Børne- og Undervisningsudvalget 2011-12
BUU Alm.del Bilag 24
Offentligt

KULEGRAVNING af AMU-området

Udvalget til kulegravning af AMU-områdetUndervisningsministerietNovember 2011

Indholdsfortegnelse1. Indledning ............................................................................................................................................................ 31.1 Baggrund for analysen ................................................................................................................................. 31.2 Analysens opbygning ................................................................................................................................... 31.3 Sammenfatning............................................................................................................................................. 42. AMU-systemet og VEU-godtgørelse............................................................................................................... 62.1 Indledning ..................................................................................................................................................... 62.1.2 Formålet med den offentlige voksen- og efteruddannelsesindsats ................................................... 62.1.3 Udviklingen af den offentlige voksen- og efteruddannelsesindsats .................................................. 72.2 AMU-uddannelserne ................................................................................................................................... 82.2.1 Godkendelse, opbygning mv. ............................................................................................................. 92.2.2 Aktivitet ............................................................................................................................................... 112.2.3 Arbejdsmarkedsuddannelsernes funktion ...................................................................................... 122.2.4 Udbud .................................................................................................................................................. 132.2.5 Udbudsstruktur og styringsinstrumenter ........................................................................................ 132.2.6 Rammer for forvaltningen af udbuddet .......................................................................................... 142.2.7 Konkurrencen i forhold til privat udbudte uddannelser .............................................................. 152.3 Økonomi ..................................................................................................................................................... 162.3.1 Historik og baggrund ......................................................................................................................... 162.3.2 Økonomistyring og tilskudssystemet .............................................................................................. 172.3.4 Aftalemodellen på AMU ................................................................................................................... 182.3.5 Økonomistyring af og gennem VEU-godtgørelse ........................................................................ 192.3.6 Opsamling: Incitamenter og målsætninger bag økonomistyringen af AMU ............................. 192.3.7 Udgifter og aktiviteter........................................................................................................................ 202.4 VEU-godtgørelse – historik og formål ................................................................................................... 212.4.1 Uddannelser mv., der berettiger til godtgørelse ............................................................................. 212.4.2 Personkreds, tilskudsbetingelser og udbetaling af godtgørelse ................................................... 222.4.3 Administration af godtgørelsesordningen ...................................................................................... 222.5 Kost og logi ................................................................................................................................................ 232.6 Tilsyn ........................................................................................................................................................... 232.7 Sanktionsmuligheder ................................................................................................................................. 243. Misbrug og utilsigtet anvendelse af AMU og VEU-godtgørelse ............................................................... 253.1 Tilsynssager ................................................................................................................................................. 253.1.1 Tilsynssagernes indhold..................................................................................................................... 253.2 Karakteristika for tilsynssagerne .............................................................................................................. 273.2.1 Ulovlig og/eller forkert markedsføring........................................................................................... 273.2.2 Klager over diverse forhold på uddannelsesinstitutionerne ........................................................ 273.2.3 Ulovlig afkortning af AMU-uddannelser ........................................................................................ 273.2.4 Spekulation i tællereglerne ................................................................................................................ 283.2.5 Udlægning af AMU-uddannelser ..................................................................................................... 283.2.6 Ikke berettiget adgang til AMU-uddannelser, herunder for udlændinge ................................... 283.2.7 Gennemførelse af virksomhedsinterne kurser under dække af AMU........................................ 29

3.2.8 Opretholdelse af produktion samtidig med kursusafholdelse, herunder brug af interneinstruktører ................................................................................................................................................... 293.2.9 AMU-uddannelsen lever ikke op til uddannelsesmålet ................................................................ 303.3 Tendenser fra de afsluttede tilsynssager i 2010/2011........................................................................... 303.3.1 De involverede uddannelser og FKB’er ......................................................................................... 303.3.2 Tilrettelæggelsesformer i de afsluttede tilsynssager ....................................................................... 303.3.3 Private aktører .................................................................................................................................... 313.3.4 Kost og logi ......................................................................................................................................... 313.4 Delkonklusion ............................................................................................................................................ 314. Analyse af risici i styringssystemet for uhensigtsmæssig anvendelse af AMU og VEU-godtgørelse ... 334.1. Indledning .................................................................................................................................................. 334.2. Problemer i AMU-systemet..................................................................................................................... 334.2.1. Statens finansiering af AMU ............................................................................................................ 334.2.2. Styring, tilrettelæggelse og gennemførelse af arbejdsmarkedsuddannelse ................................ 394.2.3. Udbud og private aktører ................................................................................................................. 454.2.4. Tilsyn og sanktioner .......................................................................................................................... 474.5. Opsummering............................................................................................................................................ 485. Igangsatte initiativer og forventet virkning ................................................................................................... 49

1. IndledningUndervisningsministeriet er de seneste år gennem en række tilsynssager blevet opmærksom på, at der iAMU-systemet var uhensigtsmæssige økonomiske og styringsmæssige incitamenter. På den baggrundblev der iværksat en række initiativer. I april 2011 iværksatte ministeren en kulegravning af AMU-området med henblik på at komme med anbefalinger til forbedringer.

1.1 Baggrund for analysenAMU-systemet er i dag – og har også historisk set været – efter- og videreuddannelse målrettet ufaglær-te og faglærte. Udvikling af AMU har været baseret på et tæt samarbejde med arbejdsmarkedets parterog politiske mål og prioriteringer forbundet med behovet for omstilling og fleksibilitet på arbejdsmar-kedet. AMU spiller en vigtig rolle i den samlede VEU-indsats med et bredt udbud af erhvervsrettedekorte uddannelser, der dels giver personer, som ikke har en kompetencegivende uddannelse, mulighe-den for at opnå grundlæggende opkvalificering, dels sikrer ufaglærte og faglærte muligheder for løbendeopkvalificering på arbejdsmarkedet. Statens rolle har været at yde støtte til uddannelsesaktiviteter, derudvikles, tilrettelægges og afholdes for AMU-målgruppen. For at tilskynde arbejdskraften til at deltage iløbende efter- og videreuddannelse har adgangen til og mulighederne for at modtage godtgørelse, be-fordringstilskud samt kost- og logi været relativt gunstige. Arbejdsmarkedets parter og virksomhedernemedvirker til finansieringen bl.a. i forhold til VEU-godtgørelsen og via kompetencefonde, der blev op-rettet i forbindelse med overenskomstfornyelserne i 2007.Med AMU-reformen fra 2003 gennemførtes en ændring af AMU, der havde til formål at sikre langtstørre smidighed og fleksibilitet i ordningen, end der havde været hidtil. Det handlede særligt om atskabe en mere fleksibel måde til at imødekomme arbejdsmarkedets efterspørgsel efter særlige kompe-tencer gennem en smidig procedure for ansøgning og godkendelse. Uddannelserne blev desuden måls-tyret, hvilket sammen med fleksible tilrettelæggelsesformer gav uddannelsesinstitutionerne stor frihed iforhold til gennemførelsen.Stramninger på AMU-områdetI 2009 blev Undervisningsministeriet opmærksom på en øget grad af misbrug og uhensigtsmæssig an-vendelse af ordningen. Samtidig førte den finansielle krise til en markant stigning i forbruget af AMUog den tilknyttede godtgørelsesordning. En opprioritering af tilsynsopgaven førte til, at der gennem enrække tilsynssager, der på forskellig vis handlede om misbrug, utilsigtet og uhensigtsmæssig anvendelse,blev afdækket en række forhold. Det har betydet, at der er blevet foretaget en række stramninger, hvisfulde virkning ikke på nuværende tidspunkt er slået igennem.Formålet med stramningerne – såvel som AMU-kulegravningen – har været at imødegå misbrug ogutilsigtet anvendelse for at sikre, at pengene på området anvendes bedst muligt på at opkvalificere ar-bejdsstyrken.

1.2 Analysens opbygningKulegravningen er opbygget med et afsnit 2, der beskriver AMU-systemet og godtgørelsesordningen, etafsnit 3, der tager udgangspunkt i de konkrete tilsynssager og hvilke karakteristika, der har været for-

bundet med disse. I afsnit 4 ses der på styringen og de risici for uhensigtsmæssige anvendelse, somdenne giver anledning til. I afsnit 5 gennemgås initiativer, der er taget for at imødegå nye tilsynssager

1.3 SammenfatningMere end en million personer deltager årligt i arbejdsmarkedsuddannelser. Derved løfter AMU en væ-sentlig uddannelses- og arbejdsmarkedspolitisk opgave med at uddanne målgruppen af faglærte og ufag-lærte. Det bidrager til en løbende opkvalificering af arbejdsstyrken, der har til formål at understøtteudviklingen på arbejdsmarkedet.Ønsker om en høj efterspørgselsstyring, hurtig udviklingstakt af nye uddannelser, og en let og smidigadgang til at tilrettelægge, afvikle og afholde arbejdsmarkedsuddannelser dannede baggrund for AMU-reformen i 2003. Herved sikredes øget fleksibilitet, som var nødvendig for at kunne efter- og videreud-danne arbejdsstyrken i en periode med høj efterspørgsel efter arbejdskraft. AMU-uddannelserne ogVEU-godtgørelsen beskrives i afsnit 2.Men kombinationen af en meget fleksibel ordning, relativt gunstige vilkår for tilskud og godtgørelse ogen meget konjunkturfølsom ordning har medført et stigende antal tilsynssager.Der er i 2010-2011 afsluttet 35 tilsynssager, hvilket er en stigning fra 2009, hvor der blev afsluttet 9tilsynssager. En række af sagerne handler om misbrug af AMU-systemet og reglerne for godtgørelse ogøvrige tilskud, mens andre holder sig inden for reglerne, men er klart utilsigtede.Den overvejende tendens, der kan udledes på baggrund af tilsynssagerne, er, at der er en overvægt afsager, der vedrører de tværfaglige organisatoriske fag inden for fælleskataloget, sager, som involverersærlige tilrettelæggelsesformer, herunder virksomhedsforlagt undervisning og sager, der vedrører uden-landske kursister. Desuden har der i tilsynssagerne været en overrepræsentation af private aktører. Til-synssagerne gennemgås i afsnit 3.Det stigende antal tilsynssager giver anledning til at skærpe opmærksomheden på de risici, der er i sty-ringssystemet, for uhensigtsmæssig anvendelse. Problemerne i AMU-systemet analyseres i afsnit 4.Først og fremmest rummer de relativt gunstige økonomiske vilkår for institutioner og virksomhederincitamenter til at bruge AMU-systemet frem for andre efteruddannelsestilbud, idet AMU er billigereend lignende tilbud. Dette kan øge risikoen for, at der i AMU-regi etableres uddannelser, som falderuden for formålet med AMU. Den lave pris for arbejdsgiverne øger risikoen for, at der ikke foretagesen tilstrækkelig kvalificering af efterspørgslen. Det kan resultere i utilstrækkelig kvalitet i uddannelsestil-buddene, hvilket reducerer effekten af AMU-indsatsen.Den indholdsmæssige styring er tilrettelagt på en måde, så den ikke i alle tilfælde fuldstændigt kan imø-degå de risici for misbrug og uhensigtsmæssig anvendelse, der er forbundet med den høje statslige støt-te til AMU. For at sikre at uddannelserne svarer til arbejdsmarkedets behov, er udviklingen af nye ud-dannelser overladt til arbejdsmarkedets parter via efteruddannelsesudvalgene. Svagheden ved dennemodel er, at der ikke foretages en samlet politisk prioritering af AMU-indsatsen, og at der kan være entilbøjelighed til at sætte lighedstegn mellem arbejdsmarkedets behov/den privatøkonomiske gevinst forden enkelte virksomhed og den samfundsøkonomiske relevans og gevinst. Dermed kan der være enrisiko for, at der ikke i tilstrækkelig grad foretages en vurdering af, om uddannelserne har et positivtsamfundsøkonomisk afkast.

En AMU-uddannelse er alene defineret i forhold til en varighed og en handlingsorienteret målbeskrivel-se. Skolerne tilrettelægger og gennemfører undervisningen og foretager selv bedømmelsen af, om kursi-sterne har opnået målet. De kvalitetsstyringsredskaber, der er etableret på området, er primært oriente-ret mod input, rammer og mål, mens kvalitetssikring i forhold til institutionernes realisering af de hand-lingsorienterede mål og øvrige resultater er begrænset sammenlignet med andre uddannelsesområder.Der er dermed en risiko for, at skolernes økonomiske interesse i at opnå flest mulige deltagere på AMUdels kan medføre en forvridning af udbuddet i retning af de uddannelser, som giver overskud for sko-lerne, og dels kan føre til en forringelse af undervisningens kvalitet. Tilsynssagerne tyder på, at der er enrække områder, der i særlig grad giver skolerne mulighed for en uhensigtsmæssig adfærd. Det gælder fxen række af fag i fælleskataloget som teambuilding mv. og i forhold til de fleksible tilrettelæggelsesfor-mer som virksomhedsforlagt undervisning og fjernundervisning.Der kan samtidig konstateres en forholdsmæssig overrepræsentation af private aktører i de konkretetilsynssager, hvilket kan tyde på, at de økonomiske incitamenter i ordningen - kombineret med sty-ringsmodellen – medfører, at de private aktører i særlig grad søger at optimere overskuddet og i mindregrad opfatter sig forpligtet på programansvaret for AMU.Da der ikke stilles præcise og målbare indholds- og resultatmæssige krav i styringsmodellen betyder det,at Undervisningsministeriets nuværende tilsyn kun i begrænset omfang anvendes til at kontrollere ind-hold, afholdelse og udbytte af den konkrete undervisning.På baggrund af det stigende antal tilsynssager er der allerede gennemført en række initiativer i forhold tilat imødegå misbrug og utilsigtet anvendelse, samtidig med at genopretningsaftalen og finanslovsaftalenfor 2011 bidrog til en målretning af ressourcerne til AMU. Disse initiativer beskrives i afsnit 2.3 og 5.Der kan allerede nu ses en tendens til, at initiativerne har haft en virkning. I 2011 er aktiviteten betyde-lig reduceret og der er sket en målretning af efterspørgslen væk fra de tværgående fag mod de merespecialiserede teknisk faglige fag. En række af de seneste initiativer, fx skærpet sanktionspraksis og devedtagne stramninger af godtgørelsesloven, er endnu ikke slået igennem.

2. AMU-systemet og VEU-godtgørelse2.1IndledningArbejdsmarkedsuddannelserne (AMU) er erhvervsrettet voksen- og efteruddannelse målrettet ufaglærteog faglærte. Formålet er ifølge AMU-loven at give den enkelte mulighed for løbende at tilegne sig kom-petencer og kvalifikationer, som efterspørges på arbejdsmarkedet. AMU bidrager til at skabe et fleksi-belt arbejdsmarked, hvor arbejdskraften har de efterspurgte kompetencer eller hurtigt kan erhvervedem, og hvor den enkelte er bedst muligt rustet til at imødekomme udfordringerne på arbejdsmarkedetpå kort og langt sigt.AMU blev etableret med lov nr. 194 af 18. maj 1960 om erhvervsmæssig uddannelse af specialarbejderem.fl. og omskoling. AMU har siden været gennem en lang række reformer i takt med udviklingen påarbejdsmarkedet og i uddannelses- og beskæftigelsespolitikken. Den seneste reform af AMU blev gen-nemført med lov nr. 446 af 10. juni 2003 (AMU-loven) som led i en samlet nyordning af den erhvervs-rettede voksen- og efteruddannelsesindsats, der blandt andet i 2001 flyttede AMU fra Arbejdsministeri-et til Undervisningsministeriet.AMU er en del af den samlede voksen- og efteruddannelsesindsats, som består af dels erhvervsrettetefteruddannelse for voksne i arbejdsstyrken og dels almen uddannelse for alle voksne. Voksen- og ef-teruddannelserne omfatter både efteruddannelse i offentligt regi og privat efteruddannelse. I det føl-gende vil der være fokus på den offentligt udbudte voksen- og efteruddannelsesindsats, herunder AMU.

2.1.2 Formålet med den offentlige voksen- og efteruddannelsesindsatsMålet med brugen af voksen- og efteruddannelse varierer alt afhængigt af, hvilket niveau man betragterdet fra. For den enkelte kan deltagelse ses som opkvalificering og personlig udvikling, der kan medvirketil for eksempel at sikre et nyt eller bedre job, mindske risikoen for ledighed eller give mulighed forhøjere løn. For virksomheden skal uddannelse af medarbejderne for eksempel sikre kvalificeret arbejds-kraft, give større indtjening pr. medarbejder eller give en konkurrencefordel. Som samfund betragtet ermålsætningen med den offentlige investering at skabe større velstand i samfundet.Den teknologiske udvikling og globaliseringen indebærer stigende efterspørgsel efter arbejdskraft medkompetencegivende uddannelser, mens efterspørgslen efter arbejdskraft med lavt kompetenceniveaubliver mindre. Nye job på arbejdsmarkedet kræver oftest andre og mere komplekse kompetencer endde job, der forsvinder. Tilgangen til arbejdsstyrken af unge med en kompetencegivende uddannelse kanikke alene løse denne udfordring. Det er også nødvendigt med voksen- og efteruddannelser, der kanunderstøtte en løbende kompetenceudvikling af de voksne, der allerede befinder sig på arbejdsmarke-det.I rapporten ”Mål og midler i offentligt finansieret voksen- og efteruddannelse” fra 19991beskrives,hvordan voksen- og efteruddannelse kan bidrage til at øge den samlede velstand i samfundet:

Arbejdsministeriet, Undervisningsministeriet, Finansministeriet, august 1999, ”Mål og midler i offentligt finansieret vok-sen- og efteruddannelse”, kap. 4, s.1021

”Det kanfor det førsteske ved at øge arbejdsstyrkens produktivitet og dermed forbedre og bevare detfremtidige vækstpotentiale. Blandt andet kan voksen- og efteruddannelse spille en væsentlig rolle i for-hold til omstillinger på arbejdsmarkedet, som følger af teknologisk og erhvervsmæssig udvikling.For det andetkan uddannelse bidrage til at mindske den strukturelle ledighed ved at indsnævre de uddan-nelsesmæssige skævheder i arbejdsstyrken. Et højere kvalifikationsniveau for den dårligst uddannede delaf arbejdsstyrken kan således bidrage til at skabe en bedre balance mellem udbud og efterspørgsel efterkvalificeret arbejdskraft og en højere mobilitet. Voksen- og efteruddannelse kan endvidere forebygge ogafhjælpe eventuelle flaskehalsproblemer og dermed mindske risikoen for lønpres.For det tredjekan voksen- og efteruddannelse føre til en større arbejdsstyrke ved at tilskynde til og mulig-gøre, at flere bliver på arbejdsmarkedet i længere tid end ellers.Endelig kan voksen- og efteruddannelse medvirke til at realisere fordelingspolitiske mål. Ved at øgekvalifikationerne for de dårligst uddannede kan voksen- og efteruddannelse således bidrage til at ind-snævre lønspredningen og sikre en mere ligelig indkomstfordeling.”I rapporten anføres det, at den samlede aktivitet for voksen- og efteruddannelsesaktivitet uden statsligindblanding ville være for lav, og at personer med størst behov ikke ville blive tilgodeset i tilstrækkeliggrad. Desuden fremgår det, at udbuddet – uden det offentliges involvering - ville være for smalt, samtat der ville være risiko for lav kvalitet og dårlig ressourceudnyttelse.Rapporten peger imidlertid også på en række risici forbundet med den offentlige støtte. Heriblandtnævnes for det første, at den offentlige støtte indebærer en risiko for, at det samlede økonomiske afkastbliver for lavt eller direkte negativt, fordi den offentlige støtte skjuler de reelle omkostninger for kursi-ster og virksomheder, som derved ikke afvejer udbyttet overfor de faktiske omkostninger. For det an-det at støtten indebærer risiko for dødvægt, hvor der gennem skattefinansierede tilskud betales for vok-sen- og efteruddannelse, som virksomheder eller enkeltpersoner alligevel selv ville have betalt. Og fordet tredje at støtten rummer en risiko for, at den enkeltes og virksomhedens valg af voksen- og efter-uddannelse trækkes i retning af de tilbud, som berettiger til den største støtte.Rapporten peger samtidig på, at der er en risiko for en for langsom tilpasning af det samlede udbud afuddannelser målrettet nye behov på arbejdsmarkedet. Stor fleksibilitet, især for efteruddannelserne, eren væsentlig forudsætning for et højt samfundsmæssigt udbytte af indsatsen, og en for stram offentligstyring gør det vanskeligt for udbyderne at tilpasse sig de faktiske behov hos virksomheder og uddan-nelsessøgende.

2.1.3 Udviklingen af den offentlige voksen- og efteruddannelsesindsatsAMU-reformen i 2003 havde til formål at skabe en høj grad af efterspørgselsstyring i forhold til såvelnyudvikling som udbud af arbejdsmarkedsuddannelser, en høj udviklingstakt, så nye uddannelsesbehovkunne dækkes hurtigt, og store muligheder for en fleksibel tilrettelæggelse af uddannelserne.I marts 2006 blev regeringen og arbejdsmarkedets parter enige om en fælles aftale på VEU-området.Aftalen indeholder blandt andet følgende målsætninger:



Arbejdsstyrkens kompetencer skal løftes, herunder skal det sikres, at alle på arbejdsmarkedethar grundlæggende færdighederDet offentlige har en særlig forpligtelse i forhold til de mest udsatte grupper, f.eks. læse-, skrive-og regnesvage voksne og tosprogedeUdbuddet af VEU skal være målrettet og fleksibelt i forhold til virksomhedernes og den enkel-tes behovDe styrings- og finansieringsmæssige rammer skal understøtte større aktivitet.

Trepartsaftalens målsætninger er senere udmøntet dels i Velfærdsaftalen fra juni 2006, dels i aftalen omudmøntningen af globaliseringspuljen fra november 2006 og opfølgningerne herpå. Begge aftaler inde-holder en række initiativer på VEU-området, herunder særlige indsatser for udsatte grupper. Der blevendvidere i forbindelse med aftale om udmøntning af globaliseringspuljen afsat en midlertidig pulje på1 mia. kr. til finansiering af øget aktivitet på erhvervsrettet VEU frem til 2012 (VEU-puljen).Fra AMU-reformen i 2003 til og med indgåelse af trepartaftale og globaliseringsaftale har det således isærlig grad været hensynet til at sikre fleksibilitet og hurtig tilpasning i forhold til arbejdsmarkedets be-hov samt at sikre høj aktivitet i AMU-systemet, der har præget AMU-systemet.Den økonomiske krise, som blandt andet har medført et ret markant stigning i AMU-aktiviteten, harimidlertid medført en øget opmærksomhed i forhold til at kvalificere og målrette efterspørgslen efterAMU og at minimere de risici, der allerede blev påpeget i rapporten fra 1999.Med henblik på at sikre en mere målrettet anvendelse af AMU, der sikrer en fortsat prioritering af ufag-lærte og faglærtes opkvalificering på arbejdsmarkedet, blev der således i forbindelse med Genopret-ningsaftalen og FL 2011 gennemført en række ændringer vedr. VEU-godtgørelse og deltagerbetalingmv. Fra og med 1. januar 2011 skal deltagere, der har afsluttet en videregående uddannelse, betale fuldpris for deltagelse i AMU, idet der ikke længere udbetales taxametertilskud til undervisningen. Herud-over blev VEU-godtgørelsen reduceret fra 100 pct. til 80 pct. af højeste dagpengesats, ligesom tilskud-dene til befordring og kost og logi blev reduceret. Disse initiativer har allerede målrettet efterspørgslenpå AMU-området betydeligt, idet der i 1. kvartal 2011 kan konstateres et aktivitetsfald på 28 pct. sam-menlignet med samme kvartal sidste år. Målretningen af efterspørgslen viser sig ligeledes ved, at aktivi-tetsfordelingen på de enkelte uddannelsesområder i AMU-systemet har ændret sig i første kvartal 2011mod kurser i højere takstgrupper, og kurser hvor deltagerbetalingen er lavere.

2.2 AMU-uddannelserneArbejdsmarkedsuddannelser er korterevarende uddannelser, der imødekommer nye eller udækkedebehov for erhvervsrettet voksen- og efteruddannelse til og med erhvervsuddannelsesniveau. Uddannel-serne udvikles med henblik på beskæftigede faglærte og ufaglærte.Adgang til AMU har alle, der har reel og faktisk beskæftigelse og/eller fast bopæl i Danmark.De ca. 3000 arbejdsmarkedsuddannelser er, jf. AMU-lovens § 2, organiseret i et system af fælles kompe-tencebeskrivelser, der hver beskriver et jobområde på de faglærtes og ufaglærtes arbejdsmarked. Derfindes pt. 146 fælles kompetencebeskrivelser (FKB), som dækker så forskellige jobområder som for

eksempel ”Produktion af medicinalprodukter”, ”Ældrepleje, sygepleje og sundhed i kommunalt regi”,”Vejgodstransport”, ”Detailhandel” og ”Stilladsmontage”. Se eksempel i bilag 1.Foruden arbejdsmarkedsuddannelser er omkring 250 udvalgte enkeltfag fra erhvervsuddannelserne(område- og specialefag) tilkoblet de fælles kompetencebeskrivelser. Enkeltfag, der tilkobles en fælleskompetencebeskrivelse, omfattes af samme vilkår som arbejdsmarkedsuddannelser med hensyn til øko-nomi, tilrettelæggelse, udbud, kvalitetssikring mv. Formålet hermed er at hindre dobbeltudvikling ogoverlap i udbuddet.2

2.2.1 Godkendelse, opbygning mv.Det var et væsentligt mål med AMU-reformen i 2003 at skabe enklere godkendelsesprocedurer og kor-tere udviklingstider for arbejdsmarkedsuddannelserne end efter den tidligere lovgivning. Tidligere råd-gav de centrale parter om hver enkelt arbejdsmarkedsuddannelse og om udbudsgodkendelserne til den-ne, hvilket udgjorde en betydelig administrativ byrde. Endvidere var der kritik af, at der gik lang tid fraet uddannelsesbehov opstod, til uddannelsen kunne gennemføres.Derfor blev det nuværende styringssystem udformet således, at alene de fælles kompetencebeskrivelserforelægges VEU-rådet, mens arbejdsmarkedsuddannelserne godkendes administrativt inden for ram-merne af de fælles kompetencebeskrivelser, og udbudsgodkendelserne gives til fælles kompetencebe-skrivelser.En høj udviklingstakt blev endvidere søgt opnået gennem ”6-ugers reglen”, efter hvilken en arbejds-markedsuddannelse er godkendt, hvis UVM ikke har bemærkninger til den inden for seks uger (AMU-lovens §10 stk. 6), samt gennem ”3-årsreglerne”, det vil sige dels bestemmelsen om, at fælles kompe-tencebeskrivelser tages op til vurdering hvert tredje år (AMU-lovens §2), og dels fastlæggelsen af enadministrativ praksis i henhold til AMU-bekendtgørelsens §4, hvorefter arbejdsmarkedsuddannelser ogenkeltfag som udgangspunkt nedlægges, hvis de ikke har været anvendt i tre år.Fælles kompetencebeskrivelser (FKB)udarbejdes af efteruddannelsesudvalgene på baggrund af analyser af behovet for grundlæggendearbejdsmarkedsrelevant kompetenceudvikling for voksne (AMU-lovens § 2 stk. 1),angiver de jobområder og de tilhørende arbejdsmarkedsrelevante kompetencer samt de ar-bejdsmarkedsuddannelser og enkeltfag, der kan bidrage til udviklingen af disse kompetencer(AMU-lovens §2 stk. 1),godkendes af Undervisningsministeriet efter udtalelse fra Rådet for Voksen- og Efteruddannel-se (AMU-lovens § 2 stk. 2),vurderes af efteruddannelsesudvalget hvert tredje år med henblik på at sikre aktualiteten i for-hold til arbejdsmarkedets behov (AMU-lovens § 2 stk. 2),udgør grundlaget for udbudsgodkendelserne (AMU-lovens § 16),afgrænser de områder, der kan udvikles arbejdsmarkedsuddannelser inden for,

I det følgende omfatter beskrivelsen af arbejdsmarkedsuddannelserne enkeltfag tilkoblet en fælles kompetencebeskrivelsemed mindre andet fremgår af teksten.2



udgør grundlaget for Undervisningsministeriets godkendelse af nye arbejdsmarkedsuddannelser,og tilkobling af relevante enkeltfag (område- og specialefag) fra erhvervsuddannelsernenedlægges normalt efter godkendelse i Undervisningsministeriet med en afløbstid på tre til seksmåneder, ogadministreres digitalt i ”uddannelsesadministration.dk” (AMU-lovens §6 stk. 2).

I 2010 blev der godkendt 6 og nedlagt 11 fælles kompetencebeskrivelser.Arbejdsmarkedsuddannelserudvikles af efteruddannelsesudvalgene inden for de fælles kompetencebeskrivelsers rammer(AMU-lovens § 10 stk. 1),kan ikke have samme mål som enkeltfag (AMU-lovens § 10 stk. 1),kan kun udvikles på områder, hvor private allerede udbyder uddannelsesaktiviteter, hvis væ-sentlige arbejdsmarkedspolitiske og uddannelsesmæssige hensyn taler for det (AMU-lovens §10 stk. 3),beskrives i forhold til jobområder (AMU-lovens § 10 stk. 1),er godkendt, med mindre Undervisningsministeriet har bemærkninger inden for seks uger fraansøgningstidspunktet (AMU-lovens § 10 stk. 4),tilkobles efter godkendelse i Undervisningsministeriet en eller flere fælles kompetencebeskri-velser og kan derefter udbydes af uddannelsesinstitutioner, som er godkendt til den pågældendefælles kompetencebeskrivelse,nedlægges efter godkendelse i Undervisningsministeriet med en afløbstid på tre til seks måne-der, hvis de efter efteruddannelsesudvalgets vurdering ikke er aktuelle, eller hvis der ikke harværet afholdt kurser i dem i tre år ogadministreres digitalt i ”uddannelsesadministration.dk” (AMU-lovens §6 stk. 2).Arbejdsmarkedsuddannelser beskrives med en handlingsorienteret målbeskrivelse, som giver landsdæk-kende kompetence, og en vejledende maksimal varighed. Uddannelserne varer fra ½ dag til 10 ugermed en gennemsnitlig varighed på 4,1 dag. Der udstedes uddannelsesbevis til deltagere, som efter un-derviserens vurdering har nået det fastsatte mål med uddannelsen; der gennemføres prøver i forbindelsemed en række certifikatuddannelser.I 2009 blev der godkendt 390 og nedlagt 214 arbejdsmarkedsuddannelser.FælleskatalogetAMU omfatter herudover uddannelser, som sigter mod generelle tværgående mål, og hvis handlingsori-enterede målformulering ikke tager udgangspunkt i en jobfunktion inden for et konkret jobområde,men i ufaglærtes og faglærtes arbejdsmarked generelt. Disse uddannelser samles i ”Fælleskataloget”, jf.AMU-bekendtgørelsens § 6. Fælleskatalogets hovedformål er at hindre dobbeltudvikling på området.Såvel Undervisningsministeriet som efteruddannelsesudvalgene kan udvikle arbejdsmarkedsuddannelsertil fælleskataloget. Efter godkendelse i Undervisningsministeriet tilkobles uddannelserne i fælleskatalo-get en eller flere fælles kompetencebeskrivelser og kan derefter udbydes af uddannelsesinstitutioner

godkendt til den pågældende fælles kompetencebeskrivelse. Der godkendes ikke udbud til fælleskatalo-get3.Uddannelserne i fælleskatalogetkan kategoriseres i AMU-uddannelser der sigter mod- grundlæggende kulturteknikker som faglig læsning og skrivning, fagrettet fremmedsprog oggrundlæggende it- kompetencer vedrørende arbejdsmiljø og ergonomi mv.- kompetencer vedrørende praktikvejledning af eud-elever- kompetencer vedrørende arbejdsorganisering og motivation mv. i forhold til jobvaretagelsenf.eks. samarbejde, kommunikation og kvalitetsbevidsthed.En særlig gruppe arbejdsmarkedsuddannelser i Fælleskataloget er udviklet for flygtninge og indvandre-re. Uddannelserne omfatter supplerende undervisning i dansk som andetsprog, introducerende uddan-nelse til et brancheområde og uddannelser, der inden for et specifikt fagligt område har et særligt ind-hold, der er relevant for flygtninge og indvandrere. Ordene ”flygtninge og indvandrere” eller forkortel-sen ”F/I” indgår i titlen.Efteruddannelsesudvalgene skal tilkoble arbejdsmarkedsuddannelserne i dansk som andetsprog til allefælles kompetencebeskrivelser. Formålet hermed er at give alle AMU-godkendte uddannelsesinstitutio-ner mulighed for at bidrage til integrationsindsatsen ved at gennemføre særlige forløb for flygtninge ogindvandrere, der kombinerer faglig undervisning med dansk. Der er mulighed for praktik i forbindelsemed særlige uddannelsesforløb for flygtninge og indvandrere.

2.2.2 AktivitetNedenstående tabeller viser udviklingen i AMU aktiviteten inkl. ledige m.v fordelt på efteruddannelses-udvalgsområder og udviklingen i aktiviteten fordelt på kursisternes uddannelsesbaggrund. Beregningerviser, at hver deltager i 2010 gennemførte knapt 3 dages arbejdsmarkedsuddannelse.Aktivitet på certifikatuddannelser udgør knapt 24 pct. af den samlede aktivitet.Tabel 1: AMU-aktivitet inkl. ledige m.v. i perioden 2007-2010 fordelt på efteruddannelsesudvalgAntal kursister2007Bygge-/Anlægsområdet og –IndustriEfteruddannelsesudvalget for Handel,Administration, Kommunikation og Ledel- 231.199 301.139seIF & MI – Svejsning og fyringsteknikIndividuel kompetencevurderingIndustriens FællesudvalgKøkken-Hotel-Restaurant-Bager-Konditor-KødbranchenMejeri- og Jordbrugets Efteruddannelses-udvalg3

Antal årselever201057.8882007525,72008640,83.177,0386,1206,11.638,4498,2419,72009881,24.417,5608,7315,42.028,8577,3544,12010853,34.541,4538,5300,61.491,7503,5596,6

200843.673

200961.517458.26131.49540.786159.46731.94625.973

34.356

469.595 2.604,026.79345.692304,8303,5

19.36738.932

24.18626.410

108.084 128.15421.34916.08927.56116.514

121.765 1.413,829.86636.024468,6414,1

Se bilag over uddannelserne i Fælleskataloget og eksempler på målbeskrivelser.

Metalindustriens UddannelsesudvalgPædagogiske Område og Social og Sund-hedsområdetServiceErhvervenes Efteruddannelsesud-valgTekniske Installationer og EnergiTransporterhvervets UddannelsesRådTræets EfteruddannelserTværgående kurser & flygtninge-/indvandrerkurserTotal

22.17130.77717.13213.39566.41466311.624

24.32235.96120.05014.10780.6241.47210.895

33.69849.01825.64823.30993.6551.71212.527

30.65459.38425.28024.6551.47910.244

455,6714,5332,3153,415,5165,9

478,8797,3360,3162,62.387,421,1299,1

676,91.117,6463,1262,53.193,722,4308,9

613,91.335,2506,6278,73.362,418,9244,9

102.801 2.127,1

631.552 755.068 1.049.015 1.042.180 9.998,9 11.472,9 15.418,3 15.187,1

Kilde: AMU-statistikken 2011, Undervisningsministeriet, UNI-C Statistik og Analyse.Note: Antal kursister er antallet af kursister som har afsluttet et AMU-kursus. Deltager samme person på flere kurser, tælles vedkommen-de med flere gange. Antal årselever er et udtryk for det aktivitetsomfang den enkelte kursist gennemgår på et AMU-kursus. For et giventAMU kursus, vil det tal, der ligger bag nøgletallet, svare til en årselevandel. Aktivitetsomfanget omregnes således at: 1 kursistdag = 1/5elevuge, 1 elevuge = 1/40 årselev.

Tabel 2: AMU-aktivitet inkl. ledige m.v. fordelt efter kursisternes uddannelsesbaggrund i perioden 2007-2010Antal kursisterAntal årselever2007Uoplyst/ukendtUfaglært (Grundskole/gymnasiale udd.)Faglært (Erhvervsfaglige udd.)21.573200830.915200938.096347.932521.502201033.1212007406,02008678,34.152,85.208,62009763,55.272,17.649,52010647,25.104,87.743,1

210.530 256.242307.659 353.580

336.098 3.657,8534.066 4.696,4

Videregående uddannelser (Fra KVU til Ph.d.) 91.790 114.331 141.483 138.880 1.238,7 1.433,2 1.733,2 1.691,9Total631.552 755.068 1.049.015 1.042.180 9.998,9 11.472,9 15.418,3 15.187,1Antal kursister20073,4%33,3%48,7%20084,1%33,9%46,8%20093,6%33,2%49,7%13,5%100,0%20103,2%32,2%51,2%20074,1%36,6%47,0%Antal årselever20085,9%36,2%45,4%12,5%100,0%20095,0%34,2%49,6%11,2%100,0%20104,3%33,6%51,0%11,1%100,0%

Procentvis fordelingUoplyst/ukendtUfaglært (Grundskole/gymnasiale udd.)Faglært (Erhvervsfaglige udd.)

Videregående uddannelser (Fra KVU til Ph.d.) 14,5% 15,1%Total100,0% 100,0%

13,3% 12,4%100,0% 100,0%

Kilde: AMU-statistikken 2011, Undervisningsministeriet, UNI-C Statistik og Analyse.Note: Uddannelsesbaggrund er opført efter personens højeste fuldførte forudgående uddannelse. Antal kursister er antallet af kursister somhar afsluttet et AMU-kursus. Deltager samme person på flere kurser, tælles vedkommende med flere gange. Antal årselever er et udtryk for detaktivitetsomfang den enkelte kursist gennemgår på et AMU-kursus. For et givent AMU kursus, vil det tal, der ligger bag nøgletallet, svare til enårselevandel. Aktivitetsomfanget omregnes således at: 1 kursistdag = 1/5 elevuge, 1 elevuge = 1/40 årselev.

2.2.3 Arbejdsmarkedsuddannelsernes funktionArbejdsmarkedsuddannelserne kan kombineres fleksibelt og anvendes på mange forskellige måder.De kan anvendes som led i løbende efteruddannelse af såvel ufaglærte som faglærte, for eksempel iforhold til ny teknologi, nye materialer, nye forarbejdningsteknikker, nyt udstyr eller nye arbejdsfunkti-12

oner på arbejdspladsen, som forudsætning for varetagelse af specifikke jobfunktioner, hvor en myndig-hed har stillet krav om uddannelse som betingelse for udførelsen af arbejdet (certifikatuddannelser) ellersom led i omskoling af ufaglærte og faglærte til at varetage nye jobfunktioner eller ved brancheskift.Arbejdsmarkedsuddannelser kan desuden indgå som en del af en individuel uddannelsesplan, der giveren ufaglært mulighed for at blive faglært. Der kan for eksempel være tale om en formaliseret GVU-uddannelsesplan eller om, at den enkelte i samarbejde med sin virksomhed gennemfører en rækkeAMU-uddannelser, der giver mulighed for at indstille sig til svendeprøve, eller som en del af en såkaldt”kontraktuddannelse”, hvor arbejdsmarkedets parter har aftalt en fagrække, der i kombination meddefinerede arbejdsperioder i virksomheden udgør grunduddannelsen på området,Endvidere køber jobcentrene AMU-forløb som led i den aktive arbejdsmarkedspolitik over for ledige.Problemstillinger knyttet til dette berøres ikke i kulegravningen.Alle deltagere i AMU skal have tilbud om en vurdering af deres basale færdigheder i læsning, stavning,regning og matematik og vejledes efterfølgende om relevante uddannelsesmuligheder i f.eks. FVU, hvisvurderingen viser behov herfor.

2.2.4 UdbudDer findes i dag knap 100 udbydere af AMU, hvoraf 14 er private. De godkendte offentlige uddannel-sesinstitutioner er institutioner for erhvervsrettet uddannelse (tekniske skoler, handelsskoler, social- ogsundhedsskoler og AMU-centre) samt et mindre antal professionshøjskoler.Undervisningsministeren godkender til udbud af AMU efter udtalelse fra VEU-rådet, jf. AMU-lovens §16. Udbudsgodkendelserne gives til fælles kompetencebeskrivelser, ikke til enkelte arbejdsmarkedsud-dannelser4.Hensigten med udbudsstyringen inden for AMU er at understøtte fleksibilitet, decentral forvaltning ogstore frihedsgrader. Ministeriet fastlægger udbudsstrukturen ved udbudsrunder, og udbyderen har her-efter fleksible rammer til at forvalte udbuddet.

2.2.5 Udbudsstruktur og styringsinstrumenterGodkendelse til udbud af AMU sker ved udbudsrunder, hvor den overordnede udbudsstruktur fastlæg-ges og fastfryses indtil en ny udbudsrunde. Der godkendes dog løbende udbud til nye fælles kompeten-cebeskrivelser.De væsentligste hensyn ved fastlæggelsen af en udbudsstruktur er sikringen af en regional forsyning iforhold til efterspørgselen samt sikringen af faglige bæredygtige uddannelsesmiljøer. I forbindelse medseneste udbudsrunde 2009 blev der vedtaget nye styringsinstrumenter for at styrke de to hensyn.Det ene styringsinstrument var indførelsen afgeografiske dækningsområder,som spænder fra én tilfem regioner, og som fastsætter de overordnede geografiske rammer for udbudsretten og udbudsplig-Lovgivningen giver dog mulighed for at godkende til enkeltuddannelser (AMU-lovens § 16). Paragraffen er anvendt førstegang i maj 2011.4

ten. Udbudsretten blev udvidet til et større område end tidligere, hvilket skulle sikre mere konkurrence.Samtidig blev ansvaret for den regionale forsyning nu klart placeret hos de godkendte udbydere i dæk-ningsområdet, hvor ansvarsfordelingen førhen var mere diffus.Der er dog stadig mulighed for fjernundervisning og virksomhedsforlagt undervisning på tværs af geo-grafisk dækningsområde. Hensigten med dette er at sikre virksomhederne mulighed for at vælge denAMU-udbyder, de ønsker, mod at stille lokaler og udstyr vederlagsfrit til rådighed.Det andet styringsinstrument var indførelsen af enminimumsaktivitettilknyttet den enkelte fælleskompetencebeskrivelse, som AMU-udbyderen skal realisere for at bevare udbudsgodkendelsen. Mini-mumsaktiviteten skal blandt andet sikre, at der er tilstrækkelig aktivitet på uddannelsesstedet til at op-retholde et fagligt bæredygtigt uddannelsesmiljø5.Det tredje styringsinstrument var kravet om, at alle godkendte AMU-udbydere skal deltage i etVEU-centersom forudsætning for udbudsgodkendelsen. Formålet er at styrke det lokale samarbejde omuddannelsesindsatsen inden for veu-centrets geografi og at give virksomhederne bedre overblik over ogrådgivning om det lokale uddannelsesudbud.Endelig blev der som det fjerde styringsinstrument indført etnul-toleranceprincipover for uddannel-sesinstitutioner, der ikke overholder AMU’s regelsæt. Princippet blev indført på baggrund af en rækketilsynssager i de foregående år. Se mere i afsnit 3 og 5.

2.2.6 Rammer for forvaltningen af udbuddetNår udbudsstrukturen er fastlagt, har uddannelsesinstitutionen fleksible rammer for forvaltningen afudbuddet. Forventningen er samtidig, at udbyderen forvalter udbuddet i overensstemmelse med lov-givningens formål og AMU’s regelsæt.Udbud af AMU sker, jf. AMU-lovens § 20, efter reglerne i lov om åben uddannelse. Den helt centraleudbudsbetingelse er, at uddannelserne ikke kan forbeholdes bestemte virksomheder. Dog kan der dan-nes hold, som alene består af deltagere fra én virksomhed under forudsætning af, at der er sket åbentudbud.Uddannelsesinstitutionerne har frihed til at tilrettelægge den enkelte arbejdsmarkedsuddannelse, vælgeundervisningsmateriale, udstyr mv. på den måde, der i det konkrete tilfælde vurderes at føre til, at delta-gerne når uddannelsens centralt godkendte mål.Uddannelsesinstitutionerne kan afholde arbejdsmarkedsuddannelser enkeltstående eller i forløb sam-mensat af flere arbejdsmarkedsuddannelser. Undervisningen kan tilrettelægges for hold, i åbne værkste-der, opsplittet over enkeltdage, om aftenen, virksomhedsforlagt, som fjernundervisning mv. (AMU-

Uddannelsesstyrelsen har netop gennemført den første opfølgning på minimumsaktiviteter, hvor det indstilles, at 16 ud-

budsgodkendelser falder bort.

lovens §11). Hensigten hermed har været at give uddannelsesinstitutionerne vide muligheder for enfleksibel tilrettelæggelse under hensyn til det lokale behov.Virksomhedsforlagt undervisning er primært tiltænkt uddannelser, hvor der kræves særlig dyrt eller spe-cialiseret udstyr, som uddannelsesinstitutionen ikke råder over, og som virksomheden stiller vederlags-frit til rådighed. Der udbetales derfor nedsat takst.6Det har dog også været et formål med afholdelses-formen virksomhedsforlagt undervisning at bidrage til en styrket motivation og transferværdi særligthos uddannelsesfremmede deltagere, ved at undervisningen kan foregå i kendte omgivelser på virksom-heden, og i praksis anvendes denne afholdelsesform i vidt omfang på arbejdsmarkedsuddannelser, hvorder ikke er behov for særligt udstyr.De godkendte uddannelsesinstitutioner kan for en begrænset periode udlægge undervisning til en ikke-godkendt institution for erhvervsrettet uddannelse eller udlicitere undervisning til en ikke-godkendtprivat udbyder. Den godkendte uddannelsesinstitution har tilsynsforpligtelse over for udlagt og udlicite-ret uddannelse.Formålet med udlagt undervisning er at sikre en lokal uddannelsesdækning; udlagt undervisning kanendvidere anvendes, hvor den godkendte uddannelsesinstitution mangler specifikke faglige kompeten-cer til at udbyde enkelte uddannelser i en fælles kompetencebeskrivelse. Formålet med udlicitering er atøge mulighederne for, at private kan optræde som leverandør af AMU.Udlægning og udlicitering kan alene ske inden for den godkendte uddannelsesinstitutions dækningsom-råde. Dog kan der gennemføres fjernundervisning og virksomhedsforlagt undervisning på tværs af geo-grafisk dækningsområde på baggrund af en konkret virksomhedshenvendelse.Udlægning og udlicitering sker for en eller flere konkrete arbejdsmarkedsuddannelser. Der kan ikkeudlægges eller udliciteres en hel fælles kompetencebeskrivelse. UVM har udarbejdet en standardkon-trakt, som det forventes, at uddannelsesinstitutionerne anvender i forbindelse med udlicitering.

2.2.7 Konkurrencen i forhold til privat udbudte uddannelserSom nævnt ovenfor under afsnit 2.2.1. kan arbejdsmarkedsuddannelser som udgangspunkt ikke udvik-les på områder, hvor private allerede udbyder uddannelsesaktiviteter. Kravene til efteruddannelsesud-valgenes dokumentation af, at de har undersøgt det private uddannelsesmarked, inden de indsenderansøgning om godkendelse af en ny arbejdsmarkedsuddannelse, er skærpet i 2010.En privat udbyder, som alligevel finder, at udbud af AMU påfører virksomheden ny og ubillig konkur-rence, kan indklage udbuddet for Nævnet for Markedsførings- og Konkurrencespørgsmål under ÅbenUddannelse (ÅU-loven § 11 - 13).

38 arbejdsmarkedsuddannelser, hovedsageligt målrettet efteruddannelse af flymekanikere, er godkendt således, at de skal

virksomhedsforlægges, og uden at der sker reduktion i taksten.

Der er pt. indbragt én sag for nævnet, som endnu ikke er afgjort. Sagen vedrører ledelsesområdet ognævnet har endnu ikke taget stilling. Konsekvensen af, at Nævnet finder det sandsynliggjort, at der harværet tale om konkurrenceforvridende aktivitet som ikke kan støttes, vil efter Undervisningsministerietsopfattelse være, at uddannelsen må ophøre med at være en arbejdsmarkedsuddannelse, idet en arbejds-markedsuddannelse efter loven er støtteberettiget.

2.3 Økonomi2.3.1 Historik og baggrundØkonomistyringsmodellen på AMU-området stammer fra 2001, hvor AMU overgik fra det daværendeArbejdsministerium til Undervisningsministeriet. I den forbindelse blev styringen af finanslovsrammen- AUF-rammen – ændret, med det formål at fremme efterspørgselsstyringen og skabe budgetsikkerhed.Der blev indført en række forskellige økonomistyringsredskaber som deltagerbetaling, tilskuds- og akti-vitetslofter, samt mulighed for reduktion af godtgørelse på enkelte uddannelser eller grupper af uddan-nelser, redskaber der gennem årene har været underlagt en løbende tilpasning ud fra forskellige hensynog konjunktursituationer.Bevillingen til erhvervsrettet voksen- og efteruddannelse (EVE), herunder AMU for beskæftigede, errammestyret, dvs. at den fastsatte bevilling ikke må overskrides uanset efterspørgslen på området.Finansieringen af AMU for beskæftigede og selvstændige erhvervsdrivende er et fælles ansvar for ar-bejdsmarkedets parter og det offentlige. Som udgangspunkt er finansieringsansvaret delt ved, at statenfinansierer driften, mens godtgørelsen finansieres af arbejdsgiverne over AER-bidraget, en arbejdsde-ling, der blev fastlagt i forbindelse med Fase II-aftalen fra 2003. Staten bærer dog finansieringsansvaretaf godtgørelsen ved en overskridelse af det samlede AER-bidrag, ligesom arbejdsgiverne/kursisternebidrager til finansieringen af driften gennem deltagerbetalingen.Som følge af VEU-trepartsaftalen i 2007 blev EVE-området tildelt en pulje på 1 mia. kr. til mere aktivi-tet som led i udmøntningen af globaliseringsmidlerne. Heraf blev 80 mio. kr. årligt i perioden 2008 -2010 anvendt til takstforhøjelser på AMU med det formål at gøre udbudsvilkårene mere gunstige. Sam-tidig blev udbudsvilkårene forbedret ved at give udbyderne nye muligheder for at opkræve forskelligetillæg og gebyrer.Det skal bemærkes, at ca. 30 pct. af den samlede aktivet på AMU vedrører ledige. Uddannelsesaktivite-ten for de ledige finansieres af kommuner og jobcentre, og de ledige modtager ikke VEU-godtgørelsem.v. Lediges adgang til deltagelse i AMU reguleres af Beskæftigelsesministeriet, men prisen for ledigesdeltagelse i AMU følger samme takster, som gælder for beskæftigede og selvstændig erhvervsdrivendeDet følgende er udelukkende en beskrivelse af Undervisningsministeriets styringsmodel for AMU-aktiviteter, der vedrører beskæftigede og selvstændige erhvervsdrivende7.

Se bilag 3 Udvikling i styringsmodeller på EVE-området i perioden 2002 – 2011.

2.3.2 Økonomistyring og tilskudssystemetFinansieringen af uddannelsesaktiviteter under AMU er baseret på taxameterprincippet, dvs. at tilskududbetales på baggrund af afholdt aktivitet (antal årselever8) og en politisk fastsat takst.Et helt centralt princip i økonomistyringen på AMU er, at prioriteringen af midlerne foregår decentraltpå institutionerne ud fra den forståelse, at kendskabet til voksen- og efteruddannelsesbehovet er størstlokalt. Gennem aftalemodellen, som beskrives senere, rammestyrer UVM den samlede bevilling, menderefter er det op til institutionerne at prioritere, hvilke kurser de udbyder på baggrund af arbejdsmar-kedets behov.De politisk fastsatte og offentligt tilgængelige takster, som er baseret på en undersøgelse af udgifterneved den undervisning, der ønskes leveret, og på en landsdækkende udgiftsprioritering, betyder, at derikke er defineret eksakte udgiftsbehov pr. aktivitetsenhed som grundlag for takstfastsættelsen, hvorforinstitutionernes omkostninger på de enkelte områder ikke nødvendigvis skal svare til den pågældendetakst på området. Taxametersystemet, hvor tilskud tildeles som bloktilskud, er indrettet, så institutio-nens samlede tilskud og øvrige indtægter på tværs af uddannelsesområder forudsættes samlet at givedækning for institutionens udgifter på sigt. I den forbindelse har AMU-udbydere en særlig udbudsfor-pligtelse til at imødekomme en evt. efterspørgsel inden for en rimelig tidsperiode. Det betyder, atAMU-udbyderne ikke kan gøre det til en betingelse, at afholdelse af et enkelt AMU-mål skal medføreøkonomisk balance. Der bliver overordnet set tale om en brug af ”gynger og karruseller”.Alle AMU-uddannelser er samtidig indplaceret på tre deltagerbetalingsniveauer. Deltagerbetalingsni-veauet er politisk fastsat og aftalt i tæt dialog med arbejdsmarkedets parter, jf. VEU-trepartsaftalen(nov. 2007). De tre niveauer for deltagerbetaling er udtryk for den politiske prioritering af de forskelligefagområder, hvilket kommer til udtryk ved hvilken EVE-gruppe, de er indplaceret i. Deltagerbetalingenjusteres årligt på baggrund af den generelle pris- og lønudvikling i samfundet, og er fastsat efter følgen-de EVE-grupper:- Individuel kompetenceafklaring og SOSU og pædagogiske fag (Ingen deltagerbetaling),- Teknisk-faglige og merkantile fag(23.600 kr. pr. årselev i 2011)- Almene, organisatoriske og IT-fag (35.200 kr. pr. årselev i 2011)De forskellige AMU-uddannelser er inddelt i 12 takstgrupper. Kursernes taksttilknytning afhænger af,hvor omkostningstungt faget er at udbyde. Takstindplaceringen afhænger af AMU-uddannelsernes ind-deling i familiegrupper9, se figur 1.

På AMU svarer en årselev til undervisning i 37 timer om ugen i 40 ugerFælles kompetencebeskrivelser (FKB) er uafhængige af familiegrupperne. Uddannelser (AMU-mål og enkeltfag) inden foren FKB kan være tilknyttet forskellige familiegrupper og således også forskellige takstgrupper.89

Figur 1. Taksttilknytning af AMU-uddannelser og enkeltfag i FKB via familiegrupper12 takstgrupper48 familiegrupperCa. 3.500 AMU-kurserherunder enkeltfag

Efteruddannelsesudvalgene udpeger enkeltfag fra eud, som er særligt arbejdsmarkedspolitisk prioritere-de i en erhvervsrettet voksen- og efteruddannelsessammenhæng, og tilkobler dem til FKB efter UVM’sgodkendelse. Enkeltfagenes placering henholdsvis indenfor og udenfor en FKB, og dermed inden forog uden for AMU-systemet, har konsekvenser for takstniveau, deltagerbetaling osv., hvor vilkåreneoftest er bedst inden for AMU-systemet.Taxametersystemet på AMU understøtter samtidig en række konkrete politiske målsætninger gennembrug af tillægstakster. Administrationstillægstaksten, som udbetales pr. kursist, understøtter udbud afkorte kurser under AMU, mens tillægstaksten til koordination af kurser for flygtninge- og indvandrereunderstøtter en målrettet indsats for opkvalificeringen af flygtninge og indvandrere.

2.3.4 Aftalemodellen på AMUArbejdsmarkedsuddannelser og enkeltfag optaget i en FKB har siden 2004 været omfattet af aftalemo-dellen. Det betyder, at den enkelte institution og Undervisningsministeriet på baggrund af den forven-tede aktivitet på EVE-rammen aftaler et budgetmål for institutionens samlede undervisningstilskud fordet kommende år. Inden for dette mål kan institutionerne frit tilrettelægge udbuddet i overensstemmel-se med efterspørgslen.Budgetmålene fastsættes på baggrund af aktiviteten i de to seneste år og under hensyn til institutioner-nes individuelle forhold.Undervisningsministeriet opgør hvert kvartal, hvor stor en andel af budgetmålet institutionerne harbrugt. Efter 3. kvartal har Undervisningsministeriet mulighed for at omfordele uforbrugt budgetmålmellem institutionerne mhp. at få anvendt så stor en del af den afsatte bevilling som muligt.Økonomistyringen af tilskud til undervisning på AMU, herunder aftalemodellen, er gennem årene juste-ret løbende med henblik på at optimere styringen af området. Et helt centralt hensyn ved aftalemodel-len er at få udnyttet EVE-rammen mest muligt, dog uden at den overskrides. Senest i 2011 er der blevetforetaget mindre justeringer af aftalemodellen. Se evt. bilag 2 Økonomistyringsmodeller i AUF/EVE-rammen.

2.3.5 Økonomistyring af og gennem VEU-godtgørelseAlle arbejdsgivere, både private og offentlige, betaler et bidrag på 540 kr. pr. kvartal (2011-priser) pr.fuldtidsansat til finansiering af udgifter til VEU-godtgørelse m.v. i forbindelse med faglærte og ufaglær-tes deltagelse i erhvervsrettet voksen- og efteruddannelse. Hvis udgifterne til VEU-godtgørelse m.v.overstiger indbetalingerne fra AER, har staten ansvar for at finansiere evt. merudgifter. Det er besluttet,at evt. overskydende midler fra AER-indbetalingerne skal opspares til forbrug i efterfølgende år. Dethar i en længere årrække været drøftet fx i den tværministerielle rapport fra 1999 ”Mål og midler i of-fentligt finansieret voksen- og efteruddannelse” og ved trepartsforhandlingerne i 2006, at udgifterne tilVEU-godtgørelse m.v. på sigt skal afkobles, således at AER overtager det fulde ansvar for finansierin-gen. Målsætningen er endnu ikke opfyldt, men Genopretningspakken, herunder pl-regulering af AER-bidraget, reduktion af VEU-godtgørelsessatsen til 80 pct. af højeste dagsengesats, samt reduktion afsatser på kost og logi og befordring, forventes at reducere den statslige finansiering til et marginalt ni-veau. Således er der med genopretningspakken i praksis sket en afkobling af de statslige udgifter tilVEU-godtgørelse m.v.Undervisningsministeriet følger udviklingen i VEU-godtgørelsesudgifterne løbende på baggrund afmånedlige indberetninger fra Pensionsstyrelsen og Uddannelsesstyrelsen.I princippet har undervisningsministeren mulighed for at reducere godtgørelsessatsen, hvis udgifternetil VEU-godtgørelse skønnes at overstige det budgetterede på finansloven. I praksis foregår økonomi-styringen af VEU-godtgørelsen dog gennem aftalemodellen, hvilket betyder, at der i udmeldingen afbudgetmål tages højde for råderummet i VEU-godtgørelsesrammen. Denne styringsmodel har dog denusikkerhed, at hvis trækprocenten, dvs. andel af deltagere i EVE, der får udbetalt VEU-godtgørelsem.v., stiger, så vil udgifterne til VEU-godtgørelse stige på trods af en tæt styring af driftsrammen.

2.3.6 Opsamling: Incitamenter og målsætninger bag økonomistyringen afAMUOverordnet set understøtter tilskuds- og godtgørelsessystemet samt økonomistyringen af AMU følgen-de målsætninger, jf. tabel 3

Tabel 3 – Overordnede målsætninger og incitamenter i økonomistyringen af AMUMålsætninger i økonomistyringen af AMUAMU er et fælles ansvar for både staten og arbejdsgiverneUnderstøttelse/incitamentStaten finansierer tilskud til uddannelser under AMU oggodtgørelsesudgifter på marginen.Arbejdsgiverne finansierer hovedparten af godtgørelsesud-gifterne i forbindelse med AMU, og gennem deltagerbeta-lingen en marginal del af driftsudgifterne.Effektiv udnyttelse af den afsatte økonomiske ramme tilEVE (herunder AMU)En vis grad af hensyn til udgiftsbehov ved udbud af deTaksttilknytning via familiegrupperAftalemodellen og budgetmålsstyring

konkrete AMU-uddannelserDecentral/lokal prioritering inden for rammenAftalemodellen: Hver institution får en overordnet ram-me(budgetmål), men de prioriterer selv hvordan rammenskal udfyldes inden for de godkendte udbud.Efterspørgselsstyring af politisk prioriterede kurserFleksibilitet i afholdelse og tilrettelæggelseFremme udbud af korte kurserFlygtninge- og indvandrereUddannelse af faglærte og ufaglærteDifferentieret deltagerbetaling på baggrund af EVE-grupperMulighed for at opkræve afmeldegebyr og tillæg til delta-gerbetalingen for fleksibel afholdelse/tilrettelæggelseAdministrationstillægstakst, som udbetales pr. kursist, samtrelativt høje takster.Tillægstakst for koordination af flygtninge- indvandrerfor-løbStaten yder kun tilskud til faglærte og ufaglærte. Personermed en videregående uddannelse skal betale den fulde pris.VEU-godtgørelse gives kun til faglærte/ufaglærte, samtpersoner som ikke har anvendt deres videregående uddan-nelse de seneste 5 år.Mobilitet blandt kursisterneTilskud til kost og logi og befordring (dog kun faglær-te/ufaglærte og personer som ikke har anvendt deres vide-regående uddannelse de seneste 5 år.)

2.3.7 Udgifter og aktiviteterUdgifter og aktivitet på AMU fremgår af nedenstående tabel 4 og 5, som viser udviklingen i 2007-2010samt de første skøn over udviklingen i 2011. Udviklingen skal ses i forhold til de rammevilkår, somAMU er udbudt under i perioden 2007-2010, herunder konjunkturudviklingen. I perioden 2008-2010sker der en stigning i aktiviteten, som får de offentlige udgifter til AMU til at stige markant. I denneperiode bliver AMU, som beskrevet i ovenstående, tilført 1 mia. kr. til øget aktivitet, herunder 80 mio.kr. årligt i takstforhøjelser. Samtidig medfører konjunkturudviklingen en opbremsning i produktionen,hvilket kan have bidraget til at øge efterspørgslen efter AMU. Aktiviteten er i denne periode historiskhøj. Når der forventes at ske et aktivitetsfald i 2011, skal det således ses i forhold til er historisk højtniveau. Derudover er der med genopretningsaftalen taget konkrete initiativer for netop at bremse akti-vitetsudviklingen. I 2011 forventes aktiviteten at falde bl.a. som følge af målretningen af ressourcer pågenopretningsaftalen.Tabel 4. Udgifter til taxameter og VEU-godtgørelse2011-prisniveau (mio. kr.)200720082009Tilskud1.0121.2521.591VEU-godtgørelse1.1661.3611.790-heraf finansieret af AER1.1971.111857Udgifter i alt2.1782.6133.380

20101.2771.4761.0722.753

20119771.1691.0442.146

Note: 2007-2010 er baseret på regnskabstal, mens 2011 viser det forventede forbrug pba. forbruget i 1. kvartal (2011). Ud-gifterne dækker aktiviteter for beskæftigede, selvstændigt erhvervsdrivende og frem til 1. august 2009 også ledige med ret til

6 ugers selvvalgt uddannelse. Fra 1. august 2009 finansieres ledige med ret til seks ugers selvvalgt uddannelse under § 17Beskæftigelsesministeriet.

Tabel 5. Aktivitet på AMU finansieret under UVMÅrselever200720082009Aktivitet i alt8.90910.51613.078

201010.834

20118.155

Note: 2007-2010 er baseret på regnskabstal, mens 2011 viser den forventede aktivitet pba. aktiviteten i 1. kvartal (2011).Aktiviteten dækker beskæftigede, selvstændigt erhvervsdrivende og frem til 1. august 2009 også ledige med ret til 6 ugersselvvalgt uddannelse. Fra 1. august 2009 opgøres ledige med ret til seks ugers selvvalgt uddannelse under § 17 Beskæftigel-sesministeriet.

2.4 VEU-godtgørelse – historik og formålI forbindelse med deltagelse i AMU og visse andre former for erhvervsrettet voksen- og efteruddannel-se kan der efter ansøgning opnås godtgørelse for tab af indtægt eller arbejdsmulighed. Godtgørelses-ordningen skal medvirke til at sikre, at kortuddannede ikke af økonomiske årsager må afstå fra at efter-eller videreuddanne sig.Lov om godtgørelse ved deltagelse i erhvervsrettet voksen- og efteruddannelse trådte i kraft den 1. ja-nuar 2001 og afløste hovedsageligt den tidligere AMU-kursusgodtgørelse. Lovens vedtagelse var et led ien voksenuddannelsesreform, hvor de tre tidligere ordninger - AMU-kursusgodtgørelse, uddannelsesor-lovsydelse og voksenuddannelsesstøtte - blev ændret til to ordninger: 1) Statens Voksenuddannelses-støtte (SVU), der gives til uddannelse på folkeskoleniveau, gymnasialt niveau og videregående niveau og2) godtgørelse ved deltagelse i erhvervsrettet voksen- og efteruddannelse (VEU-godtgørelse), der kangives til erhvervsrettet voksenuddannelse til og med erhvervsuddannelsesniveau.Den gældende lov om godtgørelse ved deltagelse i erhvervsrettet voksen- og efteruddannelse, jf. lovbe-kendtgørelse nr. 555 af 8. juni 2009, ophæves pr. 1. juli 2011 i forbindelse med ikrafttrædelse af lov nr.639 af 14. juni 2010 om godtgørelse og tilskud til befordring ved deltagelse i erhvervsrettet voksen- ogefteruddannelse. Med den nye hovedlov samles bestemmelser om godtgørelse og bestemmelser ombefordringstilskud ved deltagelse i AMU i samme lov.

2.4.1 Uddannelser mv., der berettiger til godtgørelseDer kan opnås godtgørelse ved deltagelse i AMU og visse andre former for erhvervsrettet voksen- ogefteruddannelse, herunder individuel kompetencevurdering. Se bilag 4. Det er en betingelse, at uddan-nelsesudbuddet udløser tilskud efter lov om åben uddannelse (erhvervsrettet voksen- og efteruddannel-se) m.v., dog undtaget uddannelsesforløb, der udbydes med tilskud fra danske myndigheder i overens-stemmelse med bestemmelser fastsat i henhold til lov om administrationen af Den Europæiske Social-fond.Både efter den gældende lov om godtgørelse og den nye hovedlov, der træder i kraft den 1. juli 2011, erundervisningsministeren bemyndiget til at fastsætte regler om bortfald eller nedsættelse af godtgørelseni forbindelse med deltagelse i visse uddannelser mv. Det fremgår af forarbejderne til den nye hovedlov(lovforslag nr. L148, 2009-10), at muligheden for bortfald eller nedsættelse af godtgørelse vil kunne21

anvendes, hvis de midler til godtgørelse, der er afsat på finansloven, ikke er tilstrækkelige som følge afstørre uddannelsesaktivitet end forudsat.

2.4.2 Personkreds, tilskudsbetingelser og udbetaling af godtgørelseGodtgørelsesordningen retter sig mod beskæftigede lønmodtagere, såvel privat som offentligt ansatte,og selvstændige erhvervsdrivende. Ledige er ikke omfattet af ordningen10.Det er en betingelse for at opnå godtgørelse, at den pågældende ikke har en erhvervsrettet uddannelse,der med hensyn til niveau og varighed overstiger niveauet for en erhvervsuddannelse eller hermed side-stillet uddannelse, medmindre uddannelsen ikke har været anvendt de sidste 5 år. Personer med en vi-deregående uddannelse kan således opnå godtgørelse, hvis de ikke har anvendt deres uddannelse desidste 5 år.Deltagere i uddannelse, der afholdes som fjernundervisning, kan ikke opnå godtgørelse. Ved fjernun-dervisning forstås undervisning, hvor mindre end 50 pct. af undervisningen er tilrettelagt som tilstede-værelsesundervisning.Godtgørelse kan kun udbetales for den tid, deltageren har deltaget i undervisningen. Retten til godtgø-relse bevares dog, hvis uddannelsen afbrydes på grund af uforudsete forhold på uddannelsesstedet, menkun for den første dag, undervisningen indstilles.Efter gældende regler har arbejdsgivere, der betaler sædvanlig løn til medarbejdere under uddannelse,ret til refusion. Refusionen svarer til den godtgørelse, som medarbejderen ellers ville have fået udbetalt.Hvis godtgørelsen overstiger lønnen, udbetales differencen til medarbejderen. Efter den nye lov vilarbejdsgivere, der betaler sædvanlig løn til medarbejdere under uddannelse, der berettiger til godtgørel-se, indtræde i retten til godtgørelse. Godtgørelsesbeløbet til arbejdsgiveren vil ligesom efter gældenderegler svare til den godtgørelse, som medarbejderen ellers kunne have fået udbetalt, og hvis godtgørel-sesbeløbet overstiger lønnen, udbetales differencen til medarbejderen.For deltagere i fuldtidsundervisning udgør godtgørelsen et beløb svarende til 80 pct. af højeste dagpen-gesats. Godtgørelsesbeløbet har tidligere svaret til den fulde dagpengesats, men blev pr. 7. februar 2011nedsat som led i opfølgningen af ”Aftale om genopretning af dansk økonomi”, der blev indgået i maj2010.

2.4.3 Administration af godtgørelsesordningenAdministrationen af godtgørelsesordningen er delt mellem arbejdsløshedskasserne, uddannelsessteder-ne og Uddannelsesstyrelsen. Arbejdsløshedskasserne administrerer og udbetaler godtgørelse til deltage-10

Forsikrede ledige med ret til dagpenge har frem til 1. august 2009 kunnet søge om godtgørelse til selv-valgt uddannelse i op til 6 uger. Fra og med 1. august 2009 er reglerne om forsikrede lediges ret til 6ugers selvvagt uddannelse flyttet fra Undervisningsministeriet til Beskæftigelsesministeriet.

re, der er medlem af en arbejdsløshedskasse (ca. 90 pct.). Uddannelsesstederne administrerer godtgørel-se til deltagere, der ikke er medlemmer af en arbejdsløshedskasse (ca. 10 pct.).Uddannelsesstyrelsen udsteder og fortolker de generelle regler på hele området og udbetaler godtgørel-se til deltagere, der ikke er medlemmer af en arbejdsløshedskasse.

2.5 Kost og logiUd over subsidiering i form af godtgørelse og taksttilskud bidrager staten med finansiering af afledteomkostninger som kost og logi.Reglerne om tilskud til kost og logi findes i AMU-lovens §§ 21 – 24 og bekendtgørelse nr. 1258 af 11.november 2010 om tilskud til kost og logi ved deltagelse i arbejdsmarkedsuddannelser og enkeltfagoptaget i en fælles kompetencebeskrivelse og ved deltagelse i individuel kompetencevurdering efter lovom arbejdsmarkedsuddannelser m.v. Formålet med disse regler er at muliggøre hel eller delvis dækningaf udgifter ved indkvartering i forbindelse med undervisningen.Forudsætningen for ret til tilskuddet er udformet således, at kun deltagere, hvis indkvartering (på grundaf afstanden mellem hjem og uddannelsessted eller andet) er sagligt begrundet, kan opnå det, og regler-ne er med virkning fra den 1. januar 2011 strammet således, at der ved beregningen af afstanden altidlægges vægt på den af deltagerens boliger, der ligger tættest på uddannelsesstedet, og således at indkvar-tering i egen bolig ikke giver ret til tilskud. Samtidig blev tilskuddet som led i genopretningspakken re-duceret fra op til ca. 1.000 kr. pr. døgn, afhængigt af indkvarteringsstedets beliggenhed, til 450 kr. pr.overnatning.

2.6 TilsynDer gennemføres forskellige former for tilsyn med uddannelsesinstitutionernes udbud og gennemførel-se af arbejdsmarkedsuddannelse og med administrationen af VEU-godtgørelsen.For så vidt angår AMU-området er tilsynet baseret på revisorkontrol af uddannelsesinstitutionernesindberetninger til brug for tilskudsudbetalinger. Herunder attesteres af revisorer for, at samtlige til-skudsbetingelser og regler på AMU-området er overholdt, dog ikke for hvorvidt undervisningen harværet tilrettelagt med henblik på at give de kompetencer, der er beskrevet i målformuleringen. Revisor-erklæringer udgør derfor ikke altid et tilstrækkeligt grundlag til at sikre regeloverholdelse. Ved siden afdette generelle tilsyn foregår der arbejde med konkrete tilsynssager. Beretningen om det indholdsmæs-sige tilsyn med AMU indgår på lige fod med andre uddannelsessystemer i ministeriets årlige tilsynspla-ner og tilsynsberetninger.For så vidt angår administrationen af VEU-godtgørelse, har der indtil 28. februar 2011 været en forplig-telse for Styrelsen for Statens Uddannelsesstøtte til at føre tilsyn med uddannelsesinstitutioner, der træf-fer afgørelser i sagerne. Tilsynet er foregået uens, da der alene er indsigt i den del af administrationen,der foretages af uddannelsesinstitutionerne i Uddannelsesstyrelsens administrationssystem for VEU-

godtgørelse11. Det skyldes, at administrationen og kompetencen til at træffe afgørelser er delt mellemuddannelsesinstitutionerne og arbejdsløshedskasserne, som varetager opgaven med henholdsvis de ik-ke-a-kasseforsikrede og de a-kasseforsikrede. Selve revisionstilsynet med arbejdsløshedskasserne foreta-ges efter aftale med Pensionsstyrelsen. Tilsynsopgaven er pr. 1. marts 2011 samlet i Kvalitets- og Til-synsstyrelsen.Ved siden af det fastlagte tilsyn rejses en række konkrete tilsynssager på baggrund af henvendelser ellerklager fra enkeltpersoner, uddannelsesinstitutioner, a-kasser eller på baggrund af oplysninger i pressen.Det centrale spørgsmål i tilsynssagerne er, om den gennemførte aktivitet har fulgt AMU-reglerne, såle-des at tilskud og eventuel udbetaling af VEU-godtgørelse er sket retmæssigt. Hertil kommer der sager,hvor der har været tale om tilskudsberettiget AMU, men hvor spørgsmålet har været, om der er sketopfyldelse af reglerne for udbetaling af VEU-godtgørelse, tilskud til befordring og tilskud til kost oglogi.

2.7 SanktionsmulighederUndervisningsministeren har i den gældende lovgivning en række sanktionsmuligheder over for uddan-nelsesinstitutioner.Ministeriet har mulighed for at påtale kritisable forhold og henstille til (advare) institutionen, at forholdskal ophøre eller ændres, eller udstede et egentligt påbud om at ændre i eller ophøre med bestemte for-hold. Endvidere har ministeriet mulighed for at pålægge institutionen at skifte revisor, hvis en revisorikke på tilfredsstillende vis opfylder kravene til revision.Såfremt der er sket uhjemlede udbetalinger af tilskud kan ministeriet kræve disse tilbagebetalt, og der ermulighed for, at institutioner som professionelle aktører kan blive gjort erstatningsansvarlig for at haveattesteret udbetalinger af VEU godtgørelse. For enkeltpersoner skal støtte tilbagebetales, hvis en personhar modtaget godtgørelse uberettiget, og personen vidste eller burde vide, at dette var tilfældet.Ved misligholdelse af et udbud er der mulighed for at tilbagekalde en institutions godkendelse af enuddannelse eller en hel FKB. Som en mindre sanktion kan ministeriet indskrænke institutionens dispo-sitionsmuligheder og fratage institutionen muligheden for at udlægge eller udlicitere udbuddet til enanden part.Der er også mulighed for, at ministeriet kan pålægge bestyrelsen at indgå en indsatsaftale, hvis det kon-stateres, at kvaliteten i en institutions undervisning eller uddannelse er utilstrækkelig.Hvis bestyrelsen ikke efterkommer påbud fra ministeriet om berigtigelse af nærmere angivne forhold,kan ministeren beslutte, at bestyrelsens opgaver eller dele heraf i en periode varetages af personer, derudpeges af ministeren, eller at bestyrelsen træder tilbage, således at en ny bestyrelse skal udpeges efterreglerne i institutionens vedtægt. Sanktionen indebærer bl.a., at ministeriet kan indsætte en anden besty-relse, der varetager institutionens AMU-udbud.

I VEU-systemet findes oplysninger om alle VEU-udbetalinger for ikke-forsikrede deltagere. Oplysninger findes på indi-vidniveau, og systemet har været anvendt i tilsynssager og til screening for uhensigtsmæssig adfærd. Med lov nr. 573 af 7.juni 2011 gives hjemmel til oprettelse af en fælles database, hvor både oplysninger fra arbejdsløshedsforsikrede og ikke-forsikrede kommer til at indgå.11

3. Misbrug og utilsigtet anvendelse af AMU og VEU-godtgørelseSiden 2009 har der været en markant stigning i antallet af tilsynssager, som har drejet sig om misbrug ogutilsigtet anvendelse af AMU og VEU-godtgørelse. Sagerne har vedrørt overtrædelse af markedsfø-ringsregler, ulovlig afkortning af kurser samt gennemførelse af virksomhedsinterne udviklingsprojekterunder dække af AMU. Der har ligeledes været en række sager, hvor der har været rejst tvivl, om delta-gerne opfylder betingelser for optagelse på AMU og for at modtage godtgørelse.Som beskrevet i afsnit 2 har det været hensigten at skabe et AMU-system, som kunne reagere hurtigt påarbejdsmarkedets behov - byggende på loyalitet og tillid til uddannelsessystemets aktører. Disse friheds-grader betyder samtidig, at kravene til aktørernes dokumentation af korrekt udførte undervisningsfor-løb er begrænsede, fordi systemet netop bygger på tillid til aktørerne. Set i sammenhæng med en øgetudbredelse af AMU i form af øget aktivitet og en bredere faglig dækning samt en øget inddragelse afprivate aktører, som især også har økonomiske incitamenter, har det medført grænsesøgende adfærd iform af utilsigtet eller direkte ulovlig anvendelse af AMU.I de følgende afsnit 3.1. og 3.2 vil der med udgangspunkt i tilsynsarbejdet på AMU-området blive belysttyper, omfang og årsager til utilsigtet anvendelse af AMU, herunder VEU-godtgørelse. Ministeriet harløbende iværksat en række initiativer, der på forskellig vis har haft til formål at imødegå misbrug ogutilsigtet anvendelse af AMU og VEU-godtgørelse. Disse vil blive gennemgået i afsnit 5

3.1 TilsynssagerGenerelt er antallet af tilsynssager steget, hvilket dels kan skyldes den før nævnte øgede AMU-aktivitet,dels den øgede fokusering på tilsynsområdet som følge at nultolerancepolitikken, jf. afsnit 5Den tematiserede gennemgange af tilsynssagerne nedenfor skal ses som en indikation af, hvilke typer afsager Undervisningsministeriet er bekendt med, mere end det er en egentlig måling på, hvor den ulovli-ge eller uhensigtsmæssige adfærd er mest udbredt.

3.1.1 Tilsynssagernes indholdTematiseringen tager udgangspunkt i de afsluttede tilsynssager, da der ikke kan siges noget konkret omde igangværende tilsynssager, før de er endeligt afsluttede.Der er i 2010 og i 1. kvartal af 2011 afsluttet 35 tilsynssager, hvoraf otte har ført til økonomisk sankti-on, og der verserer per dato 34 tilsynssager. Det skal sammenlignes med, at der i 2009 blev afsluttet nitilsynssager, hvoraf fire førte til økonomisk sanktion og fem af sagerne endte med en påtale. Syv af sa-gerne fra 2010 og 1. kvartal af 2011 er endt med en påtale.Blandt de 35 tilsynssager afsluttet i 2010 og 1. kvartal af 2011 har otte af sagerne været særlig alvorlige,idet sagens karakter har ført til, at skolen er blevet påført sanktioner i form af tilbagetrækning af taxa-metertilskud og VEU-godtgørelse. Nogle udbydere har desuden fået pålæg om ændringer i samarbejds-relationer med private udbydere.

I denne periode skønnes det, at tilsynet har givet anledning til at kræve ca. 10 mio. kr. tilbage på taxa-metertilskuddene12. Hertil kommer uretmæssigt udbetalt VEU-godtgørelse.Tilsynssager kan opdeles i følgende overordnede temaer for afsluttede og igangværende sager, hen-holdsvis tabel 1 og 2 nedenfor.Tabel 6. Afsluttede tilsynssager i 2010 og 1. kvartal 2011Tema (sagens kerne)Antal sagerUlovlig og/eller forkert markedsføring10Klager over diverse forhold på uddannelsesinstitutio-9nerne (fx undervisningens kvalitet)Ulovlig afkortning af AMU-uddannelser samt spekulati-3on i tællereglerneUdlægning af AMU-uddannelser1Ikke berettiget adgang til AMU-uddannelser, herunder2for udlændingeGennemførelse af virksomhedsinterne kurser under3dække af AMUOpretholdelse af produktion samtidig med kursusafhol-2delse, herunder brug af interne instruktørerAMU-uddannelsen lever ikke op til uddannelsesmålet1Diverse134I alt35

Tabel 7. Igangværende tilsynssager pr. 1. april 2011Tema (sagens kerne)Ulovlig og/eller forkert markedsføringUlovlig afkortning af AMU-uddannelser samt spekulati-on i tællereglerneIkke berettiget adgang til AMU-uddannelser, herunderfor udlændingeGennemførelse af virksomhedsinterne kurser underdække af AMUOpretholdelse af produktion samtidig med kursusafhol-delse, herunder brug af interne instruktørerAMU-uddannelsen lever ikke op til uddannelsesmåletI alt

Antal sager417411734

Skønnet stammer fra Tilsynsberetningen for AMU 2010. En mere præcis angivelse udarbejdes af Kvalitets- og Tilsynssty-relsen, ved afslutning af verserende tilsynssager.13Udover de ovenfor nævnte sager, har der været i alt fire tilsynssager, der falder uden for de øvrige kategorier. Ingen af defire sager har dog medført påtale eller andre sanktioner.12

3.2 Karakteristika for tilsynssagerne3.2.1 Ulovlig og/eller forkert markedsføringMarkedsføring af AMU er et centralt fokuspunkt i regelsættet, da korrekt markedsføring skal sikre detåbne udbud og undgå afholdelse af virksomhedsinterne kurser. Det skal fremgå, at der er tale om etAMU-kursus, og det skal sikres, at der annonceres i forhold til et defineret jobområde inden for AMU.I markedsføringen må der ikke annonceres med, at uddannelserne er målrettet fritidsaktiviteter. Kursermå ikke markedsføres således, at der kræves betaling for andre ydelser (indtægtsdækket virksomhed)sammen med kurserne. Det kan ofte være vanskeligt at efterprøve, om en kursusudbyder reelt ulovligthar stillet det som en betingelse for optagelse på et AMU-kursus, at deltageren køber andre ydelser hosudbyderen.Uddannelserne skal anføres med kode, navn og titel på uddannelsesinstitutionens hjemmeside og iUG.dk, må ikke være vildledende i forhold til formålet med uddannelserne og må ikke reklamere forkonkrete produkter. Der må endvidere kun markedsføres inden for udbuddets dækningsområde. Detbetyder eksempelvis, at agenter, herunder firmaer, der har udbuddet i licitation, ikke må opsøge virk-somheder uden for udbudsområdet. Der er pt. ikke krav om, at uddannelsesinstitutionerne skal opbe-vare markedsføringsmateriale eller oplysninger om markedsføringen.Ti afsluttede tilsynssager har drejet sig om ulovlig, forkert eller mangelfuld markedsføring af AMU-uddannelser. Ud af de ti sager har særligt én sag haft en alvorlig karakter, idet sagen involverede et sam-arbejde mellem adskillige uddannelsesinstitutioner og en privat virksomhed, der opkrævede en for højdeltagerbetaling ved at indlægge private produkter i deltagerprisen - såkaldt sammenblanding af AMUog indtægtsdækket virksomhed (IDV). Sagen medførte, at de involverede uddannelsesinstitutioner måt-te tilbagebetale hele taxametertilskuddet. Ud af de ni resterende sager har tre sager medført en påtale,eftersom markedsføringen enten var decideret mangelfuld eller ulovlig. De sidste seks sager har været afmildere karakter, og markedsføringen er efter ministeriets involvering efterfølgende blevet tilrettet ioverensstemmelse med AMU-loven.

3.2.2 Klager over diverse forhold på uddannelsesinstitutionerneDer har været ni afsluttede tilsynssager, hvor kursister har klaget over diverse forhold på uddannelsesin-stitutionerne, herunder undervisningens kvalitet, tilrettelæggelse mm. Disse sager hører under ministeri-ets generelle tilsynspligt og bliver betragtet som mindre sager, eftersom alle ni sager er afsluttet udenpåtale eller andre sanktioner. Typisk er sagerne løst ved, at uddannelsesinstitutionen på ministerietsopfordring enten har indledt en dialog med kursisten, som er endt tilfredsstillende, eller ved at sagernehar ført til, at uddannelsesinstitutionen har rettet op på en række forhold.

3.2.3 Ulovlig afkortning af AMU-uddannelserEn arbejdsmarkedsuddannelse må ikke afkortes generelt, således at kurset bliver kortere (for alle kursi-ster), uden at samtlige kursister har fået foretaget en individuel vurdering (det kan eksempelvis være enIKV). Der må under ingen omstændigheder markedsføres med en kortere varighed. En markedsføringmed afkortning af uddannelsen kan bero på misforståelser og manglende kendskab til regelsættet, men

kan også have andre hensigter, eksempelvis at udbyderen hæver taxametertilskud for den fulde kursus-længde og arbejdsgiveren VEU-godtgørelse for fuld uddannelsestid.Der føres en del sager i øjeblikket, hvor Kvalitets og Tilsynsstyrelsen koncentrerer sig om at se på, omder har været tale om ulovlig afkortning af kurser.

3.2.4 Spekulation i tællereglerneDet nuværende regelsæt i forhold til tælleregler i AMU foreskriver, at såfremt kursisten deltager på 1.og/eller 2. dagen, udløses fuldt taxametertilskud for uddannelsens samlede varighed.Der kan spekuleres i de nuværende tælleregler for fravær, som ikke kræver, at der bliver protokolleretdagligt. Ministeriet har kendskab til en alvorlig sag, hvor den private udbyder har modtaget tilskud forden samlede varighed på to dage, selvom kursisterne reelt kun har deltaget en dag. Der kan være flere afden type sager, som er svære at kontrollere netop på grund af manglende krav til institutionerne omdokumentation af tilstedeværelse.

3.2.5 Udlægning af AMU-uddannelserEn udbudsinstitution kan udlægge hele gennemførelsen af et kursus til en anden AMU-godkendt insti-tution eller kan udlicitere til en anden aktør til at varetage dele af uddannelsen. Dette skal ske efterskriftlig aftale. Udbudsinstitutionen er i begge tilfælde ansvarlig for gennemførelsen af uddannelsen ogskal føre tilsyn hermed.Der er alene et krav om, at udliciteringsaftalen skal fremgå af uddannelsesinstitutionens og den privateaktørs hjemmeside, ikke krav til hvad aftalen nærmere skal indeholde.I en række tilsynssager er den udlæggende udbudsinstitution gjort økonomisk ansvarlig for, hvorledesuddannelserne er blevet gennemført, uanset om de har haft kendskab til undervisningsforløbene ellerej, da det er udbudsinstitutionen, som skal indestå for undervisningsforløbet i sin helhed.

3.2.6 Ikke berettiget adgang til AMU-uddannelser, herunder for udlændingeRegelsættet i AMU foreskriver, at der kun kan ydes tilskud til arbejdsmarkedsuddannelse og individuelkompetencevurdering for personer, som på henholdsvis uddannelses- eller vurderingstidspunktet harfast bopæl eller reel og faktisk beskæftigelse i Danmark, og for så vidt angår arbejdsmarkedsuddannelse,hvor der udstedes certifikat for uddannelsen, opfylder eventuelle adgangskrav fastsat som led i myndig-hedskrav.Der er ligeledes en række tilsynssager i behandling vedrørende adgang til AMU. En række har omhand-let omgåelse af tilskuds- og optagelsesbetingelserne, da de deltagende kursister har haft fiktive ansættel-sesforhold, hvorfor navnlig betingelsen om reel og faktisk beskæftigelse i Danmark (for personer udenfast bopæl her i landet) ikke har været opfyldt. Der har i visse sager været rejst tvivl om, hvorvidt delta-gerne har haft fast bopæl i Danmark.

Disse sager har også haft betydning på godtgørelsesområdet, fordi der også her er en betingelse om, atder skal være reel beskæftigelse for, at der kan gives godtgørelse som kompensation for tab af indtægt.Med lov nr. 573 af 7. juni 2011 er der vedtaget en bemyndigelse til at fastsætte regler om varigheden afden beskæftigelse, der forudsættes for at opfylde godtgørelsesreglerne. Jf. afsnit. 5.

3.2.7 Gennemførelse af virksomhedsinterne kurser under dække af AMUAMU-kurser skal være åbne for alle og må ikke være virksomhedsinterne. Det betyder, at der skal læg-ges vægt på tillæring af de generelle kompetencer, som det centralt godkendte uddannelsesmål tilsiger,at kurset ikke må bære præg af virksomhedsintern oplæring, og at underviserne i udgangspunktet derforheller ikke må være ansatte i virksomheden.Tre afsluttede tilsynssager afdækkede, at virksomhedsinterne udviklingsprojekter var blevet gennemførtunder dække af AMU-uddannelsesaktivitet. Eftersom der ikke har været tale om lovlig AMU-aktivitet,fik alle tre uddannelsesinstitutioner en påtale og måtte efterfølgende tilbagebetale taxametertilskud ogVEU-godtgørelse. De tre sager betragtes som særligt alvorlige, eftersom kursisterne ikke kunne gen-kende uddannelserne på de AMU-beviser, de modtog, og kurset, de deltog i, havde karakter af et privatog virksomhedsinternt kursus. Ofte har det i disse sager været AMU-uddannelser fokuseret på kommu-nikation, samarbejde og teambuilding, der har været misbrugt.Blandt de igangværende sager er der mistanke om undervisning, som dækker over interne kurser. Endel af problemstillingen kan skyldes, at godkendte uddannelsesinstitutioner udliciterer undervisning tilprivate aktører, der ikke har den fornødne motivation og de fornødne kompetencer og kundskaber til atgennemføre undervisningen i henhold til AMU’s regelsæt. Men det kan også finde sin årsag i kombina-tionen af de risici, der er forbundet med de økonomiske incitamenter og modellen for styringen af om-rådet.

3.2.8 Opretholdelse af produktion samtidig med kursusafholdelse, herunderbrug af interne instruktørerUnder denne kategori kommer alle de tilfælde, hvor der er opretholdt en produktion uanset, at virk-somhedens ansatte har været tilmeldt en arbejdsmarkedsuddannelse. Det vil sige, at virksomhedensansatte slet ikke eller kun delvist har deltaget i AMU-uddannelse, men reelt har de ansatte været på ar-bejde (og opretholdt produktion). Heriblandt er der alvorlige tilfælde, hvor mistanken om bedrageri erstor, eksempelvis i form af falske kursustilmeldinger og helt bevidst undladelse af at annoncere denfulde kursuslængde overfor kursisterne.Der har været afsluttet sager, hvor virksomheden efter ministeriets vurdering har gennemført aktiviteteri forlængelse af normalt arbejde og kontaktet virksomhedens normale kunder, så der i vidt omfang harforegået en reel produktion. I de tilfælde må uddannelsesinstitutionen tilbagebetale taksametertilskud ogerstatte uberettiget modtaget VEU-godtgørelse.

Som anført i tabel 8 verserer et antal sager, hvor Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen har mistanke om opret-holdelse af produktion samtidig med, at de ansatte har været på en arbejdsmarkedsuddannelse.

3.2.9 AMU-uddannelsen lever ikke op til uddannelsesmåletUnder denne kategori findes tilsynssager, hvor det afholdte kursusforløb ikke stemmer overens medden handlingsorienterede målformulering i den arbejdsmarkedsuddannelse, der skulle have været af-holdt. Det kan være lige fra kurser, som ikke har noget som helst at gøre med AMU, men har rent fest-lig karakter, til kurser der forfølger helt andre formål, ofte båret af en vis tilfældighed med ringe indsigt iAMU.

3.3 Tendenser fra de afsluttede tilsynssager i 2010/20113.3.1 De involverede uddannelser og FKB’erDe afsluttede tilsynssager har samlet set omhandlet utilsigtet anvendelse af AMU indenfor 12 FKB’er,og 64 specifikke arbejdsmarkedsuddannelser. Af disse 64 uddannelser hører hele 30 uddannelser hjem-me i FKB 2735 Fælleskataloget. De 64 uddannelser, der har været involveret i afsluttede tilsynssager,fordeler sig på følgende 12 FKB’er:1) 2791 Administration2) 2768 Detailhandel3) 2623 Ledelse4) 2223 Socialpsykiatri og fysisk/psykisk handicap5) 2752 Arbejdets organisering ved produktion i industrien6) 2229 Produktion af fødevarer og nydelsesmidler7) 2728 Grundkompetence chauffør gods8) 2679 Rengøringsservice9) 2735 Fælleskataloget10) 2777 Reception, servering og service11) 2248 Industrislagtning og forædling af kødprodukter12) 2796 IKT-administration og -vedligeholdelse

3.3.2 Tilrettelæggelsesformer i de afsluttede tilsynssagerNi afsluttede tilsynssager har vist, at idet virksomhedsforlagt undervisning foregår på virksomhedensadresse, har flere private aktører ikke afholdt AMU-aktivitet i overensstemmelse med AMU-regelsættet.Aktiviteterne har derimod haft karakter af interne oplæringsforløb for nye medarbejdere eller virksom-hedsinterne kurser målrettet oplæring i specifikke produkter. Virksomhedsforlagt undervisning har somafholdelsesform medført, at den godkendte AMU-udbyder i flere tilfælde ikke har ført et tilstrækkeligttilsyn med den afholdte aktivitet. Herved har afholdelsesformen i flere tilfælde muliggjort, at indholdet iAMU-uddannelserne er blevet gennemført ulovligt.

En afsluttet tilsynssag har vist, at praktik for flygtninge og indvandrere er blevet brugt i strid med reg-lerne. Herudover omhandler en række igangværende tilsynssager (formodet) utilsigtet anvendelse afpraktik for flygtninge og indvandrere. Det er vurderingen, at der har været anvendt praktik i forløb, derikke har været tilrettelagt som særlige uddannelsesforløb for flygtninge og indvandrere. Varigheden afpraktikforløbene på maksimalt 12 uger kan lægge op til misbrug, således at praktikdeltagerne reelt delta-ger i produktion.

3.3.3 Private aktørerAf de 35 afsluttede tilsynssager i 2010/2011 involverede 19 af sagerne private aktører. Det skal under-streges, at de omtalte 19 tilsynssager er af varierende karakter. Private aktører er i denne sammenhængdefineret som godkendte private AMU-udbydere og/eller private virksomheder som godkendte AMU-udbydere har udliciteret undervisningen til.

3.3.4 Kost og logiEn del tilsynssager har i det væsentlige drejet sig om deltagere, som hidtil ikke havde haft tilknytning tilDanmark, men som af danske virksomheder - enten vikarbureauer eller andre virksomheder i service-brancher, hvortil vikarbureauer eller rekrutteringsbureauer havde skabt forbindelse - var ansat umiddel-bart før påbegyndelsen af uddannelsen. Det kunne forekomme noget usikkert, i hvilket omfang derreelt var udsigt til, at de pågældendes opkvalificerede arbejdskraft ville blive udnyttet af arbejdsgiverneefter uddannelsens gennemførelse, hvilket har ført til at rejse spørgsmålet om den egentlige hensigt bagtilmeldingen af de pågældende til AMU.I den forbindelse er ministeriet blevet opmærksom på forbindelser mellem på den ene side vikarbu-reauerne/arbejdsgiverne eller kursusvirksomhederne (som også kan være indbyrdes forbundne) og påden anden side udlejerne af de lokaler, hvor deltagerne har overnattet. Under normale forhold vil tak-sterne for kost og logi, navnlig efter den nylige reduktion af det samlede maksimum fra ca. 1000 kr. pr.døgn til 450 kr. pr. døgn, formentlig højst dække et rimeligt forbrug.

3.4 DelkonklusionSom gennemgangen af afsnit 3.1, 3.2. og 3.3. har vist, er der en relativ stor forskel i typen af tilsynssa-ger. De vedrører forskellige typer af overtrædelser af regelsættet, og de findes indenfor forskellige typeraf uddannelser / FKBere samt på forskellige uddannelsesinstitutioner. Som det ligeledes blev antydet iindledningen, er det på baggrund af de konkrete sager – set i sammenhæng med samlede antal deltagerei AMU - vanskeligt at sige noget om det samlede omfang af snyd med AMU og VEU-godtgørelse.Det skyldes både, at tilsynssagerne alene udgør de kendte tilfælde af misbrug, og at grænsen mellemlovovertrædelser, utilsigtet anvendelse og uhensigtsmæssig anvendelse ikke altid er klar.Fx har der været en række tilsynssager, hvor der ikke har været direkte overtrædelse af AMU-regelsættet, men hvor AMU har været anvendt med henblik på at udløse VEU-godtgørelse og /ellertilskud til kost og logi. Der er set eksempler på virksomheder, der har gjort det til en forretning at”importere” udlændinge (EU-borgere) til Danmark for at sende dem på gentagne og meget langeAMU-kurser uden et reelt beskæftigelsessigte. Denne form for utilsigtede anvendelse af VEU-

godtgørelse har været baggrund for fremsættelse af forslag til ændring af godtgørelsesloven, der skærperkravene til udbetaling af VEU-godtgørelse, jf. afsnit 5.Fokus på tilsynssagerne har også medvirket til overvejelser om, hvorvidt indholdet af AMU i allesituationer er hensigtsmæssigt. Da det er forholdsvist let at få godkendt FKB’ere og uddannelsesmål, ogfordi betingelserne for tilrettelæggelsen er relativt fleksible, kan der opstå tvivl om, hvorvidt kursernesindhold reelt er AMU, eller om der er tale om virksomhedstilpasset undervisning, som burde foregå irent privat regi uden statslig subsidiering.Det har vist sig, at der særligt indenfor de arbejdsorganisatoriske arbejdsmarkedsuddannelser ifælleskataloget har været en række tilsynssager på området. Men grænsen mellem misbrug oguhensigtsmæssig anvendelse kan også være hårfin, og adskillelsen mellem hensigtsmæssig oguhensigtsmæssig anvendelse er i høj grad et spørgsmål om den statslige prioritering og styring afområdet. Denne problemstilling analyseres i afsnit 4.I afsnit 5 gennemgås den række af initiativer, der er iværksat med henblik på at i møde misbrug og util-sigtet anvendelse

4. Analyse af risici i styringssystemet for uhensigtsmæssig anven-delse af AMU og VEU-godtgørelse4.1. IndledningFormålet med AMU er at dække samfundets behov for grundlæggende arbejdsmarkedsrelevante kom-petencer. Systemet skal sikre fleksible og tidssvarende uddannelser, som kan være medvirkende til atsikre en kvalificeret arbejdskraft i takt med udviklingen på arbejdsmarkedet. For at skabe fleksiblerammer for nyudvikling af arbejdsmarkedsuddannelser bygger AMU’s styringsmodel på principper,som giver korte udviklingstider, enkle godkendelsesprocedurer og fleksible afholdelsesformer.Der har imidlertid vist sig en række problemer med misbrug, utilsigtet og uhensigtsmæssig anvendelseaf AMU-systemet.For at afdække mulige løsninger vil der blive set på risici for misbrug og muligheder for eventuel mål-retning og prioritering af resurserne inden for den eksisterende styringsmodel. Det handler i afsnit 4.2.1om statens finansiering af AMU, i afsnit 4.2.2 om styring, tilrettelæggelse og gennemførelse af arbejds-markedsuddannelse, i afsnit 4.2.3 om udbud og private aktører og i afsnit 4.4.4. om tilsyn og sanktioner.

4.2. Problemer i AMU-systemet4.2.1. Statens finansiering af AMUDen enkelte arbejdsgivers økonomiske afkast ved at investere i efteruddannelse for gruppen af ufaglær-te og faglærte vil ofte være mindre end det samfundsmæssige afkast. Det indebærer en væsentlig risikofor underinvestering, der som udgangspunkt må forventes at være størst for personer med lavt kompe-tenceniveau og for de efteruddannelsesaktiviteter, der rækker ud over den enkelte virksomheds speci-fikke behov for kompetencer. Offentlig støtte til voksen- og efteruddannelse kan mindske risikoen for,at der i samfundet som helhed efteruddannes for lidt, og for at indsatsten ikke i tilstrækkelig grad tilgo-deser de, der har det største behov. Med henblik på at sikre, at ufaglærte og faglærtes behov for voksen-og efteruddannelse imødekommes i tilstrækkeligt omfang, finansierer staten derfor en betydelig del afudgifterne til AMU.Som det fremgår af tabel 9, er den enkelte arbejdsgivers omkostninger i forbindelse med, at deres med-arbejdere deltager i AMU, lavere end ved andre former for erhvervsrettet voksenuddannelse. Det skalbemærkes, at arbejdsgiverne via AER-bidraget medfinansierer VEU-godtgørelsen. I 2006 blev det af-talt, at arbejdsgiverne fremadrettet skulle bære hele udgiften til VEU-godtgørelsen. Forhandling heromer udskudt til efter 2011.Tabellen viser, at der er stor forskel på hvilket tilskud og hvilken mulighed for godtgørelse henholdsvisdeltagerbetaling, der er knyttet til de forskellige tilbud i voksen- og efteruddannelsessystemet. Som ho-vedprincip gælder, at den statslige andel af VEU-finansieringen er faldende og deltagerbetalingsniveauetstigende med stigende uddannelsesniveau.Baggrunden er, at den offentlige forpligtelse er størst i for-hold til at sikre arbejdsstyrkens grundlæggende kompetencer, samtidig med at det må forventesat del-tagerne i voksen- og efteruddannelsessystemet på fx videregående niveau oftest vil have en høj beta-lingsvilje, hvad enten det er arbejdsgiver- eller egenfinansieret.

Det betyder, at den statslige finansieringsandel er størst og deltagerbetalingsniveauet lavest, når der ertale om opkvalificering på grundlæggende niveau, dvs. almen kompetencegivende voksen- og efterud-dannelse. På almen VEU udgør deltagerbetalingen i gennemsnit knap 3 pct. af det samlede forbrug påområdet, mens deltagerbetalingen på erhvervsrettet VEU (målrettet faglærte og ufaglærte) udgør ca. 15pct. af det samlede forbrug og deltagerbetalingen på videregående VEU udgør ca. 70 pct. af det samledeforbrug.Tabel 9. Finansiering og deltagerbetaling i voksen- og efteruddannelse

Deltagerbetaling pr. uge

2011-prisniveau

Er-

hvervs-

rettet

VEU

AMU inkl. Eud-

enkeltfag tilkoblet

FKB

EUD-enkeltfag un-

der ÅU dvs. udenfor

FKB

Statsligt tilskud pr. fuld- Løntabs-

tidsuge*

godtgørelse

VEU-godtgørelsesvarende til80 pct. afhøjeste dag-pengesats,finansieret viaAER-bidrag

Social- og sundhedsfag ogIKV: kr. 0Teknisk-faglige og merkantilefag: kr. 590It-fag, sprogfag, almene ogorganisatoriske fag: kr. 880ca. kr. 1.600-7.800Fastsættes frit af udbyderen.Estimat: kr. 1.350Fastsættes frit af udbyderen.Eksempler**:blomsterbinder: kr. 1.125it-administrator: kr. 2.300

ca. kr. 400

Ingen

Deltidsuddannelser

under ÅU EVE

Almen

VEU

Forberedende vok-

senundervisning

(FVU), almen vok-

senuddannelse

(AVU) og hf-

enkeltfag

Videre-

gående

VEU

ca. kr. 500-1.345

hf-kernefag ca. kr. 25-120øvrige hf-fag ca. kr. 50 - 300avu-kernefag ca. kr. 10-50øvrige avu-fag ca. kr. 370-500Der er ingen deltagerbetalingpå FVUEksempler inden for hoved-områderne samfundsfagli-ge/merkantile, humanistiske,pædagogiske og tekniske:Journalist: ca. kr. 125-750Pædagog: ingen dataSygeplejerske: ingen dataProduktionsteknolog: ingendataServiceøkonom: ingen data

ÅU-enkeltfag på vi-

deregående niveau

hf-kernefag kr. 2.100øvrige hf-fag kr. 2.050avu-kernefag kr. 1.950øvrige avu-fag kr. 1.600FVU kr. 2.460.Eksempler inden for ho-vedområderne samfunds-faglige/merkantile, huma-nistiske, pædagogiske ogtekniske:Journalist: kr. 510Pædagog: kr. 770Sygeplejerske: kr. 2440Produktionsteknolog: kr.1.025Serviceøkonom: kr. 405

IngenMulighed forat modtageSU, hvis til-rettelagt somheltidsstudieellers SVUsvarende til80 pct. afhøjeste dag-pengesats

SVU – hvistilrettelagtsom heltids-studie

Diplomuddannelse

og meritlærer

Videregående vok-

senuddannelse

(VVU)

Andet

Det folkeoplysende

område

Eksempel på diplomuddan-nelse og meritlæreruddannel-sen:Diplom i ledelse: kr. 1.500Meritlærer: kr. 370-480

Private kurser på

AMU-niveau

Eksempel på diplomud-dannelse og meritlærerud-dannelsen:Diplom i ledelse: kr. 770Meritlærer: kr. 570Eksempel på videregåendeEksempel på videregåendevoksenuddannelse (VVU):voksenuddannelse (VVU):Akademiuddannelse iAkademiuddannelse i ledelse: ledelse:ca. kr. 370kr. 500-1.250Fastsættes frit af udbyderen. Finansieres af kommunen.Deltagerbetalingen skalHøjest 1/3 af udgifternemindst udgøre 2/3 af udgif- ved afholdelsen af kursetterne til afholdelsen af kurset. finansieres af kommunen.Eksempler på kurser derminder om niveauet iAMU**:ADR-kursus: kr. 6.300,excelkursus kr. 13.650,ledelseskursus kr. 33.500Intet

SVU – hvistilrettelagtsom heltids-studieSVU – hvistilrettelagtsom heltids-studie

Ingen

*Tælleprincipper og varigheder afviger fra uddannelse til uddannelse. På AMU svarer en fuldtidsuge til 37 timer, mens denpå FVU og AVU svarer til 20,3 timer (812 timer pr. årselev).**Priserne er fundet på udbyderes hjemmesider. Der skal tages forbehold for, at der kan være stor variation i priserne hos deforskellige udbydere.

AMU er det eneste af de tre erhvervsrettede VEU-områder, hvor deltagerbetalingen er politisk fastsat.På alle AMU-kurser kan modtages VEU-godtgørelse. Ved deltagelse i EUD-enkeltfag som led i enGrundlæggende Voksenuddannelse (GVU) kan også modtages VEU-godtgørelse, men som udgangs-punkt udløser EUD-enkeltfag, som ikke er tilkoblet en fælles kompetencebeskrivelse, og deltidsuddan-nelse under EVE ingen godtgørelse.En anden type erhvervsrettede kurser kan findes på det private kursusmarked. Her er ingen statsligetilskud, og prisen fastsættes ud fra markedets vilkår.På det almene VEU-område findes forberedende voksenundervisning, almen voksenuddannelse, hf-enkeltfag og den folkeoplysende voksenundervisning. Her er der mulighed for at modtage støtte (SVU).På det videregående voksen- og efteruddannelsesområde findes videregående voksenuddannelser(VVU), diplomuddannelser og enkeltfag, hvor det ligeledes er muligt at modtage støtte (SVU) på fuld-tidsforløb.De relativt gunstige vilkår for virksomhedernes brug af AMU-uddannelserne og godtgørelse indebærerimidlertid en række risici, som kan føre til en uhensigtsmæssig efterspørgsel og anvendelse af AMU.På AMU-området er en stor del af ansvaret for fastsættelse af uddannelsesmål og udbuddet af uddan-nelser lagt ud til brugerne, dvs. arbejdsgiver- og lønmodtagerorganisationerne i efteruddannelsesudvalg,der skal sikre, at udbuddet tilpasses behovene i de enkelte brancher, og at der udvikles et bredt udbud iforhold til de faktiske behov. Spørgsmålet er, om det høje subsidieringsniveau i form af godtgørelse ogtilskud giver virksomhederne for store incitamenter til at vælge AMU.35

En anden problemstilling er, om der udvikles og udbydes uddannelser, som alternativt udbydes eller vilkunne blive udbudt af private kursusudbydere. I den udstrækning der udbydes uddannelser, som villekunne udbydes af private udbydere, må det antages, at virksomhederne alt andet lige vil vælge uddan-nelse med offentligt tilskud.I den nuværende styring er det forudsat, at der ikke kan udvikles AMU-uddannelser, der allerede udby-des på det private efteruddannelsesmarked, med mindre væsentlige arbejdsmarkedspolitiske og uddan-nelsespolitiske hensyn taler for det, og ministeriet har en vigtig rolle i forhold til at påse, at det ikke sker.I forbindelse med ministeriets godkendelse af en ny arbejdsmarkedsuddannelse skal efteruddannelses-udvalget derfor oplyse, hvordan det har undersøgt, om uddannelsesbehovet kan tilgodeses gennemtilsvarende uddannelse hos private eller offentlige udbydere. Udvalgenes undersøgelser foregår normaltsom søgning på internettet, og udvalget skal oplyse de anvendte søgeord. Det er en del af ministerietssagsbehandling at vurdere udvalgets oplysninger og efter behov drøfte dem med udvalget, hvilket kanresultere i, at ministeriet beder om yderligere dokumentation og/eller ikke godkender uddannelsen.En tredje problemstilling vedrører virksomhedernes generelle efterspørgsel efter AMU. De relativtgunstige økonomiske vilkår for virksomhederne kan potentielt indebære, at de ikke stiller særlig højekrav til uddannelsernes indhold og kvalitet. På den anden side vil medarbejdere, som oplever dårligkvalitet i uddannelsen, næppe være motiveret for at komme på kursus igen. For virksomhederne bety-der medarbejdernes deltagelse i efteruddannelse produktionstab og udgifter til deltagerbetaling, hvilkettrækker i retning af, at virksomhederne efterspørger opkvalificering, som styrker virksomhedernes kon-kurrenceevne og indtjening.I perioder med stabil/høj beskæftigelse vil virksomhedernes omkostning ved at trække medarbejdereud af produktionen med henblik på opkvalificering alt andet lige bidrage til at kvalificere efterspørgslenefter AMU-uddannelser, da virksomhederne kun vil sende deres medarbejdere af sted på uddannelser,som efterfølgende øger virksomhedernes indtjening. I den nuværende konjunktursituation virker dennekvalificeringsmekanisme af efterspørgslen ikke nødvendigvis i samme omfang. I perioder med faldendeproduktion og vigende efterspørgsel efter kvalificeret arbejdskraft vil der være en risiko for at virksom-hederne anvender AMU til at undgå eller udskyde afskedigelser og til at reducere lønudgifterne i enperiode. Der kan dog også være tale om, at virksomheder i forbindelse med reduktioner i medarbejder-staben anvender AMU til, at tilbyde medarbejderne uddannelse, som kan kvalificere til beskæftigelseuden for virksomheden.Den offentlige styring og kvalitetssikring af udbuddet er afgørende for at sikre en målrettet indsats ogsamfundsmæssig gevinst, uanset hvorledes de konjunkturelle forhold udvikler sig. Herudover er denoffentlige regulering en forudsætning for fastlæggelse af formel og landsdækkende kompetenceudvik-ling.

Faktaboks - effekter af efteruddannelse af faglærte og ufaglærte



Almene kurser øger ufaglærtes branchemobilitet.Erhvervsrettede kurser har lille og varierende effekt på ufaglærtes branchemobilitet.Videregående kurser fastholder den ufaglærte i samme branche.Certifikatkurserne i AMU øger mobiliteten mellem arbejdspladser.Kurserne målrettet teamwork og samarbejde øger fastholdelsen på samme arbejdsplads.Effekten på beskæftigelsesgraden er positivt for deltagelse i erhvervsrettet VEU.Erhvervsrettet VEU giver en bedre tilknytning til arbejdsmarkedet og en større jobsikkerhed.Deltagelse i erhvervsrettede kurser er ikke forbundet med en klar positiv løneffekt.Der er en klar positiv løneffekt ved deltagelse i videregående VEU.Alle typer af VEU har en meget positiv effekt på den enkeltes sygefravær.

Den offentlige støtte til opkvalificering af ufaglærte og faglærte kan også indebære risiko for dødvægt,hvor der gennem offentlige tilskud betales for voksen- og efteruddannelse, som enkeltpersoner ellervirksomheder selv ville have betalt. Det vil kunne være for uddannelsesaktiviteter, der giver den enkelteeller virksomheden et højt positivt afkast, og hvor det også derfor må forventes, at betalingsvillighedener størst. Effektanalyser af ufaglærte og faglærtes deltagelse i erhvervsrettet VEU peger imidlertid på, atder kun er begrænsede positive effekter på indtjening. Der vil være behov for mere detaljerede analyserfor at identificere AMU-uddannelser, der indebære en risiko for dødvægt. Effektanalyser af virksomhe-dernes brug af erhvervsrettet VEU peger på, at der er produktivitetsgevinster, men det vil være forbun-det med betydelig usikkerhed at gennemføre mere detaljerede analyser af virksomhedernes afkast afforskellige AMU-uddannelser. For virksomhederne indebærer finansiering af uddannelse også en risikofor, at medarbejdere forlader virksomhederne, og at en evt. opkvalificering derfor vil være tabt. Detgælder ikke mindst de små og mellemstore virksomheder (SMV), som i udgangspunktet uddanner min-dre, end større virksomheder gør, og hvor betalingsvilligheden derfor også må antages at være mindst.Dette fremgår af EVA’s evalueringsrapport ’Nyt AMU’ fra 2008, som viser, at jo flere ansatte virksom-heden har, desto mere bruges AMU. Mens kun 18 pct. af virksomhederne med mellem 5 og 10 ansattegør brug af AMU, gælder det for 63 pct. af virksomhederne med 100 ansatte og derover15.

De skitserede effekter tager udgangspunkt i følgende analyser: A)Trepartsudvalget (2006):Livslang opkvalificering og uddannelse

for alle på arbejdsmarkedet - rapport fra Trepartsudvalget,bind 1 og 2, B)Kristensen, Nicolai & L. Skipper (2009):Effektanalyser afvoksenefteruddannelse. Analyse af individeffekter samt cost-benefit-analyse,AKF og C) Kristensen, Nicolai & G. P. Rotger (2011):Effekter af efteruddannelse af faglærte og ufaglærte - Analyser af branchemobilitet og certifikater,udarbejdet af AKF for LO..15Tallene er opgjort i 2006.

Figur 2. Aktivitet på AMU fordelt på virksomhedsstørrelse

Dog viser figur 2, at andelen af AMU-aktivitet blandt de små og mellemstore virksomheder (under 100ansatte) udgør over halvdelen af aktiviteten på AMU. Aktiviteten er tilmed steget fra ca. 58 pct. i 2004til 63 pct. i 2010. Det skal ses i lyset af, at SMV’er udgør 92 pct. af det samlede antal virksomheder.Hvorvidt stigningen skyldes forbedrede økonomiske vilkår, en større informationsindsats rettet modSMV, eller at AMU-systemet er blevet bedre til at understøtte SMV’s behov, kan ikke vurderes.Erfaringerne fra genopretningsaftalen vidner dog om, at AMU-området er meget følsomt overfor æn-dringer i de økonomiske vilkår. Et eksempel herpå er nedenstående tabel 10, som viser top 10 AMU-mål i 2010 sammenlignet med 1. kvartal 2011. Efter implementeringen af genopretningsaftalen og fi-nanslovsaftalen for 2011, som betød at nogle af de økonomiske vilkår på AMU blev mindre fordelagti-ge, samt udsendelse af Undervisningsministeriets hyrdebrev vedr. præciseringen af reglerne for tilrette-læggelse af AMU, er der sket en målretning af efterspørgslen mod certifikatuddannelser og teknisk-faglige fag, dvs. væk fra de tværgående kurser, mod mere specialiserede kurser.Tabel 10. AMU-mål i 2010 sammenlignet med 1. kvartal 2011

Top 10 AMU-mål 2010

Top 10 AMU-mål 1. kvartal 2011

(beskæftigede og selvstændigt erhvervsdrivende)(beskæftigede og selvstændigt erhvervsdrivende)1. Gaffeltruck certifikatkursus B, 7 dage1. Gaffeltruck certifikatkursus B, 7 dage2. Almen fødevarehygiejne - obligatorisk certifikat2. Godskørsel3. IKV i AMU*3. Kørsel med vogntog, kategori C/E4. Godskørsel4. Almen fødevarehygiejne - obligatorisk certifikat5. Personlig udvikling til arbejde og uddannelse (PUTAU)5. IKV i AMU6. Forandringsprocesser6. Efteruddannelse godstransport7. Kommunikation7. TIG-svejsning8. Samarbejde i grupper8. Buskørsel9. TIG-svejsning9. Efteruddannelse godstransport obligatorisk10. Salgsteknik10. Kran D* IKV i AMU er ikke et AMU-mål men et særligt program, der giver mulighed for vurdering og anerkendelse afkompetencer opnået uden for AMU-systemet(individuel kompetencevurdering).

4.2.2. Styring, tilrettelæggelse og gennemførelse af arbejdsmarkedsuddan-nelseEfteruddannelsesudvalgenes rolleEfteruddannelsesudvalgene har til opgave at analysere behovet for arbejdsmarkedsrelevant kompeten-ceudvikling inden for deres områder, at udarbejde fælles kompetencebeskrivelser, at udvikle arbejds-markedsuddannelser og at udvælge relevante enkeltfag til optagelse i de fælles kompetencebeskrivelser.Efteruddannelsesudvalgene har tæt kontakt til virksomheder, brancheorganisationer, uddannelsesinsti-tutioner, regionale vækstfora m.fl. for at sikre en uddannelsesudvikling, der løbende understøtter udvik-lingen i kompetencebehovene. Efteruddannelsesudvalgene afgiver en årlig behovsredegørelse og enarbejdsmarkedspolitisk redegørelse til UVM, hvor udviklingen i kompetencebehovene inden for deresrespektive områder beskrives. Redegørelserne, som offentliggøres på ministeriets hjemmeside, dannerbaggrund for den efterfølgende udvikling af nye fælles kompetencebeskrivelser og arbejdsmarkedsud-dannelser.Trepartsudvalgets rapport fra 2006 beskriver et eksempel på udvikling af en arbejdsmarkedsuddannelsepå området vindmølle, el-teknik. Det fremgår her16, at uddannelsesbehovet først konstateres gennemefterspørgsel fra elektrikere, og efter nærmere drøftelser med vindmølleindustrien og det faglige udvalgpå området udvikles af efteruddannelsesudvalget i samarbejde med uddannelsesinstitutioner og vind-mølleindustrien.Placeringen af ansvaret for udvikling af AMU hos efteruddannelsesudvalgene sikrer, at de parter, somkender den faglige og teknologiske udvikling i brancheområdet og har kontakt med virksomhederneinden for området, bidrager med faglig viden til udviklingen af uddannelserne og tager ansvar for ud-dannelsernes faglige indhold. Samtidig fungerer efteruddannelsesudvalgene som en faglig velfunderet”brobygger” mellem uddannelsesinstitutionerne og ministeriet, hvor der på AMU-området ikke findesfagkonsulenter. Endelig bidrager parterne økonomisk til uddannelsesudviklingen gennem finansieringaf efteruddannelsesudvalgenes sekretariater.Modellen, hvor arbejdsmarkedets parter har ansvar for, at der sker en uddannelsesudvikling i takt medarbejdsmarkedets behov, kan dog have den svaghed, at der ikke sker en opsamling af uddannelsesbe-hov, som ikke er ansvarsplaceret i et efteruddannelsesudvalg, og systemet derfor kan være langsomtreagerende i forhold til uddannelsesbehov i nye brancher, ligesom der ikke sker en prioritering – udover den der følger af efterspørgselen – mellem de enkelte efteruddannelsesområder. Modellen harsamtidig den svaghed, at parterne kan være tilbøjelige til at sætte lighedstegn mellem arbejdsmarkedetsbehov/den privatøkonomiske gevinst for de enkelte virksomheder og den samfundsøkonomiske rele-vans og gevinst. Dermed kan der være en risiko for, at der ikke i tilstrækkelig grad foretages en vurde-ring af, om uddannelserne har et positivt samfundsøkonomisk afkast.I forbindelse med uddannelsesudviklingen er det en udfordring for efteruddannelsesudvalgene at sikre,at udvikling af nye arbejdsmarkedsuddannelser imødekommer uddannelsesbehov, som rækker ud overenkeltvirksomheders behov. Det er således en del af efteruddannelsesudvalgenes opgave at foretage enprioritering af uddannelsesønsker fra branchen, som sikrer, at der ikke udvikles uddannelser, som aleneLivslang opkvalificering og uddannelse for alle på arbejdsmarkedet – rapport fra trepartsudvalget. Februar 2006. Bind 2 s.106.16

imødekommer enkeltvirksomheder. Men det er et dilemma for udvalgene, at nye kompetencebehovofte opstår i store virksomheder i branchen, i spydspidsvirksomheder eller nicheproduktioner, og der-for ofte først efter en periode bredes ud til andre virksomheder.Det er endvidere en udfordring for såvel efteruddannelsesudvalgene som uddannelsesinstitutionerne, atder generelt efterspørges kortere uddannelser specifikt rettet mod virksomhedernes behov. For udval-gene har det betydet, at arbejdsmarkedsuddannelserne er blevet kortere, og i mange tilfælde fagligt”smallere” over en årrække. For uddannelsesinstitutionerne betyder det, at de sættes over for et stærktpres fra virksomhederne om en virksomhedstilpasset tilrettelæggelse, hvor kurset afkortes, så der kunundervises i det helt relevante for den aktuelle virksomhed, hvor der alene undervises deltagere fra virk-somheden og med udgangspunkt i virksomhedsinterne forhold.Godkendelse af nye fælles kompetencebeskrivelser og arbejdsmarkedsuddannelserSom beskrevet i afsnit 2.2.1 udpeger de fælles kompetencebeskrivelser (FKB) de jobområder, der kanudvikles og godkendes arbejdsmarkedsuddannelser til. I forbindelse med ansøgningen om en ny ar-bejdsmarkedsuddannelse gør efteruddannelsesudvalget rede for sammenhængen med den aktuelle FKBog derudover for koordinering med øvrige efteruddannelsesudvalg og faglige udvalg samt for udvalgetsundersøgelse af, om der eksisterer et privat udbud. Ministeriet godkender uddannelsen, hvis arbejds-markedsuddannelsen er begrundet i den aktuelle FKB, er beskrevet med en handlingsorienteret mål-formulering og i øvrigt lever op til beskrivelsessystemets krav, samt hvis udvalget har sandsynliggjort, atder ikke eksisterer et tilsvarende privat udbud eller identiske fag i eud. Finder ministeriet, at den ansøgtearbejdsmarkedsuddannelse ikke lever op til kravene, afgives bemærkninger til udvalget indenfor 6 uger.Der er ikke nogen tidsgrænse for udvalgets efterfølgende tilretning af ansøgningen eller ministerietssagsbehandling. Hovedparten af de ansøgte AMU-uddannelser godkendes – eventuelt i tilrettet form -inden for 6-ugers fristen. Men der er også mange eksempler på, at en godkendelse kan trække ud i me-get lang tid og kræve gentagne drøftelser mellem udvalget og ministeriet. Drøftelserne kan også endemed, at uddannelsen ikke godkendes.AMU-loven giver ikke mulighed for at foretage en indholdsmæssig prioritering af uddannelsernes sam-fundsøkonomiske relevans og/eller relevans i forhold til en politisk prioritering. En sådan prioriteringsker i forbindelse med indplacering af takstgrupper i finansloven og især ved fastsættelsen af niveauetfor deltagerbetaling. I forbindelse hermed indgår det i vurderingen, at arbejdsmarkedsuddannelserneogså skal tilgodese velfærdspolitiske formål gennem udvikling og udbud af uddannelser målrettet of-fentlige velfærdsområder og uddannelsespolitiske formål ved at forbedre deltagernes muligheder forvidere kompetenceudvikling, primært i eud-systemet. Som eksempel kan nævnes, at der med udgangs-punkt i sådanne prioriteringer pt. ikke er deltagerbetaling til AMU-uddannelser på sosu-området.Den indholdsmæssige styringSom beskrevet i afsnit 2.2 defineres uddannelserne i forhold til en handlingsorienteret målbeskrivelse,som beskriver den jobfunktion/arbejdsopgave, kursisten kan udføre, når kurset er slut. Det dannersamtidig grundlag for skolens/lærerens tilrettelæggelse og gennemførelse af undervisningen og be-dømmelsen af, om kursisten har nået målet, og dermed kan opnå uddannelsesbevis. Der fastsættes somhovedregel ikke krav til prøver. Uddannelsesinstitutionerne tilrettelægger selv undervisningen og be-dømmer i forhold til slutmålet. Uddannelsesinstitutionerne bestemmer selv, om undervisningen skal

tilrettelægges som et intensivt forløb, som fjernundervisning eller uden for undervisningsinstitutionensom forlagt undervisning på en virksomhed mv. Bedømmelse af, om målet for en uddannelse er opnå-et, sker løbende under kurset og normalt uden ekstern censor. Denne model er dels vigtig i forhold tilmålgruppen, som har dårlige erfaringer med prøvesituationer, og er dels begrundet i at indførelse afegentlige prøver og test vil virke både fordyrende og bureaukratisk. Til gengæld muliggør fleksibiliteten,at skolerne tilrettelægger præcist det forløb, som bedst tager udgangspunkt i og imødekommer lokalebehov.Der er risiko for, at skolernes økonomiske interesse i at opnå flest mulige deltagere på AMU, herundersikre størst mulig holdopfyldning, dels kan føre til en forvridning af udbuddet i retning af de uddannel-ser, som giver overskud for skolen, dels kan føre til en forringelse af undervisningens kvalitet. De eksi-sterende redskaber til kvalitetssikring er: Placeringen af udbudsgodkendelser i faglige miljøer af en visstørrelse, lærerkvalifikationskravene samt brugerevalueringssystemet ”Viskvalitet” og den handlingsori-enterede målformulering, som definerer den landsdækkende standard, undervisningen skal føre til. Kva-litetsstyringsredskaberne er således primært orienteret mod input og rammer, mens kvalitetssikring iforhold til institutionernes realisering af de handlingsorienterede mål og øvrige resultater er begrænsetsammenlignet med andre uddannelsesområder.De tilsynssager, der er oplistet i afsnit 3, tyder på, at beskrivelsessystemet er svagt på uddannelsesområ-der, der sigter mod generelle tværgående mål, og hvis handlingsorienterede målformulering ikke tagerafsæt i en jobfunktion inden for et konkret jobområde, men i ufaglærtes og faglærtes arbejdsmarkedgenerelt, hvilket er tilfældet for kurser i fælleskataloget, jf. afsnit 2.2.1. Således kan der konstateres enoverrepræsentation i tilsynssagerne i 2010/2011 af arbejdsmarkedsuddannelser målrettet kompetencervedrørende arbejdsorganisering, motivation m.v. i fælleskataloget, idet 14 af sagerne omfatter disse kur-ser.Nedenstående figur 3 viser aktivitetsudviklingen på et udsnit af de tværgående mål fra Fælleskataloget,som vedrører arbejdsorganisering. I figuren er andelen af aktivitet på disse kurser opgjort i forhold tilden samlede aktivitet på AMU (som er finansieret af UVM). Aktivitetsandelen på disse kurser er faldetsiden 2009, som også er året, hvor den absolutte aktivitet var højest i den undersøgte periode. Figurenunderbygger den tendens, der er set i ovenstående, omkring at efterspørgslen målrettes i 2011, fra detværgående fag mod de mere teknisk-faglige fag. AMU-kurser i samarbejde og personlig udvikling som i2010 befandt sig i top 10, jf. tabel 10, har bevæget sig betydeligt længere ned på listen over populæreAMU-kurser i første kvartal 2011. At denne tendens allerede kan ses i 2010, hvor der endnu ikke er sketen reduktion af godtgørelsessatserne, kan tyde på, at denne type kurser har været ekstra populære i be-gyndelsen af lavkonjunkturen, inden virksomhederne fik foretaget tilstrækkelige personaletilpasninger.

Figur 3. Andel af aktivitet på kurser i fælleskataloget vedr. arbejdsorganisering mv. af samletaktivitet

Note: Data for perioden 2007-2010 er trukket fra AMU-statistikken, mens data fra 1. kvartal 2011 er trukket fra institutio-nernes forbrugsindberetninger, og indeholder ikke supplerende indberetninger. De to datasæt periodiseres forskelligt, ogtallene er derfor ikke direkte sammenlignelige.

Figur 4 viser, hvor stor en andel af den samlede aktivitet i fælleskataloget, der udgøres af kurserne ved-rørende arbejdsorganisering. Det relative fald i aktiviteten på kurserne i arbejdsorganisering i 2009 af-spejler en markant stigning i kurserne i fælleskataloget i dette år, og således ikke et absolut fald i aktivi-teten. I hele perioden har kurserne udgjort over halvdelen af aktiviteten i fælleskataloget.Figur 4. Andel af aktivitet på kurser i fælleskataloget vedr. arbejdsorganisering mv. af samletaktivitet i fælleskataloget

Afholdelsesformer og tilrettelæggelseArbejdsmarkedsuddannelser er udviklet med henblik på at kunne gennemføres med de afholdelsesfor-mer, der vælges af uddannelsesinstitutionerne. Ifølge AMU-lovens § 11 kan arbejdsmarkedsuddannelsertilrettelægges på heltid eller deltid, som fjernundervisning eller som virksomhedsforlagt undervisning.Afholdelsesformerne virksomhedsforlagt undervisning og fjernundervisning udgør en særlig udfor-dring.Vedvirksomhedsforlagt undervisningforegår undervisningen i lokaler, som virksomheden stiller tilrådighed og eventuelt med virksomhedens udstyr. Hensigten med den virksomhedsforlagte undervis-ning har som nævnt i afsnit 2.3.2 været, at undervisningen kan foregå med et moderne og/eller speciali-seret eller dyrt udstyr, som uddannelsesinstitutionen ikke selv råder over, men det har også været etformål at bidrage til en styrket motivation og transferværdi særligt hos uddannelsesfremmede deltagereved, at undervisningen kan foregå i kendte omgivelser på virksomheden.For uddannelsesinstitutionerne er det en særlig udfordring ved virksomhedsforlagt undervisning at sik-re, at der reelt er tale om åbent udbud, og at undervisningen bevarer et generelt indhold, som rækker udover virksomhedens interne forhold, herunder at der ikke foregår produktion i en del af undervisnings-tiden. Denne udfordring bliver ikke mindre, når der er tale om undervisning, som gennemføres på bag-grund af udlicitering, og hvor uddannelsesinstitutionen har tilsyn med en underleverandør, som måskeopererer i en anden del af landet.Som beskrevet i afsnit 3 har tilsynssagerne afdækket, at virksomhedsinterne udviklingsprojekter harværet gennemført under dække af AMU-uddannelsesaktivitet. Derudover er der i konkrete sager mis-tanke om, at et stort antal medarbejdere har deltaget i en aktivitet, der minder om intern oplæring samtom afholdelse af MUS-samtaler og trivselsundersøgelser under dække af AMU.Endvidere har flere virksomheder gennemført oplæringsaktiviteter i forlængelse af deltagernes normalearbejde og således, at der i vidt omfang har foregået en reel produktion i stedet for AMU. Endelig sesofte i forlængelse af ulovlige virksomhedstilpassede versioner af AMU, at der har været gennemført”lukkede hold” for konkrete virksomheder. I forlængelse heraf kan det være svært at kontrollere, omuddannelserne har karakter af virksomhedsinterne kurser, og dermed ligger uden for AMU’s formål. Enproblemstilling der bestyrkes af, at der ved ”lukkede hold” typisk anvendes interne instruktører vedvirksomhedsforlagt undervisning - uagtet regelsættet i AMU. Problemstillingen ses i særdeleshed vedudliciteret undervisning.Forfjernundervisninggælder, at der er tale om en undervisningsform, som i uddannelsesverdenennormalt ses som en effektiv og fleksibel måde at tilrettelægge uddannelse på, da den kan gennemføresuafhængigt af tid og sted og for et stort antal deltagere på én gang. Men der er set eksempler på, at derikke gennemføres faktisk undervisning i den tid, som skulle være fjernundervisning, hvilket Under-visningsministeriet med udsendelsen af to ”hyrdebreve”, som indskærper reglerne på området, har for-søgt at stramme op om. Det er endvidere konstateret, at uddannelsesinstitutioner spekulerer i de gæl-dende regler for udløsning af takst og godtgørelse.

For at forenkle indberetningen af uddannelser, hvori der indgår fjernundervisning i en del af forløbet,er indberetningsreglerne udformet således, at hvis mere end 50 procent af den samlede undervisning ertilrettelagt som fjernundervisning, indberettes hele arbejdsmarkedsuddannelsen som fjernundervisning.Dermed udløser hele arbejdsmarkedsuddannelsen undervisningstaxametertilskud og fællesudgiftstaxa-metertilskud, men ikke bygningstaxametertilskud. Deltagerne kan ikke få godtgørelse til uddannelsen.Hvis mindre end 50 procent af den samlede undervisning er tilrettelagt som fjernundervisning, udløserhele arbejdsmarkedsuddannelsen både undervisnings-, fællesudgifts- og bygningstaxametertilskud. Del-tagerne kan få godtgørelse til hele uddannelsen.Reglerne har ført til, at aktiviteten i vidt omfang tilrettelægges med lige under 50 procents fjernunder-visning og dermed udløser fuldt taxameter og mulighed for godtgørelse. Denne udvikling kan ses affiguren nedenfor, hvor aktiviteten på fjernundervisning er faldet i 2010 og 2011. Som det også fremgåraf figuren, er fjernundervisning dog ikke en udbredt tilrettelæggelsesform, idet kun omkring en procentaf den samlede aktivitet på AMU afholdes på denne måde. Det er ikke muligt at opgøre hvor meget afden ordinære aktivitet, der afholdes som 49 pct. fjernundervisning, hvilket ellers kunne være interessanti forhold til at belyse problemstillingen vedr. fjernundervisning yderligere.Figur 4. Udvikling i aktivitet på fjernundervisning og virksomhedsforlagt undervisning

Figuren viser den relative udvikling i aktiviteten på virksomhedsforlagt undervisning og fjernundervis-ning sammenlignet med den ordinære aktivitet på AMU fra 2007 til 1. kvartal 2011. Den relative aktivi-tet på virksomhedsforlagt undervisning stiger i 2009 og 2010, mens der i 1. kvartal 2011 sker en signifi-kant opbremsning i denne type aktivitet. Det skal evt. ses i sammenhæng med, at der på finansloven for2011 sker en reduktion i satserne for VEU-godtgørelse, befordring samt kost og logi. Samtidig skal detevt. ses i sammenhæng med, at UVM, som beskrevet i afsnit 5, i hhv. september og november 2010udsender hyrdebreve vedr. tilrettelæggelse af AMU, herunder fjernundervisning og virksomhedsforlagtundervisning, til samtlige udbydere af AMU. Heri skærpes reglerne for afholdelse af virksomhedsforlagtundervisning og fjernundervisning, hvilket kan have medført, at udbyderne bliver mere tilbageholdendemed at udbyde AMU via disse tilrettelæggelsesformer.

4.2.3. Udbud og private aktørerEn række problemer relaterer sig til udbuddet af AMU og inddragelsen af private aktører via udlicite-ring. Der har blandt de aktuelle tilsynssager vist sig en overrepræsentation af private aktører.Der har været problemer forbundet med, at en AMU-udbyder decentralt udsteder udbudsgodkendelservia udlægninger og udliciteringer. I forhold til udlægninger stilles der ofte ringe eller ingen krav til kvali-teten af udbuddet, og udbyderne fører ikke nødvendigvis tilsyn og kontrol med den samarbejdendeuddannelsesinstitution. I forhold til udliciteringer er problemet af en anden karakter, idet udbyderenkan opnå gode fortjenester ved at udføre et begrænset stykke administrativt arbejde og overlade det tilde private aktører at skaffe kunderne og gennemføre undervisningen. Her består problemet i, at hver-ken udbyderen, den private aktør eller virksomheden har interesse i et grundigt tilsyn, da de alle vinderpå ordningen. Det er derfor også erfaringen, at flere udbydere gør en forretning ud af udliciteringer ogfungerer som "papirflyttere" med ringe grad af kontrol af den udliciterede aktivitet. Det er dog ogsåerfaringen, at ministeriets udmeldte nultoleranceprincip og udsendelse af hyrdebreve generelt har med-ført en opstramning i procedurerne for udlægninger og udliciteringer med et større fokus på kvalitets-sikringen. Baggrunden for problemstillingen skal ses i lyset af de øvrigt beskrevne risici kombineret meddet privatøkonomiske incitament, som kan være stærkere blandt de private aktører.Udlicitering til private virksomhederDet har været et erklæret politisk mål at øge de private aktørers bidrag til opgaveløsningen på AMU-området. Det fremgik således af regeringsgrundlaget i maj 2003, at:”Regeringen vil sikre private kursusudbydere større inddragelse i udbuddet af AMU-uddannelser på områder, hvor priva-te har bevist, at de kan levere den samme ydelse billigere”.I forlængelse heraf besluttede Regeringens Økonomiudvalg at nedsætte en arbejdsgruppe om privatekursusudbyderes inddragelse i udbuddet af arbejdsmarkedsuddannelser17. Formålet hermed har væretog er at sikre de udliciterede uddannelsesopgaver, som igennem en udlicitering kan løses enten bedre tilsamme pris eller på samme niveau, men billigere.Uddannelsesinstitutionerne kan på eget initiativ gennemføre udlicitering i det omfang, det er sagligt ogøkonomisk velbegrundet.Ved udlicitering forstås et samarbejde mellem en uddannelsesinstitution og en eller flere underleveran-dører - herunder private - om varetagelse af visse nærmere bestemte dele af en arbejdsmarkedsuddan-nelse eller enkeltfag. Ved udlicitering er det den godkendte uddannelsesinstitution, som overfor Under-visningsministeriet er ansvarlig for og fører tilsyn med, at udbuddet lever op til lovgivningens krav, her-under har den forudsatte kvalitet m.v. Det er dermed den godkendte uddannelsesinstitution, der foreta-ger egentlig myndighedsudøvelse (optagelse, udstedelse af uddannelsesbevis mm.). Opgaver som afhol-delse, markedsføring og bedømmelse af undervisningsopgaven kan overlades til private aktører. Der erdog set flere eksempler på, at private aktører har fået udliciteret myndighedsopgaver såsom opkrævning

17”Private

udbyderes inddragelse på det erhvervsrettede voksen- og efteruddannelsesområde”. Februar 2004. Undervisningsministeriet,Økonomi- og Erhvervsministeriet og Finansministeriet.

af deltagerbetalingen. Dette har medført, at de private har opkrævet en for høj deltagerbetaling ved atsælge egne produkter sammen med AMU.Udlicitering var oprindeligt tænkt således, at den godkendte udbyder skulle tage kontakt til en privataktør, såfremt uddannelsesinstitutionen kunne konstatere, at en specifik aktivitet kunne gennemføresenten bedre til samme pris eller på samme niveau, men billigere. I praksis har det dog vist sig, at det ihøj grad forholder sig anderledes, da det er de private aktører, der kontakter de godkendte uddannelses-institutioner med en ”skræddersyet uddannelsespakke” for et allerede sammenbragt hold kursister. Detkan være problematisk, da de private aktørers incitament er begrundet i økonomiske forhold, og datilsynssagerne har vist, at kvaliteten af den gennemførte udliciterede undervisning ofte er mangelfuld,uden at dette får konsekvenser – enten fordi den godkendte udbyder ikke har tilstrækkelig indsigt i,hvad der reelt foregår – eller fordi uddannelsesinstitutionen ikke har et incitament til at føre et tilstræk-keligt tilsyn, da den private aktør medvirker til at udløse taxametertilskud til uddannelsesinstitutionen.Der er i en række tilsynssager set eksempel på sammenblanding af den virksomhed, som har deltagerepå kursus – og som får udbetalt VEU-godtgørelsen som refusion for udbetalt løn – og den private ak-tør, som står for kursusafholdelse. I de tilfælde sker der en sammensmeltning af interesser, som stillermeget store krav til, at der føres tilstrækkeligt tilsyn.Omfanget af privat opgavevaretagelse og undersøgelse af graden af udlicitering i AMUI 2002 blev 99 pct. af arbejdsmarkedsuddannelserne og enkeltfag udbudt af offentlige institutioner,mens 1 pct. blev udbudt hos private udbydere18. Der er løbende gennemført en række tiltag med hen-blik på at øge andelen af private udbydere af arbejdsmarkedsuddannelser. I 2011 er der således 14 priva-te uddannelsesinstitutioner, der er godkendte private udbydere af AMU, og de private udbydere står foren samlet aktivitet på 1007,7 årselever i 2010, hvilket svarer til 6,6 pct. af den samlede AMU-aktivitet i201019. Måles aktiviteten i antal kursister er der tale om 34.036 kursister i 2010.Senest har en undersøgelse gennemført af kontor for arbejdsmarkedsuddannelser i marts 2011 klarlagtgraden af udlicitering blandt godkendte AMU-udbydere. Undersøgelsen har været foretaget som enspørgeskemaundersøgelse, hvor uddannelsesinstitutionerne skulle angive et skøn over den andel af ak-tivitet, der var udliciteret til private aktører i 2010 (angivet på FKB’er).Undersøgelsen, som er udsendt til 108 uddannelsesinstitutioner, viser følgende:Den samlede udlicitering var 901 årselever, hvilket svarer til 6,0 pct. af den samledeaktivitet i AMU i 2010 (målt i årselever)20.Den gennemsnitlige udliciteringsgrad var 30,1 pct.21.Udlicitering og private godkendte udbyderes bidrag til AMU-opgavevaretagelsen kansamlet opgøres til knap 13,5 pct. af den samlede aktivitet.

18”Private1920

udbyderes inddragelse på det erhvervsrettede voksen- og efteruddannelsesområde”. Februar 2004, side 4.

Inkl. ledige med ret til 6 ugers selvvalgt uddannelse.Tallet vil være højere, såfremt samtlige uddannelsesinstitutioner havde udfyldt det tilsendte spørgeskema.21Det gælder udelukkende for de FKB’er, hvor uddannelsesinstitutionerne har udliciteret undervisning til private aktører.

Undersøgelsen understøtter umiddelbart ikke, at uddannelsesinstitutioner, der har optrådt i én eller fleretilsynssager omhandlende udlicitering, udelukkende løfter deres udbudsforpligtelse via udlicitering tilprivate aktører; men tilsynssagerne viser fortsat, at der ofte er udlicitering involveret, når AMU afviklesi strid med reglerne. I de aktuelle tilsynssager er der i 19 ud af 35 tilsynssager involveret private aktører.

4.2.4. Tilsyn og sanktionerTilsynsmodellen for AMU-konceptet og VEU-godtgørelse er, som det er beskrevet i afsnit 2, i høj gradbaseret på fleksibilitet og tillid til aktørerne. Som det ser ud i dag, er tilsynet baseret på revisorkontrol afinstitutionernes udbud og gennemførelse og til dels på ministeriets tilsyn med uddannelsesinstitutioner-nes forvaltning af administrationen af VEU-godtgørelse. De enkelte institutioner er desuden underlagtet generelt økonomisk tilsyn.Med mere end en million personer på kurser årligt og med uddannelser, der er styret efter handlingsba-serede målbeskrivelser, er det ikke muligt at gennemføre et tilsyn baseret på omfattende og detaljeretkontrol med uddannelserne og deres tilrettelæggelse.Der er pt. en lang række AMU-tilskudsbetingelser, som skal overholdes. Imidlertid er der ikke parallelthermed krav om dokumentation for, at disse tilskudsbetingelsers overholdelse skal opbevares hos dengodkendte udbyder. Dette gælder forhold såsom annoncering, fremmødelister mv. Dette vanskeliggørtilsynet.Mange AMU-kurser har meget brede, abstrakte målformuleringer. Dette gør det vanskeligt ud fra al-mindelige kursusbeskrivelser at vurdere, om et konkret kursusindhold er i overensstemmelse medAMU-konceptet og intentionen i AMU-målbeskrivelsen. Det er udtryk for meget lidt styring, og gør detvanskeligt at afgrænse AMU i forhold til f.eks. virksomhedsintern undervisning og undervisning medindlagt produktion. Dette gælder især flere kurser i Fælleskataloget, men også andre kurser placeret iandre FKB´er er berørt.I forhold til tilsynet har reglerne om udlicitering på en række områder været for uklare, herunder regler-ne for, hvad der må udliciteres, og om der må videreudliciteres til 3. part.Da de fleste AMU-kurser er uden eksamen eller tilsvarende ekstern kontrol med målopfyldelsen, bety-der det, at det kan være uigennemskueligt, hvad der foregår, og tilsyn med kvaliteten er vanskelig, nårder ikke er ressourcer til opfølgning og besøg på stedet.Dertil kan det betragtes som et problem, at det løbende tilsynsarbejde, der er foregået i ministeriet, harværet indholdsmæssigt spredt mellem AMU-kontoret, Controllerkontoret og Kontoret for Jura ogVoksenuddannelsesstøtte. Det skyldes, at ansvaret for tilsynet med forskellige elementer af administra-tionen med AMU og VEU-godtgørelse har været spredt. Eksempelvis har ansvaret for tilsynet medarbejdsløshedskassernes udbetalinger ligget i Controllerkontoret, mens ansvaret for tilsynet med skoler-nes afgørelser overfor ikke-arbejdsløshedsforsikrede har ligget i Kontoret for Jura og Voksenuddannel-sesstøtte, Styrelsen for Statens Uddannelsesstøtte. Konkret har det betydet, at ansvaret i en række til-synssager for at afdække sagerne, muligheden for at finde oplysninger i sagerne og adgangen til at krævetilbagebetaling har været afhængig af, om deltageren var medlem af en arbejdsløshedskasse eller ej, og i

givet fald hvilken arbejdsløshedskasse vedkommende var medlem af. Denne problemstilling har ogsåhaft betydning i forhold til at sikre en ensartet sanktionspraksis.Med hensyn til sanktioner er disse i kraft af Nul-tolerancepolitikken og diverse hyrdebreve blevet vars-let skærpet, og de seneste afgørelser overfor uddannelsesinstitutioner, der har været involveret i tilsyns-sager, betyder en væsentlig skærpet sanktionspraksis. Eksempelvis vil institutionerne også kunne pålæg-ges erstatningsansvar for uberettiget udbetalt VEU-godtgørelse. Denne skærpelse må forventes at havebetydning for optagelse på, tilrettelæggelse og afholdelse af AMU.Pr. 1. marts 2011 er der som led i omstruktureringen i UVM oprettet Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen. Herarbejder man videre med tilsynsudviklingen, herunder udvikler et tilsyn, der imødekommer de udfor-dringer, der ligger i en digitalisering af optagelse på AMU og i en digital procedure for ansøgning omVEU-godtgørelse, og at der sikres en ensartet sanktionspraksis.Udvikling af tilsyns og sanktionspolitikken kan ikke betragtes isoleret. Samspillet ved justeringer af an-dre elementer i styringsmodellen kan have afgørende betydning for måden, der føres tilsyn på, og for denødvendige sanktioner.

4.5. OpsummeringAMU-programmet bygger på en høj grad af involvering fra arbejdsmarkedets parter, og de brede målog fleksible afholdelsesformer sikrer den løbende tilpasning til arbejdsmarkedets behov, som må ansesfor helt afgørende for AMU-systemets relevans og berettigelse. Herudover er principperne om fleksibi-litet og metodefrihed en naturlig konsekvens af den generelle overgang til mål og rammestyring fremfordetaljeret detailstyring, som for længst er forladt på langt de fleste uddannelsesområder.Relativt gunstige økonomiske vilkår indebærer en risiko for misbrug, især i en lavkonjunktur, inden derer foretaget tilstrækkelige personaletilpasninger. Derfor kan der være grund til at stille skærpede krav tilvirksomhedernes medfinansiering inden for kursusområder, hvor risikoen for misbrug er størst.Det er endvidere afgørende, at sektoren oplever, at aktiviteter, der ikke kan rummes indenfor program-ansvaret, sanktioneres konsekvent.Det igangværende arbejde med at gennemføre en nultolerancepolitik vanskeliggøres pt. af mange og inogle tilfælde uklare tilskudsbetingelser, som med fordel vil kunne konkretiseres med yderligere fokuse-ring på dokumentation af de aktiviteter, der rent faktisk er gennemført, og de resultater, der er opnået.Dette bør ske med respekt for skolernes metodefrihed og uden voldsom bureaukratisering i form afkrav om undervisningsplaner eller prøver.

5. Igangsatte initiativer og forventet virkningI løbet af de sidste par år er Undervisningsministeriet gennem en række konkrete sager blevet opmærk-som på, at der i en vis udstrækning sker både misbrug og en utilsigtet anvendelse af reglerne om godt-gørelse og tilskud til befordring. Det har ministeriet søgt at imødegå på forskellig vis.Det skal understreges, at der må skelnes mellem misbrug af godtgørelsesreglerne og utilsigtet elleruhensigtsmæssig brug af godtgørelsesreglerne. Misbrug indebærer et regelbrud, fordi en regel helt ellerdelvist ikke overholdes, og der vil typisk være basis for en sanktion som følge af regelbruddet. Utilsigteteller uhensigtsmæssig brug indebærer ikke et regelbrud, men en anvendelse af reglerne, som ikke harværet lovgivers ønske eller intention, og der vil ikke være mulighed for en sanktion.Nedenstående figur 1 er en tidsmæssige fremstilling af en række af de initiativer, der er igangsat sidenprimo 2010 for at stoppe den utilsigtede anvendelse af AMU og VEU-godtgørelse.Som det fremgår af tidslinjen, har de gennemførte initiativer særligt haft til formål at dæmme op for deskitserede problemer i forbindelse med udbudsregler, interne instruktører samt utilsigtet brug af VEU-godtgørelse.

Figur 5: Initiativer målrettet tilsynsområdet i AMU - tidsmæssigt overblik

Primo 2010

Ultimo 2010

Primo 2011

Nul tolerance

Vejledning

Hyrdebreve

Hyrdebrev

Lovgivning

Regler/Elimineremisbrug

Stor tillidGrænser for interne instruktørerNogen misbrugOpstramning fjernundervisningOpstramning adgangsbetingelser Opstramning udliciteringOpstramning tilrettelæggelseOpstramning markedsføring

Opstramning VEU-godtgørelse

Kvalitets- ogTilsynsstyrelsen

Fuld deltagerbetaling for personeruden for AMU-målgruppen

Indførelse af kvalitetssystem påfrivillig basis(tjeklister og guidelines)

Udvalget til kulegravning af AMU-området

Med henblik på at imødegå misbrug blev der i foråret 2010 indgået en partnerskabsaftale med skolefor-eningerne om at indføre en ”nultolerancepolitik” over for brud på det regelsæt, der regulerer AMU-området. Nultolerancepolitikken har medført en skærpet sanktionering i form af tilbagetrækninger aftilskud og udbudsgodkendelser over for godkendte institutioner af udbud, der ikke har overholdt reg-lerne.UVM har som led i nultolerancepolitikken udsendt en vejledning, som forklarer udbydernes program-ansvar på AMU-området. Nultolerance principperne og vejledningen blev suppleret af et ”Code ofConduct”, som skoleforeningerne selv udarbejdede. Parallelt med arbejdet med den udsendte vejled-ning intensiverede Kontor for Arbejdsmarkedsuddannelser tilsynsarbejdet.I forlængelse af nultolerancepolitikken udsendte Styrelsen for Statens Uddannelsesstøtte (nu Uddannel-sesstyrelsen) den 28. februar 2011 et hyrdebrev til alle institutioner, der udbyder uddannelsesaktiviteter,der berettiger til VEU-godtgørelse22. I brevet, som på forhånd var afklaret med Kammeradvokaten,underrettes institutionerne om, at når der uberettiget er udbetalt VEU-godtgørelse, fordi reglerne omuddannelsesaktiviteten, herunder tilskudsreglerne, ikke er overholdt, og udbetalingen skyldes, at uddan-nelsesinstitutionen har afgivet urigtige eller mangelfulde oplysninger om uddannelsesaktiviteten, kan derpå dette grundlag rejses et erstatningskrav mod uddannelsesinstitutionen. Der kan også rejses erstat-ningskrav, selv om der er tale om udlicitering til en privat udbyder.Denne stramning af sanktionsmulighederne over for uddannelsesinstitutioner, som ikke holder sig in-den for regelsættets rammer, betyder en væsentlig forhøjelse af det beløb, som skolerne skal tilbagebeta-le til ministeriet som følge af et regelbrud. Hvor der tidligere alene har været tale om at trække taxame-tertilskuddet tilbage, er det nu klargjort over for uddannelsesinstitutionerne, at de kan blive pålagt attilbagebetale uberettiget udbetalt VEU-godtgørelse. Det indebærer, at den økonomiske sanktion somfølge af regelbrud er blevet to til tre gange større.Samtidig skete der en organisationsændring i Undervisningsministeriet, idet Kvalitets- og Tilsynsstyrel-sen blev oprettet med virkning pr. 1. marts 2011. Det er nu denne styrelse, der har ansvaret for at føretilsyn, hvor tilsynet før har ligget forskellige steder, hvad der har vanskeliggjort overblik og koordinati-on. Antallet af igangværende tilsynssager er allerede forøget, da der nu (juni 2011) er 34 aktive sagermod 35 afsluttede sager i 2010/11.Opstramninger kan ikke forventes at have omgående virkning. Det vil tage lidt tid, inden det er trængtigennem til alle aktører, at der er sket noget nyt, og at spillereglerne er ændret. Desuden tager det ogsåtid at opdage og undersøge sager, hvor reglerne ikke er overholdt, lige som det tager tid at fastsætte ensanktion og få den gennemført.Alt i alt bør det derfor ikke være overraskende, at de skærpede krav til institutioner først er ved at visederes betydning nu. Institutionerne er nu helt klar over, at der i forhold til tidligere er en øget risiko for,at det bliver opdaget, hvis de anvender reglerne utilsigtet eller måske ikke overholder dem. De er ogsåklar over, at det kan koste meget dyrt, hvis de træder ved siden af.Den øgede opmærksomhed er yderligere aktualiseret af, at medierne er begyndt at interessere sig forområdet, jf. TV-udsendelsen om ”Firmafest på statens regning” og en række artikler i avisen.dk. Desu-den er institutionerne også opmærksomme på, at ministeren har vist stor interesse for, hvad der foregår.

Hyrdebrevene etablerer ingen særskilt hjemmel men redegør for praksis, herunder ændring af praksis.

Udvalget til kulegravning af AMU-området

Reguleringen af såvel godtgørelsessatsen som tilskuddet til kost- og logi kan have betydning i forhold tilat begrænse misbrug og utilsigtet anvendelse. Godtgørelsessatsen er blevet sat ned til 80 pct. af højestedagpengesats med virkning fra 7. februar 2011. Endvidere er maksimum for tilskud til udgifter til kostog logi med virkning fra den 1. januar 2011 omtrent halveret, jf. bekendtgørelse nr. 1258 af 11. novem-ber 2010. Det er derfor ikke længere helt så lukrativt for virksomheden og deltagerne at forsøge at om-gå reglerne.Med henblik på modvirkning af den utilsigtede og uhensigtsmæssige anvendelse af godtgørelsesreglerneudsendtes en ændringsbekendtgørelse nr. 1545 af 27. december 2009 til bekendtgørelse nr. 802 af 22.september 2003 om fælles kompetencebeskrivelser for erhvervsrettet voksen- og efteruddannelse ogom arbejdsmarkedsuddannelser m.v., hvor der blev indført en stramning af adgangskravene til ar-bejdsmarkedsuddannelser m.v. gennem en præcisering af kravene til deltagernes beskæftigelse her ilandet.Der er endvidere før sommerferien 2011 vedtaget en ændring af lov om godtgørelse og tilskud til be-fordring ved deltagelse i erhvervsrettet voksen- og efteruddannelse lov nr. 573 af 7. juni 2011. Reglernetræder i kraft efter undervisningsministerens nærmere bestemmelse. Der er tale om en række bemyndi-gelsesbestemmelser, som skal udmøntes i bekendtgørelsesform. Der skal blandt andet opbygges endatabase, før reglerne får fuld effekt. Forberedelse af etableringen af databasen er påbegyndt eftersommerferien 2011.I den række af tilsynssager, der har været inden for de sidste par år, har der som tidligere beskrevet væ-ret forskellige modeller for utilsigtet anvendelse af godtgørelsesordningen. De nye regler i godtgørelses-loven bidrager ikke til at modvirke alle de beskrevne modeller, men i det følgende gives der et rids af,på hvilke områder lovændringerne forventes at få betydning.En af de anvendte modeller har været at bringe udlændinge fra specielt Østeuropa til Danmark og ladedem deltage med godtgørelse i meget lange kursusforløb, typisk sammensat af forskellige eller gentagnekurser. Det vil - foruden at blive mindre lukrativt på grund af de nedsatte satser for godtgørelse samtkost og logi - blive modvirket af to af de nye regler. Dels reglen om, at det kun er muligt at deltage i detsamme kursus med godtgørelse tre gange inden for et kalenderår, og dels reglen om, at det alt i alt kunvil være muligt at deltage i kurser i 10 uger med godtgørelse inden for et kalenderår.Det er også set i flere sager, at ansættelsesperioden er lig med kursusperioden. Det er siden 1. januar2010 ifølge AMU-bekendtgørelsen en udtrykkelig betingelse for optagelse, at den ansatte ”ud over del-tagelsen i arbejdsmarkedsuddannelse eller individuel kompetencevurdering … mod vederlag skal præ-stere ydelser, som normalt kan anses for henhørende under arbejdsmarkedet”, og det fremgår også, at”en beskæftigelse, der er af så ringe omfang, at den alene udgør et rent marginalt supplement” ikke ertilstrækkelig. Den nye regel om, at der skal foreligge en ansættelsesperiode, hvor der udbetales løn, in-den det er muligt at deltage i et kursus med godtgørelse, vil modvirke den form for uhensigtsmæssigbrug. Denne regel vil blive taget i anvendelse i forbindelse med ordinære AMU-kurser, som udgør ca.75 pct. af aktiviteten på AMU. For certifikatkursernes vedkommende er der valgt en anden løsning, idetdet her vil være muligt at deltage fra første ansættelsesdag med godtgørelse, men dog på betingelse af, atder udbetales løn under kursusdeltagelsen. Dermed forhindres lønmodtageren ikke i at udføre en job-funktion, som kun må udføres efter deltagelse i et certifikatkursus, men arbejdsgiveren pålægges så atsige at bevise sin seriøsitet i forhold til ansættelsesforholdet i form af lønudbetaling.Med hensyn til muligheden for at kontrollere, om der udbetales løn, vil en anden ny regel muliggøre, atder sker en samkørsel med e-indkomstregisteret. På den måde er det muligt at efterprøve, om der er52

Udvalget til kulegravning af AMU-området

udbetalt løn i kursusperioden. Først, når denne kontrol er foretaget, vil godtgørelsen kunne komme tiludbetaling.Med virkning fra 1. juli 2011 digitaliseres ansøgningsskemaet, som anvendes til at søge om godtgørelseog tilskud til befordring. Samtidig pålægges arbejdsgiveren at foretage udfyldelsen af skemaet i de tilfæl-de, hvor kursisten modtager løn under deltagelsen i kurset, og det drejer sig om ca. 90 pct. af alle for-løb. Det kunne give det indtryk, at det nu vil blive lettere for arbejdsgivere, der ønsker at anvende godt-gørelsessystemet på en utilsigtet måde, at udfylde ansøgningsskemaer mere eller mindre efter forgodt-befindende. Det er imidlertid ikke tilfældet, for i henhold til den nye hovedlov om godtgørelse og til-skud til befordring, der træder i kraft 1. juli 2011, pålægges det også arbejdsgiveren at informere løn-modtageren/kursisten om, at der er blevet søgt godtgørelse og eventuelt befordringstilskud til den på-gældende. Lønmodtageren/kursisten får derfor mulighed for at protestere, hvis den pågældende entenikke har været på kursus, eller ikke har deltaget i kurset i det omfang, som arbejdsgiveren har angivetelektronisk.Desuden opretholdes de nuværende regler for registrering af kursistens tilstedeværelse på selve kurset.Det er en betingelse for at modtage godtgørelse, at den pågældende har været fysisk tilstede, og derudbetales ikke godtgørelse for dage eller timer, hvor den pågældende ikke har været tilstede i kursuslo-kalet.Som nævnt ovenfor vil der blive opbygget en database, som vil rumme alle oplysninger om personer,der har deltaget i uddannelse med godtgørelse, både arbejdsløshedsforsikrede og ikke forsikrede. Data-basen vil rumme oplysninger fra både Uddannelsesstyrelsen og arbejdsløshedskasserne, og vil dermedgive mulighed for et samlet overblik over hele godtgørelsesadministrationen. Det vil være et væsentligtfremskidt, for som godtgørelsesadministrationen er indrettet i dag, er der tale om 7 forskellige it-systemer i arbejdsløshedskasserne. Dertil kommer Uddannelsesstyrelsens it-system og det problem, atdisse systemer ikke kan kommunikere med hinanden. Med databasen i funktion vil det være muligt atforetage et langt mere præcist tilsyn end i dag, og den nye Kvalitets- og Tilsynsstyrelse vil her få et nyt-tigt arbejdsredskab til at finde sager om utilsigtet brug.