Erhvervs-, Vækst- og Eksportudvalget 2011-12
ERU Alm.del Bilag 250
Offentligt
GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TILFOLKETINGETS EUROPAUDVALG
26. april 2012
Grønbog om skyggebanker, KOM (2012) 102.
1.
Resumé
Kommissionen har udsendt en grønbog om skyggebanker. Skyggebanksy-stemet varetager blandt andet udlånsvirksomhed uden for den almindeli-ge banksektor, skaber supplerende finansieringskilder og tilbyder inve-storerne alternativer til bankindskud. I grønbogen fremhæves det dog og-så, at skyggebanksystemet kan udgøre en potentiel risiko for den finan-sielle stabilitet på lang sigt, fordi der opstår ukendte risikokilder i finans-sektoren og potentielle afsmittende virkninger til den regulære banksek-tor.Med grønbogen iværksætter Kommissionen en bred høringsproces, somskal hjælpe Kommissionen i sin analyse af, hvorvidt der er behov for lov-givningsmæssige indgreb over for skyggebanksystemer, samt hvilke lov-givningsmæssige indgreb det i givet fald vil være relevant at gennemføre.Grønbogen udgør en del af det igangværende arbejde med at styrke deneuropæiske banklovgivning for at skabe mere stabile og ansvarlige fi-nansmarkeder og genoprette tilliden til systemet.Skyggebanksystemer er allerede i dag i et vist omfang reguleret afeksisterende eller kommende EU-regulering. Alligevel fremhæverKommissionen, at der muligvis er et behov for specifik regulering afskyggebanksystemer på europæisk plan. Formålet er at undgå, at denstyrkede regulering af den europæiske banksektor medfører, at bankakti-viteter flyttes fra det almindelige banksystem til skyggebanksystemet.2.
Baggrund
I forbindelse med den finansielle krise har man på fælleseuropæisk planøget fokus på reguleringen af det almindelige banksystem, hvilket samletset vil føre til skærpede regler på området. Der har ikke på samme mådeværet fokus på skyggebanksystemet, hvorfor Kommissionen fremhæver,at den styrkede regulering af den europæiske banksektor kan medføre, atbankaktiviteter flyttes fra det almindelige banksystem til skyggebanksy-stemet.
2/6
Grønbogen tager udgangspunkt i det igangværende arbejde i FinancialStability Board (FSB), som er baseret på præmissen om, at der er behovfor øget tilsyn med skyggebanksystemet samt mere målrettet lovgivningpå dette område. Herudover har der også på G20-niveau været fokus på,at der i forhold til skyggebanksystemet er en række uregulerede forhold,som der bør kigges nærmere på.Skyggebanksystemet defineres i grønbogen som ”det kreditformidlings-system, der omfatter enheder og aktiviteter, der ikke er omfattet af detalmindelige banksystem”. Definitionen er taget fra en rapport fra Finan-cial Stability Board (FSB) og suppleres med en liste over en række aktivi-teter, som betragtes som skyggebankaktiviteter i det omfang, at de udfø-res uden for det almindelige banksystem. Det drejer sig om:----Modtagelse af finansielle midler med indskudslignende karakter,Funktioner vedrørende løbetidsændring og/eller omdannelse af likvi-ditet,Overførsel af kreditrisici, ogAnvendelse af direkte eller indirekte finansiel gearing.
Herudover nævnes aktiviteter, der kan fungere som vigtigefinansieringskilder for ikke-bankmæssige enheder, som fx securitisation,værdipapirlån og genkøbsforretninger (repo-forretninger).Med udgangspunkt i denne definition kan mulige skyggebanker fx være:-Special purpose-enheder, der udfører funktioner vedrørende omdan-nelse af likviditet og/eller løbetidsændring fx Special Investment Ve-hicles (SIV) og andre Special Purpose Vehicles (SPV).Pengemarkedsfonde og andre typer investeringsfonde eller -produktermed indskudslignende karakter, der gør dem sårbare over for betyde-lige og pludselige finansieringstræk fra investorer.Investeringsfonde, herunder børsnoterede fonde, som yder kredit ellergeares.Finansieringsselskaber og enheder, der handler med værdipapirer ogtilbyder kredit eller lånegarantier, eller som udfører funktioner vedrø-rende omdannelse af likviditet og/eller løbetidsændring, uden at værereguleret på samme måde som en bank.Forsikrings- og genforsikringsselskaber, som tilbyder eller stiller ga-ranti for kreditprodukter.
-
-
-
-
FSB har anslået, at aktiver i skyggebanksystemet på verdensplan repræ-senterede en værdi på 46.000 mia. EUR i 2010, hvilket svarer til 25-30pct. af det samlede globale finansielle system.
3/6
Formålet med grønbogen er at iværksætte en bred høringsproces, somskal hjælpe Kommissionen i sin analyse af, hvorvidt der er behov for lov-givningsmæssige indgreb over for skyggebanksystemet, samt hvilke lov-givningsmæssige indgreb det i givet fald vil være relevant at gennemføre.I grønbogen beskrives kort fordele og ulemper ved skyggebanksystemet.Af fordele kan nævnes, at skyggebanksystemet giver investorer alternati-ver til bankindskud og fungerer som en alternativ finansieringskilde.Herudover nævnes det, at skyggebanksystemet har mulighed for at ageremere effektivt på enkeltstående behov, da skyggebanksystemet ofte ermeget specialiseret. Endelig kan skyggebanksystemet også udgøre en mu-lighed for risikospredning uden for det almindelige banksystem.Modsat fremhæves det, at enheder og aktiviteter i skyggebanksystemetogså kan skabe risici af systemisk karakter som fx ”runs” på finansiering,opbygning af en høj og skjult gearing, omgåelse af regler ogregelarbitrage samt mulige risici for afsmittende effekter til detalmindelige banksystem i forbindelse med konkurser.I en EU-kontekst er der allerede lovgivning på plads, som har indflydelsepå skyggebanksystemet. Eksempelvis er pengemarkedsfonde ogbørsnoterede fonde i et vist omfang omfattet af direktivet vedrørendeinvesteringsinstitutter (UCITS-direktivet). Herudover vil direktivet omforvaltere af alternative investeringsfonde (FAIF-direktivet) omfatte deskyggebankenheder, som betragtes som alternative investeringsfonde ihenhold til direktivet. FAIF-direktivet stiller blandt andet krav tilovervågning af likviditetsrisici og likviditetsstyring.Skyggebankenheder på forsikringsområdet er omfattet af direktivet omadgang til og udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirsomhed(Solvens II-direktivet), hvilket indebærer, at direktivets krav til solvens,styring og rapportering, vil have betydning for såkaldte forsikrings-SPV'er.Selvom skyggebanksystemet i et vist omfang er reguleret af eksisterendeeller kommende EU-regulering, fremhæver Kommissionen, at dermuligvis er et behov for specifik regulering af skyggebanksystemet påeuropæisk plan.I forlængelse heraf gør Kommissionen opmærksom på, at det kanovervejes at udvide nogle af bestemmelserne i det revideredekapitalkravsdirektiv (CRD IV) til også at omfatte finansieringsselskaber.Pengemarkedsfonde fremhæves også som et område, hvor der muligvis erbehov for yderligere regulering. Dette skyldes hovedsagligt de risici for”runs”, der er forbundet med pengemarkedsfonde, hvor investorer har et
4/6
incitament til at være de første til at trække deres midler ud, når der erpres på markedet.Endelig fremhæver Kommissionen blandt andet også værdipapirudlån oggenkøbsaftaler som potentielle problemområder, hvor der muligvis erbehov for yderligere regulering.Kommisionen præsenterer ingen konkrete forslag til, hvordan enfremtidig regulering af skyggebanksystemet bør være.4.
Europa-Parlamentets udtalelser
Europa-Parlamentet har endnu ikke udtalt sig om grønbogen. Det må dogforventes, at Europa-Parlamentet vil støtte Kommissionen i ønsket om atskabe mere ensartet regulering på området.5.
Nærhedsprincippet
Der er i grønbogen ikke lagt op til specifik regulering. Det fremgår dog afgrønbogen, at eventuelle foranstaltninger bør gennemføres med henblikpå at sikre en ensartet behandling af skyggebanksystemet på internatio-nalt plan og for at undgå regelarbitrageRegulering af skyggebanksystemet kan ikke i tilstrækkelig grad realiseresaf medlemsstaterne, da skyggebanker ofte agerer på tværs af landegræn-ser. Det er på baggrund heraf regeringens forventning, at eventuellekommende initiativer vil være i overensstemmelse med nærhedsprincip-pet.6.
Gældende dansk ret
Pengemarkedsfonde er i dag tæt reguleret i lov om investeringsforeninger.Der er eksempelvis mulighed for, at indløsning kan udsættes, hvis der fxkonstateres risiko for ”runs”. Pengemarkedsforeninger, som er kategoriseretsom non-UCITS, vil fremover blive omfattet af direktiv om forvaltere af al-ternative investeringsfonde (FAIF-direktivet), såfremt forvalteren bliveromfattet af direktivet. Direktivet skal være implementeret i dansk ret den22. juli 2013 og stiller en række krav til forvaltere af alternative investe-ringsenheder, hvis samlede formue overstiger 100 mio. EUR eller på vissebetingelser 500 mio. EUR. Der er bl.a. krav til risikostyring, likviditetssty-ring, metoder, procedurer og frekvens for værdiansættelser m.m.
5/6
Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser
Grønbogen i sig selv vil ikke give anledning til at ændre i lovgivningen.Endvidere vil grønbogen i sig selv ikke medføre statsfinansielle konse-kvenser.8.
Samfundsøkonomiske konsekvenser
Se under punkt 79.
Administrative konsekvenser for erhvervslivet
Se under punkt 710.
Høring
Grønbogen har været sendt i høring i specialudvalget for den finansiellesektor. Det er alene Dansk Aktionærforening, der har afgivet høringssvar.Dansk Aktionærforening (DAF) anfører, at de kun er i stand til at afgive fo-reløbige bemærkninger til grønbogen, men at DAF grundlæggende finderdet rigtigt at undersøge de såkaldte skyggebanker og deres aktiviteternærmere og om fornødent gennemføre regulering.DAF anfører endvidere, at det nøje bør overvejes, hvorvidt man bør regu-lere bestemte virksomhedstyper eller bestemte tjenesteydelser, men at in-gen af disse løsningsmodeller kan sikre en fuld dækning af området.DAF finder, at skyggebanker som hovedregel ikke er omfattet af desamme regler som banker, samt at skyggebankaktiviteter ikke er lovregu-lerede. Dette bygger ifølge DAF på en utilsigtet mulighed i gældende re-gulering eller er udtryk for egentlig omgåelse af gældende regulering.DAF konkluderer, at hvis ydelse af banktjenesteydelser er omfattet af desamme regler, uanset om de ydes af banker eller af ikke-banker, vil for-skellen på banker og ikke-banker være konkurrenceevne og innovation.11.
Generelle forventninger til andre landes holdninger
Regeringen har ikke kendskab til andre landes holdninger til grønbogen.12.
Regeringens foreløbige generelle holdning
Regeringen er i udgangspunktet åben over for fælleseuropæisk reguleringaf skyggebanksystemet, da det ikke kan udelukkes, at skyggebanksyste-met kan medføre risici, som bør reguleres.Det er dog væsentligt, at der i forbindelse med eventuelt kommende initi-ativer tages højde for den kommende og eksisterende EU-lovgivning,
6/6
som har betydning for skyggebanker, så reguleringen ikke bliver for om-fattende og hæmmer væksten i Europa.Samtidig er det også væsentligt, at eksempelvis de danske investerings-foreninger ikke omfattes af eventuelt kommende regulering af skygge-banksystemet, da de danske investeringsforeninger allerede er underlagtomfattende regulering under UCITS-direktivet.13.
Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.
