Spørgsmål nr. 58 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende forslag til

lov om offentlighed i forvaltningen (L 90):

”Ministeren bedes kommentere artiklen FTF: "Ny offentlig-hedslov begrænser den offentlige debat" fra den 12. januar2011 på www.ftf.dk.”

Svar:

1.

I indlægget ”FTF:Ny offentlighedslov begrænser den offentlige de-bat”,som den 12. januar 2011 er lagt på hjemmesiden www.ftf.dk, anfø-res det, at regeringen med forslaget til en ny offentlighedslov ikke harlyttet til den kritik, som bl.a. Funktionærernes og TjenestemændenesFællesråd (FTF) har fremført, men har valgt at begrænse mulighedernefor en tidlig åben og offentlig debat om politiske initiativer.Det er i indlægget anført, at lovforslaget bl.a. betyder, at man som nogetnyt ikke får ret til aktindsigt i de dokumenter og oplysninger, der udveks-les mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med sager omlovgivning eller tilsvarende politisk proces. Det er anført, at netop dennebegrænsning for FTF er et afgørende kritikpunkt. Det er anført, at FTFikke mener, at den traditionelle høringsfase i alle tilfælde og alene kanopfylde formålet om øget åbenhed og øget inddragelse af borgerne i de-mokratiet. Det er anført, at det bl.a. er i forbindelse med den offentligedebat om et politisk initiativ, at tanker og meninger brydes, og at det erher, nye muligheder kan vise sig, som giver bedre løsninger på de pro-blemer, som lovgivningen forsøger at løse. Det er anført, at lovforslagetafskærer mulighederne for denne tidlige og offentlige debat i forbindelsemed politiske initiativer, og at FTF bl.a. derfor ikke kan støtte forslaget.Indlægget omtaler endvidere nogle spørgsmål vedrørende forslag til lovom ændring af forvaltningsloven og retsplejeloven (ændringer i lyset aflov om offentlighed i forvaltningen) (L 91). Det er anført, at det foreslås,at private virksomheder ikke skal være undergivet forvaltningslovensregler, når de træffer afgørelse på vegne af staten, en region eller enkommune, og at FTF ikke kan støtte et forslag, der på den måde svækkerborgernes retssikkerhed. Det er i tilknytning hertil bl.a. anført, at når detvurderes, om en opgave bedre varetages af private virksomheder frem foroffentlige myndigheder, må vurderingen foretages på lige vilkår.

2.

Justitsministeriet skal bemærke, at det følger af lovforslagets § 27, nr.2, at retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter, der udarbejdes og2

udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse medsager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces.Det, der er anført herom i det indlæg, der er nævnt i spørgsmålet, svarertil det, som FTF har anført i sit høringssvar vedrørende Offentligheds-kommissionens betænkning nr. 1510/2009 og det deri indeholdte lovud-kast.Justitsministeriet skal i den forbindelse henvise til Justitsministerietskommentarer under pkt. 13.1 i den kommenterede høringsoversigt vedrø-rende lovforslaget, hvor følgende er anført:”Offentlighedskommissionens flertal peger i betænkningen på side 612 ff.på, at den gældende offentlighedslov ikke giver adgang til, at en minister ifortrolighed kan udveksle dokumenter med folketingsmedlemmer indehol-dende bl.a. ministerens og de pågældende folketingsmedlemmers syns-punkter mv. af politisk karakter. Med lovudkastets § 27, nr. 2, foreslår fler-tallet derfor indført en ny bestemmelse i forhold til den gældende offent-lighedslov, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter, derudarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i for-bindelse med sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces.Justitsministeriet er enig i, at der kan peges på et særligt behov for at be-skytte den omhandlede del af den politiske beslutningsproces, således somOffentlighedskommissionens flertal lægger op til med bestemmelsen i lov-udkastets § 27, nr. 2.Et mindretal i kommissionen finder, at den foreslåede bestemmelse i lov-udkastets § 27, nr. 2, vil føre til en alvorlig svækkelse af muligheden for enbred og offentlig politisk debat. Justitsministeriet er ligesom kommissio-nens flertal ikke enig i denne betragtning. Justitsministeriet skal i den for-bindelse for det første henvise til det, som flertallet har anført i betænknin-gen på side 613 f. om, at en ministers fremlæggelse af politiske initiativerunder alle omstændigheder normalt forudsætter en offentlig proces. Er derf.eks. tale om lovgivning, vil et udkast til lovforslag således normalt blivesendt i høring, og det lovforslag, der efterfølgende bliver fremsat for Folke-tinget, vil ligeledes blive undergivet en offentlig behandling. Dette er medtil at sikre den offentlige indsigt og kontrol, der, som også fremhævet afmindretallet, naturligvis skal være med politiske beslutninger i et demokra-tisk samfund. For det andet finder Justitsministeriet ligesom flertallet ikke,at der er grundlag for mindretallets antagelse om, at en bestemmelse somden foreslåede i sig selv vil få den virkning, at den politiske beslutnings-proces bliver mere lukket. Der har altid været ført fortrolige politiske drøf-telser mellem bl.a. ministre og folketingsmedlemmer, og det gælder i øv-rigt, hvad enten de pågældende folketingsmedlemmer tilhører regerings-partier (eller støttepartier) eller oppositionen. Den foreslåede bestemmelsevil derfor alene indebære, at der bliver en større sikkerhed for, at dokumen-ter og oplysninger, der udarbejdes og udveksles i forbindelse med en sådanfortrolig dialog mellem politikere, ikke bliver undergivet aktindsigt. Her-udover skal Justitsministeriet ligesom flertallet understrege, dels at den fo-reslåede bestemmelse har et begrænset anvendelsesområde, idet den alenevil beskytte hensynet til fortrolighed i forbindelse med sager om lovgiv-3

ning og anden tilsvarende politisk proces, men derimod ikke omfatte mini-stres drøftelser med folketingsmedlemmer af andre forhold, herunder for-hold der må betegnes som administrative anliggender, dels at den foreslåe-de bestemmelse alene vil omfatte de dokumenter, der af en forvaltnings-myndighed udarbejdes med henblik på udveksling mellem ministre og fol-ketingsmedlemmer i sager om lovgivning eller anden tilsvarende politiskproces, der er omfattet af bestemmelsen.Justitsministeriet er enig med flertallet i, at det – for et beskytte den politi-ske beslutningsproces – er nødvendigt, at der fra retten til aktindsigt undta-ges dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folke-tingsmedlemmer i forbindelse med ikke kun sager om lovgivning, men og-så sager om anden tilsvarende politisk proces. For så vidt angår udtrykket”anden tilsvarende politisk proces” skal Justitsministeriet henvise til, at detfremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, at der herved sigtes til andresager om politiske forhandlinger end sager om lovgivning. Dette omfattersager, der kan vise sig at ende med et lovgivningsinitiativ, men hvor der påtidspunktet for behandlingen af aktindsigtsbegæringen ikke kan siges at fo-religge et lovgivningsprojekt af et bestemt, relativt præcist indhold. Ogsåsager om politiske forhandlinger, der kan udmønte sig i andre former forgenerelle politiske initiativer end lovgivning, er omfattet. Forudsætningener imidlertid, at der foreligger et politisk ”projekt” af et bestemt, relativtpræcist angivet indhold. Bestemmelsen kan således ikke anvendes til atundtage dokumenter fra aktindsigt, når det politiske initiativ, der udvekslesdokumenter om, er af en mere løs karakter. Bestemmelsen kan desuden ik-ke finde anvendelse i forbindelse med ministres drøftelser med folketings-medlemmer af forhold, der kan betegnes som ”egentlige administrative an-liggender”. Justitsministeriet finder, at det i alle tilfælde vil bero på enkonkret vurdering, om disse betingelser for at anvende denne del af be-stemmelsen er opfyldt, og finder ikke at det pågældende udtryk kan præci-seres yderligere i bemærkningerne.Justitsministeriet skal desuden bemærke, at formålet med bestemmelsen,der som nævnt er at sikre, at en minister har adgang til i fortrolighed at ud-veksle dokumenter med folketingsmedlemmer indeholdende bl.a. ministe-rens og de pågældende folketingsmedlemmers synspunkter mv. af politiskkarakter, ikke vil kunne varetages, hvis fortroligheden begrænses til f.eks.alene at gælde i en afgrænset tidsperiode, eller hvis bestemmelsen alenekunne anvendes efter en konkret vurdering af tid, sted eller formålet medudvekslingen af dokumenterne. Dette skyldes, at efterfølgende adgang tilaktindsigt i sådanne dokumenter i sig selv må antages at kunne begrænsedet politiske ”råderum”, som søges beskyttet med lovudkastets § 27, nr. 2.”

Der kan ligeledes henvises til pkt. 16.2 i besvarelsen af spørgsmål nr. 5vedrørende lovforslaget, hvoraf det fremgår, at Justitsministeriet er enigi, at der er et behov for særligt at beskytte den politiske beslutningspro-ces, således som Offentlighedskommissionens flertal lægger op til medden bestemmelse, der findes i lovforslagets § 27, nr. 2. I tilknytning hertilskal Justitsministeriet bemærke, at hensynet til at beskytte den politiskebeslutningsproces – herunder dokumenter, der indgår i den politiske delaf lovgivningsprocessen – også efter den gældende offentlighedslov eranerkendt som et beskyttelsesværdigt hensyn. Det er i den gældende of-fentlighedslov således anerkendt, at der er et behov for fortrolighed om-4

kring den politiske beslutningsproces, og loven anerkender bl.a., at der eret rum, hvor ministre i fortrolighed skal kunne forberede og drøfte politi-ske beslutninger, f.eks. i forbindelse med det lovforberedende arbejde(offentlighedslovens § 2) og i forbindelse med møder mellem ministre(offentlighedslovens § 10, nr. 1).

3.

For så vidt angår det, der er anført i indlægget på FTF’s hjemmesideom anvendelsesområdet for L 91 i forhold til private, der træffer afgørel-se på vegne af staten, en region eller en kommune, bemærkes, at dette erpå linje med det, som FTF har anført i sit høringssvar vedrørende udka-stet til det pågældende lovforslag.Justitsministeriet skal i den forbindelse henvise til ministeriets kommen-tarer i pkt. 3.3 i den kommenterede høringsoversigt vedrørende L 91,hvor følgende er anført:”Som anført i pkt. 4.3.2.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger finderJustitsministeriet – på linje med en række høringsparter – at kompetencentil med bindende virkning i forhold til den enkelte borger at træffe afgørel-ser om, hvad der konkret er eller skal være gældende ret (udstede forvalt-ningsakter), udgør et af kerneområderne i den virksomhed, der i alminde-lighed udøves af den offentlige forvaltning. Der er således tale om en virk-somhed, som forvaltningsloven netop sigter på at regulere, jf. lovens § 2,stk. 1. Det kan anføres, at en parts behov for de rettigheder og beføjelser,som gælder efter forvaltningsloven, i sager, hvori en forvaltningsmyndig-hed vil eller har truffet afgørelse, i samme omfang gør sig gældende, når enprivat med bindende virkning vil eller har truffet en sådan afgørelse i for-hold til den pågældende.Justitsministeriet finder imidlertid – som det ligeledes er anført i pkt.4.3.2.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger – at der heroverfor står,at når afgørelsesvirksomhed er overdraget til private, må det antages at hvi-le på en opfattelse af, at der er særlige fordele ved, at denne virksomhedudøves af private. Der kan imidlertid opstå en risiko for, at en bestemmelseom, at forvaltningsloven finder anvendelse på den private afgørelsesvirk-somhed, vil kunne virke så byrdefuld for den private aktør, at det kan visesig vanskeligt for forvaltningsmyndighederne at finde private aktører, dervil påtage sig den pågældende opgave. Dette skyldes, at den private somnoget nyt i forbindelse med udøvelsen af afgørelsesvirksomheden i givetfald ville være forpligtet til at iagttage forvaltningslovens regler om bl.a.vejledning, repræsentation, partshøring og begrundelse. Det må antages, atdet – navnlig for mindre virksomheder – kan vise sig vanskeligt at tilrette-lægge administrationen af opgaven, således at disse regler iagttages.Herudover kan der peges på, at fordelen ved at lade private udføre opgaverfor det offentlige – herunder opgaver, der har karakter af afgørelsesvirk-somhed – vil kunne ligge i, at opgaverne udføres som et integreret led ivirksomhedens øvrige drift, og krav om, at virksomheden for så vidt angårafgørelsesvirksomheden skal være underlagt nye, særlige (offentligretlige)regler vil kunne udhule denne fordel. Hertil kommer, at de private, der vedeller i henhold til lov har fået tillagt beføjelse til at træffe afgørelse på det5

offentliges vegne, må antages at have påtaget sig opgaven under en for-ventning om, at forvaltningsloven ikke gælder for den overtagne virksom-hed. Endvidere kan det anføres, at spørgsmålet om, hvorvidt den privateunder udøvelsen af afgørelsesvirksomheden skal iagttage forvaltningslo-vens regler, bør bero på en konkret vurdering af bl.a. den afgørelsesvirk-somhed, som den private udøver. Der kan således peges på, at der alleredei dag i særlovgivningen er fastsat regler om, at forvaltningsloven på enkelte(særlige) områder helt eller delvist skal finde anvendelse i forhold til priva-te aktørers afgørelsesvirksomhed.Efter en samlet vurdering finder Justitsministeriet på den anførte baggrund,herunder i lyset af det, der er anført i høringssvarene, fortsat ikke, at for-valtningsloven bør udtrækkes til at gælde for selskaber, institutioner, per-sonligt ejede virksomheder, foreninger mv., i det omfang de ved eller ihenhold til lov har fået tillagt beføjelse til at træffe afgørelse på statens, enregions eller en kommunes vegne. Dette gælder også, selvom man samtidigindførte hjemmel for vedkommende minister til efter forhandling med ju-stitsministeren at gøre undtagelse i konkrete tilfælde, idet man derved risi-kerer på en række områder at skabe en utilsigtet retstilstand, som det efter-følgende, når disse uhensigtsmæssigheder måtte vise sig, vil være nødven-digt at ændre ved bekendtgørelse.Justitsministeriet anerkender imidlertid, at der i konkrete tilfælde kan værebehov for, at forvaltningsloven finder anvendelse i forhold til private medbeføjelse til at træffe afgørelser i forvaltningslovens forstand, og finder dethensigtsmæssigt, at partsrettighederne kan udvides til at omfatte sådannesituationer, uden at dette skal ske ved lov. […]Derfor foreslås den hidtidige generelle bestemmelse i forvaltningslovens §1, stk. 2, videreført, således at vedkommende minister – efter forhandlingmed justitsministeren – kan fastsætte regler om, at forvaltningsloven helteller delvis skal gælde for nærmere angivne selskaber, institutioner, for-eninger mv., som ikke kan henregnes til den offentlige forvaltning, i detomfang institutionen mv. ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelsetil at træffe afgørelser på statens, en regions eller en kommunes vegne.”