Statsrevisorerne,den 19. september 2012BERETNING OM KRIMINALFORSORGENS VEDLIGEHOLDELSE AF BYG-NINGERKriminalforsorgen driver 13 fængsler, 36 arresthuse og Københavns Fængsler i Dan-mark. Kriminalforsorgens bygningsmasse skal løbende vedligeholdes, så bygninger-ne er sikre og funktionelle.Med den politiske flerårsaftale for 2008-2011 fik Kriminalforsorgen ca. 80 mio. kr. tilekstraordinær vedligeholdelse af bygningerne. Målet var at sikre en god og sikker-hedsmæssig forsvarlig stand af bygningerne. Samtidig kunne Kriminalforsorgen re-ducere et efterslæb på vedligeholdelse og opretning (fx udskiftning af bygningsdele),som blev opgjort til ca. 1,2 mia. kr. i 2007.Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at hverken Justitsministeriet ellerKriminalforsorgen har udvist en tilfredsstillende økonomistyring angående byg-ningsvedligeholdelsen af fængsler og arresthuse. Justitsministeriet har ikke itilstrækkelig grad sikret overensstemmelse mellem de politiske målsætningerog de opnåede resultater.Styring og prioritering af vedligeholdelsen af fængsler og arresthuse har bl.a. væretutilfredsstillende på grund af:mangel på mål og langsigtede planer for vedligeholdelsenmangel på styringsværktøjer og koordination af vedligeholdelsesopgaverneuklarhed om, hvilke funktioner bygningerne skal understøtte, og hvilken kvalitetbygningerne skal have for at fremstå i en god og sikkerhedsmæssig forsvarligstandat Kriminalforsorgen ikke løbende registrerer, hvordan midlerne bliver anvendt påvedligeholdelse og opretningat det er usikkert, hvor stort efterslæbet på vedligeholdelse og opretning egentliger, bl.a. på grund af skift i opgørelsesmetoder. Efterslæbet på vedligeholdelse erfaldet med 73 mio. kr. fra 2007 til 2012, men efterslæbet på opretning opgøres ik-ke længere.Peder LarsenHenrik ThorupHelge Adam MøllerKristian JensenMogens JensenKlaus Frandsen

Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1Indledning .................................................................................................................... 5A.Baggrund .............................................................................................................. 5B.Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 7Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger ...................................................... 10A.Strategi for vedligeholdelse................................................................................. 10B.Prioritering af vedligeholdelse ............................................................................. 13Kriminalforsorgens opgørelse af behovet for vedligeholdelse ................................... 21A.Mål for udviklingen i bygningsvedligeholdelsen .................................................. 21B.Udviklingen i efterslæbet i perioden 2007-2012.................................................. 25Justitsministeriets tilsyn ............................................................................................. 27A.Beslutningsgrundlag for flerårsaftale for 2008-2010 ........................................... 27B.Opfølgning på fængsler og arresthuses tilstand ................................................. 29

1. Der skal ydes en ekstra indsats for, at Kriminalforsorgens bygninger er i god og sikker-hedsmæssig forsvarlig stand. Sådan lød målsætningen i en ny flerårsaftale for Kriminalfor-sorgen for 2008-2011, som den daværende regering, Dansk Folkeparti og Ny Alliance ind-gik i februar 2008. Med flerårsaftalen fik Kriminalforsorgen derfor ca. 80 mio. kr. ekstra tilstørre renoveringsarbejder i perioden.Baggrunden for den ekstra indsats var bl.a., at Rigsrevisionen i beretning nr. 5/05 om sta-tens vedligeholdelse af bygninger havde konstateret, at Kriminalforsorgen havde vurderet,at der var et efterslæb på vedligeholdelse og opretning på ca. 1,6 mia. kr. (ca. 1,8 mia. kr. i2012-priser).2. Denne beretning handler om vedligeholdelsen af de danske fængsler og arresthuse.Rigsrevisionen har igangsat undersøgelsen på eget initiativ i oktober 2011.Baggrunden for undersøgelsen er, at Kriminalforsorgen har en styringsmæssig udfordringmed på den ene side at sikre, at fængsler og arresthuse er i god og sikkerhedsmæssig for-svarlig stand, og på den anden side at vedligeholde bygningerne på en økonomisk optimalmåde. Desuden forventes det, at der indgås en ny flerårsaftale for Kriminalforsorgen fra2013, og det er derfor vigtigt at undersøge, hvordan Kriminalforsorgen har håndteret vedli-geholdelsen i perioden 2008-2011.Ud over det konstaterede efterslæb udsættes fængsler og arresthuse generelt for omfat-tende hærværk og slid. Siden 2009 har der været et øget pres på pladser i fængsler og ar-resthuse, som yderligere vanskeliggør vedligeholdelse af bygningerne. Samtidig er hoved-parten af de danske fængsler og arresthuse fra før 1900 og er dermed bygget efter dati-dens normer for afsoning, arbejdsmiljø, sikkerhed mv. Derudover er flere af bygningernefredede og bevaringsværdige, og det giver udfordringer, når de skal tilpasses de nutidigekrav og løbende politiske beslutninger som fx behandlingsgaranti, fysisk adskillelse af ban-der og nultolerance over for narkotika.3. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Kriminalforsorgen og Justitsministeriethar sikret, at fængsler og arresthuse er blevet vedligeholdt effektivt i perioden 2008-2011,så de er i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig stand. Det har Rigsrevisionen undersøgtved at besvare følgende spørgsmål:Har Kriminalforsorgen planlagt og prioriteret vedligeholdelsesopgaverne, så midlerneanvendes optimalt?Har Kriminalforsorgen opgjort behovet for vedligeholdelse på en måde, der sikrer gen-nemsigtighed?Har Justitsministeriet fulgt aktivt op på, om fængsler og arresthuse er i god og sikker-hedsmæssig forsvarlig stand?

UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSIONKriminalforsorgen har en væsentlig opgave med at sikre, at domstolenes dom-me bliver ført ud i livet på den bedst mulige måde med hensyn til både samfun-dets sikkerhed og den dømtes rettigheder og senere muligheder. Bygningerneog vedligeholdelsen af dem udgør den fysiske ramme for og understøtter dekerneopgaver, som Kriminalforsorgen skal løfte. Bygningerne er samtidig etvæsentligt anlægsaktiv, hvorfor det er vigtigt, at Kriminalforsorgen vedligehol-der dem, så de ikke unødigt falder i værdi. En god vedligeholdelse medvirkerderfor til, at Kriminalforsorgen løser sine kerneopgaver bedst muligt, samtidigmed at statens aktiver bliver forvaltet hensigtsmæssigt. Justitsministeriet hardet overordnede ansvar og skal medvirke til at sikre, at Kriminalforsorgen haren effektiv og faglig sikker forvaltning og udnytter resurserne hensigtsmæssigt.Rigsrevisionen vurderer, at Kriminalforsorgen og Justitsministeriet ikke kan do-kumentere, at fængsler og arresthuse vedligeholdes effektivt, så de på en øko-nomisk hensigtsmæssig måde bringes i god og sikkerhedsmæssig forsvarligstand.Kriminalforsorgen har kun kortsigtede planer for vedligeholdelsen. Kriminalfor-sorgen har således ikke en langsigtet plan, der forholder sig til, hvilken vedlige-holdelse der skal til for at kunne rumme de udfordringer, som Kriminalforsor-gen bliver stillet over for.Kriminalforsorgen har ikke fastlagt, hvilken tilstand fængsler og arresthuse skalvære i for at kunne imødekomme de nutidige krav til fængsels- og arresthusop-hold. Det er således ikke nærmere fastlagt, hvilke funktioner bygningerne skalkunne understøtte, og hvilken kvalitet de skal fremstå i.Fængsler og arresthuse varetager selv en række mindre vedligeholdelsesop-gaver. Da ansvaret for at vedligeholde bygningerne er fordelt på både Kriminal-forsorgen og fængsler og arresthuse, kræver det en koordinering af de vedlige-holdelsesopgaver, der skal prioriteres, for at bygningerne har den ønskede til-stand. Denne koordinering foregår ikke i tilstrækkeligt omfang.Rigsrevisionen vurderer, at Kriminalforsorgen mangler styringsværktøjer, dersikrer gennemsigtighed i den tværgående prioritering af vedligeholdelsesop-gaverne på kort og på langt sigt. Det er derfor uklart, hvordan Kriminalforsor-gen i praksis prioriterer faglige og økonomiske hensyn i styringen af vedlige-holdelsesopgaverne.Rigsrevisionen finder det positivt, at Kriminalforsorgen fremadrettet systema-tisk vil dokumentere sine prioriteringsovervejelser, inddrage sin eksterne råd-giver i den overordnede prioritering af vedligeholdelsesopgaverne og udarbej-de en 10-års plan for vedligeholdelse.

Rigsrevisionen anbefaler, at Kriminalforsorgen opstiller styringsrelevante målfor den tilstand (funktionalitet og kvalitet), som fængsler og arresthuse skalvære i. Rigsrevisionen anbefaler også, at Kriminalforsorgen koordinerer medfængsler og arresthuse, hvordan vedligeholdelsesopgaverne skal prioriterespå kort og på langt sigt for på en omkostningseffektiv måde at nå de opstille-de mål. Rigsrevisionen finder det positivt, at Kriminalforsorgen har taget initia-tiv til at fastlægge kriterier for, hvilken kvalitet bygningerne skal have.Kriminalforsorgen opgjorde i 2007 efterslæbet på vedligeholdelse og opretningtil henholdsvis ca. 363 mio. kr. og ca. 1.098 mio. kr. (2012-priser), så det samle-de efterslæb på vedligeholdelse udgjorde ca. 1.461 mio. kr. (2012-priser). Krimi-nalforsorgen har i 2012 foreløbig opgjort efterslæbet på vedligeholdelse til ca.290 mio. kr. (2012-priser), men har ikke som i 2007 opgjort efterslæbet på opret-ning. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Kriminalforsorgen bør opgøre efter-slæbet på opretning, så det er muligt at følge den samlede udvikling i vedlige-holdelsesefterslæbet.Rigsrevisionen vurderer, at Justitsministeriet ikke har fulgt Kriminalforsorgensarbejde med vedligeholdelse af fængsler og arresthuse tilstrækkeligt aktivt, ibetragtning af at der var et politisk fokus på dette område i form af flerårsafta-len for 2008-2011. Ministeriet har således ikke opstillet fyldestgørende mål i di-rektørkontrakterne for, hvordan Kriminalforsorgens vedligeholdelse sikrer, atbygningerne er i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig stand. Ministeriet har ik-ke et samlet overblik over efterslæbet på vedligeholdelse, hvilket er en forud-sætning for, at ministeriet kan følge op på udviklingen og skabe det bedst mu-lige beslutningsgrundlag, hvis vedligeholdelse igen bliver et fokusområde i enny flerårsaftale.Det er derfor vigtigt, at Kriminalforsorgen og Justitsministeriet har et overblikover det samlede vedligeholdelsesefterslæb og aktivt tager stilling til, hvilkentilstand fængsler og arresthuse skal være i. Med en stram økonomi er det nød-vendigt, at Kriminalforsorgen prioriterer vedligeholdelsen, så det samlet sikres,at statens aktiver ikke falder i værdi.

Hovedkonklusionen er baseret på følgende delkonklusioner:Har Kriminalforsorgen planlagt og prioriteret vedligeholdelsesopgaverne, så midlerneanvendes optimalt?Kriminalforsorgen kan ikke dokumentere, hvordan de har planlagt og prioriteret vedli-geholdelsen af bygningerne, så midlerne er anvendt optimalt. Kriminalforsorgen harikke en langsigtet plan, der forholder sig til de fremtidige forventninger til fængsler ogarresthuse, og hvilken tilstand de skal være i. Det betyder, at Kriminalforsorgen ikkekan fastlægge, hvordan vedligeholdelsen af bygningerne skal tilrettelægges for atkunne opfylde fremtidige behov. For hvert fængsel og arresthus bliver der udarbejdeten bygningssynsrapport, der viser, hvilke vedligeholdelsesopgaver der skal løses, oghvordan de skal prioriteres. Frem til udgangen af 2010 var der en række mangler ibygningssynsrapporterne, som ikke blev bemærket af Kriminalforsorgen. Vedligehol-delsesopgaverne bliver styret både af Kriminalforsorgen og fængsler og arresthuse,men uden tilstrækkelig systematisk central koordinering. Det er således ikke klart,hvordan opgaverne bliver prioriteret på tværs af fængsler og arresthuse, og hvilkefaglige og økonomiske hensyn der ligger til grund for den endelige prioritering.Har Kriminalforsorgen opgjort behovet for vedligeholdelse på en måde, der sikrergennemsigtighed?Kriminalforsorgen har ikke opgjort behovet for vedligeholdelse på en måde, der si-krer gennemsigtighed. De overordnede mål for fængsler og arresthuses tilstand erikke blevet fastlagt i klare kriterier for den ønskede tilstand af bygningerne. Det med-fører, at de økonomiske opgørelser af behovet for vedligeholdelse og opretning erusikre. Samtidig opgør Kriminalforsorgen ikke løbende, om midlerne bliver anvendttil vedligeholdelse, opretning eller andet. Kriminalforsorgen kan dermed ikke doku-mentere, om midlerne anvendes på en omkostningseffektiv måde, der sikrer, at byg-ningerne er i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig stand.Har Justitsministeriet aktivt fulgt op på, om fængsler og arresthuse er i god og sikker-hedsmæssig forsvarlig stand?Justitsministeriet har ikke fulgt aktivt op på, om fængsler og arresthuse er i god ogsikkerhedsmæssig forsvarlig stand. Ministeriet prioriterede ikke at sikre, om det op-gjorte efterslæb på vedligeholdelse i bygningsanalysen fra 2007 havde det rette ni-veau. Endvidere spurgte ministeriet ikke ind til, hvilken tilstand fængsler og arrest-huse kunne opnå med de afsatte midler i flerårsaftalen for 2008-2011. Samtidig erde mål, som ministeriet styrer efter, ikke egnede til at følge op på, om fængsler og ar-resthuse kommer i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig stand.

4. Denne beretning handler om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af de danske fængslerog arresthuse. Rigsrevisionen har igangsat undersøgelsen på eget initiativ i oktober 2011.5. Kriminalforsorgen skal sikre, at domstolenes domme bliver ført ud i livet på den bedst mu-lige måde med hensyn til både samfundets sikkerhed og den dømtes rettigheder og seneremuligheder. I det arbejde lægger Kriminalforsorgen stor vægt på sikkerhed i fængsler og ar-resthuse, resocialisering af de indsatte, arbejdsmiljøet for de ansatte, og at der er tilstræk-keligt med pladser til rådighed i fængsler og arresthuse. Bygningsvedligeholdelse er ikke enkerneopgave i Kriminalforsorgen. Bygningerne udgør imidlertid de fysiske rammer for de op-gaver, Kriminalforsorgen skal løfte.Kriminalforsorgens vision for de fysiske rammer er, at de skal være moderne og ordentli-ge, kunne tilpasses både interne og eksterne behov og krav samt kunne tilgodese både be-handlingstiltag og sikkerhed. Vedligeholdelsen af bygningerne skal være med til at sikre dis-se rammer.6. Siden 2009 har der været et øget pres på kapaciteten i fængsler og arresthuse, og be-lægget var i 2011 på 97,6 % mod et belægsmål på 92 %. Det øgede belæg slider på byg-ningerne og gør det vanskeligt at frigøre plads til at gennemføre vedligeholdelsesarbejder.Samtidig har de senere års bandeopgør gjort det nødvendigt i højere grad end tidligere atadskille de indsatte i forskellige afdelinger. Fængslerne skal også indrettes efter, at de skalkunne tilbyde behandling, fx på en behandlingsafdeling, og arresthusene skal tilbyde de va-retægtsfængslede arbejde. Ændringerne af de fysiske rammer foregår dels ved at vedlige-holde og oprette de nuværende bygninger, dels ved at bygge nyt. Det kræver en vis fleksi-bilitet i Kriminalforsorgens eksisterende bygningsmasse at foretage disse ændringer.Kriminalforsorgens bygningsmasse er på ca. 357.000 m�. Kriminalforsorgen indviede i 2006et nyt fængsel i Østjylland som erstatning for Danmarks ældste statsfængsel i Horsens. Kri-minalforsorgen er herudover ved at bygge et nyt fængsel på Falster til ca. 1 mia. kr., somskal stå klar i 2015 og erstatte det 150 år gamle statsfængsel i Vridsløselille. Fælles for destørste af fængslerne er, at de på nær Statsfængslet Østjylland er fra sidste halvdel af 1800-tallet eller begyndelsen af 1900-tallet. Bygningerne er meget forskellige fra Vestre Fængselskorsformede panoptikonbygning i 4 etager til Statsfængslet i Horserøds 75 træbarakker, somer spredt over et stort areal. Bilag 1 viser, hvor fængsler og arresthuse er placeret i Danmark.Det stiller krav om en nøje planlægning af bygningsmassens anvendelse, vedligeholdelseog fornyelse, hvis Kriminalforsorgen skal tilbyde det nødvendige antal pladser i tilpas funk-tionelle og tidssvarende fysiske rammer, der så vidt muligt kan tilpasses såvel interne someksterne behov og krav.

Fængsler og arresthuses tilstand7. Rigsrevisionen har tidligere undersøgt Kriminalforsorgens vedligeholdelse af sine bygnin-ger. I beretning nr. 5/05 om vedligeholdelse af statens bygninger konkluderede Rigsrevisio-nen, at Kriminalforsorgen havde et efterslæb på vedligeholdelse og opretning på ca. 1,6 mia.kr. (ca. 1,8 mia. kr. i 2012-priser), og at et efterslæb af den størrelse indikerede, at Kriminal-forsorgens bygninger var i en dårlig stand.8. Som grundlag for flerårsaftalen for 2008-2011 foretog Kriminalforsorgen i 2007 en analy-se af sine bygninger – ”Status og analyse af Kriminalforsorgens bygninger 2007” (herefterbygningsanalysen fra 2007). Analysen viste, at Kriminalforsorgen havde vurderet, at der varet efterslæb på ca. 305 mio. kr. på vedligeholdelse af bygningerne (ca. 363 mio. kr. i 2012-priser) og et efterslæb på ca. 920 mio. kr. på opretning af bygningerne (ca. 1.098 mio. kr. i2012-priser). I boks 1 fremgår, hvordan vi anvender begreberne vedligeholdelse og efter-slæb.

9. Det er ikke en forudsætning, at efterslæbet skal være lig nul. Der vil som regel altid væreet vist efterslæb – særligt på ældre bygninger – og det er op til Kriminalforsorgen og fængs-ler og arresthuse at styre efterslæbet økonomisk hensigtsmæssigt, så der ikke vedligehol-des mere end nødvendigt, samtidig med at bygningsdele ikke bliver nedbrudt i en grad, hvorder bliver behov for at udskifte dem før tid. Det er derfor nødvendigt at vide, hvilken tilstandbygningerne fremover skal være i for at kunne vurdere de kommende års behov for vedlige-holdelse og sikre, at midlerne anvendes optimalt.Ansvaret for at vedligeholde fængsler og arresthuse10. Ansvaret for at vedligeholde statens fængsler og arresthuse er placeret hos flere aktø-rer, som vist i figur 1.Figur 1. Aktører i vedligeholdelsen af fængsler og arresthuse

Figur 1 viser, at Justitsministeriet, Kriminalforsorgen og de enkelte institutioner tilsammenhar ansvaret for at vedligeholde fængsler og arresthuse.Justitsministeriet har det overordnede styrings- og tilsynsansvar for Kriminalforsorgen ogskal følge op på Kriminalforsorgens opgavevaretagelse og sikre, at Kriminalforsorgen haren effektiv resurseudnyttelse på vedligeholdelsesområdet. Det gør ministeriet bl.a. ved atindgå 1-årige direktørkontrakter med Kriminalforsorgen. Justitsministeriets overordnede an-svar indebærer, at ministeriet ikke skal have detaljeret viden om enkeltforhold i Kriminal-forsorgens vedligeholdelse.Kriminalforsorgen har ansvaret for, at bygningerne er i acceptabel stand og kan anvendesefter formålet, hvilket indebærer, at Kriminalforsorgen skal have viden om bygningernes til-stand og indsatsen med at vedligeholde dem. Kriminalforsorgen styrer fængsler og arrest-huse gennem resultatkontrakter. Derudover råder Kriminalforsorgen over nogle centralemidler til byggeri og vedligeholdelse, som Kriminalforsorgen har ansvaret for bliver fordelthensigtsmæssigt i forhold til behovet.Institutionerne er ansvarlige for deres eget budget, og styringen af økonomien er dermedfortrinsvis decentral. Som de største institutioner er fængslerne de mest decentraliserede,da de har selvstændige budgetter og personale ansat til at vedligeholde bygningerne. Bådefængsler og arresthuse er forpligtede til at tage initiativ til at vedligeholde bygningerne.Økonomi11. Kriminalforsorgens samlede bevilling steg fra ca. 2,7 mia. kr. i 2008 til ca. 2,9 mia. kr. i2011. Heraf brugte Kriminalforsorgen ca. 65 % på personaleomkostninger og 25 % på øv-rig drift af Kriminalforsorgens institutioner.Kriminalforsorgen har i årsrapporten for 2011 opgjort anlægsaktiverne grunde, arealer ogbygninger til ca. 1,7 mia. kr.12. Kriminalforsorgen rådede i perioden 2008-2011 over en årlig bevilling på ca. 82 mio. kr.til vedligeholdelse inkl. midler fra flerårsaftalen. I samme periode brugte fængsler og arrest-huse i gennemsnit henholdsvis ca. 23 mio. kr. og ca. 4,5 mio. kr. årligt af deres eget drifts-budget på vedligeholdelse, dvs. ca. 27,5 mio. kr. årligt. Dermed anvendte Kriminalforsorgensamlet ca. 109,5 mio. kr. årligt.

Afgrænsning og metode14. Undersøgelsen er afgrænset til Kriminalforsorgens fængsler og arresthuse, hvor Krimi-nalforsorgen har sine primære udfordringer med vedligeholdelse. Kriminalforsorgen råderogså over pensioner og afdelinger under Kriminalforsorgen i Frihed, men da de udgør enmindre del af Kriminalforsorgens samlede bygningsmasse og af behovet for vedligeholdel-se og opretning, indgår de ikke i undersøgelsen.15. Undersøgelsen strækker sig tidsmæssigt primært fra 2008 til og med 2011, som er pe-rioden for den seneste flerårsaftale. Hvor det er relevant, inddrager vi Kriminalforsorgensbygningsanalyse fra 1998 og materiale fra 2007, hvor Justitsministeriet og Kriminalforsor-gen forberedte oplæg til forhandlingerne til flerårsaftalen for 2008-2011, og materiale fra2012, hvor Kriminalforsorgen bl.a. har udarbejdet et udkast til en ny analyse af vedligehol-delsesefterslæbet i fængsler og arresthuse.I undersøgelsen anvendes der en række talmæssige oplysninger, som er opgjort i forskelli-ge prisniveauer. I undersøgelsen fremgår de oprindelige tal for at sikre sammenlignelighedtil de analyser, hvor tallene indgår. Derudover er tallene opregnet til 2012-priser, da der erbehov for at have oplysningerne i samme prisniveau for at kunne vurdere udviklingen i ef-terslæbet.16. For at vurdere, om Kriminalforsorgen vedligeholder bygningerne effektivt, tager vi ud-gangspunkt i Finansministeriets publikation ”Ansvar for styring – vejledning om styring frakoncern til institution” fra 2010. Det fremgår af publikationen, at institutionerne har ansvaretfor, at midlerne anvendes så effektivt som muligt og disponeres efter at opnå de politisk be-sluttede formål, de er givet til. Vores fokus er Kriminalforsorgens målopfyldelse i forhold tilvedligeholdelsesindsatsen og forholdet mellem mål, resurser, aktiviteter, resultater og virk-ning, så der tages hensyn til en optimal anvendelse af midlerne. Samme publikation liggertil grund for vores vurdering af Justitsministeriets tilsyn, der tydeliggør, at ministeriet har detoverordnede ansvar for mål- og resultatstyringen, herunder at ministeriet sikrer, at styrings-redskaberne understøtter en effektiv drift, og at institutionerne aktivt følger op på de mål, derer gældende for institutionerne.17. I beretning nr. 5/05 om vedligeholdelse af statens bygninger så Rigsrevisionen tværgå-ende på, hvordan 4 statslige organisationer vedligeholdt deres bygninger. Rigsrevisionenundersøgte bl.a., om Kriminalforsorgen havde et grundlag for at opgøre behovet for vedlige-holdelse og prioritere vedligeholdelsesopgaverne, og om Kriminalforsorgen efterfølgendegennemførte de prioriterede opgaver. Rigsrevisionen konkluderede, at Kriminalforsorgenhavde et tilfredsstillende beslutningsgrundlag og gennemførte de planlagte vedligeholdel-sesopgaver, men at bygningerne i flere tilfælde ikke var i tilstrækkelig god stand. Kriminal-forsorgen havde derudover et efterslæb, men ingen langsigtet plan for at nedbringe det.Rigsrevisionen fulgte i november 2007 op på sagen i et notat til Statsrevisorerne og konklu-derede, at det var tilfredsstillende, at Kriminalforsorgen havde udarbejdet en bygningsana-lyse, der indeholdt en plan for, hvordan efterslæbet på vedligeholdelse kunne afvikles.18. I denne undersøgelse ser vi på, hvilke redskaber Kriminalforsorgen anvender til at plan-lægge vedligeholdelsen af fængsler og arresthuse. Derudover undersøger vi, om Kriminal-forsorgen arbejder med en samlet strategi for udviklingen af bygningsmassen, og hvordanKriminalforsorgen har brugt bygningsanalysen til at arbejde videre med en plan for at ind-hente efterslæbet på baggrund af de midler, Kriminalforsorgen har fået bevilget.Vi har derfor gennemgået Kriminalforsorgens opgørelser af behovet for vedligeholdelse ogplanlægningsmateriale, der bl.a. omfatter 2 bygningsanalyser, som Kriminalforsorgen harforetaget i 1998 og 2007, udkast til bygningsanalyse foretaget i 2012, notater om og over-sigter over fordelingen af centrale midler, kontrakt med Kriminalforsorgens rådgiver, insti-tutionernes resultatkontrakter og en række bygningssynsrapporter fra Kriminalforsorgensinstitutioner.

Vi har gennemgået bygningssynsrapporter fra 11 institutioner fordelt på lukkede og åbnefængsler samt arresthuse. For at følge udviklingen i bygningssynene har vi gennemgået 3rapporter fra hver institution, og rapporterne strækker sig derfor over perioden 2005-2011.Vi har besøgt 7 af de institutioner, hvis bygningssynsrapporter vi har gennemgået. Vi har pri-mært valgt de mest decentraliserede institutioner, nemlig fængslerne, da de har kompeten-cerne til selv at udføre en del af vedligeholdelsen og dermed til at gå i faglig dialog med denrådgiver, der udfører bygningssynene. Vi har derfor besøgt 2 lukkede fængsler, 3 åbne fæng-sler og 2 arresthuse.Vi har holdt møder med Kriminalforsorgen og Kriminalforsorgens nuværende rådgiver, derudfører bygningssynene.Vi har også holdt møder med Justitsministeriet, gennemgået materiale fra ministeriet om for-beredelserne til flerårsaftalen for 2008-2011 samt gennemgået ministeriets behandling afårsrapporter, rammeredegørelser, direktørkontrakter, budgetanalyser af Kriminalforsorgenm.m.19. Beretningen har i udkast været forelagt Justitsministeriet, hvis bemærkninger i videstmuligt omfang er indarbejdet.20. Bilag 2 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Kriminalforsorgen kan ikke dokumentere, hvordan de har planlagt og prioriteret vedli-geholdelsen af bygningerne, så midlerne er anvendt optimalt. Kriminalforsorgen harikke en langsigtet plan, der forholder sig til de fremtidige forventninger til fængsler ogarresthuse, og hvilken tilstand de skal være i. Det betyder, at Kriminalforsorgen ikkekan fastlægge, hvordan vedligeholdelsen af bygningerne skal tilrettelægges for atkunne opfylde fremtidige behov. For hvert fængsel og arresthus bliver der udarbejdeten bygningssynsrapport, der viser, hvilke vedligeholdelsesopgaver der skal løses, oghvordan de skal prioriteres. Frem til udgangen af 2010 var der en række mangler ibygningssynsrapporterne, som ikke blev bemærket af Kriminalforsorgen. Vedligehol-delsesopgaverne bliver styret både af Kriminalforsorgen og fængsler og arresthuse,men uden tilstrækkelig systematisk central koordinering. Det er således ikke klart,hvordan opgaverne bliver prioriteret på tværs af fængsler og arresthuse, og hvilkefaglige og økonomiske hensyn der ligger til grund for den endelige prioritering.

21. Rigsrevisionens undersøgelse af, om Kriminalforsorgen har udarbejdet en strategi forvedligeholdelsen af bygningerne, har vist følgende:Kriminalforsorgen udarbejdede i 1998 en bygningsanalyse, der indeholdt en langsigtetplan for fængselsvæsenets bygningsmæssige udvikling. Kriminalforsorgen har udarbej-det en bygningsanalyse i 2007 og senest i 2012, men analyserne forholder sig ikke tiludviklingen i de fremtidige behov og opgaver i Kriminalforsorgen, og hvilke konsekven-ser det får for vedligeholdelsen. Kriminalforsorgen har dermed ikke en langsigtet planfor fængselsvæsenets bygningsmæssige udvikling.Kriminalforsorgen har ikke fastlagt klare mål for vedligeholdelsesindsatsen, hvilket gørdet vanskeligt at følge op på, hvordan tilstanden af Kriminalforsorgens bygninger udvik-ler sig.Rigsrevisionen anbefaler, at Kriminalforsorgen udarbejder en overordnet plan, der skit-serer mål for de fremtidige forventninger og krav til Kriminalforsorgens bygningsmasse.Dette vil give en ramme for Kriminalforsorgens planlægning af den bygningsmæssigeudvikling, herunder vedligeholdelsen.

Perspektiver for fængselsvæsenets udvikling22. Kriminalforsorgen udarbejdede i 2007 analysen ”Status og analyse af Kriminalforsor-gens bygninger 2007” (herefter bygningsanalysen fra 2007). Kriminalforsorgen opfatter byg-ningsanalysen som Kriminalforsorgens opdaterede, langsigtede plan for at nedbringe efter-slæbet på bygningsvedligeholdelse.23. Bygningsanalysen fra 2007 havde ikke fokus på at opstille langsigtede perspektiver forfængselsvæsenets udvikling. Ifølge Kriminalforsorgen er det ikke muligt at udarbejde ensamlet plan for udviklingen i fængselsvæsenet, da de kriminalpolitiske forhold løbende æn-dres og dermed også kravene og forventningerne til bygningsmassen.24. Bygningsanalysen fra 2007 refererer imidlertid til resultaterne fra en tidligere bygnings-analyse, ”Bygningsanalyse – Projektkatalog, Kriminalforsorgens behov for anlæg af nyefængsler eller renovering af eksisterende”, som Kriminalforsorgen udarbejdede sammenmed Forsvarets Bygningstjeneste og Kriminalforsorgens rådgiver i 1998.Kriminalforsorgen har oplyst, at analysen fra 1998 er uaktuel og ikke kan bruges som grund-lag for en langsigtet plan for udviklingen i Kriminalforsorgens bygninger, da fængselsvæse-net har udviklet sig meget. Siden 1998 er der bl.a. blevet gennemført en række sikkerheds-projekter, kapaciteten er blevet udvidet med 500 pladser, institutionerne har i dag et megethøjt belæg i forhold til 1998, og klientellet har forandret sig, så der er behov for sektionering.Fx har bandeproblematikken en række konsekvenser for fængselsmiljøet, da der er behovfor at adskille banderne. I 1998 var der 2 rockergrupperinger, hvor der i dag er ca. 30 for-skellige bander. Endvidere har flere udlændinge i institutionerne også en konsekvens forfængselsmiljøet. Behovet for løbende at kunne ændre, hvordan bygningsmassen bliver an-vendt, betyder, at det ikke er meningsfyldt at udarbejde en langsigtet plan for Kriminalfor-sorgens udvikling, da den hurtigt vil blive uaktuel.Rigsrevisionen er enig i, at Kriminalforsorgen er underlagt nogle rammebetingelser, somændrer sig løbende. Da Kriminalforsorgen selv har initiativforpligtelsen til at vise vedligehol-delsesbehovet, er det vigtigt, at Kriminalforsorgen overvejer, hvordan de sikrer, at bygnin-gerne kan rumme de udfordringer, som Kriminalforsorgen løbende bliver stillet over for. Etredskab til dette er netop at udarbejde en langsigtet plan, der forholder sig til de forventnin-ger og krav, der er til Kriminalforsorgens bygningsmasse.Langsigtede perspektiver i bygningsanalysen fra 199825. Bygningsanalysen fra 1998 gennemgik udviklingstendenserne inden for fængselsvæ-senet og deres betydning for de fremtidige bygningsmæssige behov. Analysen konklude-rede, at ingen af de eksisterende lukkede fængsler opfyldte de anbefalinger og krav, dermåtte stilles til et moderne og tidssvarende fængsel.Kriminalforsorgen opstillede derfor i analysen en langsigtet plan for de kommende 25 årsfornyelser af fængsler og arresthuse, herunder behovet for at opføre nye fængsler eller atrenovere de eksisterende fængsler og arresthuse.Formålet med planen var at styrke og opretholde kapaciteten på et moderne, sikkert ogtidssvarende niveau. Forslaget om at nedlægge og ombygge arresthuse byggede på envurdering af, at de fleste arresthuse er gamle, små og utidssvarende uden muligheder forfremtidige moderniseringer til et tidssvarende niveau.

Langsigtede perspektiver i bygningsanalysen fra 200726. Bygningsanalysen fra 2007 indeholder ikke de samme fremadrettede perspektiver ogovervejelser som analysen fra 1998. Analysen fra 2007 refererer til analysen fra 1998, menden forholder sig ikke til, om strategien fra 1998 er ændret. Siden 1998 er Horsens Stats-fængsel blevet nedlagt og erstattet med Statsfængslet Østjylland. Samtidig skal Statsfæng-slet i Vridsløselille nedlægges og erstattes med et nyt fængsel på Falster. Om der derudoverfortsat arbejdes med at nedlægge og opføre nye fængsler og arresthuse, fremgår ikke. Byg-ningsanalysen indeholder derfor ikke nogen analyser af, hvad nedlæggelsen af en række æl-dre arresthuse og lukkede fængsler samt opførelsen af nye regionsarresthuse og lukkedefængsler kunne betyde for udgifterne til vedligeholdelse. Kriminalforsorgen har oplyst, atgrunden til, at bygningsanalysen ikke indeholder disse analyser, er, at der ikke var politiskønske om at gennemføre denne modernisering/udskiftning af bygningsmassen.Bygningsanalysen fra 2007 skitserer alene en række præmisser, der har betydning for, hvor-dan Kriminalforsorgens behov for vedligeholdelse skal analyseres. Præmisserne udtrykkeren række retningslinjer og forventninger til bygningerne og knytter sig især til sikkerhed. Byg-ningerne skal således forebygge og hindre undvigelse og indsmugling af ulovlige genstan-de og have fysiske rammer, der skaber et motiverende miljø og en meningsfyldt aktivering,som kan medvirke til at mindske spændinger indbyrdes mellem de indsatte og mellem deindsatte og de ansatte.Præmisserne er imidlertid ikke gjort konkrete, og da de ikke diskuteres eksplicit i analysen,er det vanskeligt at vurdere, hvilken betydning, Kriminalforsorgen mener, præmisserne harfor de behov for vedligeholdelse og opretning, der fremhæves i analysen.Kriminalforsorgen har oplyst, at Kriminalforsorgens forventninger til bygningerne tager afsæti ”Cirkulære om størrelse af og udstyr af indsattes opholdsrum i kriminalforsorgens institutio-ner”, ”Bekendtgørelse om begrænsning af indsattes ret til at ryge i eget opholdsrum m.v.” oginternationale fængselsregler.Fremadrettet perspektiv efter udløb af flerårsaftalen for 2008-2011 (bygningsanalyse 2012)27. Kriminalforsorgens rådgiver er i gang med at udarbejde en ny bygningsanalyse, der skalindgå som oplæg til forhandlingerne om en ny flerårsaftale for Kriminalforsorgen.Udkastet til ”Status og analyse af Kriminalforsorgens bygninger” viser, at analysen ikke inde-holder fremadrettede perspektiver og overvejelser for fængselsvæsenets udvikling.

Mål28. Målet i flerårsaftalen for 2008-2011 er at sikre, at bygningerne er i god og sikkerheds-mæssig forsvarlig stand. Dette mål blev fastholdt i udmøntningsplanen fra april 2008, somer en plan for, hvordan initiativerne i flerårsaftalen skulle udmøntes.Undersøgelsen har vist, at der ud over målet i flerårsaftalen og målene i udmøntningsplanenikke er sat mål for vedligeholdelsesindsatsen. Det betyder, at Kriminalforsorgen ikke har no-gen mål for, hvad vedligeholdelsen af bygningerne skal resultere i, dvs. hvilken tilstand byg-ningsmassen forventes at komme i som resultat af de anvendte midler på kort og på langtsigt. Der er heller ikke mål for, hvilket niveau af vedligeholdelse Kriminalforsorgen forventerat kunne gennemføre.Kriminalforsorgen har oplyst, at Kriminalforsorgens målsætning siden 2007 har været at re-ducere vedligeholdelsesefterslæbet i det omfang, det er muligt ud fra de midler, som Krimi-nalforsorgen har haft til rådighed i flerårsaftaleperioden.Undersøgelsen har vist, at denne målsætning ikke fremgår af flerårsaftalen, udmøntnings-planen eller direktørkontrakterne.

29. Rigsrevisionens undersøgelse af, om Kriminalforsorgen prioriterer vedligeholdelse ef-fektivt, har vist følgende:Kriminalforsorgen har i 2011 udarbejdet et nyt koncept for bygningssynsrapporter, dertager højde for at opdatere og prioritere opgaverne. De tidligere bygningssynsrapporterhvilede på et usikkert grundlag, da prissætningen og prioriteringen af opgaverne ikkealtid var opdateret.Kriminalforsorgen og institutionerne har ikke fulgt op på bygningssynsrapporterne, sådet sikres, at vedligeholdelsen bliver opgjort retvisende.Vedligeholdelsen af bygningerne bliver varetaget af både Kriminalforsorgen og institu-tionerne, og der vil derfor være behov for at koordinere opgaverne. Denne koordineringsker ikke. Kriminalforsorgen har dermed ikke en samlet plan, der giver et tilstrækkeligtoverblik til at kunne prioritere de væsentligste opgaver først i forhold til at undgå yderli-gere nedbrydning af bygningerne.Kriminalforsorgen kan ikke dokumentere, hvilke faglige og økonomiske hensyn der lig-ger til grund for den endelige prioritering. Kriminalforsorgen har ikke udformet rammerfor, hvordan vedligeholdelsesindsatsen bliver styret. Der er dermed ikke gennemsigtig-hed i forhold til, hvordan vedligeholdelsesopgaverne prioriteres på tværs af institutioner-ne og den endelige fordeling af midlerne.Rigsrevisionen anbefaler, at Kriminalforsorgen udformer rammer for styringen af vedli-geholdelsesindsatsen.Rigsrevisionen finder det positivt, at Kriminalforsorgen fremadrettet systematisk vil do-kumentere sine prioriteringsovervejelser, inddrage sin eksterne rådgiver i den overord-nede prioritering af vedligeholdelsesopgaverne og udarbejde en 10-års plan for vedli-geholdelse.

32. Undersøgelsen har vist, at Kriminalforsorgen i kontrakten med rådgiveren har beskrevet,hvilke dele af bygningselementerne tilsynet omfatter, og at tilsynet bygger på en visuel be-sigtigelse. Ud fra den visuelle besigtigelse foretager rådgiveren en faglig vurdering af byg-ningen som helhed ud fra alder, samlet levetid, nuværende vedligeholdelsesniveau, dagligdrift, materialesammensætning mv. Her indgår også samtaler med institutionens driftsper-sonale.Kravene i kontrakten til bygningssyn er i overensstemmelse med cirkulærets krav.Kriminalforsorgen har oplyst, at den nuværende rådgiver derudover har haft samtaler medKriminalforsorgens sikkerhedsenhed, der har redegjort for, hvordan der i bygningssyneneskal tages højde for de sikkerhedsmæssige krav til bygningerne.Gennemførelse af et bygningssyn33. Ved bygningssyn udarbejder rådgiveren en bygningssynsrapport for hver institution, hvorde punkter, som giver anledning til bemærkninger, fremgår. De enkelte punkter bliver priori-teret fra 1 til 10, hvor 1 angiver, at opgaven skal løses inden for det næste år, og 10 angiver,at opgaven skal løses inden for de næste 10 år.

34. Institutionerne deltager altid i bygningssynene og bidrager med oplysninger om, hvadder er gennemført af arbejder siden sidste bygningssyn, problemer ved institutionens byg-ninger, og hvad institutionen planlægger af arbejder i det kommende år.Der kan dog være forskel på dybden og omfanget af de oplysninger, som institutionerne kanbidrage med. I modsætning til arresthusene har fængslerne – i kraft af, at de har værkmestre(elektriker, maler, smed etc.) ansat – et bedre grundlag for at vurdere, om der er problemermed bygningen, som rådgiveren skal være opmærksom på.Opfølgning på kvaliteten af bygningssynene35. Da bygningssynene bliver varetaget af en ekstern rådgiver, er det vigtigt, at Kriminalfor-sorgen sikrer, at bygningssynene er foretaget som forventet. Bygningssynsrapporterne bli-ver altid sendt til både Kriminalforsorgen og institutionerne til kommentering og godkendelse.36. Undersøgelsen har vist, at Kriminalforsorgen ikke har procedurer for, hvordan bygnings-synsrapporterne skal kvalitetstjekkes. Kriminalforsorgen lægger til grund, at rådgiveren fo-retager de rette faglige prioriteringer, og at institutionerne sikrer, at opgaverne fremgår afbygningssynsrapporterne og med den rette prioritering. Kriminalforsorgen har 2 årlige sta-tusmøder med rådgiveren: i starten af året, hvor årets plan for at udføre bygningssyn bliverdrøftet, og i slutningen af året, hvor parterne gør status på, om bygningssynene er gennem-ført, og om der er særlige forhold, der skal fremhæves.Institutionerne har heller ikke procedurer for, hvordan bygningssynsrapporterne skal kvali-tetstjekkes.37. Det fremgik af beretning nr. 5/05 om vedligeholdelse af statens bygninger, at bygnings-synsrapporterne med deres prioritering og prissætning af vedligeholdelsesopgaverne kangive et tilfredsstillende grundlag for at beslutte, hvilke opgaver der skal prioriteres.Dette forudsætter dog, at der bliver fulgt op på, om prissætning og prioritering er opdateret.Rigsrevisionen har derfor gennemgået en række bygningssynsrapporter, der dækker luk-kede og åbne fængsler samt arresthuse i perioden 2005-2011.

Gennemgangen har vist, at bygningssynsrapporterne frem til udgangen af 2010 var behæf-tede med en række usikkerheder. En række af disse usikkerheder burde have været bemær-ket, hvis bygningssynsrapporterne var blevet kvalitetstjekket. Hvilken betydning det har forden samlede opgørelse af behovet for vedligeholdelse, er uklart.For det første viste gennemgangen, at bygningerne generelt blev vurderet til at være i ”rime-lig god stand”. Det var dog uklart, hvad der konkret blev lagt til grund, når rådgiveren vurde-rede, at en bygning var i rimelig god stand. Kriminalforsorgen har i de seneste bygningssyns-rapporter fra foråret 2012 indarbejdet en mere præcis definition, hvor bygningerne bliver ka-tegoriseret som god, middel eller dårlig.For det andet viste gennemgangen, at der i hovedparten af de 32 bygningssynsrapportervar flere eksempler på, at den tidligere rådgiver ikke ændrede på prisen på de enkelte ved-ligeholdelsesopgaver, selv om der gik år imellem bygningssynene. Der blev i disse tilfældehverken taget højde for prisregulering, ændrede markedspriser eller yderligere nedbrydningaf bygningsdele i den mellemliggende periode. I boks 5 er vist eksempler på, at en pris ikkeer blevet ændret.

BOKS 5. EKSEMPLER PÅ, AT EN PRIS IKKE ER BLEVET ÆNDRET I BYGNINGSSYNS-RAPPORTENRingmuren om Anstalten ved HerstedvesterDet fremgik af bygningssynsrapporten fra 2006, at ringmuren burde istandsættes. Opgaven fik prio-ritet 2, hvilket betød, at rådgiveren anbefalede, at opgaven var udført senest 2 år efter, at bygnings-synet var afholdt. Opgaven var sat til at koste 12 mio. kr. I bygningssynsrapporten fra 2008 fremgikopgaven stadig med prioritet 2 og til en pris på 12 mio. kr. Dette gentog sig i bygningssynsrapportenfra 2010, hvor opgaven dog fik prioritet 1, dvs. burde være udført senest 1 år efter, at bygningssy-net var afholdt. Prisen var fortsat 12 mio. kr.Ringmuren om Statsfængslet i NyborgDet fremgik af bygningssynsrapporten fra 2006, at ringmuren/hegnet burde istandsættes. Ringmu-ren var delt i 2 opgaver (ringmur/hegn og ringmur). De 2 opgaver fik henholdsvis prioritet 3 og 6-10og var prissat til henholdsvis 1 mio. kr. og 1,5 mio. kr. Prioritering og prissætning blev fastholdt i byg-ningssynsrapporten fra 2008, mens kun prioriteringen af den ene opgave blev ændret i bygningssyns-rapporten fra 2010 fra 3 til 2. I forbindelse med prøvesynet i 2011 var opgaven med ringmuren spredtpå flere delopgaver og fordelt på flere år fra 2012 til 2021, men beløbet var fortsat 2,5 mio. kr. Prøve-synet var det første syn, den nuværende rådgiver foretog, og blev brugt til at få justeret bygningssyns-rapporterne i samarbejde med Kriminalforsorgen.Radiatorer og rør i Statsfængslet ved HorserødFor alle arbejder, der omfatter radiatorer og rør, skete der ikke en justering af prisen (beløb sig sam-let til 600.000 kr.). For at illustrere dette er der trukket et enkelt tilfælde frem. Det fremgik af bygnings-synsrapporten fra 2005, at der i bygningen ”Undervisning, skole” skulle udskiftes radiatorer og rør tilet beløb på 75.000 kr., og opgaven fik prioritet 6-10. I bygningssynsrapporten fra 2008 blev beløbetog prioriteringen fastholdt, ligesom beløbet i bygningssynsrapporten fra 2010 blev fastholdt, men prio-riteringen blev rykket til 5.

For det tredje viste gennemgangen, at der var et eksempel på en institution, hvor en rækkeopgaver fremgik af bygningssynsrapporten fra 2006, som ikke fremgik af bygningssynsrap-porten fra 2009, men som igen fremgik af bygningssynsrapporten fra 2010.Cirkulæret om vedligeholdelsestilsyn af statens bygninger lægger op til, at der kun bliver fo-retaget en visuel besigtigelse af de tekniske installationer. Det betyder, at bygningssyneneikke indeholder en gennemgang af byggekomponenter under jorden, fx kloakker, ligesomskjulte rør og bærende konstruktioner, der ikke er synlige, heller ikke indgår. Kriminalforsor-gen har derfor bedt rådgiveren om at forhøre sig om, hvorvidt der bliver foretaget tv-inspek-tion jævnligt, og hvis det ikke er tilfældet, påpege det. Derudover er det aftalt med rådgive-ren, at behov for egentlige forundersøgelser beskrives og prisfastsættes i bygningssynsrap-porterne.

38. Da den nuværende rådgiver overtog bygningssynene, blev bygningssynsrapporternesindhold og udformning drøftet. Kriminalforsorgen fandt, at der var behov for, at flere af op-lysningerne blev mere fyldestgørende. For det første drejede det sig om at få en bedre pris-sætning af arbejderne og en tydeligere angivelse af størrelsesforhold på fx et tag, så det ermuligt at se prisen i relation til arbejdets størrelse/omfang. For det andet at få opgaverne ka-tegoriseret som enten vedligeholdelse, opretning eller vedligeholdelse, hvor energibespa-relse med fordel kan opnås. For det tredje, at bygningssynsrapporterne både opererer meden prioritering og et konkret årstal på, hvornår opgaven skal udføres.39. Undersøgelsen har vist, at det med det nye koncept for bygningssynsrapporter er ble-vet klart, hvordan prisen bliver beregnet, idet mængde og pris fremgår. Det er også blevetklart, om opgaverne er vedligeholdelse, opretning eller vedligeholdelse, hvor energibespa-relse med fordel kan opnås. Endelig er det blevet klart, om prisen er fra sidste bygningssyn,eller om der er tale om et nyt estimat. Bygningssynsrapporten indeholder desuden et tyde-ligere langtidsbudget, der dækker de kommende 10 år. I boks 6 er vist uddrag af en byg-ningssynsrapport fra den nuværende rådgiver.

PlanerDecentral plan40. Kriminalforsorgen har oplyst, at institutionerne har initiativforpligtelsen i forhold til at ved-ligeholde bygningerne. Fængslerne er store enheder med selvstændige budgetter til drift ogbygningsvedligeholdelse og skal i højere grad end arresthusene udføre mindre vedligehol-delsesopgaver – betegnet egne arbejder. Fængslerne skal selv betale vedligeholdelsesop-gaver, hvor minimumsgrænsen er sat til 5 % af grundtilskuddet. Dvs. hvis fængslet modtager15 mio. kr. i grundtilskud, skal fængslet selv betale 750.000 kr. Midler til arresthusenes byg-ningsvedligeholdelse håndteres derimod centralt fra Kriminalforsorgen. Arresthusene vare-tager selv mindre vedligeholdelsesopgaver. Beløbsgrænsen for at søge Kriminalforsorgenscentrale puljer er på 25.000 kr.41. Hovedparten af institutionerne udarbejder ved udgangen af året decentrale planer for,hvordan de påtænker at tilrettelægge det kommende års vedligeholdelsesarbejder. Planer-ne fungerer som lokale styringsredskaber, hvor institutionerne fastlægger, hvilke vedligehol-delsesopgaver de har behov for at få løst.Kriminalforsorgen stiller ikke krav til, at institutionerne skal udarbejde planer for deres egnevedligeholdelsesopgaver, og Kriminalforsorgen indhenter derfor ikke disse planer.Central plan42. Kriminalforsorgen har oplyst, at de arbejder med et flerårigt disponeringsbudget med op-gaver, der skal udføres, og som de ved kommer, men der er ikke som sådan en samlet lang-sigtet prioriteringsplan. Disponeringsbudgettet er Kriminalforsorgens vedligeholdelsesplanog er fordelt på følgende 3 puljer, som Kriminalforsorgen råder over centralt:en ordinær pulje til bygge- og vedligeholdelsesmidler på ca. 50 mio. kr. årligten pulje bestående af tillæg til driftsbudgettet på ca. 10-12 mio. kr. årligten pulje til ekstraordinær vedligeholdelse på ca. 20 mio. kr. årligt fra flerårsaftalen for2008-2011.

Som titlen på puljerne angiver, så dækker de 2 første puljer ikke blot vedligeholdelsesop-gaver, men også andre byggeopgaver, der kan have karakter af opretning og anlæg.43. Disponeringsbudgettet består af et årligt notat, hvori der oplyses, hvilke opgaver der harfået midler, og af tilhørende oversigter. Disponeringsbudgettet er ikke flerårigt, men 1-årigtmed enkelte undtagelser, og giver dermed ikke et flerårigt og strategisk perspektiv, dermodsvarer de langsigtede mål og opgaver.Rigsrevisionen finder, at det ikke er muligt at vurdere, om Kriminalforsorgen har klarlagt,hvad der er den økonomisk mest optimale rækkefølge af vedligeholdelsesarbejderne i for-hold til de tildelte budgetter. Det er heller ikke muligt at vurdere, om de valgte projekter erhensigtsmæssige i forhold til fravalget af andre projekter.Kriminalforsorgen har oplyst, at de fremadrettet vil arbejde med en 10-års plan for vedlige-holdelse, der vil omfatte de vedligeholdelsesopgaver, som fremgår af bygningssynene. Pla-nen vil have karakter af en rullende plan, der løbende bliver tilpasset. Fx kan akutte vedli-geholdelsesopgaver og de bygningssyn, der bliver gennemført, betyde, at opgaverne bliverprioriteret anderledes. Politiske beslutninger kan også betyde, at opgaverne får en andenprioritering.44. Undersøgelsen har vist, at vedligeholdelsen af Kriminalforsorgens bygningsmasse erplaceret både decentralt og centralt. Der er derfor et behov for at koordinere opgaverne, såmidlerne bliver prioriteret i forhold til de mål, som Kriminalforsorgen har sat.

Redskaber til at prioritere45. Institutionerne har mulighed for at søge om midler fra Kriminalforsorgens centrale byg-ge- og vedligeholdelsespuljer, hvis projekterne er så store, at de overstiger, hvad institutio-nerne selv kan løfte økonomisk.Institutionerne sender forud for de årlige kontraktforhandlinger en projektansøgning til Kri-minalforsorgen om de opgaver, de finder, Kriminalforsorgen skal prioritere. Opgaverne i pro-jektansøgningerne kan udspringe af bygningssynsrapporten, men er ikke nødvendigvis ligmed prioritet 1, dvs. skal løses inden for det kommende år.46. Det er Kriminalforsorgens centrale byggegruppe, der har ansvaret for at prioritere imel-lem vedligeholdelsesopgaverne. Byggegruppen har ikke medarbejdere, der har en bygge-faglig baggrund.Byggegruppen prioriterer midlerne fra de 3 puljer på basis af de seneste bygningssynsrap-porter. Endvidere drøfter Kriminalforsorgen institutionernes projektansøgninger i forbindel-se med de årlige kontraktforhandlinger. I prioriteringen lægges der dog afgørende vægt påbygningssynsrapporterne.Derudover udarbejder byggegruppen en venteliste, der indeholder projektansøgninger frainstitutionerne, som ikke umiddelbart kan imødekommes. Projektansøgningerne er registre-ret på ventelisten, indtil der er givet bevilling, eller indtil institutionen eventuelt har udført ved-ligeholdelsesopgaven for egne midler. På ventelisten er det angivet, hvilken prioritet vedli-geholdelsesopgaven har i bygningssynsrapporterne.Byggegruppen udarbejder også en bruttoliste, der er en oversigt over de vedligeholdelses-opgaver, der som udgangspunkt skal prioriteres imellem. Bruttolisten omfatter de vedlige-holdelsesopgaver, som Kriminalforsorgens rådgiver i de seneste bygningssynsrapporterhar anført som prioritet 1 og 2 (dvs. anbefales udført inden for henholdsvis 1 og 2 år). Detfremgår af bruttolisten for fængslerne, at prioritet 1-opgaver udgjorde ca. 45,3 mio. kr., ogprioritet 2-opgaver ca. 33,8 mio. kr. i august 2011. For arresthusene er prioritet 1- og 2-op-gaver slået sammen og udgjorde ca. 19,8 mio. kr. i august 2011.Kriminalforsorgen har ikke tilstrækkelige midler til de projekter, der har prioritet 1 og 2 i byg-ningssynsrapporterne. Det er derfor vigtigt, at der sker en prioritering af vedligeholdelses-opgaverne på tværs af institutionerne, dvs. i hvilken rækkefølge de forskellige opgaver medprioritet 1 og 2 skal udføres. Bygningssynsrapporterne angiver alene for den enkelte insti-tution, hvordan opgaverne er prioriteret, hvor fx bruttolisten og ventelisten giver oversigterpå tværs af institutionerne, men uden at angive, hvilke opgaver Kriminalforsorgen tillæggerstørst prioritet. Der foreligger ikke anden dokumentation, som angiver, i hvilken rækkefølgeKriminalforsorgen vil prioritere imellem opgaverne, så det sikres, at midlerne bruges effek-tivt. Dermed bliver det uklart, om Kriminalforsorgen har foretaget den overordnede langsig-tede prioritering af den økonomisk mest optimale rækkefølge af vedligeholdelsesopgaverne.Kriterier for at prioritere vedligeholdelsesopgaver47. Kriminalforsorgens byggegruppe består af medarbejdere fra Kriminalforsorgens resurse-styringskontor, som har ansvaret for forskellige institutionstyper. Byggegruppen fordeler idialog med resursestyringskontorets kontorchef størstedelen af midlerne til årets projekterpå et møde i årets 1. kvartal. Derudover mødes byggegruppen én gang i kvartalet med kon-torchefen, hvor prioriteringen af projekterne bliver drøftet.Kriminalforsorgen har ikke tidligere inddraget den eksterne rådgiver i dette arbejde, men haroplyst, at de fremover vil inddrage rådgiveren i den overordnede prioritering på tværs af in-stitutioner.

48. Undersøgelsen har vist, at der ikke udarbejdes et beslutningsgrundlag, der redegør for,hvorfor netop disse projekter skal have tildelt midler fra de centrale puljer. Oplægget til drøf-telserne tager alene udgangspunkt i et regneark, hvor der er forslag til, hvilke projekter derkan tildeles midler. Det er dermed ikke muligt at se, om Kriminalforsorgen har budgetteretmidlerne i forhold til de langsigtede mål og opgaver.Kriminalforsorgen har heller ikke fastlagt rammer for, hvordan vedligeholdelsesopgaverneskal prioriteres, så der tages hensyn til de langsigtede økonomiske omkostninger og øvrigekriterier, fx sikkerhed.Kriminalforsorgen har i forbindelse med Rigsrevisionens undersøgelse oplyst, at de tagerhensyn til følgende forhold, når de prioriterer:hvor akut en renovering ersikkerhedsmæssige hensyn – disse er mere påtrængende i lukkede end i åbne fængslerbygningens funktion – en belægsbygning har en mere væsentlig funktion end fx en værk-stedsbygningbygningens alder – en ældre bygning vil andet lige være mere påtrængende at renovereend en yngre bygning.

Derudover bliver påbud fra Arbejdstilsynet og andre myndighedskrav, Ombudsmandens in-spektioner og afledte investeringsbehov også lagt til grund.Ingen af de oplyste forhold inddrager dog, hvordan økonomiske hensyn spiller ind, når op-gaverne bliver prioriteret.49. Selv om bygningssynsrapporterne indgår som en afgørende del af prioriteringsgrundla-get, hvor rådgiveren har angivet, hvornår en opgave bør udføres, kan der sagtens ske enanden prioritering, når Kriminalforsorgen vurderer opgaven. Kriminalforsorgen har oplyst, atisær sikkerhedsaspektet vægter tungt, når de skal prioritere imellem vedligeholdelsesop-gaverne.Som eksempel på, hvordan sikkerhed påvirker prioriteringen, kan nævnes ringmuren omAnstalten ved Herstedvester, som siden 2006 har stået som prioritet 2 og nu som prioritet1 i bygningssynsrapporterne. Kriminalforsorgens sikkerhedsenhed vurderede frem til 2012,at muren ikke udgjorde et sikkerhedsmæssigt problem, hvorfor vedligeholdelsen blev ned-prioriteret i forhold til andre vedligeholdelsesopgaver. Sikkerhedsperspektivet blev dermedi dette tilfælde vægtet højere end de langsigtede økonomiske omkostninger, og konsekven-sen af denne vægtning var, at ringmuren fortsatte med at blive nedbrudt, så omkostninger-ne til vedligeholdelse dermed er steget. Kriminalforsorgen har oplyst, at ringmuren har væ-ret drøftet i 2012 efter en indstilling fra sikkerhedsenheden. Der er truffet beslutning om atudskifte ringmuren, og rådgiveren har derfor foretaget en ny vurdering af udgiften.

50. Rigsrevisionens undersøgelse af, hvordan Kriminalforsorgen har opgjort behovet for ved-ligeholdelse i 2007, har vist følgende:Kriminalforsorgen har ikke fastlagt klare kriterier for tilstanden af bygningerne, som er encentral forudsætning for at kunne opgøre behovet for vedligeholdelse og følge udviklin-gen i tilstanden af bygningerne i flerårsaftalen for 2008-2011. Kriminalforsorgen anvend-te forskellige overordnede mål for bygningernes tilstand i perioden 1998-2007 til at opgø-re behovet for vedligeholdelse. Det betyder, at det ikke var muligt at vurdere udviklingeni efterslæbet ud fra et sammenligneligt grundlag.Kriminalforsorgen opgør vedligeholdelsesbehovet i kategorierne vedligeholdelse og op-retning. Det var indtil 2011 uklart, hvornår en opgave kunne karakteriseres som vedlige-holdelse eller opretning. Dermed er der usikkerhed om opgørelserne over behovet forvedligeholdelse og opretning frem til 2011.

Vedligeholdelsesefterslæb52. Efterslæbet på vedligeholdelse blev på baggrund af bygningssyn foretaget i 2005 og2006 opgjort til ca. 305 mio. kr. i bygningsanalysen fra 2007 (ca. 363 mio. kr. i 2012-priser).I bygningsanalysen fra 1998 var efterslæbet på vedligeholdelse på ca. 495 mio. kr. (ca.723 mio. kr. i 2012-priser).Kriminalforsorgen ændrede imidlertid målet for bygningernes tilstand, som var afgørendefor opgørelsen af efterslæbet. Efterslæbet blev i analysen fra 2007 opgjort i forhold til må-let ”bevare fortsat funktion”, hvor det i analysen fra 1998 var opgjort i forhold til målet ”sombygget”.Som følge af, at der ikke er anvendt samme mål, er det ikke muligt at vurdere, om der i pe-rioden 1998-2007 er sket et reelt fald i vedligeholdelsesefterslæbet, eller om faldet i vedli-geholdelsesefterslæbet alene skyldes, at målet er blevet ændret.Opretningsefterslæb53. Efterslæbet på opretning blev i bygningsanalysen fra 2007 opgjort til ca. 920 mio. kr. (ca.1.098 mio. kr. i 2012-priser). I bygningsanalysen fra 1998 var efterslæbet på opretning påca. 1.160 mio. kr. (ca. 1.696 mio. kr. i 2012-priser). Begge opgørelser er opgjort i forhold tiltilstandsmålet ”som bygget”. Opretningsefterslæbet blev i analysen fra 2007 ikke opgjort påbaggrund af bygningssynene ligesom vedligeholdelsesefterslæbet. Efterslæbet blev i stedetberegnet ud fra størrelsen på efterslæbet i analysen fra 1998 fratrukket de midler, der var an-vendt til opretning i den mellemliggende periode. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at den-ne metode ikke tager højde for, at der i perioden samtidig er sket en yderligere nedbrydningaf bygningerne.Undersøgelsen har vist, at efterslæbet på vedligeholdelse og opretning er beregnet ud fraforskellige metoder og mål for bygningernes tilstand i bygningsanalysen fra 2007.54. Det er endvidere uklart, hvordan levetid er inddraget i opgørelserne af efterslæbet påvedligeholdelse og opretning. Det fremgår ikke, om Kriminalforsorgen har vurderet efterslæ-bet i forhold til bygningernes restlevetid og fleksibilitet over for de krav, der stilles til fængs-ler og arresthuse om at kunne adskille de indsatte og tilbyde beskæftigelse og behandling.Dette har en betydning for prioriteringen af, om det er økonomisk hensigtsmæssigt at ved-ligeholde eller oprette og eventuelt levetidsforlænge bygningerne ud over den forudsattetekniske levetid.

BOKS 7. DEFINITIONER PÅ VEDLIGEHOLDELSE, SOM KRIMINALFORSORGENS TIDLIGERERÅDGIVER ANVENDTEForebyggende vedligeholdelsehar som formål at opretholde kvaliteten af en given bygning ”sombygget”. Forebyggende vedligeholdelse omfatter ideelt set planlagte arbejder og initiativer, der skalsikre, at den forudsatte/forventede levetid af bygningsdele (og installationer) opnås, dvs. at forebyg-ge nedbrydning som følge af alle forekommende påvirkninger eller udbedring, inden skade eller unor-mal nedbrydning er sket.Afhjælpende vedligeholdelsevedrører problemløsning efter fejlmelding – akut svigt i bygningsdeleeller installationer som fx udskiftning af utætte tage og tagrender eller reparation af kollapsede kloak-ker.Opretningomfatter opdatering eller fornyelse af ”forældede” eller helt nedslidte/udtjente bygnings-dele og installationer til ”som bygget”-niveau, dvs. som om det var nyt.Forbedringomfatter ændring/modernisering af bygninger eller installationer, herunder udskiftningtil nyere teknologi, ekstra isolering o.l., med henblik på, at den enkelte bygning – eller det samledebygningsanlæg – fortsat vil være i stand til at rumme den forudsatte funktion.

Som boks 7 viser, er definitionerne ikke klare, da der er en flydende grænse mellem vedlige-holdelse og opretning. Dette fremgår også af et uddybende notat til brug for bygningsanaly-sen fra 2007, som Kriminalforsorgens daværende rådgiver udarbejdede. I notatet fremgårdet, at forskellen mellem vedligeholdelse og opretning er flydende og afhænger af den kon-krete situation. Forskellen blev beskrevet i notatet ved, at vedligeholdelse indebærer reno-vering af enkeltforhold, og opretning vedrører større sammenhængende bygningsdele, dvs.mere komplekse problemstillinger.57. Dermed er det usikkert, hvor stort efterslæbet egentlig er. Fx kan opretningsefterslæbetvære både større eller mindre end de ca. 920 mio. kr. (ca. 1.098 mio. kr. i 2012-priser) af-hængigt af, om det indgår i det opgjorte efterslæb på vedligeholdelse, som bygningssyne-ne afdækkede, eller om det indgår i efterslæbet på opretning.

Som boks 8 viser, arbejder den nuværende rådgiver kun med én definition for vedligeholdel-se, som dækker både forebyggende og afhjælpende vedligeholdelse. Definitionen af opret-ning er også ændret, idet der er tale om opretning, når nedbrudte bygningsdele bliver ud-skiftet.59. Opgørelserne af behovet til vedligeholdelse og opretning viser, at det er vigtigt, at derdels er klarhed om definitionerne vedligeholdelse og opretning, dels er klarhed om de ønske-de mål for tilstand. Med de nye definitioner for vedligeholdelse og opretning er muligheder-ne for sammenblanding og usikkerhed i opgørelserne af behovet i forhold til denne del ble-vet reduceret.Kriminalforsorgen har oplyst, at mål for den ønskede tilstand på bygningerne er, at bygnin-gerne er i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig stand, og at de skal bevare deres fortsattefunktion.Kriminalforsorgen har dog ikke nærmere fastlagt den ønskede tilstand i form af klare krite-rier for funktionalitet og kvalitet.Ifølge Kriminalforsorgen betyder den meget varierede bygningsmasse, at en generel defini-tion af funktionalitet og kvalitet er mindre operationel. Ligeledes finder Kriminalforsorgen detogså vanskeligt at fastlægge kriterier for sikkerhed, da sikkerhed er en dynamisk proces,som er i konstant forandring og styret af mange udefrakommende forhold, herunder politi-ske krav, ændringer i kriminalitetsudviklingen mv.Kriminalforsorgen har dog fra 2011 taget initiativ til at fastlægge bygningernes kvalitet efterfølgende bedømmelse:God:Tilstanden svarer til pænt og nydeligt vedligeholdt.Middel: Tilstanden svarer til almindelig slitage.Dårlig: Tilstanden svarer til stærkt nedslidt/skadet og oftest vedligeholdelsesmæssigt for-sømt.

60. Rigsrevisionens undersøgelse af, hvordan behovet for vedligeholdelse og opretning harudviklet sig i perioden 2007-2012, har vist følgende:Kriminalforsorgen har i samarbejde med sin rådgiver medio 2012 udarbejdet et udkasttil en ny bygningsanalyse, hvor efterslæbet på vedligeholdelse bliver opgjort til ca. 290mio. kr. (2012-priser). I bygningsanalysen fra 2007 var efterslæbet på ca. 363 mio. kr.(2012-priser). Efterslæbet er dermed faldet med ca. 73 mio. kr. i forhold til 2007 (2012-priser). Der foreligger ikke en opgørelse af efterslæbet på opretning, som var opgjort tilca. 920 mio. kr. i 2007 (ca. 1.098 mio. kr. i 2012-priser). Justitsministeriet har oplyst, atdet ikke længere er relevant at anvende det i bygningsanalysen fra 2007 anvendte be-greb opretning. Rigsrevisionen kan konstatere, at det dermed er uoplyst, hvor stort detsamlede efterslæb på opretning nu er.Rigsrevisionen finder, at Justitsministeriet bør få udarbejdet en analyse af efterslæbet,hvor opretning også fremgår, da det er nødvendigt at kende det samlede efterslæb forat kunne styre og prioritere vedligeholdelses- og opretningsindsatsen.Kriminalforsorgen opgør ikke løbende, hvordan midlerne bliver anvendt på vedligehol-delse og opretning. Dermed har Kriminalforsorgen ikke mulighed for at styre og priorite-re indsatsen i forhold til vedligeholdelse og opretning og dermed sikre, at mål om, at byg-ningerne er i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig stand, og at de skal bevare deres fort-satte funktion, bliver indfriet.

61. Det samlede efterslæb på vedligeholdelse og opretning var i bygningsanalysen fra 2007opgjort til henholdsvis ca. 305 mio. kr. (ca. 363 mio. kr. i 2012-priser) og ca. 920 mio. kr. (ca.1.098 mio. kr. i 2012-priser), dvs. et efterslæb på ca. 1,2 mia. kr. (ca. 1,5 mia. kr. i 2012-pri-ser).Det er Justitsministeriets opfattelse, at vurderingen af et potentielt efterslæb bør tage højdefor konsekvensen af ændrede krav til Kriminalforsorgens bygningsmasse, nye investeringerog bygningsanalyserne. Ministeriet finder, at de gennemførte bygningsanalyser er Kriminal-forsorgens interne opgørelser og dermed ikke kan repræsentere ministeriets officielle vurde-ring af størrelsen på efterslæbet. Det er derudover ministeriets holdning, at størrelsen på etefterslæb altid vil være til diskussion.62. Kriminalforsorgen har i 2012 gennemført en status og analyse af bygningerne, der dæk-ker perioden 2012-2021. Undersøgelsen, der foreligger i udkast, viser, at vedligeholdelses-efterslæbet er faldet fra ca. 363 mio. kr. (2012-priser) i 2007 til ca. 290 mio. kr. i 2012. Det-te svarer til et fald på ca. 73 mio. kr. Efterslæbet i 2007 og 2012 er opgjort efter samme me-tode, nemlig bygningssynene.Kriminalforsorgen har ikke i analysen fra 2012 opgjort, hvordan efterslæbet på opretning,som i 2007 blev opgjort til ca. 920 mio. kr. (ca. 1.098 mio. kr. i 2012-priser), har udviklet sigi perioden. Kriminalforsorgen har oplyst, at en opgørelse af opretning i forhold til ”som byg-get”, svarende til bygningsanalysen fra 1998, er et vidt begreb. Kriminalforsorgen har derforikke bedt rådgiveren om at foretage en opgørelse af opretningsbehovet i analysen fra 2012.Kriminalforsorgen har – givet de nuværende og fremtidige resurser til bygningsvedligehol-delse – fundet det mere væsentligt at prioritere en opgørelse af vedligeholdelsesbehovet ogvedligeholdelsesefterslæbet. Derudover har Justitsministeriet oplyst, at Kriminalforsorgen idialog med den nuværende rådgiver har vurderet, at det ikke længere er relevant at anven-de det i bygningsanalysen fra 2007 anvendte begreb opretning.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at hverken Justitsministeriet eller Kriminalforsorgen hargjort rede for, hvorfor der ikke længere er behov for at opgøre opretning. Kriminalforsorgenudelader dermed en væsentlig oplysning i forhold til at afklare, hvad det samlede efterslæber. I bygningsanalyserne fra 1998 og 2007 var opretning inkluderet i det samlede efterslæb.Det er væsentligt, at opretning fremgår, da opretning er nødvendig, hvis bygningerne skalbevare den forudsatte funktionalitet og kvalitet. Samtidig er det nødvendigt at kende efter-slæbet, så vedligeholdelses- og opretningsindsatsen kan styres og prioriteres på en effek-tiv måde.Efter Rigsrevisionens opfattelse bør ministeriet få udarbejdet en analyse af efterslæbet, hvoropretning indgår, og som inddrager de forhold, som ministeriet vurderer skal indgå i en ana-lyse, fx ændrede krav og nye investeringer. En sådan analyse vil kunne give Kriminalforsor-gen et samlet overblik over efterslæbet, og ministeriet vil i tilfælde af, at vedligeholdelse bli-ver et fokusområde i en ny flerårsaftale, få et styrket beslutningsgrundlag.63. Det fremgår ikke af udkast til bygningsanalysen fra 2012, om Kriminalforsorgen i sin op-gørelse af efterslæbet på vedligeholdelse og opretning har taget udgangspunkt i fastlæggel-sen af bygningernes kvalitet fra medio 2012 som henholdsvis god, middel og dårlig. Krimi-nalforsorgen har oplyst, at der er taget udgangspunkt i, at bygningsmassen vurderes sommiddel.64. Kriminalforsorgen anvender samlet ca. 109,5 mio. kr. årligt til vedligeholdelse, hvor decentrale midler udgør ca. 82 mio. kr., og de decentrale midler ca. 27,5 mio. kr. Kriminalfor-sorgen opgør ikke, hvordan midlerne fra de centrale puljer bliver bevilget til vedligeholdel-se og opretning. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Kriminalforsorgen dermed ikke har mu-lighed for at prioritere og løbende følge op på, om udmøntede aktiviteter og afsatte resurservirker som forudsat på mål for henholdsvis vedligeholdelse og opretning, og om midlerneanvendes omkostningseffektivt.

65. Rigsrevisionens undersøgelse af, om Justitsministeriet havde fulgt op på, hvordan til-standen på fængsler og arresthuse var forud for forhandlingerne om en ny flerårsaftale for2008-2011, har vist følgende:Kriminalforsorgen udarbejdede i 2007 en bygningsanalyse af behovet for vedligeholdel-se som optakt til flerårsaftalen for 2008-2011. Disse opgørelser var behæftede med enrække usikkerheder. Analysen blev anvendt som grundlag for oplæg til flerårsaftalen.Justitsministeriet sikrede ikke, om opgørelserne af behovet for vedligeholdelse havdedet rette niveau og viste, hvilken tilstand bygningerne var i.Med flerårsaftalen for 2008-2011 blev der afsat ca. 80 mio. kr. i perioden til ekstraordi-nær vedligeholdelse af Kriminalforsorgens bygninger. Justitsministeriet spurgte ikke indtil og vidste dermed ikke, hvilken tilstand fængsler og arresthuse ville komme i, eller hvor-dan efterslæbet på vedligeholdelse ville udvikle sig ved den afsatte bevilling.

Bygningsanalysens opgørelse af vedligeholdelse66. Som optakt til forhandlingerne om en ny flerårsaftale for 2008-2011 udpegede Justits-ministeriet og Kriminalforsorgen i starten af 2007 en række emner, der kunne indgå i for-handlingerne om en ny flerårsaftale, og som Kriminalforsorgen derfor skulle analysere nær-mere. Vedligeholdelse af bygninger var ét af emnerne.På den baggrund udarbejdede Kriminalforsorgen bygningsanalysen fra 2007, som opgjor-de, at der var et efterslæb på vedligeholdelse på ca. 305 mio. kr. (ca. 363 mio. kr. i 2012-pri-ser) og et efterslæb på opretning på ca. 920 mio. kr. (ca. 1.098 mio. kr. i 2012-priser). I ana-lysen opgjorde Kriminalforsorgen behovet for midler for de næste 5 år, hvis alene efterslæ-bet på vedligeholdelse skulle afvikles inden for 10 år. Derudover blev det konstateret i analy-sen, at det kun var muligt at indhente efterslæbet på opretning ved hjælp af meget store en-gangsbevillinger.

Tabel 1 viser, at det største vedligeholdelsesmæssige behov ligger inden for de første 5 år,hvor behovet kan opgøres til ca. 227 mio. kr. (ca. 271 mio. kr. i 2012-priser).67. I bygningsanalysen fra 2007 opstillede Kriminalforsorgen også et 5-årigt budgetgrund-lag på 145,7 mio. kr. årligt til bygningsvedligeholdelse (ca. 173,9 mio. kr. i 2012-priser). Bud-getgrundlaget indeholdt både ekstraordinære midler til at indhente efterslæbet på vedlige-holdelse og yderligere ordinære midler i forhold til tidligere år til den løbende vedligeholdel-se, der skulle forebygge en ny nedbrydning af bygningerne. Midler til opretning indgik ikke ibudgetgrundlaget.68. Justitsministeriet brugte bygningsanalysens opgørelse af vedligeholdelsesefterslæbetsom grundlag for oplægget til forhandlingerne om flerårsaftalen for 2008-2011 om bygnings-vedligeholdelse. Ministeriet forholdt sig ikke aktivt til Kriminalforsorgens bygningsanalysefra 2007 og stillede ikke spørgsmål til niveauet af det opgjorte vedligeholdelsesefterslæb.69. Justitsministeriet har oplyst, at ministeriet baserer sin tilsynsforpligtelse på Finansmini-steriets publikation ”Ansvar for styring – vejledning om styring fra koncern til institution” fra2010, og at ministeriet på baggrund heraf ikke finder, at tilsynsforpligtelsen omfatter en nær-mere kvalitetssikring af Kriminalforsorgens analyse.Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Justitsministeriet ikke sikrede, at de oplysninger, mini-steriet anvendte til at følge op og videregav, var korrekte. Ministeriet kunne efterfølgende ha-ve analyseret – eller bedt Kriminalforsorgen analysere – forventningerne til udviklingen i til-standen af fængsler og arresthuse og størrelsen af efterslæbet på baggrund af de ekstra af-satte midler.70. I februar 2008 indgik den daværende regering, Dansk Folkeparti og Ny Alliance en nyflerårsaftale for Kriminalforsorgen for 2008-2011. Med flerårsaftalen blev der afsat ca. 80mio. kr. til større renoveringsarbejder over de næste 4 år i bl.a. Vestre Fængsel, Statsfæng-slet i Nyborg, Anstalten ved Herstedvester, de åbne fængsler og arresthussektoren for at si-kre, at Kriminalforsorgens bygninger er i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig stand.

71. Rigsrevisionens undersøgelse af, om Justitsministeriet fulgte op på, om fængsler og ar-resthuse er i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig stand, som målsætningen var i flerårsaf-talen for 2008-2011, har vist følgende:Den politiske aftaleteksts målsætning om at sikre, om fængsler og arresthuse er i godog sikkerhedsmæssig forsvarlig stand, blev omsat i mål i en udmøntningsplan, der fast-lagde den ønskede fremdrift i Kriminalforsorgens vedligeholdelsesindsats. Justitsministe-riet har stort set anvendt de samme mål i direktørkontrakterne. Der er tale om aktivitets-mål, som ikke er egnede til at følge op på målsætningen om, at fængsler og arresthuseer i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig stand, fordi der ikke er nogen direkte sammen-hæng mellem aktiviteterne og målsætningen. Rigsrevisionen finder det positivt, at mini-steriet generelt er enig i, at målene i direktørkontrakterne burde have været formuleret pået højere niveau i opgavehierarkiet, og at der fremadrettet bør anvendes andre resultat-mål.Direktørkontrakterne indeholder ikke resultatmål, der retter sig mod bygningernes tilstandeller størrelsen på efterslæbet. Derudover retter direktørkontrakternes aktivitetsmål sigikke mod den samlede vedligeholdelsesindsats, men kun mod den ekstraordinære ved-ligeholdelsesindsats iflerårsaftalenfor 2008-2011. Justitsministeriet vil dermed med ud-gangspunkt i direktørkontrakterne ikke kunne følge op på udviklingen i tilstanden af Kri-minalforsorgens bygninger.Rigsrevisionen anbefaler, at Justitsministeriet anvender andre resultatmål i direktørkon-trakterne for vedligeholdelsesindsatsen, der gør det muligt at følge udviklingen i fængs-ler og arresthuses tilstand, og som retter sig mod Kriminalforsorgens generelle vedlige-holdelsesindsats.

Udmøntningsplanen72. Det fremgår af flerårsaftalen for 2008-2011, at der skulle udarbejdes en plan for, hvor-dan initiativerne i flerårsaftalen skulle udmøntes, som forligsparterne skulle godkende. I april2008 forelagde Justitsministeriet udmøntningsplanen for forligsparterne.73. Den overordnede målsætning fra flerårsaftalen om at bringe Kriminalforsorgens byg-ninger i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig stand blev fastholdt som formulering i udmønt-ningsplanen. Målsætningen blev nedbrudt i en række mål i udmøntningsplanen for Kriminal-forsorgens indsats.I udmøntningsplanen indgår både begrebet vedligeholdelse og renovering. Det er ikke klart,hvad renovering dækker over, og om begrebet er identisk med Kriminalforsorgens begrebom vedligeholdelse eller opretning. Dermed er det uklart, om midlerne er rettet mod at afvik-le efterslæbet på vedligeholdelse eller opretning, og dermed er det heller ikke muligt at føl-ge op på udviklingen i bygningernes tilstand.

Tabel 2 viser, at flerårsaftalens målsætninger om god og sikkerhedsmæssig forsvarlig standblev omsat i en række mål i udmøntningsplanen fordelt på årene 2008-2011. Målene er, atKriminalforsorgen skal udarbejde en deltaljeret plan for den ekstraordinære bygningsvedli-geholdelse i 2008, sætte vedligeholdelses- og renoveringsprojekter i gang i de efterfølgen-de år og til sidst færdiggøre dem med udgangen af 2011.Justitsministeriet har oplyst, at der er tale om en overordnet politisk målsætning, der er for-muleret som led i forhandlingerne om flerårsaftalen, og at målsætningen realiseres, når ud-møntningsplanens milepæle er nået.Direktørkontrakterne74. Vedligeholdelse indgår også som en del af Justitsministeriets kontrakter med Kriminal-forsorgens direktør i flerårsaftaleperioden.75. Justitsministeriet følger Finansministeriets vejledning ”Ansvar for styring – vejledning omstyring fra koncern til institution” fra 2010, når direktørkontrakterne skal udformes. Ifølge mi-nisteriet formulerer ministeriet og Kriminalforsorgen i dialog de konkrete mål i overensstem-melse med vejledningen. Hensigten er, at målene skal understøtte en effektiv drift og udvik-ling af Kriminalforsorgens kerneopgaver, udtrykke ministeriets og Kriminalforsorgens ledel-ses prioriteringer og danne grundlag for ministeriets opfølgning på resultater og effekter afKriminalforsorgens indsatser. Ministeriet vurderer løbende, om vedligeholdelse skal indgåsom særskilt målepunkt i direktørkontrakterne.

Tabel 3 viser, at udmøntningsplanens målsætning om, at fængsler og arresthuse er i god ogsikkerhedsmæssig forsvarlig stand, er blevet omsat til en række mål i direktørkontrakternei perioden 2008-2010, men ikke i 2011.77. Justitsministeriet har i relation til bygningsvedligeholdelse alene opstillet aktivitetsmål idirektørkontrakterne. Der er dermed ikke nogen resultatmål for, hvilken bygningsmæssig til-stand fængsler og arresthuse skal være i, for at de er i god og sikkerhedsmæssig forsvar-lig stand. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at ministeriet netop i direktørkontrakten har mu-lighed for at opstille mål på det højest mulige niveau i opgavehierarkiet. Målene kunne ret-te sig mod oplægget til flerårsaftalen for 2008-2011, nemlig at afvikle efterslæbet, og til mål-sætningen om, at fængsler og arresthuse er i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig stand.78. Rigsrevisionen har i forbindelse med revisionen af årsregnskabet for 2010 kritiseret, atJustitsministeriet primært har brugt aktivitetsmål i direktørkontrakterne, fx mål om, at derskal udarbejdes oplæg, planer eller nedsættes arbejdsgrupper. Rigsrevisionen anbefaledepå den baggrund, at ministeriet fremover øger fokus på kvalitet og effekt i direktørkontrak-terne. Rigsrevisionen vurderede i forbindelse med revisionen af årsregnskabet for 2011, atministeriet var begyndt at komme med flere rettelser til resultatmålene og stille krav til for-mulering af effektmål.Justitsministeriet har oplyst, at ministeriet de seneste år har arbejdet med at forbedre resul-tatmålene på ministerområdet, og at ministeriet er enig med Rigsrevisionen i, at direktør-kontrakternes mål bør formuleres på det højest mulige niveau i opgavehierarkiet. Justits-ministeriet har desuden oplyst, at ministeriet i forbindelse med udarbejdelse af direktørkon-trakten for 2013 – hvis det besluttes at indarbejde resultatmål i relation til vedligeholdelse –vil sikre, at også resultatmålene formuleres på det højest mulige niveau i opgavehierarkiet.79. Målene om bygningsvedligeholdelse i direktørkontrakterne handler udelukkende om deekstraordinære vedligeholdelsesarbejder, der var bevilget ca. 20 mio. kr. årligt til i flerårsaf-talen. Der var ikke resultatmål for Kriminalforsorgens ordinære vedligeholdelsesindsats, dercentralt var på ca. 62 mio. kr. årligt i perioden 2008-2011. Ifølge bygningsanalysen fra 2007skulle det ordinære beløb øges, hvis der ikke skulle opbygges et nyt vedligeholdelsesefter-slæb.

80. Justitsministeriet har oplyst, at direktørkontrakterne afspejler, at udgifterne til vedlige-holdelse kun udgør en lille del af den samlede bevilling. Fokus i direktørkontrakterne er påkerneydelser som sikkerhed, kapacitet og resocialisering samt på nybyggeri, der udgør enstørre del af de samlede bevillinger end bygningsvedligeholdelse. Derudover har ministe-riet ikke haft anledning til at tvivle på, at Kriminalforsorgen kunne varetage opgaven medvedligeholdelse. Dette skal ifølge ministeriet bl.a. ses i lyset af, at Rigsrevisionen i beretningnr. 5/05 om vedligeholdelse af statens bygninger bl.a. konkluderede, at Kriminalforsorgenhavde et tilfredsstillende beslutningsgrundlag, der er opdateret, og som indeholdt en priori-tering og prissætning af de løbende arbejder.Rigsrevisionen er enig i, at det fremgik af beretningen, at Kriminalforsorgen havde et tilfreds-stillende beslutningsgrundlag, men konklusionen pegede imidlertid også på, at bygningernei flere tilfælde ikke var i tilstrækkelig god stand, og at Kriminalforsorgen havde et efterslæb,men ingen langsigtet plan for at nedbringe det. I den sammenhæng burde Justitsministerietderfor have haft fokus på også at inddrage den ordinære vedligeholdelsesindsats.Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det er ministeriets ansvar at sikre, at der er en sam-menhæng mellem de politiske målsætninger og de resultater, som ministeriets institutionerskal levere. Dette er vigtigt, når der er særlig politisk opmærksomhed om et emne.81. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at mål for den ekstraordinære indsats i direktørkon-trakterne ikke har været fyldestgørende, hvis de skulle understøtte en effektiv drift og udvik-lingen af Kriminalforsorgens kerneopgaver, bl.a. i forhold til bygningsvedligeholdelse. Målfor den ordinære vedligeholdelsesindsats kunne også understøtte udmøntningsplanensoverordnede målsætning om, at Kriminalforsorgens bygninger er i god og sikkerhedsmæs-sig forsvarlig stand.Justitsministeriet har oplyst, at hvis det konkret vurderes, at der skal indgå resultatmål i re-lation til vedligeholdelse i direktørkontrakten for 2013, vil ministeriet overveje også at lademålene omhandle den ordinære vedligeholdelsesindsats.82. Justitsministeriets manglende brug af resultatmål for Kriminalforsorgens ekstraordinæ-re og ordinære vedligeholdelsesindsats betyder, at ministeriet ikke kan følge op på resulta-terne og effekterne af Kriminalforsorgens vedligeholdelse, herunder hvordan Kriminalforsor-gen håndterer vedligeholdelsesefterslæbet.83. Justitsministeriet har i perioden 2008-2011 primært fulgt op på, om Kriminalforsorgenhar nået målene for vedligeholdelsen af sine bygninger ved hjælp af Kriminalforsorgens af-rapportering på direktørkontrakterne.84. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Justitsministeriet alene har vurderet, om di-rektørkontrakternes mål for vedligeholdelse er opfyldt ud fra de oplysninger, som Kriminal-forsorgens selv har fremlagt, når Kriminalforsorgen har afrapporteret på direktørkontrakter-ne. Ministeriet har ikke bedt om yderligere dokumentation for det, der bliver afrapporteret.Bl.a. vurderede ministeriet, at målet i direktørkontrakten for 2008 om, at Kriminalforsorgenskulle udarbejde en deltaljeret plan for brugen af de ekstraordinære midler til bygningsved-ligeholdelse i flerårsaftaleperioden, var opfyldt. Havde ministeriet bedt om dokumentationfor, at dette mål var opfyldt, havde det været klart, at Kriminalforsorgen ikke havde udarbej-det en deltaljeret plan, der dækker flerårsaftaleperioden, men havde et regneark, der for 1 årfrem i tiden fastlagde, hvilke vedligeholdelsesopgaver der skulle løses.

Ministeriet har oplyst, at der med henvisning til Finansministeriets publikation ”Ansvar forstyring – vejledning om styring fra koncern til institution” fra 2010 ikke er krav om, at der iforbindelse med afrapporteringerne skal indhentes dokumentation fra de underliggendemyndigheder.Det er Rigsrevisionens opfattelse, at ministeriet med jævne mellemrum bør indhente nødven-dig dokumentation på områder med særligt politisk fokus, fx områderne i flerårsaftalen.85. Rigsrevisionen vurderede også i forbindelse med revisionen af årsregnskabet for 2011,at Justitsministeriets løbende målopfølgning i 2011 var mangelfuld. Bl.a. afgav Kriminalfor-sorgen meget kortfattede årsagsforklaringer til de mål, som Kriminalforsorgen forventede ik-ke ville blive opfyldt eller kun delvist opfyldt, men revisionen viste, at ministeriet ikke forholdtsig aktivt til disse oplysninger.86. Justitsministeriet har oplyst, at ministeriet tilrettelægger sit tilsyn ud fra en risikobaserettilgang, og at ministeriet har vurderet, at Kriminalforsorgens varetagelse af bygningsvedlige-holdelse ikke udgjorde et særligt risikoområde.Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Kriminalforsorgens bygningsvedligeholdelse udgør etrisikofyldt område, som ministeriet bør have fokus på. Dels er det tidligere blevet vurderet,at der er et stort efterslæb på vedligeholdelse og opretning på Kriminalforsorgens bygninger,dels er der politisk fokus på området i kraft af flerårsaftalen for 2008-2011.

Arresthuse

1.2.3.4.5.6.7.8.9.10.11.12.Arresthuset i FrederikshavnArresthuset i HjørringArresthuset i AalborgArresthuset i Nykøbing MorsArresthuset i HobroArresthuset i HolstebroArresthuset i ViborgArresthuset i RandersArresthuset i RingkøbingArresthuset i HerningArresthuset i SilkeborgArresthuset i Århus

Københavns Fængsler

13. Arresthuset i Vejle14. Arresthuset i Esbjerg15. Arresthuset i Kolding16. Arresthuset i Haderslev17. Arresthuset i Aabenraa18. Arresthuset i Tønder19. Arresthuset i Sønderborg20. Arresthuset i Assens21. Arresthuset i Odense22. Arresthuset i Svendborg23. Arresthuset i Nakskov24. Arresthuset i Maribo25. Arresthuset i Nykøbing Falster26. Arresthuset i Næstved27. Arresthuset i Slagelse28. Arresthuset i Ringsted29. Arresthuset i Køge30. Arresthuset i Roskilde31. Arresthuset i Holbæk32. Arresthuset i Kalundborg33. Arresthuset i Frederikssund34. Arresthuset i Hillerød35. Arresthuset i Helsingør36. Arresthuset i Rønne

Nyt byggeri.Er på åbningsbalancen værdifastsat ud fra anskaffelsesværdien. Anlægsaktiverne af-skrives med 2 % om året, dvs. lineært over 50 år i forhold til åbningsbalancen. En byg-nings bogførte værdi kan forøges, hvis der er foretaget opretning eller forbedringer, derøger aktivets værdi og/eller levetid.Særlig afdeling i 3 lukkede fængsler til varetægtsfængslede.Bruges til varetægtsfængslede og i et vist omfang afsonere af korte straffe.En afdeling, hvor de indsatte kan få behandling. Kan fx være en kontraktafdeling, derudelukkende er til tidligere misbrugere, som modtager misbrugsbehandling og forplig-ter sig til at være stoffrie, så længe de bor på afdelingen.Andelen af indsatte i fængsel eller arresthus i forhold til rådigheden af pladser.Bygningen skal bringes i en tilstand, hvor de nuværende funktioner fortsat kan opret-holdes.Gennemføres af en ekstern rådgiver hvert 2. år for fredede bygninger og hvert 4. år forresten af bygningerne.Rapport, hvor rådgiver afrapporterer resultaterne af det gennemførte bygningssyn.3 puljer med bygge- og vedligeholdelsesmidler, som Kriminalforsorgen administrerercentralt. Kriminalforsorgen uddeler midlerne til konkrete projekter i institutionerne.Kriminalforsorgens oversigt over fordeling af midlerne fra bygge- og vedligeholdelses-puljerne.Udtrykker mængden af de vedligeholdelsesopgaver, der var planlagt udført for at sikre,at bygningerne har den ønskede tilstand, men som ikke er blevet udført.Aftale for Kriminalforsorgen, der fastlægger en række overordnede målsætninger ogde økonomiske rammer for en bestemt årrække.Den funktion, som bygningerne skal indfri for at sikre, at de indsatte ikke kan undslippe,og som kan understøtte, at forholdene i fængslerne er indrettet, så de så vidt muligtsvarer til forholdene udenfor.Dømte personer anbringes som hovedregel i et åbent fængsel. Kriminalitetens art, straf-fens længde eller risiko for undvigelse betyder dog, at nogle skal afsone i et lukket fæng-sel. Indsatte, der misbruger friheden i de åbne fængsler, placeres i et lukket fængsel.En del af fængslernes økonomiske ramme, der skal dække omkostningerne til generelledelse og administration, bygningsvedligeholdelse og bygningsdrift. Grundtilskuddetbliver pristalsreguleret hvert år.Dækker over både fængsler og arresthuse.Har ansvaret for tilsyn og kontakt med Kriminalforsorgens dømte uden for fængsler ogarrester. Kriminalforsorgen i Frihed tager sig således af personer, der har fået samfunds-tjeneste, fodlænke, en betinget dom eller er prøveløsladt.Hvordan bygningerne fremstår både indvendigt og udvendigt i forhold til materialevalg,nedslidthed mv.Et udtryk for, hvor længe bygningsdele og byggekomponenter kan holde, inden de skaludskiftes.Udskifte bygningsdele, så levetiden forlænges.

Åbne fængsler

Lukkede fængsler

Arresthuse

Københavns Fængsler