EU-note - 2011-12 - E 6: Forslag om midlertidig kontrol ved Schengen-landenes indre grænser fremover skal besluttes på EU-plan

SammenfatningKommissionen har foreslået en ændring af procedurerne for genindførel-se af midlertidig grænsekontrol mellem de 25 lande i Schengen-samarbejdet. I dag kan disse lande i ekstraordinære situationer ensidigtgenindføre kontrollen ved de indre grænser i en begrænset periode, menKommissionen lægger nu op til, at denne beslutning fremover skal træf-fes på EU-plan.EU-landene skal dog fortsat have mulighed for ensidigt at genindføregrænsekontrollen i uforudsete krisesituationer, men højst i fem dage,hvorefter en evt. forlængelse skal besluttes på EU-plan.

missionens forslag fra november 2010 om en ny evalueringsmekanisme til3kontrol af Schengen-reglerne, som endnu ikke er vedtaget .Begge forslag er fremsat med hjemmel i artikel 77, stk. 2 i TEUF (om grænse-kontrol) og skal vedtages af Europa-Parlamentet og Rådet efter den alminde-lige lovgivningsprocedure, som kræver kvalificeret flertal i Rådet.BaggrundDe store omvæltninger i Nordafrika har sat EU’s ydre grænser under et stortpres. Det seneste år har en større strøm af indvandrere fra bl.a. Libyen ogTunesien lagt kursen over Middelhavet mod EU’s sydlige kyster. Det har re-sulteret i et egentlig sammenbrud af den ydre grænsekontrol – bl.a. i Græken-land - og har skabt alvorlig tvivl om Schengen-landenes evne til at forlade sigpå en effektiv kontrol ved de ydre grænser. Italien og Frankrig, som også erhårdt ramt af menneskestrømmen, har derfor krævet bedre muligheder formidlertidigt at genindføre grænsekontrollen mellem Schengen-landene.På EU-topmødet den 23.-24. juni 2011 opfordrede EU's stats- og regerings-chefer Kommissionen til at udarbejde et forslag om en mekanisme, der kanreagere på ekstraordinære omstændigheder og bistå et land, der er udsat foret stort pres ved de ydre grænser.Stats- og regeringscheferne ønskede, at der som en allersidste udvej, indenfor rammerne af mekanismen, skulle indføres ensikkerhedsklausul,derskulle gøre det muligt ekstraordinært at genindføre kontrollen ved de indregrænser, hvis der er tale om en virkelig kritisk situation, hvor et land ikke kanoverholde sine forpligtigelser under Schengenreglerne. Aktivering af sikker-hedsklausulen skulle så ske på baggrund af objektive kriterier og en fællesvurdering, og være klart begrænset med hensyn til anvendelsesområde ogvarighed og tage hensyn til behovet for at kunne reagere i hastetilfælde.

Som undtagelse til reglen om ophævelse af de indre grænser, er der i Schen-gen-grænsekodeksen indsat en mekanisme, der gør det muligt midlertidigt atgenindføre den indre grænsekontrol. Det kan ske, hvis der foreligger en ”al-vorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed”.Den-ne mekanisme har været anvendt 22 gange, senest efter terroranslaget i Nor-ge, men er også blevet brugt ved større sportsbegivenheder og politiske ar-rangementer – i Danmark bl.a. ved klimatopmødet i København i 2009.Herefter kan et Schengen-land i visse situationerensidigtgenindføre denindre grænsekontrol efter at have hørt Kommissionen og de øvrige lande. Isærligt hastende tilfælde kan landene indføre grænsekontrol uden forudgåen-de høring, og skal i så fald høre Kommissionen og de andre lande straks efterindgrebet. Som hovedregel kan grænsekontrollen genindføres i højst 30 da-ge, eller så længe den alvorlige trussel forventes at vare.Hvad foreslår Kommissionen?Kommissionen foreslår, at de eksisterende procedurer erstattes af tre nyeprocedurer for midlertidig genindførelse af grænsekontrollen:En almindelig procedure for genindførelse af grænsekontrol i forudsi-gelige situationer, styret på EU-planEn hasteprocedure, hvorefter landene i uforudsete situationer kanhandle uden tilladelse fra EUEn procedure styret på EU-plan, som skal finde anvendelse, hvisKommissionen konstaterer, at der er vedvarende alvorlige manglerved den ydre grænsekontrol.

Som eksempler på situationer, der typisk vil kunne føre til at genindføre kon-trollen ved de indre grænser, nævner Kommissionen store sportsbegivenhe-4der, politiske demonstrationer, politiske møder på højt plan osv .De lande, der ønsker grænsekontrollen genindført, skal give en fyldig begrun-delse for indgrebet, og det skal udtrykkelig angives, hvilke grænser, der ertale om, samt hvor længe den planlagte kontrol skal vare.Herefter træffer Kommissionen afgørelse ved en gennemførelsesretsakt, som5Kommissionen vedtager efter den såkaldte ”undersøgelsesprocedure” . Detbetyder, at sagen sættes til afstemning i et udvalg bestående af repræsentan-ter fra de deltagende EU-lande. Undersøgelsesproceduren giver EU-landenemulighed for at blokere Kommissionens forslag med kvalificeret flertal. Detindebærer følgende:hvis der er etkvalificeret flertal forforslaget i udvalget kan Kommis-sionen vedtage dethvis der eret kvalificeret flertal imodforslaget i udvalget kan Kom-missionen ikke vedtage det (og det oversendes heller ikke til Rådetsom efter de tidligere procedurer)hvis derhverken er kvalificeret flertal for eller imodforslaget, kanKommissionen vælge at vedtage det, men er ikke forpligtet til det(som efter de tidligere procedurer).

Som eksempler på sådanne situationer nævner Kommissionen terrorangrebeller andre alvorlige kriminelle handlinger, hvor der er behov for at træffe allemulige foranstaltninger for at sikre en hurtig pågribelse af gerningsmændene.Under visse omstændigheder vil hasteproceduren dog også kunne anvendes,6hvis et stort antal tredjelandsstatsborgere passerer den ydre grænse . Enforlængelse ud over de fem dage skal dog vedtages efter den almindeligeprocedure, som er beskrevet ovenfor.-Procedure for grænsekontrol ved vedvarende alvorlige mangler vedden ydre grænsekontrol

Kommissionen foreslår også en særlig procedure, som skal benyttes, hvisKommissionen konstaterervedvarende alvorlige mangler i grænsekontrol-lenved de ydre grænser eller i hjemsendelsesprocedurerne. I denne situationskal Kommissionen kunne indføre kontrol ved de grænser, der støder op modandre Schengen-lande, hvis landet eller landene har alvorlige problemer medat sikre disse grænser.Konstateringen af de alvorlige mangler sker på baggrund af den evaluerings-og overvågningsmekanisme (Schengen-evalueringsmekanismen), somKommissionen også foreslår styrket.Beslutningen om at genindføre den indre grænsekontrol ved alvorlige mangleri kontrollen ved de ydre grænser træffes – ligesom efter den almindelige pro-cedure - af Kommissionen ved en gennemførelsesretsakt, der udstedes afKommissionen efter undersøgelsesproceduren (se ovenfor).Genindføres grænsekontrollen ved konstatering af alvorlige mangler ved deydre grænser må kontrollen højst vare iseks måneder.Perioden kan dogforlænges med seks måneder ad gangen maksimalt tre gange. Grænsekon-trollen kan således maksimalt trække sig over to år i alt.

Schengen-evalueringsmekanismener en ordning, som i dag fungerer påmellemstatsligt grundlag. Den bruges til at overvåge EU-landenes gennemfø-relse af Schengenreglerne og komme med forslag til afhjælpning af eventuellemangler. Kommissionen fandt imidlertid, at ordningen ikke var effektiv nok tilat afhjælpe problemer, der kunne opstå, og i november 2010 foreslog den enmere EU-styret tilgang. Herefter skulle Kommissionen kunne nedsætte eks-pertgrupper med eksperter fra EU-landene og Frontex-agenturet. Disse eks-pertgrupper skulle tage påanmeldte eller uanmeldte kontrolbesøgiSchengen-landene for at kontrollere anvendelsen af Schengenreglerne. Efterenhver evaluering skulle der udarbejdes en rapport, der ville fastslå i hvilketomfang det eller de pågældende lande opfyldte Schengen-reglerne.Kommissionen foreslår nu at udbygge forslaget fra november 2010 (som ikkenåede at blive vedtaget), Det foreslås nu, at hvis en ekspertgruppe i sin rap-port konstatereralvorlige mangler i kontrollen ved de ydre grænserogtilbagesendelsesprocedurer – og der ikke rettes op på forholdene - skalKommissionen kunne indlede en procedure, som kan føre til midlertidig indfø-relse af grænsekontrollen ved de berørte indre grænser.Hvornår kan grænsekontrol genindføres?Ifølge forslaget er kriterierne for genindførelse af grænsekontrollen de sam-me, som efter de nuværende regler. Det betyder, at der også fremover skalforeligge en ”trusselmod den offentlige orden eller den indre sikkerhed”på EU- eller nationalt plan. Kommissionen understreger i den forbindelse, atgenindførelse af kontrol ved de indre grænser kun skal anvendes som ensidste udvej,og kun kan overvejes, når alle andre muligheder er udtømt.Der slækkes således ikke på kriterierne for at anvende mekanismen. Det erogså fortsat et krav, at omfanget og varigheden af den midlertidige genindfø-relse af grænsekontrollen ikke overstiger, hvad der er strengt nødvendigt forat imødegå denne trussel (proportionalitet).Schengen-forslagene og DanmarkPå grund af det danske retsforbehold deltager Danmark ikke i afstemninger iRådet om de to forordningsforslag. Forordningerne vil heller ikke være bin-dende for eller finde anvendelse i Danmark.Da der er tale om forslag om ændring af Schengen-samarbejdet, kan Dan-mark ifølge protokollen om Danmarks stilling inden seks måneder efter for-ordningernes vedtagelse beslutte, om forordningerne skal gennemføres idansk ret.

Som følge af retsforbeholdet vil Danmark ikke kunne deltage i afstemningernei det undersøgelsesudvalg under Kommissionen, som kan beslutte midlertidigtat genindføre grænsekontrol. Retsforbeholdet forhindrer nemlig Danmark i atmedvirke i overstatsligt samarbejde på området.Såfremt Danmark vælgerikke at gennemføre forordningernei dansk ret,følger det af protokollen om Danmarks Stilling, at de andre EU-lande, der erbundet af forordningerne, og Danmark, skal overveje ”hvilke passende foran-7staltninger der kan træffes” .I realiteten betyder det, at Danmark kan blive bedt om at forlade Schengen-samarbejdet. Der er dog ingen regel om, at det er det, der skal ske.

Reaktioner på Kommissionens udspilAllerede få dage inden Kommissionen fremsatte forslaget komFrankrig,Tyskland og Spanienmed en fælles presseudtalelse, hvori de tog skarptafstand fra forslaget om at løfte beslutningerne op på EU-plan. Ifølge disselande kan en vurdering af nationale sikkerhedshensyn “kun udføres af med-8lemslandene selv” .Den Franske Nationalforsamlinghar den 27. september fremsendt en be-grundet udtalelse om forslagets overtrædelse af nærhedsprincippet. I lighedmed den franske regering finder Nationalforsamlingen, at EU-landene ernærmest til at tage stilling til, hvornår der foreligger en trussel mod den offent-lige orden eller den indre sikkerhed.Til gengæld er der imødekommenhed over for forslagene iEuropa-Parlamentet,hvor de fleste politiske grupper støtter, at beslutningen om atlukke grænserne træffes på EU-plan.