse udstedte Finansiel Stabilitet en individuel statsga-ranti til Amagerbanken på 13,5 mia. kr., hvorefter banken gennemførte 7 garanterede obli-gationsudstedelser med henblik på at skaffe kapital. Obligationerne blev udstedt til Amager-bankens egenbeholdning og ville først blive solgt videre til eksterne investorer, hvis bankenopfyldte de særlige vilkår i aftalen.
30
FINANSIEL STABILITETS TILDELING AF INDIVIDUEL STATSGARANTI TIL AMAGERBANKEN
Etprospektbetegneren redegørelse for etpengeinstituts opbyg-ning, status og funktio-ner mv. i forbindelsemed udstedelse af ak-tier eller obligationer.Enaktieemissioneren udstedelse af aktier.
Forhøjelse af Amagerbankens basiskapital89. Amagerbanken offentliggjorde medio august et prospekt, hvoraf det fremgik, at bankenplanlagde en aktieemission for at kunne forhøje bankens basiskapital. Det fremgik af pro-spektet, at Amagerbanken forventede at kunne registrere kapitalforhøjelsen den 10. septem-ber 2010 i Erhvervs- og Selskabsstyrelsen.90. Ultimo august 2010 henvendte Amagerbanken sig til Finansiel Stabilitet med en anmod-ning om at ændre nogle af de opstillede vilkår i aftalen om individuel statsgaranti. Anmod-ningen var begrundet i ønsker fra potentielle investorer i Amagerbanken. Efter et møde medAmagerbanken meddelte Finansiel Stabilitet imidlertid, at selskabet stadig var af den overbe-visning, at de opstillede vilkår var nødvendige, for at aftalen kunne antages at være forsvar-lig, og at der ikke var fremkommet oplysninger, der kunne begrunde en lempelse af vilkåre-ne.91. Samtidig henvendte Amagerbanken sig også til Erhvervs- og Vækstministeriet, hvorun-der banken havde fået tilført et lån på 1,1 mia. kr. i statsligt kapitalindskud i medfør af Bank-pakke II. Amagerbanken forklarede i sin henvendelse, at banken – på grund af de vilkår, somkapitaltilførslen var givet på – måske ikke ville være i stand til at tilføre den krævede basis-kapital, hvilket ville betyde en afvikling af banken. Amagerbanken fremsatte derfor bl.a. for-slag om, at staten skulle acceptere, at kapitalindskuddet på 1,1 mia. kr. blev nedskrevet med85 %. Desuden anmodede Amagerbanken om, at bankens pligt og dermed statens ret tilkonvertering af tilskuddet til aktier bortfaldt.Erhvervs- og Vækstministeriet svarede Amagerbanken, at ministeriet ikke vurderede, at dervar hjemmel til at indgå en aftale om at nedskrive det statslige kapitalindskud. Desuden vur-derede ministeriet, at en sådan model kunne betragtes som forskelsbehandling, da andrepengeinstitutter ikke havde fået samme tilbud. Ministeriet var dog indstillet på at lade kravetom konverteringsret/-pligt bortfalde, hvilket også var sket over for andre pengeinstitutter.Sammensætning af bestyrelse og direktion92. Finansiel Stabilitets krav om ændringer i direktionens struktur og sammensætning blevdiskuteret på et møde med Amagerbanken ultimo august 2010. Amagerbanken meddelteden 10. september, at bestyrelsen nu ville igangsætte en proces med henblik på at fremmeden ønskede ændring og styrkelse af bankens direktion.93. Ifølge aftalen var Amagerbanken derudover forpligtet til at sikre, at de 2 kandidater, somFinansiel Stabilitet havde udpeget, blev valgt til bestyrelsen senest den 15. september 2010.Det skete på en ekstraordinær generalforsamling den 13. september 2010. Dagen efter op-lyste Finansiel Stabilitets 2 nyvalgte bestyrelsesrepræsentanter, at de ikke ønskede at for-holde sig til, om den planlagte aktieemission var forsvarlig, da det var den tidligere bestyrel-se, der havde truffet denne beslutning.94. Rigsrevisionen finder, at der med de særlige vilkår – på tidspunktet for tildelingen af denindividuelle statsgaranti – var fundet en forsvarlig løsning.
AMAGERBANKENS NYE LEDELSES AFDÆKNING AF BANKENS RISICI
31
V. Amagerbankens nye ledelses afdækning afbankens risici
Det er Rigsrevisionens vurdering, at Amagerbankens nye ledelse tog udgangspunkti en normaliseret kreditpolitik og nedskrivningspraksis, da den nye ledelse afdækkedebankens risici i januar 2011. Den nye ledelse gjorde op med de særligt risikable for-retningsmetoder og baserede Amagerbankens kreditpolitik på mere markedskonfor-me principper. Amagerbankens kreditpolitik var herefter i overensstemmelse medbankens skriftlige politik på området. Rigsrevisionen konstaterer, at den nye ledelseherefter nedskrev yderligere 2,2 mia. kr. på de 35 engagementer. Der er i 1. halvår2011 nedskrevet yderligere ca. 1,2 mia. kr. på de 35 engagementer.
95. Rigsrevisionens undersøgelse af Amagerbankens nye ledelses afdækning af bankensrisici har vist følgende:Amagerbankens nye ledelse gennemførte en ændring af bankens organisation og le-delse med henblik på at opnå en mere veldefineret, gennemskuelig og konsekvent an-svarsfordeling. Dermed sikrede den nye ledelse et afgørende grundlag for, at Amager-banken kunne gennemgå de største engagementer med udgangspunkt i sædvanligpraksis for sektoren.Amagerbankens nye ledelse har oplyst, at den ønskede at gennemføre en markedskon-form kreditvurdering af bankens største engagementer for at opnå et dækkende billedeaf bankens reelle tilstand. Den nye ledelse vurderede til dette formål Amagerbankenshidtidige praksis og fastlagde principper for en fornyet og markedskonform gennem-gang.Den nye ledelses gennemgang af udlånsporteføljen viste et samlet nedskrivningsbehovpå yderligere 3,1 mia. kr., heraf 2,2 mia. kr. på de 35 engagementer, som skyldtes denændrede tilgang til behandlingen af de nødlidende engagementer kombineret med en ne-gativ udvikling i flere af engagementerne. Den afdækning af Amagerbankens risici og fast-læggelsen af yderligere reservationer, som Finansiel Stabilitet og Finanstilsynet vurdere-de ved deres gennemgange af banken, tog netop udgangspunkt i institutionernes forvent-ninger til den fremtidige negative udvikling i engagementerne. Den nye ledelses vurde-ring og revurdering af sikkerhederne i de 35 engagementer i 1. halvår 2011, hvor Ama-gerbanken dog var under afvikling, viser, at der var behov for yderligere nedskrivningerpå engagementerne på ca. 1,2 mia. kr.
32
AMAGERBANKENS NYE LEDELSES AFDÆKNING AF BANKENS RISICI
Finanstilsynet finder, at Amagerbankens nye ledelses kreditpolitik var udtryk for en nor-malisering om end til den forsigtige side, mens der i forhold til praksis for nedskrivnin-ger var tale om en konservativ linje. Finanstilsynet finder videre, at det hovedsageligtvar forværringer i udlånsporteføljen, der medførte, at Amagerbanken ikke kunne fort-sætte som pengeinstitut. Finanstilsynets muligheder for at tilsidesætte Amagerban-kens nedskrivningsberegninger er imidlertid begrænsede, hvis bankens skøn ligger indenfor regnskabsreglernes rammer. Finanstilsynet hørte i forbindelse med den nye ledel-ses gennemgang Kammeradvokaten for at afdække tilsynets ansvar ved Amagerban-kens ophør som pengeinstitut. På baggrund af Kammeradvokatens svar vurderede Fi-nanstilsynet ikke, at der var grundlag for at tilsidesætte Amagerbankens nedskrivnin-ger.Rigsrevisionen finder, at den hidtidige udbredte anvendelse af de risikable forretnings-metoder medførte, at Amagerbanken i betydeligt omfang skubbede problemerne foransig og dermed ikke løste problemerne i engagementerne.
96. Den nye ledelse af Amagerbanken ønskede efter sin tiltrædelse i november 2010 at af-dække bankens væsentlige problemer nærmere ved en fornyet gennemgang af bankensstørste engagementer. Amagerbankens nye ledelse har oplyst, at ledelsen ønskede at gen-nemgå bankens engagementer med udgangspunkt i den praksis, som er sædvanlig for pen-geinstitutsektoren.Forudsætningen for at gennemføre en fornyet gennemgang af Amagerbankens engagemen-ter – baseret på en mere markedskonform og sædvanlig praksis – var en tilpasning af ban-kens organisation, fastlæggelse af principperne for vurderingen af engagementerne og gen-nemgang af engagementerne baseret på disse principper.Tilpasning af Amagerbankens organisation97. Amagerbankens nye ledelse konstaterede, at den entydige organisatoriske struktur, somkræves efter § 71 i lov om finansiel virksomhed, ikke var til stede. Det var bl.a. forhold om-kring organiseringen og praksis i Amagerbankens kreditafdeling og erhvervskundeafdeling,der var problemet.98. Amagerbankens nye ledelse gennemførte som følge heraf en ændring af bankens orga-nisation og ledelse med henblik på at opnå en mere veldefineret, gennemskuelig og konse-kvent ansvarsfordeling. Det indebar først og fremmest en omstrukturering af erhvervs- ogkreditområdet, men også, at låneansøgninger fra kunder blev behandlet mere systematiskend hidtil.99. Amagerbanken besatte desuden de relevante funktioner med nye medarbejdere, derkom fra en række af de store pengeinstitutter. De fik til opgave at reorganisere kreditafde-lingen og erhvervskundeafdelingen og gennemgå Amagerbankens største engagementer isamarbejde med den nye ledelse baseret på den praksis og kredittilgang, de kendte fra de-res tidligere ansættelser.Dermed sikrede den nye ledelse et afgørende grundlag for, at Amagerbanken kunne gen-nemgå de største engagementer med udgangspunkt i sædvanlig praksis for sektoren.
AMAGERBANKENS NYE LEDELSES AFDÆKNING AF BANKENS RISICI
33
Fastlæggelse af principperne for vurderingen af engagementerne100. Amagerbankens nye ledelse har oplyst, at den forholdte sig kritisk til en række af deforretningsmetoder, som bankens tidligere ledelse havde anvendt. Den nye ledelse har op-lyst, at en række af de forretningsmetoder, der er beskrevet i afsnit III.C, er meget usæd-vanlige, bl.a. de meget lange betalingsrækker i en række større ejendomsengagementer,renteoprul og parkeringshandler. Efter den nye ledelses opfattelse var der tale om ”megetdårligt kredithåndværk”, og at det ikke var en strategi i sædvanlig forstand, men ”løbendeafværgeforanstaltninger”.101. Amagerbankens nye ledelse har i sin redegørelse til Rigsrevisionen desuden fremført,at:”det ikke har været et selvstændigt mål for den nye ledelse at definere en ny strategi omnedskrivninger. Det har alene været målet at foretage en gennemgang af bankens størsteengagementer og vurdere behovet for nedskrivninger baseret på en helt normal og markeds-konform kredittilgang foretaget af erfarne kreditmedarbejdere med baggrund fra forskelligeandre pengeinstitutter”.På den baggrund tog den nye ledelse udgangspunkt i en mere hensigtsmæssig kreditpoli-tik, som bl.a. indebar, at Amagerbanken ikke længere skulle tilføre likviditet til dårlige og nød-lidende engagementer, medmindre der kunne skabes meget stor sikkerhed for, at engage-mentet kunne afvikles over en kortere årrække uden eller med begrænsede tab, og at ban-ken ikke længere tilførte ny likviditet til ikke-bæredygtige projekter. Rigsrevisionens under-søgelse har vist, at Amagerbankens nye ledelse på den baggrund vurderede, efter hvilkeprincipper den fornyede gennemgang skulle gennemføres.102. Den nye ledelses principper indebar bl.a.:at Amagerbanken ikke skulle anvende betalingsrækker på mere end 4 år i de ejendoms-engagementer, hvor banken hidtil havde regnet med op til 14-årige betalingsrækkernøje risikovurdering og gennemgang af sikkerhederne i engagementernekonkrete vurderinger fra uafhængige ejendomseksperter af visse ejendomsengage-menter.
103. Rigsrevisionen kan konstatere, at Amagerbankens nye ledelse på den baggrund fast-lagde overordnede principper for en fornyet gennemgang af bankens engagementer, derdels gjorde op med den tidligere ledelses løbende foranstaltninger for at understøtte de nød-lidende engagementer, dels havde fokus på at afdække den reelle tilstand af bankens en-gagementer.Gennemgang af Amagerbankens største engagementer104. I januar 2011 igangsatte ledelsen en kreditgennemgang af Amagerbankens 169 stør-ste engagementer, herunder de 35 engagementer, som tidligere var gennemgået af Finan-siel Stabilitet og Finanstilsynet. De 169 engagementer omfattede kunder, der havde udlånfor mere end 15 mio. kr.Ledelsen gennemgik bl.a. engagementernes regnskaber, vurderede sikkerhederne i låne-ne, gennemførte samtaler med hovedparten af kunderne og fik ekstern bistand til at vurde-re nogle af ejendommene i en række engagementer.105. Under gennemgangen konstaterede ledelsen bl.a., at der ikke var foretaget eksternevurderinger af de pågældende ejendomme. Ledelsen valgte derfor at få udarbejdet ekster-ne vurderinger af 9 større investeringsejendomme, hvilket svarede til ca. 25 % af Amager-bankens ejendomseksponering.
34
AMAGERBANKENS NYE LEDELSES AFDÆKNING AF BANKENS RISICI
106. Den nye ledelses gennemgang viste endvidere, at størstedelen af de 35 engagemen-ter – foruden de ikke-markedskonforme forretningsmetoder – var kendetegnet ved svigten-de forretningsgrundlag, negativt cashflow, svigtende omsætning og truende konkurs.107. Ultimo januar 2011 drøftede Amagerbankens ledelse og Finanstilsynet på en rækkemøder resultaterne af bankens foreløbige gennemgang og de mulige nedskrivninger. Ama-gerbanken orienterede på møderne Finanstilsynet om, at den altovervejende del af forvær-ringerne skyldtes bankens udlånsportefølje, og at der med de mulige nye nedskrivninger varrisiko for, at banken ikke havde tilstrækkelig solvens.108. Den nye ledelses tilgang til behandlingen af de nødlidende engagementer – kombine-ret med en negativ udvikling i flere af engagementerne – medførte herefter, at Amagerban-ken måtte nedskrive yderligere 2,18 mia. kr. på 24 af de 35 engagementer. På de resteren-de 11 engagementer foretog Amagerbanken ikke yderligere nedskrivninger. Amagerbankenssamlede nedskrivninger for de 169 gennemgåede engagementer blev på 3,1 mia. kr.Den afdækning af Amagerbankens risici og fastlæggelsen af yderligere reservationer, somFinansiel Stabilitet og Finanstilsynet vurderede ved deres gennemgange i banken, tog netopudgangspunkt i de 2 institutioners forventninger til den fremtidige negative udvikling i enga-gementerne.109. Finanstilsynet har oplyst, at tilsynet efterfølgende har foretaget en analyse af den nyeledelses nedskrivninger på 3,1 mia. kr. Analysen har vist, at en væsentlig del af den nye le-delses nedskrivninger skyldtes objektivt konstaterbare forværringer i Amagerbankens ud-lånsportefølje. Udlånsporteføljen er dels blevet påvirket af den generelle dårlige økonomiskeudvikling, dels har flere af Amagerbankens store kunder oplevet en betydelig forværring ideres økonomi, bl.a. ved konkurs, tab af egenkapital og værditab på aktier og obligationer,som lå som sikkerheder for lån.Finanstilsynets vurdering af resultaterne af den nye ledelses gennemgang110. Det var Finanstilsynets opfattelse, at Amagerbankens nye ledelse valgte en konserva-tiv tilgang til nedskrivninger – også sammenlignet med mange andre pengeinstitutter. Hertilkom en række forværringer i Amagerbankens udlånsportefølje, der bidrog til, at banken ikkekunne fortsætte som pengeinstitut. Finanstilsynet vurderede dog samtidig, at den nye ledel-ses nedskrivninger var ”baseret på et regnskabsmæssigt skøn, som holder sig inden for detinterval, regnskabsreglerne udspænder”.111. Finanstilsynet søgte ekstern bistand i forbindelse med tilsynets vurdering af Amager-bankens nye ledelses ændrede tilgang. Finanstilsynet bad få dage før Amagerbankens over-dragelse til Finansiel Stabilitet Kammeradvokaten vurdere, om Finanstilsynet kunne pådragesig et erstatningsansvar over for aktionærerne i banken, hvis tilsynet godkendte den nye le-delses ændrede principper for vurdering af bankens engagementer. Baggrunden var Finans-tilsynets vurdering af, ”at den nye ledelses tilgang til nedskrivninger potentielt kunne blive af-gørende for bankens overlevelse”.Kammeradvokaten svarede, at Finanstilsynet ikke pådrog sig et erstatningsansvar ved atgodkende, at Amagerbanken ændrede sine nedskrivninger på baggrund af vurderingen afudlånsengagementer.112. Som nævnt ovenfor medførte Amagerbankens udbredte anvendelse af de risikable for-retningsmetoder, at banken i betydeligt omfang skubbede problemerne foran sig og dermedikke løste problemerne i engagementerne.
Etregnskabsmæs-sigt skøner en til-nærmet værdi af enpost som følge afmangel på en præcismålemetode. Ifølgeregnskabsreglerne eranvendelsen af skønderfor i forbindelsemed vurderingen afudlån som oftest nød-vendig og mindskerikke regnskabets påli-delighed, forudsat atskønnene er rimeligeog velunderbyggede.
AMAGERBANKENS NYE LEDELSES AFDÆKNING AF BANKENS RISICI
35
113. Forløbet i Amagerbanken endte med, at den nye ledelse kunne konstatere, at bankenvar i så store vanskeligheder, at den ikke kunne fortsætte på egen hånd. Amagerbankenkunne ikke rejse ny kapital og måtte den 6. februar 2011 lade sig overdrage til Finansiel Sta-bilitet med henblik på afvikling. Amagerbankens nye ledelse har efterfølgende nedskrevetde 35 engagementer med yderligere 1,2 mia. kr. Amagerbanken var dog på dette tidspunktunder afvikling, hvilket betyder, at tallene ikke er direkte sammenlignelige med de nedskriv-ninger, som banken hidtil havde foretaget, da den var i drift.
Rigsrevisionen, den 19. oktober 2011
Henrik Otbo
/Mads Nyholm Jacobsen
36
OVERSIGT OVER AMAGERBANKENS 35 STØRSTE ENGAGEMENTER
Bilag 1. Oversigt over Amagerbankens 35 største engagementerFølgende oversigt viser Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets vurderinger af risici og mer-behovet for reservationer i Amagerbankens største engagementer.
Sag
Engagementstype
Forretningsmæssig risiko
Økonomisk risiko1)
Forklaringer på forskelle i Finan-siel Stabilitets og Finanstilsynetsvurderinger2)Regelgrundlaget for afdæk-ning af risikoVurdering af sikkerhedernesværdi (Finansiel Stabilitetsøvre skøn)
1
Ejendoms-engagement
Finansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementOpgørelse af sikkerheder,fx ved lange betalingsrækkerFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagement
Finansiel StabilitetOIVMerbehov: 250-320 mio. kr. (N)
FinanstilsynetOIVMerbehov: 71 mio. kr.(N: 30 mio. kr., S: 41 mio. kr.)Finansiel StabilitetOIVMerbehov: 190-220 mio. kr. (N)Regelgrundlaget for afdæk-ning af risiko
2
Ejendoms-engagement
Finansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementOpgørelse af sikkerheder,fx ved lange betalingsrækkerFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagementLange betalingsrækker
FinanstilsynetOIVMerbehov: 30 mio. kr.(N: 6 mio. kr., S: 24 mio. kr.)Ikke OIVIkke merbehov for reservationFinansiel StabilitetOIVMerbehov: 70 mio. kr. (N)Ingen uenighedIngen uenighed
34
ØvrigtengagementEjendoms-engagement
Ingen forretningsmæssigrisikoFinansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementValutaspekulationBetalt foranstående panterFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagementValutaspekulationBetalt foranstående panter
FinanstilsynetOIVIkke merbehov for reservationidet banken selv hævede sinreservation med 78 mio. kr. (N)Ikke OIVIkke merbehov for reservationFinansiel StabilitetOIVMerbehov: 70-85 mio. kr. (N)Ingen uenighedRegelgrundlaget for afdæk-ning af risiko
56
Ejendoms-engagementEjendoms-engagement
Ingen forretningsmæssigrisikoFinansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementStråmands-/parkerings-handelFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagementStråmands-/parkerings-handel
FinanstilsynetOIVMerbehov: 21 mio. kr.(N: 55 mio. kr.,S reduceret: 34 mio. kr.)Ikke OIVIkke merbehov for reservationIngen uenighed
7
Ejendoms-engagement
Ingen forretningsmæssigrisiko
Forkortelser: N: nedskrivning, S: solvensreservation, OIV: objektiv indikation for værdiforringelse.
OVERSIGT OVER AMAGERBANKENS 35 STØRSTE ENGAGEMENTER
37
Sag
Engagementstype
Forretningsmæssig risiko
Økonomisk risiko1)
Forklaringer på forskelle i Finan-siel Stabilitets og Finanstilsynetsvurderinger2)Regelgrundlaget for afdæk-ning af risikoVurdering af sikkerhedernesværdi (Finansiel Stabilitetsøvre skøn)
8
Ejendoms-engagement
Finansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementValutaspekulationIndfrielse af delengagementerhos andre pengeinstitutterOpgørelse af sikkerheder,fx ved lange betalingsrækkerLommepengeFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagementValutaspekulationIndfrielse af delengagementerhos andre pengeinstitutterLommepengeBetalt foranstående panter
Finansiel StabilitetOIVMerbehov: 125-175 mio. kr. (N)
FinanstilsynetOIVMerbehov: 82 mio. kr.(N: 36 mio. kr., S: 46 mio. kr.)
9
Ejendoms-engagement
Finansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementOpgørelse af sikkerheder,fx ved lange betalingsrækkerFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagementLange betalingsrækkerBetalt foranstående panter
Finansiel StabilitetOIVMerbehov: 280-320 mio. kr. (N)
Regelgrundlaget for afdæk-ning af risiko
FinanstilsynetOIVIkke merbehov for reservation
10
Øvrigtengagement
Finansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagement
Finansiel StabilitetOIVMerbehov: 0-180 mio. kr. (N)FinanstilsynetIkke OIVMerbehov: 58 mio. kr. (S)Finansiel StabilitetOIVMerbehov: 100-150 mio. kr. (N)
Regelgrundlaget for afdæk-ning af risiko
11
Øvrigtengagement
Finansiel StabilitetIngen forretningsmæssigrisiko
Regelgrundlaget for afdæk-ning af risiko
FinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagement12Ejendoms-engagementFinansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagement
FinanstilsynetOIVMerbehov: 82 mio. kr. (S)Finansiel StabilitetOIVMerbehov: 0-50 mio. kr. (N)FinanstilsynetOIVIkke merbehov for reservationRegelgrundlaget for afdæk-ning af risikoVurdering af sikkerhedernesværdi (Finansiel Stabilitetsøvre skøn)
Forkortelser: N: nedskrivning, S: solvensreservation, OIV: objektiv indikation for værdiforringelse.
38
OVERSIGT OVER AMAGERBANKENS 35 STØRSTE ENGAGEMENTER
Sag
Engagementstype
Forretningsmæssig risiko
Økonomisk risiko1)
Forklaringer på forskelle i Finan-siel Stabilitets og Finanstilsynetsvurderinger2)Ingen uenighedRegelgrundlaget for afdæk-ning af risikoVurdering af sikkerhedernesværdi (Finansiel Stabilitetsøvre skøn)
1314
ØvrigtengagementEjendoms-engagement
Ingen forretningsmæssigrisikoFinansiel StabilitetValutaspekulation
Ikke OIVIkke merbehov for reservationFinansiel StabilitetOIVMerbehov: 0-100 mio. kr. (N)FinanstilsynetOIVIkke merbehov for reservationFinansiel StabilitetOIVMerbehov: 70-110 mio. kr. (N)
FinanstilsynetValutaspekulation15Ejendoms-engagementFinansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementOpgørelse af sikkerheder,fx ved lange betalingsrækkerFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagementLange betalingsrækker16Ejendoms-engagementFinansiel StabilitetValutaspekulationRenteoprul/forhøjelse afengagementLommepengeFinanstilsynetValutaspekulationRenteoprul/forhøjelse afengagementLommepenge1718ØvrigtengagementEjendoms-engagementIngen forretningsmæssigrisikoFinansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagement1920Ejendoms-engagementEjendoms-engagementIngen forretningsmæssigrisikoFinansiel StabilitetValutaspekulationFinanstilsynetValutaspekulation21Ejendoms-engagementIngen forretningsmæssigrisiko
Regelgrundlaget for afdæk-ning af risiko
FinanstilsynetOIVIkke merbehov for reservationFinansiel StabilitetOIVMerbehov: 35-60 mio. kr. (N)Regelgrundlaget for afdæk-ning af risikoVurdering af sikkerhedernesværdi
FinanstilsynetOIVIkke merbehov for reservation
Ikke OIVIkke merbehov for reservationFinansiel StabilitetOIVMerbehov: 150-200 mio. kr. (N)FinanstilsynetOIVMerbehov: 19 mio. kr. (N)Ikke OIVIkke merbehov for reservationIkke OIVIkke merbehov for reservation
Ingen uenighedRegelgrundlaget for afdæk-ning af risikoVurdering af sikkerhedernesværdi
Ingen uenighedIngen uenighed
Ikke OIVIkke merbehov for reservation
Ingen uenighed
Forkortelser: N: nedskrivning, S: solvensreservation, OIV: objektiv indikation for værdiforringelse.
OVERSIGT OVER AMAGERBANKENS 35 STØRSTE ENGAGEMENTER
39
Sag
Engagementstype
Forretningsmæssig risiko
Økonomisk risiko1)
Forklaringer på forskelle i Finan-siel Stabilitets og Finanstilsynetsvurderinger2)Ingen uenighedRegelgrundlaget for afdæk-ning af risikoVurdering af sikkerhedernesværdi
2223
ØvrigtengagementEjendoms-engagement
Ingen forretningsmæssigrisikoFinansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementIndfrielse af delengagementhos andre pengeinstitutterStråmands-/parkerings-handelFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagementIndfrielse af delengagementhos andre pengeinstitutter
Ikke OIVIkke merbehov for reservationFinansiel StabilitetOIVMerbehov: 55-65 mio. kr. (N)
FinanstilsynetOIVIkke merbehov for reservation
24
Ejendoms-engagement
Finansiel StabilitetStråmands-/parkerings-handelFinanstilsynetStråmands-/parkerings-handel
Finansiel StabilitetOIVMerbehov: 50 mio. kr. (N)FinanstilsynetOIVIkke merbehov for reservationOIVIkke merbehov for reservationFinansiel StabilitetOIVMerbehov: 0-15 mio. kr. (N)
Regelgrundlaget for afdæk-ning af risikoVurdering af sikkerhedernesværdi
2526
ØvrigtengagementEjendoms-engagement
Ingen forretningsmæssigrisikoFinansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementValutaspekulationFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagementIndfrielse af delengagementhos andre pengeinstitutterValutaspekulation
Ingen uenighedIngen uenighed (ubetydeligforskel)
FinanstilsynetOIVMerbehov: 17 mio. kr. (S)
27
Ejendoms-engagement
Finansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementBetalt foranstående panterFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagementStråmands-/parkerings-handelIndfrielse af delengagementhos andre pengeinstitutterBetalt foranstående panter
Finansiel StabilitetOIVMerbehov: 25-50 mio. kr. (N)
Regelgrundlaget for afdæk-ning af risikoVurdering af sikkerhedernesværdi
FinanstilsynetOIVIkke merbehov for reservation
Forkortelser: N: nedskrivning, S: solvensreservation, OIV: objektiv indikation for værdiforringelse.
40
OVERSIGT OVER AMAGERBANKENS 35 STØRSTE ENGAGEMENTER
Sag
Engagementstype
Forretningsmæssig risiko
Økonomisk risiko1)
Forklaringer på forskelle i Finan-siel Stabilitets og Finanstilsynetsvurderinger2)Regelgrundlaget for afdæk-ning af risiko
28
Ejendoms-engagement
Finansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementStråmands-/parkerings-handelFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagementStråmands-/parkerings-handel
Finansiel StabilitetOIVMerbehov: 70 mio. kr. (N)
FinanstilsynetIkke OIVIkke merbehov for reservation
29
Øvrigtengagement
Finansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementIndfrielse af delengagementhos andre pengeinstitutterLommepengeFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagementIndfrielse af delengagementhos andre pengeinstitutterLommepenge
Finansiel StabilitetOIVMerbehov: 40-50 mio. kr. (N)
Regelgrundlaget for afdæk-ning af risiko
FinanstilsynetOIV på en del af engagementetIkke merbehov for reservation
30
Ejendoms-engagement
Finansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagementLange betalingsrækker
Finansiel StabilitetOIVMerbehov: 55 mio. kr. (N)FinanstilsynetOIVMerbehov: 2 mio. kr. (S)Finansiel StabilitetOIVIkke merbehov for reservation
Regelgrundlaget for afdæk-ning af risiko
31
Øvrigtengagement
Finansiel StabilitetValutaspekulationIndfrielse af delengagementhos andre pengeinstitutterFinanstilsynetValutaspekulationIndfrielse af delengagementhos andre pengeinstitutter
Ingen uenighed
FinanstilsynetOIVIkke merbehov for reservationFinansiel StabilitetOIVIkke merbehov for reservationIngen uenighed
32
Øvrigtengagement
Finansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementIndfrielse af delengagementhos andre pengeinstitutterFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagementIndfrielse af delengagementhos andre pengeinstitutter
FinanstilsynetOIVIkke merbehov for reservation
Forkortelser: N: nedskrivning, S: solvensreservation, OIV: objektiv indikation for værdiforringelse.
OVERSIGT OVER AMAGERBANKENS 35 STØRSTE ENGAGEMENTER
41
Sag
Engagementstype
Forretningsmæssig risiko
Økonomisk risiko1)
Forklaringer på forskelle i Finan-siel Stabilitets og Finanstilsynetsvurderinger2)Ingen uenighed
33
Ejendoms-engagement
Ingen forretningsmæssigrisiko
Finansiel StabilitetIkke OIVIkke merbehov for reservationFinanstilsynetIkke OIVIkke merbehov for reservation
34
Ejendoms-engagement
Finansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementStråmands-/parkerings-handelFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagementStråmands-/parkerings-handelValutaspekulation
Finansiel StabilitetOIVMerbehov: 35-60 mio. kr. (N)
Regelgrundlaget for afdæk-ning af risikoVurdering af sikkerhedernesværdi
FinanstilsynetOIVIkke merbehov for reservation
35
Ejendoms-engagement
Finansiel StabilitetRenteoprul/forhøjelse afengagementIndfrielse af delengagementhos andre pengeinstitutterStråmands-/parkerings-handelFinanstilsynetRenteoprul/forhøjelse afengagementStråmands-/parkerings-handel
Finansiel StabilitetOIVMerbehov: 25-60 mio. kr. (N)
Regelgrundlaget for afdæk-ning af risikoVurdering af sikkerhedernesværdi (Finansiel Stabilitetsøvre skøn)
FinanstilsynetOIVIkke merbehov for reservation
I altEjendoms-engagement (25)Øvrigtengagement (10)
I altFinansiel StabilitetForretningsmæssig risiko (24)
I altFinansiel StabilitetOIV (25)Merbehov: 1,7-2,5 mia. kr. (N)FinanstilsynetOIV (23)Merbehov: 382 mio. kr.(N: 127 mio. kr., S: 255 mio. kr.)
I altForskellig vurdering af sikker-hedernes værdi (11), herun-der i forhold til Finansiel Sta-bilitets nedre skøn (6) og øvreskøn (5)Regelgrundlaget for afdæk-ning af risiko (20)
FinanstilsynetForretningsmæssig risiko (25)
1)
2)
Det merbehov, der står anført under Finansiel Stabilitet, indeholder kun behovet for nedskrivninger, idet Finansiel Stabilitets mod-svarende reduktion af solvensreservationerne ikke er angivet på engagementsniveau.Rigsrevisionen har bedt Finanstilsynet forklare forskellen på Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets vurderinger i forhold til en over-ordnet kategorisering.
Forkortelser: N: nedskrivning, S: solvensreservation, OIV: objektiv indikation for værdiforringelse.
42
ORDLISTE
Bilag 2. Ordliste
AktieemissionBasiskapital
En udstedelse af aktier.Finansielle virksomheders kapitalgrundlag til opfyldelse af solvensbehovet og detlovmæssige kapitalkrav. Basiskapital omfatter kernekapital og supplerende kapital,idet supplerende kapital højst må udgøre halvdelen af basiskapitalen.Et udtryk for kreditværdigheden af en kunde eller et engagement. En høj bonitetsvarer til en lav risiko.Den procentdel af et anmeldt tilgodehavende, fx i et krakket pengeinstitut eller etkonkursbo, som en kreditor får udbetalt ved boets afslutning. En dividendeprocentpå 84,4 i Amagerbankens tilfælde indebærer, at kreditorerne modtager 84,4 % afderes tilgodehavende.Ejernes andel af virksomhedens kapital, herunder aktie- eller andelskapital, akkumu-lerede overskud mv. Egenkapital opgøres som værdien af aktiverne med fradrag afgæld og øvrige forpligtelser.Summen af alle mellemværender mellem pengeinstituttet og kunden, der indebæreren kreditrisiko for pengeinstituttet.Finanstilsynet kan supplere sine ordinære undersøgelser med funktionsundersøgel-ser. Det er mindre undersøgelser, hvor Finanstilsynet gennemgår ét eller flere ud-valgte områder, fx et pengeinstituts kreditområde.En privat, selvejende fond, som yder indskydere og investorer i danske pengeinsti-tutter, realkreditinstitutter og fondsmæglerselskaber erstatning for visse tab i forbin-delse med en betalingsstandsning eller konkurs.Et beløb, der afsættes i et regnskab til at dække forventede tab, omkostninger ellerforpligtelser.Udgør – sammen med den egentlige kernekapital og supplerende kapital – basis-kapitalen i finansielle virksomheder. Der kan være knyttet rettigheder eller pligter tilat konvertere hybrid kernekapital til aktiekapital. Det statslige kapitalindskud i med-før af Bankpakke II (Kreditpakken) blev givet i form af hybrid kernekapital.International Financial Reporting Standards (IFRS) og International Accounting Stan-dards (IAS) er de internationale regnskabsstandarder, der udarbejdes af den uaf-hængige institution International Accounting Standards Board (IASB) med henblikpå at gøre regnskaber sammenlignelige på tværs af lande.Ordning under Bankpakke II (Kreditpakken), hvor Finansiel Stabilitet A/S på vegneaf staten i op til 3 år kunne garantere for obligationer og lån, som penge- og realkre-ditinstitutterne udstedte frem til den 31. december 2010. Garantien indebar, at statengaranterede for rentebetalingen og tilbagebetalingen på lånene. Garantien blev til-delt efter ansøgning.Se solvensbehov og solvenskrav.Indbetalt aktie-, andels- eller garantikapital og almindelige reserver, som er korrige-ret for bl.a. immaterielle aktiver og tillagt den hybride kernekapital.Risikoen for at lide et tab som følge af en modparts misligholdelse af sine betalings-forpligtelser over for pengeinstituttet.En vurdering af en modparts kreditværdighed – evnen til at forrente og tilbagebetaleet lån og dermed overholde kreditvilkårene.For udlån, hvorpå der forventes et tab (dvs. der er indtrådt objektiv indikation for vær-diforringelse (OIV)), skal pengeinstituttet nedskrive udlånet til nutidsværdien af deforventede fremtidige betalinger, herunder realisation af sikkerheder.
Bonitet (kreditbonitet)Dividende
Egenkapital
EngagementFunktionsundersøgelse
Garantifonden for Indskydere ogInvestorer (Indskydergarantifon-den)HensættelseHybrid kernekapital
IFRS-/IAS-reglerne
Individuel statsgaranti
KapitalkravKernekapitalKreditrisikoKreditvurderingNedskrivning
ORDLISTE
43
Objektiv indikation for værdi-forringelse (OIV)ProspektPåbudRegnskabsmæssigt skøn
OIV forekommer i tilfælde, hvor særlige begivenheder er indtruffet, fx at låntager eri betydelige økonomiske vanskeligheder. Hvorvidt der er OIV, baseres på et skøn.Hvis der er konstateret OIV, nedskrives det forventede tab i regnskabet.En redegørelse for et pengeinstituts opbygning, status og funktioner mv. i forbindelsemed udstedelse af aktier eller obligationer.Se risikooplysning.En tilnærmet værdi af en post som følge af mangel på en præcis målemetode. Ifølgeregnskabsreglerne er anvendelsen af skøn derfor i forbindelse med vurderingen afudlån som oftest nødvendig og mindsker ikke regnskabets pålidelighed, forudsat atskønnene er rimelige og velunderbyggede.Anvendes, når Finanstilsynet vurderer, at der er behov for at henlede opmærksom-heden på et emne, uden at der foreligger en lovovertrædelse fra pengeinstituttetsside. Hvis pengeinstituttet handler på en lovstridig måde eller undlader at handle,hvor handling er påkrævet, anvendes påbud.Kreditorer, som ved en konkurs først får tilgodeset sine fordringer efter de privilege-rede kreditorer (fx omkostninger ved boets behandling, løn og pensionskrav), menfør efterstillede kreditorer (aktionærer og supplerende kapital, fx hybrid kernekapitalog efterstillet lånekapital). Simple kreditorer omfatter bl.a. indlånskunder, hvis ind-lån ikke er dækket af Garantifonden for Indskydere og Investorer (nettoindlån over750.000 kr.) og andet ikke-efterstillet gæld (fx gæld til kreditinstitutter og udstedteobligationer).Et pengeinstitut skal opgøre sit individuelle solvensbehov, dvs. hvor stor en basis-kapital pengeinstituttet skal have for at dække de risici, som følger af pengeinstitut-tets virksomhed. Det fremgår af lov om finansiel virksomhed, at basiskapitalen mindstskal udgøre 8 % af de risikovægtede poster.Et pengeinstitut skal have en basiskapital, der har en størrelse, type og fordeling, somer passende til at dække pengeinstituttets risici. Finanstilsynet kan på den baggrundfastsætte et højere individuelt solvenskrav end minimumskravet på 8 % af de risiko-vægtede poster. Finanstilsynet kan pålægge et pengeinstitut at foretage solvens-mæssige nedskrivninger af aktiver mv. til brug for opgørelsen af basiskapitalen.Ansvarlig lånekapital, som under nærmere betingelser kan indgå i basiskapitalen.
Risikooplysning
Simple kreditorer
Solvensbehov
Solvenskrav
Supplerende kapital
