ERU, Alm.del - 2011-12 - Bilag 290: Samlenotat vedrørede afvikling af banker forud for rådsmødet (ØKOFIN) d. 22/6-12, fra økonomi- og indenrigsministeren

Energibeskatningsdirektivet- Orienterende debatKOM(2011)169Kommissionens forslag vedr. en afgift på finansielle transaktioner (FTT)- Orienterende debatKOM(2011)594Adfærdskodeks for erhvervsbeskatning- Rapport til Rådet- RådskonklusionerKOM-dokumenter foreligger ikkeForberedelse af DER d. 28.-29. juni 2012: Det Europæiske Semester:Udtalelser og anbefalinger om medlemslandenes stabilitets- ogkonvergensprogrammer og nationale reformprogrammer- Generel indstillingKOM-dokumenter foreligger ikkeRådsbeslutninger vedrørende implementering af Stabilitets- ogVækstpagten- VedtagelseKOM-dokument foreligger ikkeKonvergensrapport fra Kommissionen (2012)- Udveksle synspunkterKOM (2012)257Opfølgning på G20-topmødet den 18.-19. juni 2012- Orientering fra KommissionenKOM-dokument foreligger ikkeForslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fastlæggelseaf en ramme for genopretning og afvikling af kreditinstitutter oginvesteringsselskaber- Forelæggelse ved KommissionenKOM(2012)280Side 2

ResuméKommissionen har d. 6. juni 2012 fremsat lovgivningsforslag vedr. krisehåndtering i banksektoren.Direktivet skal sikre fælles rammer i EU for tidlig indgriben, forebyggelse, afvikling og grænseover-skridende tilsynssamarbejde vedr. nødlidende og potentielt nødlidende banker. Forslaget indehol-der bl.a. muligheden for nedskrivning af tilgodehavender for bankernes aktionærer og investorer,for at finansiere ordnet afvikling, og dermed mindske risikoen for omkostninger for de offentligefinanser ved bankkriser. Kommissionen vil præsentere forslaget på det kommende ECOFIN, mender ventes ingen substansdrøftelser af sagen på nuværende tidspunkt. Det danske formandskab viligangsætte de tekniske drøftelser af forslaget i løbet af juni.KOM(2012)280BaggrundI forlængelse af den finansielle krise, hvor der i en række lande (både globalt og i EU) har væretbehov for betydelig statslig intervention i banksektoren i form af statslige kapitalindskud, garantiero.l., er der på internationalt plan igangsat et arbejde med at ensrette og styrke reglerne for krise-håndtering i banksektoren. Den finansielle krise understregede, at manglende og utilstrækkeligeredskaber og store forskelle i landes håndtering af kriseramte banker skaber betydelig usikkerhedom håndteringen af grænseoverskridende banker mv., der kommer i problemer.Formålet med dette arbejde er således at minimere markedsusikkerhed og skabe klarere rammerfor krisehåndtering i den finansielle sektor, herunder sikre, at kriseramte banker håndteres mereensartet i forskellige lande for at skabe ensartede konkurrencevilkår, styrke samarbejdet om hånd-tering af kriseramte banker med grænseoverskridende aktiviteter samt at mindske betydningen afkriser i banksektoren for den finansielle stabilitet og realøkonomien. Et særligt formål er at mindskeomkostningerne ved bankkriser for de offentlige finanser ved at sikre, at banksektoren, herunderejere og investorer i bankerne – og ikke skatteyderne – i udgangspunktet selv bærer tab forbundetmed afvikling af en bank gennem nedskrivning af deres tilgodehavender (såkaldt ”bail-in”).Konkret har G20 via Financial Stability Board (FSB) udviklet internationale standarder for afviklingaf banker. Kommissionens forslag skal ses i sammenhæng med de globale drøftelser om afviklingaf banker. Trods sammenkædningen i offentligheden af dette forslag og diverse udmeldinger omen ”bank-union” for eurolandene, er der tale om et normalt EU-lovgivningsforslag på det finansielleområde, som gælder EU27 og drøftes i den normale EU-lovgivningsprocedure.I Danmark er der med Bankpakke III allerede etableret et effektivt afviklingssystem, hvor banksek-toren og private investorer selv bærer tabene i forbindelse med afvikling af banker gennem ned-skrivning af deres tilgodehavender.Kommissionen vil præsentere forslaget på det kommende ECOFIN, men der ventes ingen sub-stansdrøftelser af sagen på nuværende tidspunkt. Det danske formandskab vil igangsætte de tek-niske drøftelser af forslaget i løbet af juni.IndholdKommissionens forslag er relativt omfattende og er netop blevet fremsat den 6.juni, hvorfor der pånuværende tidspunkt alene gives et prioriteret uddrag af forslaget. Grund- og nærhedsnotat over-sendes i overensstemmelse med den almindelige procedure herfor.1

3Forslaget vedrører fælles regler og beføjelser, der skal styrke EU-landenes muligheder for at hånd-tere og forvalte EU-banker i vanskeligheder. Forslaget fastlægger en fælles EU-krisehåndteringsramme for banker, herunder specifikke krisehåndteringsværktøjer. Det vedrørerdels værktøjer i forhold til forberedelse og forebyggelse, tidlig indgriben og afvikling af banker.Desuden indebærer forslaget et styrket samarbejde mellem nationale tilsynsmyndigheder i forbin-delse med krisehåndtering, oprettelse af nationale afviklingsfonde til finansiering af krisehåndte-ringsløsninger mv.Anvendelsesområde og oprettelse af en afviklingsmyndighedDirektivet omfatter som udgangspunkt alle kreditinstitutter og fondsmæglerselskaber. For så vidtangår udarbejdelse af genoprettelsesplaner og afviklingsplaner gælder dog, at reglerne herom skalanvendes proportionalt i forhold til institutternes størrelse og kompleksitet.Efter forslaget forpligtes medlemslandene til at oprette en afviklingsmyndighed (f.eks. svarende tilFinansiel Stabilitet A/S i Danmark), som bl.a. skal tillægges beføjelser til at benytte de afviklings-redskaber, der er fastsat i direktivet, jf. nedenfor. Myndigheden kan være selvstændig eller være endel af et medlemslands tilsynsmyndighed, centralbank eller anden offentlig administrativ myndig-hed. Såfremt afviklingsmyndigheden er en del af en anden myndighed, skal der være funktionsad-skillelse mellem de forpligtelser, der er forbundet med afvikling af et institut, og myndighedens øv-rige forpligtelser.Genopretningsplaner og afviklingsplanerSom et centralt element i krisehåndteringen opstiller direktivet et krav om, at alle institutter skaludarbejde en genopretningsplan, der skal indeholde nærmere retningslinjer for, hvordan instituttetvil kunne rette op på sin økonomiske situation i det tilfælde, at denne skulle blive væsentligt forvær-ret. Den nationale tilsynsmyndighed er forpligtet til at foretage en vurdering af og godkende genop-retningsplanen. For så vidt angår koncerner, skal der både udarbejdes en genopretningsplan forhele koncernen og for de enkelte institutter i koncernen.Ud over en genopretningsplan stiller direktivet tillige krav om, at afviklingsmyndigheden i samarbej-de med tilsynsmyndigheden skal udarbejde en afviklingsplan for hvert institut. Planen skal indehol-de en stillingtagen til, hvilke beføjelser og redskaber afviklingsmyndigheden konkret skal kunnegøre brug af, såfremt instituttet vil skulle afvikles. For så vidt angår koncerner, skal der både udar-bejdes en afviklingsplan for hele koncernen og for de enkelte institutter i koncernen.Koncernintern finansiel støtteDirektivet indeholder regler om muligheden for ydelse af økonomisk støtte i form af lån, garantistil-lelse eller pantsætning af aktiver mellem selskaber inden for samme koncern. Det foreslås her somen værnsregel, at den tilsynsmyndighed, der fører tilsyn med det ydende selskab, har mulighed forat modsætte sig eller begrænse støtten, hvis denne viser sig at være en trussel mod det ydendeselskabs likviditet eller solvens eller den finansielle stabilitet. Dette vil være særligt relevant i tilfæl-de, hvor de to selskaber ligger i forskellige medlemslande, og hvor koncerninterne transaktionerderfor kan få betydning for den finansielle stabilitet i et andet land. Der er lagt op til samarbejdemellem de forskellige nationale tilsynsmyndigheder, og i tilfælde af uenighed vil den europæiskebanktilsynsmyndighed (EBA) kunne foretage bindende mægling, jf. EBA’s eksisterende beføjelser.Tidlig indgribenDirektivforslaget indeholder en styrkelse af de nationale tilsynsmyndigheders mulighed for tidligt atkunne gribe ind over for et institut, der ikke overholder kravene til at kunne drive virksomhed somkreditinstitut. Konkret tillægges tilsynsmyndighederne bl.a. kompetence til at;Kræve gennemførelse af hele eller dele af instituttets genopretningsplan,Kræve at ledelsen indkalder til generalforsamling,Kræve at instituttet fjerner et eller flere bestyrelsesmedlemmer,Kræve at instituttet laver en plan for genforhandling af gældsaftaler med kreditorer,Tage kontakt til eventuelle købere for at forberede afvikling af instituttet.

4Forslaget indeholder endvidere den mulighed, at tilsynsmyndigheden kan erstatte ledelsen med ensærlig administrator, såfremt der sker en betydelig forværring af den pågældende banks økonomi-ske situation eller at ovennævnte redskaber ikke er tilstrækkelige. Den særlige administrator vil fåfuld kontrol med instituttet.Afvikling og afviklingsredskaberForslaget indeholder en række overordnede principper for afvikling og fastsætter herunder hvilkebetingelser, der skal være opfyldt, for at et institut kan afvikles. Der opstilles tre kriterier for, at derkan igangsættes en afviklingsproces; (i) tilsynsmyndigheden vurderer, at instituttet er kriseramteller snart vil blive det, (ii) der er ikke udsigt til at private eller tilsynsmæssige initiativer kan forhin-dre, at instituttet bliver kriseramt, (iii) afvikling er nødvendig af hensyn til den offentlige interesse.Forslaget indeholder fire forskellige afviklingsredskaber, som en afviklingsmyndighed som mini-mum skal kunne gøre brug af. Udover disse afviklingsredskaber udelukker forslaget ikke, at detenkelte medlemsland kan have andre afviklingsredskaber, såfremt disse ikke er til hinder for eneffektiv afvikling af koncerner og er i overensstemmelse med direktivets generelle afviklingsprincip-per. De fire redskaber er:Frasalg (”Sale of business”): Giver afviklingsmyndigheden muligheden for at sælge hele ellerdele af et institut på markedsvilkår uden aktionærernes samtykke.Etablering af et overgangsinstitut (”Bridge institution”): Giver afviklingsmyndigheden mulighedfor at identificere gode aktiver og adskille dem til et nyt institut (overgangsinstituttet), som sene-re kan videresælges som led i en ordnet afvikling. Det gamle institut indeholdende de usundeaktiver vil så skulle afvikles.Udskilning af aktiver (”Asset separation”): Giver afviklingsmyndigheden mulighed for at frasæl-ge værdiforringede aktiver til et offentligt ejet selskab med henblik på afvikling af disse aktiver(”asset management vehicle”). Det skal samtidig sikres, at det afgivende institut undergår enomstrukturering.Gældsnedskrivning (”Bail-in”): Giver afviklingsmyndigheden mulighed for at rekapitalisere etinstitut, så dette igen opfylder kapitalkravene, ved enten at konvertere gæld til egenkapital ellerreducere hovedstolen på den samlede gæld, f.eks. som led i overdragelsen af aktiver og pas-siver fra en nødlidende bank til et overgangsinstitut, således at overgangsinstituttet kun overta-ger gæld svarende til den reelle (forringede) værdi af de overtagne aktiver (svarende til model-len under Bankpakke III i Danmark).En række gældsinstrumenter er undtaget fra brugen af bail-in, herunder indlån, som er sikret afindskydergaranti, sikrede fordringer som eksempelvis særligt dækkede obligationer (”coveredbonds”), som f.eks. realkreditobligationer, fordringer med en oprindelig løbetid på under en månedsamt løn til medarbejdere. Afviklingsmyndigheden skal kunne vælge at nedskrive den del af gæl-den, der overstiger den sikrede del (f.eks. nedskrive værdien af indskud, der overstiger indskyder-garantien osv.).Direktivet stiller i forbindelse med brugen af bail-in krav om, at der for et institut til enhver tid skalvære et minimum af fordringer (gæld), som kan omfattes af muligheden for nedskrivning eller kon-vertering til egenkapital, således at et institut ikke tilskyndes til at finansiere sig ved at optage gældi former, som er undtaget muligheden for bail-in Hvor stor summen af denne gæld skal være, fast-sættes af de nationale myndigheder ud fra en række nærmere kriterier, herunder et instituts forret-ningsmodel og indlånsbase. Kriterierne vil blive nærmere specificeret af Kommissionen gennem endelegeret retsakt.Hvis afviklingsmyndigheden anvender muligheden for at nedskrive gæld i forbindelse med rekapita-lisering af et institut, er det endvidere et krav, at der udarbejdes en rekonstruktionsplan for institut-tet, og at der udpeges en administrator, som skal udarbejde og gennemføre denne plan.KoncernerKommissionens forslag er særligt udarbejdet med henblik på afvikling af store og grænseoverskri-dende koncerner. På den baggrund indeholder forslaget også en lang række regler om koncerner

5og samarbejde mellem myndighederne i de forskellige medlemslande, hvor koncernen har aktivite-ter. Koncernafviklingsmyndigheden er blandt andet forpligtet til at oprette såkaldte afviklingskollegi-er med deltagelse af afviklingsmyndigheder fra de berørte lande for den pågældende bank. Afvik-lingskollegiet skal stå for udarbejdelse af gruppeafviklingsplaner m.v. og sikre samarbejde medtredjelandes afviklingsmyndigheder. Afviklingskollegierne skal sætte rammerne for gruppeafvik-lingsmyndigheden. I tilfælde af uenigheder i kollegierne kan EBA foretage bindende mægling mel-lem de forskellige nationale tilsynsmyndigheder, svarende til EBA’s allerede eksisterende beføjel-ser.FinansieringMedlemsstaterne skal etablere nationale finansieringsordninger til brug for finansiering af afvikling.Aktionærer, kreditorer skal bære tab (gennem ”bail-in”), inden finansieringsordningerne træder til.Konkret skal der inden for en 10-års periode opbygges en ex-ante finansieret fond med en formuepå mindst 1 pct. af de garanterede indskud, jf. indskydergarantidirektivet. Såfremt visse betingelserer opfyldt, kan medlemslandet vælge, at den nationale indskydergarantifond også skal finde an-vendelse som afviklingsfond. I det tilfælde skal der ikke opbygges en separat afviklingsfond.Det fastsættes endvidere, at medlemslandene skal sikre, at den nationale ordning har mulighed forat låne fra de tilsvarende finansieringsordninger i de øvrige EU-lande, hvis det målniveau, der er forden nationale ordning, ikke måtte være tilstrækkeligt til at dække tab. Dette svarer til Kommissio-nens oprindelige forslag til revision af indskyder- og investorgarantidirektiverne, som aktuelt for-handles. Medlemslandene skal omvendt også sikre, at de nationale låneordninger er forpligtet til atlåne til de andre medlemslandes ordninger. En national ordning, hvor afviklingsmyndigheden vur-derer, at den ikke selv vil have tilstrækkelige midler til afvikling i nær fremtid, er ikke forpligtet til atyde långivning. Under alle omstændigheder skal en ordning ikke være forpligtet til at låne mere endhalvdelen af de midler ud, som den nationale ordning har på det tidspunkt, hvor låneanmodningenkommer.Endelig skal landene i forhold til afvikling af koncerner sikre, at alle de ordninger, som vedrørerkoncernen, også bidrager til finansieringen af koncernens afvikling.ImplementeringKommissionen lægger op til, at reglerne skal træde i kraft 31. december 2014. Dog er der førstkrav om, at reglerne vedrørende gældsnedskrivning (”bail-in”) anvendes fra den 1. januar 2018.HjemmelsgrundlagForslaget er fremsat med henvisning til artikel 114 i Traktaten om Den Europæiske Unions Funkti-onsmåde og behandles i den almindelige lovgivningsprocedure (kvalificeret flertal i Rådet).NærhedsprincippetI lyset af at den europæiske banksektor er tæt integreret, og at mange banker operer på tværs afgrænserne, er det Kommissionens vurdering, at kun fælles EU-regler kan sikre, at afvikling af nød-lidende banker sker på en hensigtsmæssig måde. Herudover udgør meget forskellige nationaleregler på området en risiko for den finansielle stabilitet i hele EU, idet der er en stor risiko for, atstore grænseoverskridende banker ikke på nuværende tidspunkt kan håndteres på en koordineretog hensigtsmæssig måde.Regeringen er på et foreløbigt grundlag enig i Kommissionens vurdering og finder endvidere, at enfælles ramme og ensartede regler på området er nødvendige for at skabe lige konkurrencevilkår iEU. Det er på den baggrund regeringens foreløbige vurdering, at forslaget er i overensstemmelsemed nærhedsprincippet.Europa-Parlamentets udtalelserEuropa-Parlamentet har endnu ikke udtalt sig om forslaget.

6Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herforForslaget vil berøre en række bestemmelser i Lov om Finansiel Stabilitet og Lov om Finansiel Virk-somhed m.v. Der udestår fortsat en tilbundsgående analyse af, hvilken betydning forslaget får forgældende dansk ret.Statsfinansielle konsekvenserDer udestår en vurdering af forslagets statsfinansielle konsekvenser.Samfundsøkonomiske konsekvenserDet er regeringens foreløbige vurdering, at forslaget samlet set vil have en positiv effekt på sam-fundsøkonomien, da bedre og mere ensartede regler for afvikling af nødlidende banker vil under-støtte den finansielle stabilitet og mindske risikoen for systemiske finansielle kriser fremadrettet.Forslaget vil endvidere bidrage til at sikre, at aktionærer og investorer bærer tabene i forbindelsemed afvikling af bankerne, således at skatteyderne i langt mindre grad end tidligere set skal bæreomkostningerne. Dette vurderes at mindske overdreven risikotagning blandt bankerne, og forbedreejeres og investorers tilskyndelse til bedre kontrol med og opmærksomhed på risiko i bankerne.Forslaget vurderes ikke at medføre væsentlige administrative byrder for virksomhederne.HøringDer gennemføres snarest en høring om forslaget i specialudvalget for den finansielle sektor medhenblik på oversendelse af grund- og nærhedsnotat.Tidligere forelæggelse for Folketingets EuropaudvalgForslaget har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.HoldningRegeringens foreløbige holdningRegeringen støtter det overordnede formål med forslaget, da dette vurderes at skabe incitamentertil sund bankdrift i alle EU-lande, og mindsker risikoen for, at skatteyderne skal bære omkostnin-gerne ved fremtidige finansielle kriser samt bidrager til at skabe lige konkurrencevilkår i EU.Fra regeringens synspunkt er det særligt positivt, at forslaget giver mulighed for gældsnedskrivning(”bail-in”), som også er et centralt element i den danske Bankpakke III. I den forbindelse er det dogvigtigt, at særligt dækkede obligationer undtages fra muligheden for gældsnedskrivning, da derallerede er stillet særlig sikkerhed bag sådanne aktiver.Regeringen vil arbejde for, at kortfristet gæld (løbetid under 30 dage) ikke undtages fra forslagetsmulighed for gældsnedskrivning, da dette giver bankerne utilsigtet incitament til kortsigtet finansie-ring. Desuden er kort gæld ikke undtaget normale konkurser, jf. gældende dansk konkurslovgiv-ning, og en sådan forskelsbehandling kan vanskeliggøre brugen af ordnet afvikling i praksis.Der udestår fortsat en nærmere analyse af forslaget før en endelig stillingtagen til forslaget i sinhelhed.Andre landes holdningerAndres landes holdninger til forslaget kendes endnu ikke nærmere. Vurderet på baggrund af dehidtidige EU-drøftelser forventes der generelt opbakning til mere ensartede og effektive rammer forkrisehåndtering i den finansielle sektor.