1.Redan Erasmus av Rotterdam erhöll studiestöd för studier i utlandet. Henri av Bergen,dåvarande biskop för Cambrai (som hade anställt Erasmus som sekreterare), gav 1495Erasmus både ledigt och ett stipendium för att studera vid universitetet i Paris. Från detögonblicket såg Erasmus aldrig tillbaka. Med en karriär som sträckte sig över Paris, Leuven,Cambridge och Basel kan det hävdas att Erasmus var sin tids mest framstående akademiker– ”humanisternas furste”. Det är nog relativt okontroversiellt att hävda att han förvaltadestödet för att bedriva universitetsstudier i utlandet på bästa sätt(2) – och det är inte förutanatt de nuvarande utbytesprogrammen vid universiteten i EU bär hans namn.2.Erasmus nutida landsmän åtnjuter liknande förmåner. Enligt bestämmelserna istudiestödslagen (Wet Studiefinanciering) (nedan kallad WSF-lagen) kan de ofta erhålla stödför att bedriva högre studier utanför Nederländerna. Frågan är dock om de närmarebestämmelserna för att bevilja detta stöd – i synnerhet bestämmelsen att en sökande,förutom att ha rätt till studiestöd för studier i Nederländerna, även ska ha varit lagligt bosatt iNederländerna under minst tre av de närmast föregående sex åren (nedan kallad regeln omtre av sex år) – strider mot artikel 45 FEUF (tidigare artikel 39 EG)(3) och artikel 7.2 iförordning (EEG) nr 1612/68(4), eftersom de utan skäl indirekt diskriminerar migrerandearbetstagare och deras familjemedlemmar som är beroende av dem för sin försörjning.

Tillämpliga bestämmelser

Fördragsbestämmelser3.I artikel 45 FEUF föreskrivs följande:

…”4.Enligt artikel 165.1 FEUF (tidigare artikel 149.1 EG) ansvarar medlemsstaterna ”förundervisningens innehåll och utbildningssystemens organisation”. I artikel 165.1 föreskrivsatt ”[u]nionen ska bidra till utvecklingen av en utbildning av god kvalitet genom att främjasamarbetet mellan medlemsstaterna och genom att vid behov stödja och komplettera derasinsatser” samt att målen för unionens insatser ska vara att ”främja rörligheten förstuderande”.(5)Förordning nr 1612/685.Förordning nr 1612/68 avsåg att säkerställa en rätt för medborgare i en medlemsstatatt arbeta i en annan medlemsstat och därigenom genomföra fördragets bestämmelser omarbetskraftens fria rörlighet. Enligt första skälet i förordningen var det övergripande målet att”avskaff[a] all diskriminering på grund av nationalitet mellan arbetstagare i medlemsstaternavad avser anställning, avlöning och andra arbets- och anställningsvillkor och attarbetstagarna får rätt att röra sig fritt inom gemenskapen för att ta anställning, med förbehållför de begränsningar som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa”.6.I tredje och fjärde skälen beskrevs den fria rörligheten som ”en grundlägganderättighet för arbetstagare och deras familjer” som skulle ”åtnjutas av fast anställda,säsongsarbetare och gränsarbetare och av dem som är verksamma i serviceyrkena”.7.Enligt femte skälet krävde denna grundläggande rätt till fri rörlighet, ”för att denobjektivt sett [skulle] kunna utövas i frihet och värdighet, att man säkerställ[de] likabehandling, både praktiskt och juridiskt, i allt som rör[de] den faktiska verksamheten somanställd och rätten till bostad, och likaså att hinder för arbetstagarens rörlighet avlägsna[de]s,särskilt när det gäller arbetstagarens rätt att få ha sin familj hos sig och förutsättningarna föratt familjen sk[ulle] kunna inlemmas i värdlandet”.8.Enligt artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 skulle en arbetstagare som var medborgare ien medlemsstat ”åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landetsmedborgare” i en annan medlemsstat.9.I artikel 12 i förordning nr 1612/68 föreskrevs följande:

”1. Om inte annat följer av sådana specifika bestämmelser som uttryckligen anges i fördragetoch sekundärlagstiftningen skall alla unionsmedborgare som enligt detta direktiv uppehållersig i den mottagande medlemsstaten åtnjuta samma behandling som den medlemsstatensegna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget. Även familjemedlemmarsom inte är medborgare i en medlemsstat, men som har uppehållstillstånd eller permanentuppehållstillstånd skall åtnjuta denna rättighet.2. Genom undantag från punkt 1 skall den mottagande medlemsstaten inte ... innanpermanent uppehållsrätt beviljats vara skyldig att bevilja bistånd till uppehälle för studierinklusive yrkesutbildning i form av studiebidrag eller studielån till andra personer än anställdaeller egenföretagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar.”Nationell rätt12.I WSF-lagen anges de personer som har rätt till studiestöd för studier i Nederländernaoch utomlands. Studiestödet för studier i utlandet kallas ”meeneembare studie financiering”(nedan kallat MNSF-stöd), det vill säga ”medtagbart” studiestöd.13.För högre studier i Nederländerna utgår studiestöd till studerande mellan 18 och 29 årsom studerar vid ett angett eller godkänt utbildningsinstitut och uppfyller ettnationalitetsvillkor.(7) Nationalitetsvillkoret definieras i artikel 2.2. Följande personer ärbehöriga: i) Nederländska medborgare, ii) icke nederländska medborgare som, medavseende på studiestöd, behandlas som nederländska medborgare till följd av ett fördrageller ett beslut av en internationell organisation och iii) icke nederländska medborgare sombor i Nederländerna och tillhör en grupp personer som, med avseende på studiestöd,behandlas som nederländska medborgare till följd av en administrativ åtgärd.14.Den andra gruppen omfattar unionsmedborgare som är ekonomiskt aktiva iNederländerna och deras familjemedlemmar. De behöver inte ha varit bosatta iNederländerna för att ha rätt till denna typ av stöd. Denna grupp omfattar därförgränsarbetare och deras familjemedlemmar. Den tredje gruppen omfattar unionsmedborgaresom inte är ekonomiskt aktiva i Nederländerna. De erhåller rätt till studiemedel efter att havarit lagligt bosatta i Nederländerna i fem år.15.För att erhålla studiestöd för högre utbildning utanför Nederländerna ska studerandeha rätt till studiemedel för högre utbildning i Nederländerna och, enligt artikel 2.14.2 c i WSF-lagen, dessutom ha varit lagligt bosatta i Nederländerna under minst tre av de sex år somnärmast föregick deras inskrivning vid ett utbildningsinstitut i utlandet. Detta villkor gälleroberoende av de studerandes nationalitet.16.Så länge han eller hon uppfyller de aktuella villkoren kan en studerande först ansökaom studiestöd för att studera i Nederländerna och därefter om MNSF-stöd för att studerautomlands.

17.Fram till den 1 januari 2014 gäller regeln om tre av sex år inte för studerande somgenomgår högre utbildning i Nederländernas ”gränsområden” (det vill säga Flandern ochhuvudstadsregionen Bryssel i Belgien samt Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen ochBremen i Tyskland), oavsett vilket land de är medborgare i.18.MNSF-stödet består av fyra delar: i) Ett grundbidrag som utgår med ett fast beloppper månad och beräknas på grundval av om den studerande bor hos föräldrarna eller i egenbostad, med ett resetillägg och ett ytterligare tillägg om den studerande har en partner ellerär en ensamstående förälder, ii) ett tilläggsbidrag som beräknas på grundval av denstuderandes föräldrars inkomst och bistånd, upp till en maxbegränsning, iii) ettgrundläggande lån, om den studerande ansöker om detta, upp till ett maxbelopp, och iv) ettlån för att täcka avgifter, om den studerande ansöker om detta, i princip begränsat till denhögsta avgift som nederländska utbildningsinstitutioner kan ta ut för en motsvarandeutbildning.19.Grundbidraget, tilläggsbidraget (utom det första studieåret) och resetillägget utgår iform av lån. De omvandlas till bidrag om studierna slutförs inom tio år från att de påbörjades.20.Den högsta summa som kan utgå i MNSF-stöd, utom resetillägg och ytterligare tillägg,är mellan 739,15 och 929,69 euro per månad, beroende av om den studerande bor hos sinaföräldrar eller i egen bostad. Motsvarande begränsning gäller avseende stöd för studier iNederländerna.

Förfarandet

21.Efter ett normalt administrativt förfarande har kommissionen yrkat att domstolen skafastställa att Konungariket Nederländerna indirekt diskriminerar migrerande arbetstagare ochhar åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 45 FEUF och artikel 7.2 i förordning nr 1612/68genom att begära att migrerande arbetstagare, däribland gränsarbetare, och derasfamiljemedlemmar som är beroende av dem för sin försörjning ska uppfylla ettbosättningskrav (det vill säga regeln om tre av sex år) för att enligt WSF-lagen ha rätt tillstudiestöd för studier utomlands. Kommissionen har också yrkat att domstolen ska förpliktaKonungariket Nederländerna att ersätta rättegångskostnaderna.22.Den nederländska regeringen har yrkat att domstolen ska ogilla kommissionens talanoch förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.23.Den belgiska, den danska, den tyska och den svenska regeringen har intervenerat tillstöd för Nederländerna.24.Parterna och samtliga intervenienter framställde muntliga yttranden vid förhandlingenden 10 november 2011.

Bedömning

Inledande anmärkningar25.Kommissionen har konsekvent begränsat sitt yrkande till artikel 45 FEUF och artikel7.2 i förordning nr 1612/68. Kommissionen har gjort gällande att det i fråga om MNSF-stödetförekommer indirekt diskriminering av migrerande arbetare som arbetar i Nederländerna ochderas familjemedlemmar som är beroende av dem för sin försörjning. Kommissionen har inte

åberopat artikel 24 i direktiv nr 2004/38, artikel 21 FEUF eller några andraunionsbestämmelser om medborgerliga rättigheter.26.Artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 ger, på området för sociala förmåner ochskatteförmåner, uttryck för den princip om likabehandling som följer av artikel 45 FEUF ochartikel 7.2 i förordning nr 1612/68 ska tolkas på samma sätt som artikel 45 FEUF.(8) Detinnebär således att om en åtgärd som reglerar rätten till sociala förmåner strider mot artikel7.2, på grund av att åtgärden behandlar migrerande arbetare mindre förmånligt än inhemskamedborgare, strider också den mot artikel 45 FEUF. Det förhållandet att en åtgärd är förenligmed artikel 7.2 hindrar dock inte att den strider mot artikel 45 FEUF.(9) Därför ska jag förstbedöma bosättningskravet mot bakgrund av artikel 7.2 i förordning nr 1612/68. Om detstrider mot artikel 7.2, är det också förbjudet enligt artikel 45 FEUF.27.Nederländerna, som stöds av de intervenerande medlemsstaterna, har gjort gällandeatt artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 inte är tillämplig. I andra hand har Nederländerna gjortgällande att bosättningskravet inte indirekt diskriminerar migrerande arbetare.28.Under alla förhållanden har Nederländerna och de intervenerande medlemsstaternagjort gällande att bosättningskravet är motiverat av två skäl. För det första görbosättningskravet att det är möjligt att avgränsa den önskvärda målgruppen studerande,nämligen de som utan MNSF-stöd skulle studera i Nederländerna och som kommer attåtervända dit efter sina studier i utlandet. För det andra hindrar bosättningskravetprogrammet från att bli en orimlig ekonomisk börda som kan få betydelse för nivån på detstöd som staten totalt kan ge. Ett sådant syfte godtogs av domstolen i målet Bidar ochfastställdes sedan i målet Förster.(10)Strider bosättningskravet principiellt mot artikel 7.2 i förordning nr 1612/68?Vilka personer åtnjuter likabehandling enligt artikel 7.2 i förordning nr 1612/68?29.Nederländerna har hävdat att artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 principiellt sett inte ärtillämplig på en migrerande arbetstagares familjemedlemmar som är beroende av denne försin försörjning, oavsett var de är bosatta. Nederländerna har godtagit att det finns ettundantag i fråga om direkt diskriminering av migrerande arbetstagares barn. I allmänhetomfattas dessa personer dock av artikel 12 i förordning nr 1612/68 och inte av artikel 7.2.Anledningen till detta är att artikel 12, på det särskilda området för barn och tillgång till allmänutbildning, lärlingsutbildning och yrkesutbildning, utgör ett särskilt uttryck förlikabehandlingsskyldigheten. Om artikel 7.2 tolkas så att den är tillämplig på migrerandearbetstagares barn riskerar det att göra bosättningskravet i artikel 12 meningslöst.30.Kommissionen har anfört att domstolens rättspraxis fastställer att artikel 7.2 ärtillämplig på en migrerande arbetstagares samtliga familjemedlemmar som är beroende avdenne för sin försörjning.31.Jag instämmer med kommissionen.

33.En migrerande arbetstagares familjemedlemmar som är beroende av denne för sinförsörjning gynnas indirekt av likabehandlingsskyldigheten i artikel 7.2, eftersomdiskriminering av dem i fråga om en social förmån också innebär diskriminering av denmigrerande arbetstagaren som då måste svara för familjemedlemmens ekonomiskauppehälle. Domstolen har redan slagit fast att denna grupp personer som indirekt kommer iåtnjutande av likabehandling enligt artikel 7.2 omfattar arbetstagarens familjemedlemmar inärmast efterkommande och föregående led som är beroende av denne för sin försörjningsamt makar.(12) De behöver inte vara bosatta i den migrerande arbetstagarensanställningsstat för att åtnjuta skydd enligt artikel 7.2.(13)34.Uttrycket ”sociala förmåner” i artikel 7.2 omfattar studiestöd för högre studier tillförmån för en migrerande arbetstagare eller familjemedlemmar som är beroende av denneför sin försörjning.(14) I föreliggande mål är det möjligt att ekonomiskt beroende barn tillmigrerande arbetstagare som är anställda i Nederländerna skulle vilja ansöka om MNSF-stöd för att studera utanför Nederländerna.35.Nederländerna har lagt stor vikt vid att alla de mål i vilka domstolen har funnit attartikel 7.2 ska tillämpas på migrerande arbetstagares barn avsåg direkt diskriminering. Tillskillnad mot Nederländerna kan jag inte se logiken i en tolkning som gör den personkretssom omfattas av likabehandlingsskyldigheten beroende av vilken typ av diskriminering detrör sig om. Jag anser därför att det saknar relevans huruvida den påstådda diskrimineringenär direkt eller indirekt.36.Artikel 12 i förordning nr 1612/68 tillerkänner uttryckligen barn till migrerandearbetstagare en separat, självständig förmån.37.Enligt artikel 12 ska en migrerande arbetstagares värdmedlemsstat ge dennes barntillgång till statens allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkesskolekurser. Artikel 12omfattar även barn som deltar i utbildning utanför värdmedlemsstaten.(15)38.Artikel 12 omfattar uttryckligen ”[b]arnen till en medborgare i en medlemsstat som äreller har varit anställd i en annan medlemsstat” och som ”bor där”. Domstolen har slagit fastatt artikel 12 ger barn, som har bosatt sig i en medlemsstat i samband med att deras förälderutövat sin rätt att i egenskap av migrerande arbetstagare bosätta sig i den medlemsstaten,en självständig rätt att vara bosatta där för att erhålla tillträde till värdlandets allmännaskolor.(16) Barnet bibehåller denna rätt, oavsett om förälderns status som migrerandearbetstagare i värdmedlemsstaten upphör.(17)39.Ett barn behöver inte heller styrka att det är beroende av den migrerandearbetstagaren för sin försörjning för att kunna åberopa artikel 12. Om föräldern inte längre ären migrerande arbetstagare som åtnjuter likabehandling enligt artikel 7.2 eller svarar förbarnets uppehälle kan barnet ändå åtnjuta en självständig rätt till de typer av socialaförmåner som anges i artikel 12, på samma villkor som landets medborgare, förutsatt attbarnet är bosatt i värdmedlemsstaten.(18)40.Till skillnad mot Nederländerna anser jag inte att artikel 7.2, till följd av att artikel 12uttryckligen omfattar en definierad, begränsad grupp familjemedlemmar som direktaförmånstagare, nödvändigtvis ska tolkas så att den från den personkrets den är tillämplig påutesluter den gruppen som indirekta förmånstagare. Nederländerna har åberopat fleraavgöranden till stöd för sin uppfattning. Inget av dessa avgöranden löser frågan huruvidaartikel 7.2 skyddar familjemedlemmar till en migrerande arbetstagare som är beroende avdenne för sin försörjning och ansöker om studiestöd för högre utbildning.

41.I domen i målet Brown ansågs sökanden inte kunna åberopa artikel 7.2, eftersom hanendast tillerkändes ställning som migrerande arbetstagare på grund av att han hade antagitsför att genomföra studier i värdmedlemsstaten.(19) Han kunde inte åberopa artikel 12 (ochinte heller, enligt min uppfattning, artikel 7.2 som indirekt förmånstagare), eftersom ingen avhans föräldrar hade ställning som migrerande arbetstagare efter hans födelse.(20) I målenLair och Matteucci rörde det sig däremot om tillämpningen av artikel 7.2 på sökande somsjälva var migrerande arbetstagare.(21)42.I domen i målet Casagrande, tolkade domstolen artikel 12 i en tvist avseende enmigrerande arbetstagares barn som var bosatt i förälderns anställningsstat och fann attbestämmelsen också omfattade allmänna åtgärder som syftade till att underlätta deltagandeti undervisning.(22) På motsvarande sätt handlade målet di Leo(23) om tillämpningen avartikel 12 på en migrerande arbetstagares barn som skulle lämna värdmedlemsstaten för attstudera i utlandet.43.Jag drar slutsatsen att en migrerande arbetstagares familjemedlemmar som ärberoende av denne för sin försörjning, såsom barn är, åtnjuter den rätt till likabehandling somtillkommer migrerande arbetstagare enligt artikel 7.2 i förordning nr 1612/68. Min slutsatsgäller oavsett var barnet eller den migrerande arbetstagaren är bosatt och oavsett om denpåstådda diskrimineringen är direkt eller indirekt.Finns det en objektiv skillnad mellan arbetstagare som är bosatta i Nederländerna ocharbetstagare som är bosatta utanför Nederländerna?44.Kommissionen har gjort gällande att migrerande arbetstagare (bland annatgränsarbetare) som arbetar i Nederländerna och deras familjemedlemmar som är beroendeav dem för sin försörjning, behandlas mindre förmånligt än nederländska arbetstagare ochderas familjemedlemmar som är beroende av dem för sin försörjning.45.Nederländerna har hävdat att det finns en objektiv skillnad mellan arbetstagare somär bosatta i Nederländerna och arbetstagare som är bosatta utanför Nederländerna,eftersom de senare inte behöver några incitament för att studera i utlandet. Argumentetinnebär att migrerande arbetstagare som arbetar i Nederländerna, men är bosatta i andramedlemsstater, inte befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen förnederländska arbetstagare (och, förvisso, migrerande arbetstagare) som arbetar och ärbosatta i Nederländerna.46.Jag delar inte Nederländernas uppfattning.

47.Det är fråga om diskriminering enligt artikel 7.2 när migrerande arbetstagarebehandlas mindre förmånligt än nationella arbetstagare i en jämförbar situation. För attavgöra om detta är fallet, är det nödvändigt att avgöra vem som åtnjuter likabehandling och ifråga om vilken exakt förmån. I detta avseende är syftet med de bestämmelser som gerupphov till skillnaden i behandling relevant för att avgöra huruvida det finns en objektivskillnad mellan de berörda persongrupperna.(24) Jag vill här tillfoga att den påståddaobjektiva skillnaden, enligt min uppfattning, allmänt sett måste återspegla enannanrättsligeller faktisk skillnad än den som görs genom den bestämmelse som är föremål förbedömning.48.I föreliggande mål utgör förmånen studiestöd för att bedriva studier på en plats vilkensom helst utanför Nederländerna. Inom ramen för artikel 7.2 åtnjuter migrerandearbetstagare i Nederländerna likabehandling.

49.Det är inte svårt att godta att följande två grupper omfattar arbetstagare som på ettadekvat sätt kan jämföras med varandra. För det första är det klart att migrerandearbetstagare som är bosatta och arbetar i Nederländerna är jämförbara med, och skabehandlas på samma sätt som, nederländska medborgare som är bosatta i och arbetar iNederländerna. För det andra är det klart att migrerande arbetstagare som arbetar iNederländerna men är bosatta på annan plats är jämförbara med, och ska behandlas påsamma sätt som, nederländska arbetstagare som arbetar i Nederländerna men är bosatta påannan plats.50.Nederländerna utnyttjar omständigheten att dessa två avgränsade kategorier finns, föratt göra gällande att det inte går att göra en jämförelsemellandessa kategorier – det villsäga, Nederländerna har hävdat att personer som bor i Nederländerna objektivt sett skiljersig från personer som bor utanför Nederländerna. På en nivå är detta självfallet riktigt. Attvara bosatt i Amsterdam är inte detsamma som att vara bosatt i Paris. Men är detta enrelevant skillnad som, objektivt sett, motiverar särbehandling?(25)51.Jag anser inte att detta är fallet.

52.Nederländerna har (rätteligen) godtagit att migrerande arbetstagares barn som önskarstudera i Nederländerna ska ha tillgång till studiestöd för sådana studier, på exakt sammavillkor som nederländska medborgare, oavsett om dessa migrerande arbetstagare (ochderas barn som är beroende av dem för sin försörjning) är bosatta i Nederländerna eller påannan plats.53.Därigenom har Nederländerna underförstått godtagit att åtminstone vissa barn tillmigrerande arbetstagare – på samma sätt som barn till nederländska arbetstagare – kanvara benägna att studera i Nederländerna (oavsettom de är bosatta där)och att de bör harätt till studiestöd för att göra detta. Den logiska följden av detta är – enligt min uppfattning –att Nederländerna inte längre rätteligen kan hävda att bosättningsorten, på någothalvautomatiskt vis, avgör var den migrerande arbetstagaren eller dennes ekonomisktberoende barn kommer att studera. Om detta är riktigt är det inte befogat att användabosättningsorten som ett påstått ”objektivt” kriterium för särbehandling. Tvärtom, kan enadekvat jämförelse göras mellan en migrerande arbetstagare som arbetar i Nederländernamen är bosatt i en annan medlemsstat och en nederländsk arbetstagare som bor och arbetari Nederländerna.Leder bosättningskravet till indirekt diskriminering?54.Det följer av fast rättspraxis att kommissionen i mål om fördragsbrott har bevisbördanför det påstådda fördragsbrottet och ska förse domstolen med de uppgifter som den behöverför att kunna kontrollera huruvida detta fördragsbrott föreligger. Kommissionen får därvidlaginte stödja sig på någon presumtion.(26)55.I föreliggande mål ska kommissionen styrka att migrerande arbetstagare ochnederländska arbetstagare behandlas olika, med följder som liknar de som skulle uppkommavid tillämpning av ett nationalitetskrav.56.Kommissionen har gjort gällande att bosättningskravet strider mot artikel 7.2 iförordning nr 1612/68, eftersom det sannolikt alltid skulle vara lättare för inhemskaarbetstagare att uppfylla kravet än för migrerande arbetstagare. Kommissionen har hävdatatt det genom domarna i målen Meussen(27) och Meints(28) har slagits fast att ettbosättningskrav, per definition, är indirekt diskriminerande. I föreliggande mål är

58.I domen i målet Meeusen fann domstolen att ”en medlemsstat inte kan görabeviljandet av en social förmån i den mening som avses i nämnda artikel 7 beroende avvillkoret att förmånstagarna skall vara bosatta inom denna medlemsstats nationellaterritorium”.(30) Målet Meeusen avsåg ett bosättningskrav som var direkt diskriminerandeoch därför förbjudet. Domstolens uttalande i målet Meeusen grundade sig i sin tur på domeni målet Meints.(31) I det målet avgjorde domstolen att bosättningskravet i fråga var indirektdiskriminerande först efter att ha prövat huruvida det var lättare för inhemska arbetstagare attuppfylla kravet (och huruvida det var motiverat).(32) Följaktligen slås inte i något av dessamål fast att ett bosättningskrav alltid är indirekt diskriminerande.59.Inte heller utgör domstolens avgöranden i målen Sotgiu och Kaba II stöd för denmotsatta ståndpunkten, nämligen att det kan vara möjligt att uppställa ett bosättningskrav förinhemska och utländska personer i motsvarande situation, utan att det innebär indirektdiskriminering. I domen i målet Sotgiu tillhörde arbetstagarna i fråga olika grupper, utifrånhuruvida de var skyldiga att flytta eller inte. Domstolen slog därför fast att bosättning utgjordeett objektivt kriterium för särbehandling av arbetstagare i objektivt skilda situationer. I domeni målet Kaba II, ansågs en migrerande arbetstagares maka/make, som var medborgare i enannan medlemsstat än Förenade kungariket inte vara jämförbar på grund av en åtskillnadsom gjordes i en bestämmelse iannannationell lagstiftning än den målet rörde sig om.(33)60.Trots detta delar jag kommissionens uppfattning att bosättningskravet är indirektdiskriminerande mot migrerande arbetstagare.61.Ett krav på tidigare, nuvarande eller framtida bosättning (särskilt om bosättning krävsunder viss tid) skulle sannolikt i sig påverka en medlemsstats inhemska arbetstagare mindreän den skulle påverka migrerande arbetstagare i en jämförbar situation. Skälet till detta är attett sådant villkoralltidgör åtskillnad mellan arbetstagare som inte behöver flytta för attuppfylla det och arbetstagare som behöver flytta. De förra är vanligen, om än inteundantagslöst, mer sannolikt medborgare i värdmedlemsstaten.62.Regeln om tre av sex år gäller tidigare bosättning under viss tid. Enligt min uppfattningär det troligtvis lättare för nederländska arbetstagare att uppfylla detta villkor än förmigrerande arbetstagare som är bosatta i Nederländerna.63.Eventuellt skulle ett sådant bosättningskrav inte diskriminera alla gränsarbetare.(34)Det är dock ändå troligt att ett stort antal gränsarbetare och deras familjemedlemmar som ärberoende av dem för sin försörjning inte skulle ha rätt till MNSF-stöd, eftersom familjen bortillsammans i ett gränsområde och således utanför Nederländerna.64.Min slutsats är därför att bosättningskravet utgör indirekt diskriminering och i princip ärförbjudet enligt artikel 7.2 i förordning nr 1612/68.Är bosättningskravet ändå motiverat?

65.Om bosättningskravet utgör indirekt diskriminering som är förbjuden enligt artikel 7.2 iförordning nr 1612/68 måste domstolen avgöra huruvida det ändå är motiverat. I dettahänseende ska Nederländerna styrka att bosättningskravet i) eftersträvar ett berättigat målsom motiveras av tvingande skäl av allmänintresse, ii) är ägnat att säkerställa att detberättigade målet uppnås (lämplighet) och iii) inte går utöver vad som är nödvändigt för attuppnå detta mål (proportionalitet).(35)66.Nederländerna har gjort gällande att bosättningskravet motiveras av att det är lämpligtoch inte går utöver vad som är nödvändigt i) för att avvärja en orimlig ekonomisk börda tillföljd av att MNSF-stödet görs tillgängligt för alla studerande (detekonomiskamålet) och,samtidigt, ii) för att garantera att MNSF-stödet endast kan utnyttjas av studerande som, utandet, skulle genomgå högre utbildning i Nederländerna och som sannolikt skulle återvända tillNederländerna om de studerade utomlands (detsocialamålet).67.Innan jag går vidare och bedömer huruvida bosättningskravet är motiverat utifrånnågot av dessa skäl, ska jag redogöra för principer om bevisbörda och beviskrav. Jag gördetta, eftersom ingen av parterna har tillämpat dessa principer på rätt sätt.68.Domstolen har funnit att svarandemedlemsstaten måste ange ”de skäl som enmedlemsstat kan åberopa för att motivera en begränsande åtgärd som medlemsstatenvidtagit” och att denna åtgärd ska åtföljas av ”en bedömning av lämpligheten ochproportionaliteten av denna åtgärd”.(36) Det ankommer således på denna medlemsstat attstyrka,prima facie,att åtgärden är lämplig och inte går utöver vad som är nödvändigt för attuppnå dess mål.69.Kravet att svarandestaten ska styrka att åtgärden är proportionerlig ”kan ... inteinnebära ett krav på att denna medlemsstat, med säkerhet, ska visa att ingen annanupptänklig åtgärd gör det möjligt att uppnå nämnda mål under samma villkor”.(37) Uttryckt påett annat sätt kan medlemsstaten inte vara skyldig att styrka att en omständighet inteföreligger.70.Om svarandestaten styrker att den omtvistade åtgärden,prima facie,ärproportionerlig ankommer det på kommissionen att bemöta medlemsstatens bedömninggenom att föreslå andra, mindre ingripande, åtgärder. Kommissionen kan inte bara föreslåen alternativ åtgärd, utan den måste också förklara varför och hur åtgärden lämpar sig för attuppnå det angivna målet och, framför allt, att den är mindre ingripande än den omtvistadeåtgärden. Utan en sådan förklaring har svarandestaten inte tillräcklig information att lägga tillgrund för sitt svar.Motiveras bosättningskravet av det ekonomiska målet?–Är det ekonomiska målet ett berättigat mål som motiveras av tvingande skäl avallmänintresse?

nederländska medborgare som antingen är bosatta utanför Nederländerna eller inte har bottdär under tre av de föregående sex åren.72.Kommissionen har hävdat att domstolens bedömning i målen Bidar respektive Försterinte är tillämplig på migrerande arbetstagare, eftersom unionsrätten behandlarunionsmedborgare som är ekonomiskt aktiva på ett annat sätt än den behandlarunionsmedborgare som inte är ekonomiskt aktiva. Denna åtskillnad fastställs i artikel 24.2 idirektiv 2004/38. Även om det vore tillåtet för Nederländerna att kräva en viss grad avanknytning, styrker ställningen som migrerande arbetstagare i sig att det finns en tillräckligtstark anknytning till Nederländerna. Dessutom slog domstolen i målet Bidar fast att ettbosättningskrav inte fick uppställas under dessa omständigheter.(39) Inte heller kanöverväganden om effekterna på statsfinanserna anses utgöra tvingande skäl avallmänintresse.73.Jag instämmer med kommissionen.

74.Domstolen har ombetts tillämpa bedömningen i målen Bidar och Förster, som avsågekonomiskt inaktiva unionsmedborgare, på migrerande arbetstagare. Först är det docknödvändigt att närmare avgöra vad domstolen slog fast i målen Bidar och Förster.75.I målet Bidar försökte Förenade kungariket motivera ett treårigt bosättningskrav medbehovet att försäkra sig om att i) de bidrag som erhölls i form av skatteinbetalningar vartillräckligt stora för att motivera att studielån beviljades och ii) det fanns ett verkligt sambandmellan den studerande som sökte bistånd och arbetsmarknaden i värdmedlemsstaten.(40) Iprincip ville medlemsstaten undvika en situation där studerande från hela Europeiskaunionen flyttade till Förenade kungariket och omedelbart ansökte om stöd för att studera där.76.Som svar på den första delen av Förenade kungarikets argumentering godtogdomstolen att ”varje medlemsstat [har] rätt att förvissa sig om att biståndet till uppehälle förstuderande från andra medlemsstater inte blir en orimlig börda som kan få betydelse förnivån på det bistånd som staten totalt kan ge”.(41) Följaktligen var det legitimt att enmedlemsstat endast beviljade sådant bistånd till ”... studerande som [kunde] påvisa en vissgrad av samhällsintegration i denna stat”.(42)77.Domstolen godtog inte den andra delen av Förenade kungarikets argumentering. Enmedlemsstat kunde inte, som villkor för att bevilja studiestöd, kräva att det fanns enanknytning mellan den studerande och arbetsmarknaden. I princip fann domstolen att ettbosättningskrav som var indirekt diskriminerande inte kunde motiveras av ett behov attendast betala ut studiestöd till studerande som redan hade arbetat i värdmedlemsstaten ellerskulle komma att arbeta där efter sina studier. Tvärtom fann domstolen att utbildning intenödvändigtvis gjorde att den studerande var knuten till en viss geografiskarbetsmarknad.(43) Till skillnad mot kommissionen uppfattar inte jag detta uttalande i domeni målet Bidar så att det helt utesluter ett villkor som kräver att migrerande arbetstagare skastyrka en viss grad av anknytning till värdmedlemsstaten. Domstolen bedömde helt enkeltinte denna fråga. Vad domstolen gjorde var att inte godta argumentet att en anknytningmellan studieort och anställningsort var ett mål som kunde motivera indirekt diskriminering.78.Domstolen fastställde därefter att en sådan anknytning kunde anses styrkt när detframgick att den studerande i fråga hade varit bosatt i värdmedlemsstaten under en visstid.(44) Att begränsa den grupp personer som hade rätt till bistånd genom ett krav som gavuttryck för en viss grad av anknytning till den biståndsgivande medlemsstaten, såsomtidigare bosättning, var således en lämplig åtgärd för att säkerställa att tillhandahållande av

81.I domen i målet Förster erinrade domstolen först om att en medlemsstat, enligt domeni målet Bidar, hade rätt att förvissa sig om att biståndet till uppehälle för studerande frånandra medlemsstater inte blev en orimlig börda som kunde få betydelse för nivån på detbistånd som staten totalt kan ge.(45) Det var förvisso det berättigade mål som fastställdes imålet Bidar.(46)82.Därefter angav domstolen att det, även i detta fall enligt domen i målet Bidar, varlegitimt att en medlemsstat endast beviljade bistånd till uppehälle till studerande som kundepåvisa en viss grad av samhällsintegration i medlemsstaten i fråga.(47) Domstolenhänvisade till det avsnitt i domen i målet Bidar som fastslog att en studerande kunde ansesha styrkt att det förelåg en viss grad av integration med värdmedlemsstaten när denstuderande hade varit bosatt där under en viss tid.(48)83.Domstolen tillämpade sedan detta resonemang på omständigheterna i målet Förster.Det var nödvändigt för domstolen att pröva huruvida det indirekt diskriminerandebosättningskravet om fem år ”k[unde] motiveras med värdmedlemsstatens mål att försäkrasig om att studerande som är medborgare i andra medlemsstater till en viss grad [var]integrerade i värdmedlemsstaten”.(49) Domstolen prövade följaktligen i målet Förster ombosättningskravet var proportionerligt i förhållande tillmålet att säkerställa den studerandesintegrationoch inte i förhållande till målet att undvika att det aktuella bidragsprogrammet brötsamman på grund av de ekonomiska kostnaderna för det.(50)84.I domen i målet Bidar godtog domstolen dock inte detta mål. I det målet ansågs bevispå en viss grad av integration utgöra ettmedelatt avvärja en orimlig ekonomisk börda.85.Det skulle vara olyckligt om en ytlig tolkning av domen i målet Förster skulle leda tillen förväxling av ändamål och medel. Det finns en risk att domen i målet Förster tolkas så attden innebär att medlemsstater kan uppställa ett bosättningskrav, oavsett om syftet är attsäkerställa att dess tillhandahållande av en social förmån inte har en negativ inverkan påstabiliteten av landets finanser eller dess strävan efter ett annat berättigat mål som motiverasav tvingande skäl av allmänintresse. Medlemsstater skulle sålunda på denna grund försökamotivera en mindre förmånlig behandling av (både ekonomiskt aktiva och inaktiva)unionsmedborgare, i socialpolitiskt hänseende (integration), genom att för rätt till studiestöduppställa villkor om viss tids bosättning, civilstånd och familjesituation, språk, utbildning,anställning och så vidare,utanatt någonsin förklaravarförrätten till en social förmån börbegränsas på detta sätt.86.Mot bakgrund av denna tolkning av domarna i målen Bidar och Förster, övergår jag tillatt undersöka huruvida målet att avvärja en orimlig ekonomisk börda som kan få betydelseför nivån på det bistånd som staten totalt kan ge är ett mål som inte bara kan tillämpas inomramen för ekonomiskt inaktiva unionsmedborgare utan också kan motivera en indirektdiskriminering av migrerande arbetstagare.87.Jag anser inte att så är fallet.

88.Jag betvivlar inte att den ekonomiska bördan av att göra en social förmån allmänttillgänglig skulle kunna äventyra biståndet som sådant och nivån på det bistånd staten totaltkan ge.(51) Under dessa förhållanden är överväganden om effekterna på statsfinansernaohjälpligt förbundna med den sociala förmånen som sådan och de mål som eftersträvas medden, och det är inte möjligt att helt bortse från detta. I annat fall skulle medlemsstater heltkunna underlåta att tillhandahålla vissa typer av sociala förmåner till nackdel förallmänintresset.89.Trots detta är det min uppfattning att Nederländerna inte kan åberopa övervägandenom statsfinanserna för att motivera diskriminerande behandling av migrerande arbetstagareoch deras familjemedlemmar som är beroende av dem för sin försörjning. De eventuellavillkor som har knutits till MNSF-stödet för att hålla utgifterna inom rimliga gränser måstebäras till lika delar av migrerande arbetstagare och nederländska arbetstagare.90.Migrerande arbetstagare och deras familjer har en rätt att flytta till en annanmedlemsstat, vilken bygger på uttalandet att ”[a]rbetskraftens fria rörlighet inom [unionen]måste vara ett av de medel som garanterar att en arbetstagare får förbättrade levnads- ocharbetsvillkor och förbättrad social ställning, samtidigt som den bidrar till att tillgodosemedlemsstaternas ekonomiska behov”.(52) Medlemsstaterna måste därför avlägsna allahinder för att utnyttja den fria rörligheten och därtill anknutna rättigheter som tillkommermigrerande arbetstagare, såsom hinder som inskränker ”arbetstagarens rätt att få ha sinfamilj hos sig och förutsättningarna för att familjen skall kunna inlemmas i värdlandet”.(53)91.Om en medlemsstat tillhandahåller en social förmån till sina egna arbetstagare skaden, enligt min uppfattning, även tillhandahålla den till migrerande arbetstagare på sammavillkor, oberoende av om förmånen är kopplad till att den berörda personen har bidragit tillden eller inte. Alla eventuella begränsningar som införs i syfte att bevara den finansiellaintegriteten måste tillämpas på samma sätt på nationella arbetstagare som på migrerandearbetstagare.(54)92.Det är riktigt att domstolen har godtagit att målet att avvärja en orimlig ekonomiskbörda som kan få betydelse för nivån på det sociala bistånd som staten totalt kan ge kanmotivera diskriminering av ekonomiskt inaktiva unionsmedborgare. Enligt min uppfattning varanledningen till detta att inte alla unionsmedborgare, på unionsrättens nuvarande stadium,skulle garanteras en fullständig likabehandling med avseende på sociala förmåner.93.Innan unionsmedborgarskapet infördes, innehöll flera olika direktiv regler om attmedborgare i medlemsstater, som inte utövade en ekonomisk rätt till fri rörlighet, hade rätt attflytta och bosätta sig i en annan medlemsstat förutsatt att de, och deras familjemedlemmarsom var beroende av dem för sin försörjning, omfattades av sjukförsäkring och hade”tillräckliga tillgångar för att undvika att ligga det sociala bidragssystemet ivärdmedlemsstaten till last under den tid de bo[dde] där”.(55) Villkoret infördes då dessamedborgare ”inte [fick] utgöra en orimlig börda för värdmedlemsstatens finanser”.(56)Framför allt direktiv 93/96 begränsade studerandes rätt att bo i andra medlemsstater och gavinte någon rätt att erhålla uppehållsbidrag från värdmedlemsstaten.(57)94.Alla dessa medborgare, oavsett om de var ekonomiskt aktiva eller inte, blevunionsmedborgare(58) när Maastrichtfördraget trädde ikraft. Denna ställning ger dem rätt attfritt flytta och bosätta sig i medlemsstaterna, med de begränsningar som följer avunionsrätten. Domstolen har funnit att värdmedlemsstaten måste uppvisa ett visst mått avfinansiell solidaritet med studerande som är medborgare i andra medlemsstater och harutnyttjat sina rättigheter att flytta till och bosätta sig i värdmedlemsstaten.(59)

95.En stor del av tidigare lagstiftning och rättspraxis sammanfördes i direktiv 2004/38. Idirektivet upprätthålls åtskillnaden mellan unionsmedborgare som har utövat en ekonomiskrätt till fri rörlighet och andra unionsmedborgare och medlemsstaterna tillerkänns enuttrycklig rätt att under viss tid diskriminera de senare. Följaktligen anges i artikel 24.2 idirektiv 2004/38 att värdmedlemsstaten, ”[m]ed avvikelse från” skyldigheten att behandlaunionsmedborgare och inhemska medborgare på samma sätt, inte kan vara skyldig, innande studerande har beviljats permanent uppehållsrätt i den medlemsstat där de studerar, attbevilja bistånd till uppehälle för studier i form av studiebidrag eller studielån. Även om deomständigheter som ledde till domen i målet Bidar uppkom före antagandet av direktiv2004/38, återspeglar domskälen i nämnda dom medlemsstaternas frihet att diskriminera isådana situationer. Undantaget är dock inte tillämpligt på ”anställda eller egenföretagare,personer som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar”. Dessa personerskyddas tvärtom genom den allmänna principen om likabehandling.96.Jag drar därför slutsatsen att detekonomiskamålet inte kan anses utgöra ettberättigat mål som motiveras av tvingande skäl av allmänintresse. Härav följer sålunda attNederländernas argumentation inte kan godtas, om inte detsocialamålet är berättigat.97.För det fall domstolen inte drar samma slutsats om det ekonomiska målet ska jagdock i korthet undersöka bosättningskravets lämplighet i förhållande till det målet ochbosättningskravets proportionalitet.–Är bosättningskravet ägnat att säkerställa att det ekonomiska målet uppnås?

98.Nederländerna har gjort gällande att bosättningskravet är ett lämpligt sätt attsäkerställa att MNSF-stödet inte medför en alltför tung och orimlig ekonomisk börda.Nederländerna har åberopat en undersökning som påstås visa att den extra bördan av attavlägsna bosättningskravet skulle uppgå till cirka 175 miljoner euro per år.99.Kommissionen har lakoniskt angett att den ställer sig ”tveksam” till Nederländernasuppfattning om åtgärdens lämplighet.100. Även om kommissionen inte har gjort ett övertygande försök att tillbakavisaNederländernas argumentation och bevisning, ankommer det på Nederländerna att läggafram trovärdiga argument för att åtgärden att neka studerande som inte har varit bosatta iNederländerna under tre av sex år MNSF-stöd står i förhållande till den ekonomiska bördasom staten påstår sig vilja avvärja. Det innebär inte att Nederländerna ska styrka attbosättningskravet är det lämpligaste sättet att uppnå det angivna målet.(60)101. Jag delar Nederländernas uppfattning.102. Bosättningskravet utesluter med nödvändighet en grupp eventuella sökande ochbegränsar därför kostnaderna för MNSF-stödet. Det framgår att Nederländerna anser att enytterligare kostnad om 175 miljoner euro per år skulle undergräva MNSF-programmet i dessnuvarande utformning.103. Jag ser ingen anledning att ifrågasätta detta argument. Det är trots allt upp tillmedlemsstaterna att avgöra när en viss nivå på studiemedel blir en orimlig ekonomisk bördasom har betydelse för den totala nivån på det stöd som utgår enligt programmet. Det ärmedlemsstaten, och inte domstolen, som ska avgöra hur hög tröskeln är.

105. Parternas argument avseende proportionalitet klargjordes i större utsträckning vid denförhandling som ägde rum på domstolens initiativ.106. Parterna har i sak skilda uppfattningar om huruvida det är proportionerligt att kräva attmigrerande arbetstagare, som genom sin anställning där redan har en anknytning tillNederländerna, också ska uppfylla regeln om tre av sex år.107. Kommissionen har hävdat att en migrerande arbetstagares ställning som sådan i sigräcker för att styrka anknytning i nödvändig grad och att Nederländerna inte kan uppställa ettytterligare bosättningskrav. Kommissionen har som alternativ åtgärd föreslagit samordningmed andra medlemsstater. Nederländerna har gjort gällande att ställningen som migrerandearbetstagare i sig inte räcker och att det inte finns några alternativa åtgärder. NärNederländerna beslutade att införa bosättningskravet tog nämnda stat också hänsyn till attdet kunde finnas alternativa finansieringssätt och typer av ekonomiskt stöd, att andramedlemsstater har uppställt krav på tidigare bosättning som villkor för stöd motsvarandeMNSF-stödet och att bosättningskravet motverkar vissa risker för bedrägeri.108. Jag är inte övertygad om att bosättningskravet är proportionerligt.109. Till skillnad mot Nederländerna anser jag att den omständigheten att domstolen fann attdet femåriga bosättningskravet i målet Förster var proportionerligt inte innebär att regeln omtre av sex år i detta mål är proportionerlig. I domen i målet Förster stödde sig domstolen påartiklarna 16.1 och 24.2 i direktiv 2004/38 för att finna att en medlemsstat inte var skyldig attbevilja ekonomiskt inaktiva unionsmedborgare som inte hade varit lagligt bosatta imedlemsstaten under en sammanhängande tid av fem år uppehållsbidrag för studier.(61) Tillskillnad mot generaladvokaten(62) var domstolen inte beredd att ifrågasätta om dennödvändiga graden av anknytning inte kunde styrkas på andra sätt.110. Det framgår dock otvetydigt av artikel 24.2 att kravet på fem års bosättning i direktiv2004/38 inte kan tillämpas på migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar som ärberoende av dem för sin försörjning.111. Kan en medlemsstat trots detta uppställa en regel om bosättning i tre av sex år försådana personer?112. Det anser jag inte att den kan.113. Till skillnad mot Nederländerna tolkar jag inte domen i målet Bidar så att den godtar ettsådant bosättningskrav. Nämnda mål föranledde inte domstolen att undersöka kravetsproportionalitet, eftersom bosättningskravet, i förening med reglerna om ”hemvist” i Förenadekungariket, innebar att Dany Bidar aldrig skulle kunna ha rätt till bidrag för att täcka sinauppehållskostnader, oavsett hans faktiska grad av integration i landet.114. När det kommer till att bedöma bosättningskravets proportionalitet är svårigheten i dettafall att parternas argument bygger på uppfattningen att Nederländerna kan kräva en vissgrad av anknytning, utan att ta hänsyn till att det är ett medel för att uppnå ett visst ändamål.

115. Enligt min tolkning av domen i målet Bidar är det dock, vid bedömningen avbosättningskravets proportionalitet, nödvändigt att avgöra huruvida Nederländerna har styrktatt regeln om tre av sex år inte går utöver vad som är nödvändigt för att avvärja en orimligekonomisk börda.116. Nederländerna har lagt fram bevisning i detta hänseende.117. Beloppet på 175 miljoner euro per år bygger på en riskanalys som beräknar denuppskattade extra kostnaden för bistånd till, framför allt, barn till migrerande arbetstagare(grupp 1) och nederländska medborgare (grupp 2) som för närvarande inte har rätt till MNSF-stöd.(63) Att slopa bosättningskravet för barn i grupp 2 skulle, har det påståtts, medföra enextra kostnad om 132,1 miljoner euro, vilket belopp är nästan tre gånger så högt somkostnaden på 44,5 miljoner euro som skulle bli följden av att slopa kravet för barnen i grupp1.118. Dessa uppskattningar bygger på ett antal antaganden som, i bästa fall, är tvivelaktiga.Exempelvis beräknar undersökningens upphovsmän att mellan 15 och 30 procent avNederländernas östeuropeiska migrerande arbetstagare fortsätter att bo i sinahemmedlemsstater med sina familjer. Dessa arbetstagare antas därför pendla antingendagligen eller regelbundet från, till exempel, Warszawa till Nederländerna. Samtidigt tar mandock inte, vid bedömningen av om dessa arbetstagare är bosatta i Nederländerna, hänsyn tillatt de kanske tillbringar fler dagar i Nederländerna varje vecka än de gör i sinahemmedlemsstater. Ett annat exempel är att undersökningens upphovsmän har antagit attbarn till gränsarbetare kommer att studera i det gränsområde de är bosatta i. De gör därförinte någon korrigering för barn till migrerande arbetstagare respektive nederländskamedborgare som är bosatta utomlands, oavsett om detta är i ett gränsområde eller inte, ochsom har rätt till MNSF-stöd för studier i ett gränsområde.119. Om man lämnar dessa tveksamheter om den tillämpade metodiken därhän, har barn igrupperna 1 och 2 rätt till studiestöd för studier i Nederländerna, trots att de inte är bosattadär. Nederländerna har frivilligt tagit på sig bördan att tillhandahålla studiestöd till dessastuderande upp till en viss högsta gräns.Samma gränstillämpas på studiestöd för studier iNederländerna och utomlands. Nederländerna har inte förklarat varför samma ekonomiskabörda kan anses godtagbar i samband med studier i Nederländerna, men inte inom ramenför MNSF-stöd.(64)120. Om domstolen skulle finna att Nederländerna kan kräva en viss grad av anknytningoberoende av överväganden kring den ekonomiska kostnaden för MNSF-stödet, anser jagändå inte att det är proportionerligt att kräva att en migrerande arbetstagare och hans ellerhennes familjemedlemmar som är beroende av honom eller henne för sin försörjning skauppfylla regeln om tre av sex år.121. Domstolen har avgjort att ett bosättningskrav kan vara oproportionerligt om det är alltförkategoriskt, eftersom ”alltför stor vikt läggs vid en omständighet som inte nödvändigtvis ärrepresentativ för den faktiska och verkliga graden av anknytning ... varvid övrigarepresentativa omständigheter inte beaktas alls”.(65) För att det ska vara proportionerligt skade relevanta anknytningsmomenten också vara kända på förhand och det ska finnas enmöjlighet att föra talan mot beslutet vid domstol.(66)122. Jag anser inte att Nederländerna har lämnat en övertygande förklaring på varför det intevore möjligt att uppnå samma mål på ett mindre ingripande sätt, antingen genom ett merflexibelt bosättningskrav än regeln om tre av sex år eller genom andra kriterier som ger

uttryck för motsvarande grad av anknytning, såsom anställning. I synnerhet harNederländerna inte förklaratvarförmedlemsstatengodtaratt en unionsmedborgare som ärbosatt i landet under tre av sex år alltid har tillräckligt stark anknytning till Nederländerna,oberoende av personens deltagande i det samhället, men utan inskränkningavvisarmöjligheten att en persons ställning som migrerande arbetstagare kan vara ett adekvat sättatt styrka att denne har nödvändig grad av anknytning till Nederländerna.123. Nederländernas övriga argument föranleder mig inte att dra någon annan slutsats.124. I motsats till Nederländerna anser jag att det saknar betydelse såväl att studerande somhar nekats MNSF-stöd eventuellt kan erhålla alternativt stöd för studier utanförNederländerna eller hemmedlemsstaten som att andra medlemsstater uppställer liknandevillkor för att bevilja studiestöd för studier i utlandet. Det faktum att studerande iNederländerna kan ansöka om studiestöd för studier inom landet eller åberopa en generellskatteförmån och åtnjuta andra förmåner i samband med studier i utlandet kan inte avhjälpaden diskriminerande behandling de utsätts för med avseende på MNSF-stödet. Under allaförhållanden framgår det att dessa alternativa förmåner, såsom kommissionen har påpekat isitt svar, inte nödvändigtvis är lika förmånliga som MNSF-stödet och det förhållandet att definns styrker inte att bosättningskravet inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnådet mål som eftersträvas. Åtgärder som har införts av andra medlemsstater kan inte helleravhjälpa den diskriminerande behandling som tillämpas av Nederländerna. Det är fasträttspraxis att en medlemsstat inte kan rättfärdiga en rättsstridig åtgärd med att andramedlemsstater också har antagit samma åtgärd och därför kanske åsidosätter unionsrättenpå samma sätt.(67)125. Nederländerna har vidare gjort gällande att bosättningskravet i) hindrar utomlandsbosatta studerande från att påstå att de bor i egen bostad och således ges rätt till ett högrebidrag när de i själva verket fortfarande är bosatta i föräldrahemmet och ii) hindrar personerfrån att anses vara migrerande arbetstagare i Nederländerna efter att de endast har varitanställda där under en symbolisk tidsperiod, och därigenom får rätt till MNSF-stöd, mensedan studerar utanför Nederländerna (kanske till och med i sin egen hemmedlemsstat).126. Enligt min uppfattning är ingen av dessa risker unik för MNSF-stödet. Båda riskerna ärockså aktuella vid ansökningar om studiestöd för att studera i Nederländerna. Nederländernahar troligen funnit andra nöjaktiga sätt att hantera dessa överväganden med avseende pådet senare studiestödet, eftersom det betalas ut i samma omfattning till nederländskamedborgare och migrerande arbetstagare, oavsett var de är bosatta.127. I alla händelser kan Nederländerna kontrollera att en person verkligen är en migrerandearbetstagare(68) och vidta åtgärder för att motverka missbruk av rättigheter och bedrägeri,med beaktande såväl av omständigheterna i det enskilda fallet som av skillnaden mellan attdra nytta av en möjlighet som tillerkänns enligt lag och missbruk av rättigheter.(69)128. Jag anser därför att Nederländerna inte har styrkt att bosättningskravet,prima facie,ärproportionerligt.129. För fullständighetens skull ska jag trots detta undersöka huruvida kommissionen harföreslagit mindre ingripande åtgärder.130. Kommissionen har endast föreslagit en alternativ åtgärd, nämligen att Nederländernabör samordna sin politik med andra medlemsstater. I detta hänseende har kommissionenåberopat mitt uttalande i målet Bressol att värdmedlemsstaten och hemmedlemsstaten har

en ömsesidig skyldighet att aktivt försöka finna en förhandlingslösning på problem somorsakas av en omfattande rörlighet bland studerande.(70)131. Jag delar Nederländernas uppfattning att det inte finns någon samordningsskyldighetenligt unionsrätten. Samordning är snarare en form av samarbete som kräver godkännandefrån minst en annan medlemsstat. Om Nederländerna har rätt att åberopa ett berättigat målsom motivering för indirekt diskriminering, kan medlen för att uppnå detta mål inte villkorasav andra medlemsstaters godkännande och beredvillighet att finna en förhandlingslösning.Medlemsstaterna bibehåller ansvaret för att organisera sina utbildningssystem. Emedansamordning skulle kunna lösa några av de utmaningar som uppkommer för medlemsstatersom, liksom Nederländerna, önskar främja rörlighet bland studerande genom studiestöd,skulle enskyldighettill samordning strida mot själva andemeningen i artikel 165.1 FEUF.Samordning utgör därför inte en alternativ åtgärd.132. I vilket fall som helst har kommissionen inte förklarat hursamordningsmöjligheten innebär att bosättningskravet inte är proportionerligt.ochvarför

133. Nederländerna verkar i sin duplik ha godtagit att kommissionen har föreslagit trealternativa åtgärder. För det första en begränsning av de situationer då MNSF-stödet kantillämpas, för det andra en begränsning av tidsramen för MNSF-stödet och för det tredjesamordningsskyldigheten. De första och andra alternativen har dock dolts i de delar avkommissionens svar som sammanfattar de åtgärder somNederländernahar föreslagit ochdiskuterade i sitt svaromål. Jag anser därför inte att det ärkommissionensom har framförtdessa förslag. I alla händelser är de inte, i ordets rätta bemärkelse, mindre ingripandealternativ. Det måste stå en medlemsstat fritt att erbjuda ett generöst ekonomiskt stöd förstudier var som helst i världen, förutsatt att medlemsstaten respekterar sina skyldigheterenligt unionsrätten (och, självfallet, bär de ekonomiska kostnaderna för sitt generösaprogram).–Slutsats

135. Syftet med MNSF-stödet är att öka studentrörligheten från Nederländerna till andramedlemsstater. Det är inte att främja rörligheten mellan två andra medlemsstater änNederländerna eller från en annan medlemsstat till Nederländerna. Det är inte heller atttillhandahålla studiestöd till studerande som är bosatta utanför Nederländerna och villstudera i sina bosättningsländer. MNSF-stödet är uteslutande avsett för studerande somannars skulle studera i Nederländerna och som sannolikt – enligt Nederländernas påstående– kommer att återvända dit om de studerar utomlands. Nederländerna vill sålunda rikta in sigpå studerande som sannolikt kommer att använda sina erfarenheter från studiernautomlands till gagn för det nederländska samhället och (eventuellt) den nederländskaarbetsmarknaden.

136. Jag är villig att acceptera att detta är ett berättigat mål. Kommissionen har inte hellerbestritt detta.137. ”[F]rämja rörligheten för studerande” är ett av målen för unionens insatser och dessbetydelse har betonats av parlamentet och rådet.(71) Det är också ett berättigat mål förmedlemsstater att eftersträva i organisationen av deras system för utbildning ochstudiefinansiering.(72)138. Jag är också villig att godta att det är till gagn för allmänintresset att uppmuntra rörlighetför studerande. Det främjar den kulturella och språkliga mångfalden och bidrar tillyrkesmässig utveckling. På detta sätt bidrar det till ett pluralistiskt samhälle imedlemsstaterna och unionen som helhet.139. I en fullt integrerad europeisk union kanske det inte kan godtas att studiestöd villkorasav sannolikheten att en studerande kommer att återvända till sin ursprungsmedlemsstat,eftersom det skulle begränsa unionsmedborgarnas fria rörlighet. Så länge det dock inte råderharmonisering på detta område, har medlemsstaterna en omfattande frihet att avgöra vilkakriterier som ska gälla för att erhålla studiestöd, förutsatt att de gör det på ett sätt som ärförenligt med unionsrätten.140. Jag anser därför att det sociala målet är ett berättigat mål som motiveras av tvingandeskäl av allmänintresse.–Är bosättningskravet ägnat att säkerställa att det sociala målet uppnås?

141. Nederländerna har gjort gällande att bosättningskravet är ägnat att säkerställa attMNSF-stödet endast utgår till målgruppen.142. Kommissionen har inte anfört något argument i detta hänseende. Kommissionen harendast påpekat att den ställer sig ”tveksam” till Nederländernas betraktelsesätt.143. Även om kommissionen inte heller denna gång har gjort några övertygande försök atttillbakavisa Nederländernas argument, ankommer det på Nederländerna att lägga framtrovärdiga argument för varför bosättningskravet är ägnat att uppnå det angivna målet.(73)144. Jag är inte alls så säker på att Nederländerna har gjort detta.145. Jag betvivlar inte att platsen där den studerande bor innan han eller hon påbörjar högreutbildning kan ha betydelse för var de väljer att studera. Nederländerna har visserligen inteframlagt bevisning som styrker detta samband, men det ser jag inte som ett hinder. Denfaktiska eller eventuella betydelse en åtgärd har för det angivna målet kan fastställas genomen kvantitativ eller kvalitativ bedömning. I föreliggande mål anser jag en kvalitativ bedömningvara tillräcklig och att argumentet som sådant är rimligt.146. Jag delar vidare Nederländernas uppfattning att bosättningskravet hindrar studerandefrån att utnyttja MNSF-stödet i sina bosättningsmedlemsstater, eftersom studerande som ärbosatta utanför Nederländerna inte har rätt att ansöka om MNSF-stöd.147. Däremot är jag inte övertygad om att det finns en uppenbar koppling mellan platsen därstuderande bor innan de genomgår högre studier och sannolikheten för att de kommer attåtervända till den medlemsstaten efter att de slutfört studierna utomlands. Det är inte i sig

sannolikt att en majoritet av de studenter som är bosatta i Nederländerna och sedan studerarutomlands ovillkorligen kommer att återvända till Nederländerna och bosätta sig där. Det kanfinnas sätt att uppmuntra ett sådant händelseförlopp,(74) men det är inte självklart att platsenför personens tidigare bosättning är ett bra sätt att förutse var han eller hon kommer attbosätta sig och arbeta i framtiden.148. Min slutsats är att Nederländerna inte har styrkt att bosättningskravet är ett lämpligt sättatt avgränsa den grupp av studerande som den önskat att bevilja MNSF-stöd.149. För fullständighetens skull ska jag kortfattat undersöka om bosättningskravet ärproportionerligt i förhållande till det sociala målet.–Är bosättningskravet proportionellt i förhållande till det sociala målet?

150. Nederländerna ska styrka att regeln om tre av sex år inte går utöver vad som ärnödvändigt för att avgränsa den grupp studerande som annars skulle studera iNederländerna och sannolikt kommer att återvända dit om de skulle studera utomlands.(75)151. Enligt min uppfattning har Nederländerna framställt otillräckliga argument i dettaavseende.152. Jag delar Nederländernas uppfattning att ett krav som innebär att personen ska kunnanederländska eller ska ha slutbetyg från en nederländsk skola inte skulle vara en lämpligalternativ åtgärd.153. Kunskaper i nederländska är inte nödvändigtvis ett bra sätt att avgöra om personenskulle studera i Nederländerna utan MNSF-stöd eller om han eller hon kommer att återvändatill Nederländerna efter att ha slutfört sina studier i utlandet. En nederländsktalandestuderande kanske skulle besluta sig för att studera i Antwerpen, eftersom han eller hon kantala språket, men personen kan lika gärna bestämma sig för att studera i Paris för att bättrapå sin franska eller i Warszawa för att lära sig polska.154. Samma resonemang gäller ett krav att personer som önskar studera ska ha slutbetygfrån en nederländsk skola. Även om man antar att ett sådant slutbetyg erkänns i andramedlemsstater och att Nederländerna på motsvarande sätt erkänner slutbetyg från utländskaskolor är det svårt att se ett direkt samband mellan den plats där den studerande erhöll sittslutbetyg och huruvida en viss studerande skulle välja att studera i Nederländerna om detinte fanns MNSF-stöd och kommer att återvända dit efter slutförda utlandsstudier.155. I alla händelser är båda dessa krav indirekt diskriminerande och skulle sannoliktpåverka migrerande arbetstagare på samma sätt som bosättningskravet.156. Räcker det att Nederländerna föreslår två åtgärder som uppenbarligen inte ärproportionerliga för att uppnå målet (och som under alla förhållanden är lika diskriminerandesom (om inte mer diskriminerande än) bosättningskravet) för att styrka att bosättningskravetuppfyller proportionalitetstestet?157. Nej, det tycker jag inte att det gör.158. Då Nederländerna är den part som bär bevisbördan, ska Nederländerna åtminstonestyrka varför nämnda medlemsstat föredrar bosättning under tre av sex år framför alla andra

möjligheter, såsom (exempelvis) ett kortare bosättningskrav eller varför målgruppen inte kanavgränsas genom en möjligtvis mindre ingripande åtgärd, såsom exempelvis en regel somföreskriver att MNSF-stöd inte kan utnyttjas för studier på bosättningsorten.159. För det fall domstolen skulle anse att Nederländerna har styrkt att bosättningskravet iprincip är proportionerligt, anser jag att kommissionen inte har visat att det finns andra,mindre ingripande åtgärder med vilka samma resultat skulle kunna uppnås. Det framgår inteklart av kommissionens skriftliga och muntliga yttranden huruvida kommissionen föreslognågra sådana alternativ. Om kommissionens argument i fråga om samordning är avsett atttillämpas i samband med det sociala målet anser jag att det argumentet av tidigare anfördaskäl inte kan godtas.(76)–Sammanfattning

160. Sammanfattningsvis är det min uppfattning att den indirekta diskrimineringen avmigrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar som är beroende av dem somuppkommer på grund av bosättningskravet i princip motiveras av det sociala mål somNederländerna har åberopat. Jag är dock inte övertygad om att Nederländerna har styrkt attbosättningskravet utgör ett lämpligt och proportionerligt sätt att uppnå nämnda mål. Enligtmin uppfattning kan inte de argument som Nederländerna har anfört godtas.(77)

Förslag till avgörande

161. Mot bakgrund av samtliga föregående överväganden föreslår jag att domstolen skabesluta enligt följande:a)Konungariket Nederländerna har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 45FEUF och artikel 7.2 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen genom att kräva attmigrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar som är beroende avdem för sin försörjning ska uppfylla ett bosättningskrav för att ha rätt tillstudiestöd för utlandsstudier enligt Wet Studiefinanciering.Konungariket Nederländerna ska ersätta rättegångskostnaderna.

55– Artikel 1.1 i rådets direktiv 90/364/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning (EGT L 180, s.26; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 58). Migrerande arbetstagare ochegenföretagare som inte längre var yrkesverksamma beviljades rätt till bosättning på sammavillkor. Se artikel 1.1 i rådets direktiv 90/365/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning föranställda och egna företagare som inte längre är yrkesverksamma (EGT L 365, s. 28; svenskspecialutgåva, område 6, volym 3, s. 60). Se även rådets direktiv 90/366/EEG av den 28 juni1990 om studerandes rätt till bosättning (EGT L 180, s. 30) och rådets direktiv 93/96/EEG avden 29 oktober 1993 om studerandes rätt till bosättning som ersatte det förra direktivet.Samtliga dessa direktiv, utom direktiv 90/366 som redan hade upphävts av domstolen i målC-295/90, parlamentet mot rådet (REG 1992, s. I-4193), punkt 21, upphävdes genom direktiv2004/38.

Mål C-542/09

Europeiska kommissionen

mot

Konungariket Nederländerna

Tillämpliga bestämmelser

Förfarandet

Bedömning

Förslag till avgörande