Spørgsmål nr. 60 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende forslag til

lov om offentlighed i forvaltningen (L 90):

”Som begrundelse for indskrænkningerne i adgangen til akt-indsigt ved lovforslagets § 24 angives i lovbemærkningerne,at ”en minister har brug for at få kvalificeret fortrolig rådgiv-ning og bistand fra embedsværket også i sager, hvor eksperti-sen er fordelt på flere forvaltningsmyndigheder”. Kan mini-steren pege på konkrete undersøgelser eller analyser, somdokumenterer en mangelfuld rådgivning og bistand på grundaf de nuværende regler, eller blot angive konkrete eksemplerherpå?”

Svar:

1.

Lovforslagets § 24, stk. 1, fastsætter, at retten til aktindsigt ikke omfat-ter interne dokumenter og oplysninger, der udveksles mellem 1) et mini-steriums departement og dets underordnede myndigheder eller 2) mellemministerier i forbindelse med ministerbetjening.Selv om en minister har eller må forventes at få behov for embedsvær-kets rådgivning og bistand i forbindelse med den pågældende sag m.v.,gælder § 24, stk. 1, dog ikke 1) i sager, hvori der er eller vil blive truffeten konkret afgørelse af en forvaltningsmyndighed, 2) i sager om indgåel-se af kontraktsforhold og 3) i forbindelse med et ministeriums udførelseaf kontrol eller tilsynsopgaver, jf. lovforslagets § 24, stk. 2.Om baggrunden for den foreslåede bestemmelse i § 24, stk. 1, er det ipkt. 4.14.3.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger anført, at det erJustitsministeriets opfattelse, at der i forhold til den rådgivning og bi-stand, som embedsværket yder ministeren som led i den politiske mini-sterbetjening, er et særligt behov for, at rådgivningen og bistanden kangives fortroligt, således at ministeren bl.a. kan udvikle idéer, forberedepolitiske initiativer, overveje forskellige politiske alternativer m.v., udenat disse overvejelser skal være undergivet offentlighed.Som nævnt det anførte sted i lovforslagets bemærkninger er beskyttelseaf den interne og politiske beslutningsproces allerede i den gældende of-fentlighedslov anerkendt som beskyttelsesværdige hensyn, og beskyttel-sen må anses for at være en væsentlig forudsætning for, at ministeren –der indgår i en regering, som hviler på et parlamentarisk og demokratiskvalgt grundlag – kan modtage en tilstrækkelig kvalificeret rådgivning og

bistand fra embedsværket og på hensigtsmæssig måde varetage sinefunktioner som regeringspolitiker.I den forbindelse bemærkes, at den politiske rådgivning og bistand, somministeren modtager fra sine egne embedsfolk – det vil sige de embeds-folk, der er ansat i det pågældende departement – er beskyttet i medfør afden gældende bestemmelse i offentlighedslovens § 7, hvorefter retten tilaktindsigt ikke omfatter interne arbejdsdokumenter. Derimod er de bi-drag til den politiske rådgivning og bistand af ministeren, som stammerfra ”eksterne” embedsfolk, herunder embedsfolk i styrelser på ministeri-ets eget område, i almindelighed ikke beskyttet.Justitsministeriet skal i den sammenhæng pege på, at styrelser og direkto-rater i langt videre omfang end ved offentlighedslovens gennemførelse i1985 varetager og deltager i behandlingen af ministerrelaterede opgaver,herunder sager om udvikling og fastlæggelse af regeringens politik og isekretariatsbetjeningen af ministeren. Dette var opgaver, der tidligere imeget vidt omfang alene blev varetaget af departementerne.Der kan herudover henvises til, at der under hensyn til kompleksiteten afde problemstillinger, der præger den politiske dagsorden, er sket en nød-vendig udvikling i samarbejdet mellem de enkelte ministerier om sagerog beslutninger af politisk karakter. Justitsministeriet kan i den forbindel-se henvise til Offentlighedskommissionens betænkning nr. 1510/2009,kapitel 16, pkt. 6.4.3.2 (side 595 ff.), hvor kommissionen anfører, at entilfredsstillende behandling af de komplekse problemstillinger nødven-diggør en sammenhængende indsats inden for flere forskellige ministeri-ers ressort, hvilket indebærer, at koordination og samarbejde er påkrævetmellem ministerierne indbyrdes. I lovforslagets almindelige bemærknin-ger pkt. 4.14.3.2 er der nævnt det eksempel, at en integration af indvan-drere og flygtninge alene kan lykkes, hvis der sker en sammenhængendeog koordineret indsats på forskellige ministeriers ressort. Overvejelserom politiske initiativer og tiltag indenfor dette område vil således efteromstændighederne kræve et samarbejde med hensyn til bolig-, erhvervs-,arbejdsmarkeds-, undervisnings-, social-, rets- og udgiftspolitik.Der kan også peges på, at beskyttelsen i den gældende offentlighedslovaf den politiske beslutningsproces til dels bygger på, at denne proces fo-regår i forbindelse med et lovgivningsprojekt, jf. offentlighedslovens § 2,stk. 1, 2. pkt. (om lovgivningssager), og § 10, nr. 2 (om brevvekslingmellem ministerier om lovgivning). Den politiske beslutningsproces er3

imidlertid i dag i højere grad end i 1985 knyttet til andet end lovgivnings-initiativer, og den politiske beslutningsprocesindledes af bl.a. den grund ividere omfangend i 1985, før der foreligger et egentligt lovgivningspro-jekt.Justitsministeriet finder på denne baggrund, at den gældende offentlig-hedslov ikke (længere) yder den fornødne beskyttelse af den interne ogpolitiske beslutningsproces på ministerielt niveau, og ministeriet har der-for tiltrådt det udkast til bestemmelsen i lovforslagets § 24, stk. 1, som enenig Offentlighedskommissionen – efter en grundig analyse af behovetfor beskyttelsen af den interne og politiske beslutningsproces, jf. betænk-ningens kapitel 16, pkt. 6.4 (side 586 ff.) – har foreslået.

2.

Justitsministeriet kan supplerende pege på følgende til illustration afden gældende offentlighedslovs utilstrækkelige beskyttelse af den interneog politiske beslutningsproces:Hvis justitsministeren f.eks. kaldes i samråd i et udvalg i Folketingetsammen med en anden minister om et emne, som har tilknytning til beg-ge ministres ansvarsområde, vil det meget ofte være nødvendigt, at dermellem de to ministerier allerede tidligt i forberedelsen af samrådet fore-går en betydelig koordinering.Koordineringen vil bl.a. kunne have til formål at sikre, at der ikke er deleaf samrådsspørgsmålet, som ikke besvares. Koordineringen vil imidlertidi reglen også have til formål, at de to ministre hver især kan blive oriente-ret og rådgivet af deres respektive embedsværk om, hvilke faglige og po-litisk-taktiske spørgsmål der samlet for begge ministerområder kan opståunder samrådet. Koordineringen vil således i almindelighed være en for-udsætning for, at embedsværket kan forberede deres minister tilstrække-ligt forud for et samråd.Som led i koordineringen vil det i lyset af det anførte bl.a. kunne være enfordel at udveksle både ufærdige og endelige interne dokumenter mellemde to ministerier. Der vil af hensyn til forberedelsen af samrådet også of-te være et gensidigt ønske hos de to ministerier om forud for samrådet atse udkast til tale og udkast til beredskabspapirer, som det pågældendeandet ministerium har udarbejdet til sin minister.På grund af den utilstrækkelige beskyttelse af det forberedende arbejdeog den interne og politiske beslutningsproces, som følger af den gælden-4

de offentlighedslov, er Justitsministeriet imidlertid i praksis i sådannetilfælde meget tilbageholdende med at udlevere navnlig justitsministe-rens beredskabspapirer til andre ministerier. Dette gælder, selvom em-bedsværket i vedkommende andre ministerier dermed ikke kan forbere-des deres minister lige så godt på ministerens deltagelse i det pågældendefolketingssamråd, som hvis embedsværket og ministeren havde haftkendskab til justitsministerens beredskabstalepapirBaggrunden for Justitsministeriets tilbageholdenhed er for det første, atfra det tidspunkt, hvor et beredskabspapir til brug for f.eks. et samråd ud-veksles med et andet ministerium, vil der efter den gældende offentlig-hedslov som udgangspunkt være ret til aktindsigt efter lovens almindeli-ge regler i papiret. Det vil endvidere i mange tilfælde ikke være muligt påforhånd at afgøre, om vedkommende beredskabspapir efter en konkretvurdering undtagelsesvist vil kunne undtages efter opsamlingsbestem-melsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.Justitsministeriets tilbageholdenhed skal for det andet ses i lyset af, at detville kunne blotlægge en vigtig del af den interne faglige og politisk-taktiske rådgivning, som en minister modtager fra embedsværket forudfor f.eks. et folketingssamråd, hvis et beredskabspapir bliver udleveret itilfælde af en aktindsigtsbegæring.Et beredskabspapir vil således i praksis indeholde embedsværkets bud på,hvilke kritiske, opfølgende spørgsmål udvalgsmedlemmerne kan tænkesat stille under samrådet, og hvad ministeren vil kunne svare på de pågæl-dende spørgsmål. Embedsværkets bud vil bl.a. afspejle en vurdering af,hvilke dele af vedkommende ”sag”, der fra en politisk-taktisk synsvinkelkan anses for vanskelig for ministeren.Et indblik i en ministers beredskabspapirer vil af f.eks. folketingsmed-lemmer kunne bruges politisk-taktisk imod ministeren, og prisgivelsen afden rådgivning, der fra embedsværkets side ligger i et beredskabspapir,vil dermed kunne berøve ministeren en efter omstændighederne væsent-lig del af vedkommendes politiske manøvremuligheder.Der ligger således tungtvejende grunde bag den tilbageholdenhed, somJustitsministeriet i praksis udviser i forhold til at udlevere f.eks. bered-skabspapirer til andre ministerier. Det er ikke desto mindre Justitsmini-steriets vurdering, at denne praksis betyder, at embedsværket i vedkom-mende andre ministerier ikke kan forberedes deres minister lige så godt5

på ministerens deltagelse i et folketingssamråd sammen med justitsmini-steren, som hvis embedsværket og ministeren havde haft kendskab tiljustitsministerens beredskabstalepapir. Det tilsvarende gælder for ju-stitsministeren i forhold til andre ministres beredskabspapirer, som ved-kommende ministerier ikke har ønsket at udlevere til Justitsministeriet.Lovforslagets § 24, stk. 1, har til formål at sikre en bedre beskyttelse afdet forberedende arbejde, som er nødvendigt for, at ministeren kan vare-tage sine opgaver i forhold til bl.a. folketingssamråd, og bestemmelsenvil f.eks. kunne anvendes i forhold til de omtalte beredskabspapirer.