Spørgsmål nr. 65 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende forslag til

lov om offentlighed i forvaltningen (L 90):

”Når det i lovforslagets § 29, stk. 1, 1. pkt. fastsættes, at derer adgang til aktindsigt i interne faglige vurderinger i endeligform, og det i bemærkningerne anføres, at denne bestemmel-se skal sikre, at såvel politikerne som offentligheden kan tagestilling til lovforslaget på baggrund af de faglige præmisser,som forvaltningsmyndigheden baserer lovforslaget mv. på,hvad er da den nærmere begrundelse for, at dette ifølge § 29,stk. 1, 2. pkt. ikke skal gælde, hvis disse findes i dokumenter,der er udarbejdet til brug for ministerrådgivning, betyderdenne undtagelse ikke, at faglige vurderinger i de politiskmest kontroversielle beslutninger ikke er offentlige, og finderministeren det befordrende for en åben og oplyst demokratiskdebat?”

Svar:

1.

Det er i lovforslagets § 29, stk. 1, 1. pkt., fastsat, at retten til aktindsigti dokumenter, som er undtaget fra aktindsigt efter lovforslagets § 23, §24, stk. 1, § 25 og § 27, nr. 1-3, uanset disse bestemmelser (som ud-gangspunkt) omfatter oplysninger om interne faglige vurderinger i ende-lig form, i det omfang oplysningerne indgår i en sag om et fremsat lov-forslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende(politiske initiativer).Med den nævnte bestemmelse foreslås således en udvidelse af ekstrahe-ringspligten i forhold til gældende ret, hvor pligten til at ekstrahere op-lysninger fra dokumenter, der er undtaget fra aktindsigt, alene omfatteroplysninger om faktiske omstændigheder samt eksterne faglige vurderin-ger, jf. nærmere herom Offentlighedskommissionens betænkning nr.1510/2009 om offentlighedsloven, side 553 ff.Med hensyn til overvejelserne om at udvide ekstraheringspligten somforeslået i lovforslagets § 29, stk. 1, 1. pkt., kan der henvises til lovfors-lagets almindelige bemærkninger pkt. 4.16.2.2., hvor der er anført føl-gende:”På den ene side kan der peges på, at principielle grunde – hensynet til atbeskytte den interne og politiske beslutningsproces samt hensynet til em-bedsværkets arbejdsvilkår – taler for, at den omhandlede adgang til aktind-sigt i interne faglige vurderinger ikke indføres.Der kan således navnlig peges på, at offentlighed omkring interne fagligevurderinger vil kunne resultere i en svækkelse af grundlaget for de beslut-2

ninger, der træffes i den offentlige forvaltning, herunder af ministre, der eren del af en regering, som hviler på et parlamentarisk og demokratisk valgtgrundlag. Offentlighed omkring den faglige rådgivning, som f.eks. en mini-ster modtager fra sine embedsfolk, kan således føre til, at embedsfolk på-lægger sig selv uhensigtsmæssige begrænsninger i forhold til indholdet afog formen for rådgivningen. Man kan således risikere, at embedsfolkenefor ikke at havne i et offentligt modsætningsforhold til vedkommende mi-nister (og regeringen) vil undlade at rådgive skriftligt om f.eks. fagligesvagheder ved en løsning, som ministeren er tilhænger af, hvis offentligkendskab til indholdet af rådgivningen kan bruges mod ministeren af f.eks.politiske modstandere.Heroverfor kan der imidlertid peges på en række hensyn, der kan begrundeen vis adgang til indsigt i interne dokumenter.Der kan således bl.a. peges på, at hensynet til, at offentligheden får kend-skab til det fulde grundlag, der ligger bag en beslutning om et offentliggjortpolitisk initiativ, taler for, at der gives aktindsigt i interne dokumenter. Etsådant kendskab vil kunne bidrage til, at offentligheden gennem brug af of-fentlighedsprincippet kan kontrollere forvaltningsmyndighedernes beslut-ninger, der er et af de formål, som også en ny offentlighedslov navnlig va-retager, jf. lovforslagets § 1, stk. 1, nr. 3.Der kan endvidere peges på, at hensynet til et åbent, demokratisk samfund– som er et af de overordnede hensyn, der ligger bag offentlighedsprincip-pet, jf. betænkningens kapitel 8, pkt. 3.1.1 (side 243 f. ) – taler for, at derikke blot er offentlighed omkring oplysninger om faktiske omstændighederog eksterne faglige vurderinger, men at der også er offentlighed omkringinterne faglige vurderinger, der f.eks. indgår i sager om politiske initiativer,herunder lovforslag, redegørelser, handlingsplaner og lignende. Dette syns-punkt skal ses i sammenhæng med, at befolkningen, medierne og politikereved at få indsigt i interne faglige vurderinger kan vurdere og drøfte det po-litiske initiativ på de faglige præmisser, som forvaltningsmyndigheden ba-serer initiativet på. Offentlighed omkring interne faglige vurderinger kansåledes siges at understøtte borgernes deltagelse i demokratiet, hvilket i øv-rigt er et af de formål, som en offentlighedsordning bør varetage, jf. lov-forslagets § 1, stk. 1, nr. 2.På denne baggrund kan Justitsministeriet – uanset de principielle grunde,der kan anføres herimod – tiltræde, at der indføres en pligt til fra internedokumenter at ekstrahere interne faglige vurderinger i endelig form, hvisdisse vurderinger er indgået i en sag om et fremsat lovforslag eller en of-fentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende, jf. lovforslagets § 29,stk. 1, 1. pkt. Justitsministeriet har i den forbindelse også lagt vægt på denudvidelse, der med § 24, stk. 1, samtidig foretages af beskyttelsen af deninterne og politiske beslutningsproces.”

Med lovforslagets § 29, stk. 1, 2. pkt., 1. led, har Justitsministeriet såle-des – i lighed med Offentlighedskommissionens flertal – fundet grundlagfor en modifikation i forhold til den udvidelse af ekstraheringspligten,som lovforslagets § 29, stk. 1, 1. pkt., er udtryk for. Der er således ikkemed ministerrådgivningsbestemmelsen tale om, at man i forhold til gæl-dende ret indsnævrer ekstraheringspligten, men derimod, at man ikke fraJustitsministeriets side – i lighed med Offentlighedskommissionens fler-tal – har fundet grundlag for at udvide ekstraheringspligten vedrørendeinterne faglige vurderinger i endelig form så vidt, at den også skal omfat-te ministerrådgivningsdokumenter.Baggrunden herfor er – som ligeledes anført i bemærkningerne til § 29og i overensstemmelse med Offentlighedskommissionens flertal – at enefterfølgende adgang til aktindsigt i den faglige rådgivning, der er inde-holdt i et ministerrådgivningsdokument, i sig selv må antages at kunnebegrænse ministerens politiske ”råderum”, ligesom efterfølgende offent-lighed om indholdet af ministerrådgivningsdokumenter vil begrænse em-bedsværkets frihed i forhold til den faglige rådgivning, hvilket vil kunneføre til en forringelse af den faglige rådgivning, som ministeren modtagerfra embedsværket. Der er således som nævnt det anførte sted i lovforsla-gets bemærkninger et helt særligt behov for fortrolighed i forbindelsemed den direkte ministerrådgivning.Formålet med bestemmelsen i § 29, stk. 1, 2. pkt., 1. led (om minister-rådgivningsdokumenter), er på den baggrund at opretholde den fulde for-trolighed om overvejelserne i den inderste politiske beslutningsproces ogden inderste regeringsproces, ligesom bestemmelsen skal sikre kvaliteteni den rådgivning, som embedsværket yder ministrene og regeringen, somhviler på et parlamentarisk og demokratisk valgt grundlagDet afgørende for, om et dokument er omfattet af den pågældende be-stemmelse om ministerrådgivning er, om dokumentet er udarbejdet medhenblik på at skulle tjene som grundlag for den direkte ministerrådgiv-ning. Hvis der foreligger tvivl om, hvorvidt bestemmelsen finder anven-delse, skal der – som ligeledes anført i bemærkningerne til § 29 – læggesvægt på, om hensynet til den inderste politiske beslutningsproces ellerden inderste regeringsproces taler for, at der i forhold til dokumentet op-retholdes den fulde fortrolighed.Som eksempler på dokumenter omfattet af ministerrådgivningsbestem-melsen kan f.eks. nævnes dokumenter, der udarbejdes til Regeringens4

Koordinationsudvalg eller Regeringens Økonomiudvalg. Endvidere kandet dreje sig om et internt dokument, som et ministeriums embedsværkudarbejder direkte til brug for ministeren. Det bemærkes, at de nævntedokumenter efter den gældende offentlighedslov vil være undtaget fraaktindsigt, og at ekstraheringspligten alene vil omfatte oplysninger omfaktiske omstændigheder.Det skal i øvrigt nævnes, at ministerrådgivningsbestemmelsen ikke inde-bærer, at der slet ikke vil være indsigt i de faglige vurderinger, der vedrø-rer offentliggjorte politiske initiativer, blot fordi den interne faglige vur-dering (også) er indeholdt i et ministerrådgivningsdokument. Dette skyl-des, at de pågældende faglige vurderinger også vil kunne være indeholdti andre dokumenter, der ikke har karakter af ministerrådgivningsdoku-menter, og der vil i så fald være aktindsigt i disse andre dokumenter efterlovforslagets § 29, stk. 1, 1. pkt.Hvis f.eks. et ministeriums interne faglige vurdering findes i et tidligereudarbejdet internt notat i ministeriet, og dette notat er omfattet af en an-modning om aktindsigt, vil denne oplysning være ekstraheringspligtigefter § 29, stk. 1, 1. pkt., selvom den interne faglige vurdering også fin-des i et ministerrådgivningsdokument omfattet af § 29, stk. 1, 2. pkt. –f.eks. et papir til brug for ministerens deltagelse i regeringens Koordina-tionsudvalg. Det vil i et sådant eksempel således alene være fra koordina-tionsudvalgspapiret og fra eventuelle andre dokumenter, der er udarbej-det direkte til brug for ministerrådgivningen, at oplysningen ikke vilskulle ekstraheres.