Spørgsmål nr. 54 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende forslag til

lov om offentlighed i forvaltningen (L 90):

”Ministeren bedes kommentere henvendelsen af 6. januar2011 fra Danske Mediers Forum, jf. L 90 - bilag 6. ”

Svar:

1.

Danske Mediers Forum har sendt et brev af 6. januar 2011 til Folke-tingets Retsudvalg (herefter omtalt som brevet), som indeholder noglebetragtninger i forhold til enkelte dele af lovforslaget.Nedenfor under pkt. 2-14 gennemgås disse betragtninger. I tilknytninghertil anføres Justitsministeriets kommentarer til de enkelte betragtnin-ger.

2.1.

Det er i brevet helt generelt anført, at lovforslaget indeholder mangepositive og essentielle tiltag, der vil medføre en betydelig styrkelse aflovens grundlæggende princip om offentlighed, herunder udvidelser aflovens anvendelsesområde, ret til temaindsigt og dataudtræk m.v., lovfæ-stelse af forvaltningsmyndighedernes journaliseringspligt, ret til indsigt ide faglige præmisser som en forvaltningsmyndighed har baseret et lov-forslag, en redegørelse og/eller politisk handlingsplan på, etablering af enoffentlighedsportal samt effektivisering af den administrative klagebe-handling. Det er anført, at det i den forbindelse er særdeles vigtigt, at dis-se fine tiltag ikke overses under behandlingen af lovforslaget som følgeaf en fokusering på de mere kontroversielle undtagelser. Der er i den for-bindelse henvist til Danske Mediers Forums høringssvar af 1. marts2010.

2.2.

Justitsministeriet har noteret sig Danske Mediers Forums overordne-de tilslutning til lovforslaget og henviser generelt – for så vidt angårsammenslutningens høringssvar – til Justitsministeriet kommentarer i denkommenterede høringsoversigt til det omhandlede lovforslag.

3.1.

I brevet er det anført, at lovforslaget ved første øjekast er identiskmed det lovudkast, der er indeholdt i Offentlighedskommissionens be-tænkning, men at det ved en nærmere gennemgang af lovforslaget dogfremgår, at der er foretaget en række ændringer og præciseringer såvel ilovteksten som i bemærkningerne til enkelte bestemmelser, og at ændrin-gerne i visse tilfælde går videre end den afgrænsning, som den oprindeli-2

ge formulering var et udtryk for, og som var grundlaget for enighedenblandt kommissionens medlemmer. Det er desuden anført, at flere afDanske Mediers Forums medlemmer deltog i arbejdet i Offentligheds-kommissionen, og disse medierepræsentanter – sammen med andrekommissionsmedlemmer – stod bag dissenserne i betænkningen, somefter sammenslutningens opfattelse er meget væsentlige.

3.2.

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at som anført i pkt. 2.1.2 i lov-forslagets almindelige bemærkninger svarer lovforslaget i det væsentligetil det lovudkast, der er indeholdt i kapitel 27 i Offentlighedskommissio-nens betænkning. Dette er bl.a. udtryk for, at Justitsministeriet – i de fåtilfælde, hvor kommissionen har delt sig i et flertal og et mindretal – hartilsluttet sig flertallets forslag. Der er dog i forhold til Offentligheds-kommissionens lovudkast foretaget visse ændringer i det foreliggendelovforslag af fortrinsvis lovteknisk karakter. Der henvises herom til pkt.2.3.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

4.1.

Det er i brevet bl.a. anført, at lovforslagets § 22 udvider den beståen-de undtagelse for ministerkalendere betydeligt, idet den fastslår en gene-rel undtagelse for samtlige kalendere, der føres af den offentlige forvalt-ning. Danske Mediers Forum finder ligesom Offentlighedskommissio-nens mindretal, at en generel undtagelse af kalendere vil indebære etuforholdsmæssigt stort indgreb i den almindelige åbenhed om den offent-lige forvaltnings aktiviteter, herunder møder, konferencer og embedsrej-ser. Det er anført, at den nødvendige beskyttelse af privatsfæren, som erdet bærende argument for en generel undtagelse af alle kalendere, derføres af den offentlige forvaltning, kan ske ved en langt mindre indgri-bende foranstaltning – nemlig ved at myndigheden i det konkrete tilfældepåberåber sig lovforslagets § 30, der giver mulighed for at undtage op-lysninger om private forhold m.v.Det er desuden anført, at Folketingets vedtagelse af undtagelsen for mini-sterkalendere (den 29. maj 2009) skete som led i en politisk aftale, dersom modvægt indebar en udvidet informationspligt om ministres udgif-ter, aktiviteter og modtagelse af gaver, og at kravet om en udvidet infor-mationspligt modsat ministerkalenderundtagelsen ikke er lovfæstet tiltrods for, at informationspligten er en forudsætning for kalenderundtagel-sen. Det er anført, at da de to tiltag er tæt forbundne, bør informations-pligten – som foreslået af Offentlighedskommissionens mindretal – tilli-ge lovfæstes.3

Det er endelig anført, at det bør følge af lovforslagets § 14, stk. 2, at mer-offentlighedsprincippet også finder anvendelse i forhold til kalenderund-tagelsen, idet lovforslagets nuværende præcisering af, at meroffent-lighedsprincippet alene gælder visse, men ikke alle lovens undtagelses-bestemmelser, ikke er befordrende for åbenheden og medfører en reeldevaluering af meroffentlighedsprincippet som et generelt princip.

4.2.

For så vidt angår det, der er anført i brevet om lovforslagets § 22,hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter sager om førelse af en kalen-der, og om den politiske aftale om en udvidet informationspligt om mini-stres udgifter, aktiviteter og modtagelse af gaver, henvises til pkt. 13.2 ibesvarelsen af spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget.Det bemærkes i øvrigt – som også anført i pkt. 6 i den kommenteredehøringsoversigt – at da formålet med den pågældende undtagelse i § 22 ilovforslaget er at sikre, at de af bestemmelsen omfattede kalendere i dethele undtages fra retten til aktindsigt efter offentlighedsloven, finder Ju-stitsministeriet (på samme måde som Offentlighedskommissionens fler-tal, jf. betænkningens side 494), at meroffentlighedsprincippet ikke gæl-der for sager om førelse af en kalender, jf. § 14, stk. 2, modsætningsvist.

5.1.

I brevet er der peget på, at det af Offentlighedskommissionens be-tænkning fremgår, at medierne ikke tog afstand fra forslaget om at indfø-re en ny undtagelse for dokumenter, der udveksles i forbindelse med mi-nisterbetjening, så længe der alene er tale om forberedelse af sager, hvorministeren udøver sin funktion som regeringspolitiker. Det er anført, atdette bl.a. skyldes en erkendelse af, at forslaget – som i øvrigt var forud-sat i Offentlighedskommissionens kommissorium – har sin baggrund i denye og ændrede samarbejdsstrukturer i forvaltningen, der efter sigendeafstedkommer et øget tværministerielt samarbejde om sager og beslut-ninger af politisk karakter.Det er anført, at mediernes accept af ministerbetjeningsreglen skal fortol-kes ganske snævert og ikke omfatter forslaget om at indføre en ny undta-gelse af dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre ogfolketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning eller andentilsvarende politisk proces, jf. forslagets § 27, nr. 2. Det er anført, at be-grundelsen for at undtage udveksling af disse dokumenter – ligesom mi-nisterbetjeningsreglen – er at beskytte den politiske beslutningsproces,men at bestemmelsen dog er yderst betænkelig, bl.a. fordi begrebet ”an-den tilsvarende politisk proces” er en meget elastisk formulering, der bli-4

ver vanskelig at afgrænse i praksis. Det er anført, at i betragtning af, atder allerede er mulighed for at føre fortrolige drøftelser om lovforslag ogpolitiske initiativer, ses der ikke at være noget belæg for at indføre dennemeget vidtgående undtagelsesbestemmelse, der i realiteten vil betyde envæsentlig forringelse af offentlighedens ret til indsigt og kontrol med po-litiske beslutninger, som ellers er et væsentligt demokratisk kendetegn.Der henvises i den forbindelse til mulighederne for at udveksle dokumen-ter om lovgivningsinitiativer uden offentlighed i henhold til lovforslagets§ 20 samt ministerbetjeningsdokumenter i § 24. Dertil kommer, at folke-tingsmedlemmer og partigrupper ikke er omfattet af offentlighedslovenog således har mulighed for at kommunikere både mundtligt og skriftligti fortrolighed. Dette gælder også en minister, når kommunikationen skersom led i dennes rolle som partipolitiker.

5.2.

Justitsministeriet har noteret sig det, der er i brevet er anført vedrø-rende lovforslagets § 24, herunder at der i brevet ikke anbefales ændrin-ger i den ordning, som § 24 lægger op til.Det bemærkes desuden, at det fremgår af Offentlighedskommissionensbetænkning, side 614 ff., hvortil der henvises, at et mindretal i kommis-sionen, som bestod af bl.a. medierepræsentanterne, ikke kunne støtte denbestemmelse i kommissionens lovudkast, der svarer til lovforslagets §27, nr. 2, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter, der ud-arbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i for-bindelse med sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces.Justitsministeriet skal i den forbindelse generelt henvise til pkt. 13.1 i denkommenterede høringsoversigt, hvor der er anført følgende:”Offentlighedskommissionens flertal peger i betænkningen på side 612 ff.på, at den gældende offentlighedslov ikke giver adgang til, at en minister ifortrolighed kan udveksle dokumenter med folketingsmedlemmer indehol-dende bl.a. ministerens og de pågældende folketingsmedlemmers syns-punkter mv. af politisk karakter. Med lovudkastets § 27, nr. 2, foreslår fler-tallet derfor indført en ny bestemmelse i forhold til den gældende offent-lighedslov, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter, derudarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i for-bindelse med sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces.Justitsministeriet er enig i, at der kan peges på et særligt behov for at be-skytte den omhandlede del af den politiske beslutningsproces, således somOffentlighedskommissionens flertal lægger op til med bestemmelsen i lov-udkastets § 27, nr. 2.Et mindretal i kommissionen finder, at den foreslåede bestemmelse i lov-udkastets § 27, nr. 2, vil føre til en alvorlig svækkelse af muligheden for enbred og offentlig politisk debat. Justitsministeriet er ligesom kommissio-5

nens flertal ikke enig i denne betragtning. Justitsministeriet skal i den for-bindelse for det første henvise til det, som flertallet har anført i betænknin-gen på side 613 f. om, at en ministers fremlæggelse af politiske initiativerunder alle omstændigheder normalt forudsætter en offentlig proces. Er derf.eks. tale om lovgivning, vil et udkast til lovforslag således normalt blivesendt i høring, og det lovforslag, der efterfølgende bliver fremsat for Folke-tinget, vil ligeledes blive undergivet en offentlig behandling. Dette er medtil at sikre den offentlige indsigt og kontrol, der, som også fremhævet afmindretallet, naturligvis skal være med politiske beslutninger i et demokra-tisk samfund. For det andet finder Justitsministeriet ligesom flertallet ikke,at der er grundlag for mindretallets antagelse om, at en bestemmelse somden foreslåede i sig selv vil få den virkning, at den politiske beslutnings-proces bliver mere lukket. Der har altid været ført fortrolige politiske drøf-telser mellem bl.a. ministre og folketingsmedlemmer, og det gælder i øv-rigt, hvad enten de pågældende folketingsmedlemmer tilhører regerings-partier (eller støttepartier) eller oppositionen. Den foreslåede bestemmelsevil derfor alene indebære, at der bliver en større sikkerhed for, at dokumen-ter og oplysninger, der udarbejdes og udveksles i forbindelse med en sådanfortrolig dialog mellem politikere, ikke bliver undergivet aktindsigt. Her-udover skal Justitsministeriet ligesom flertallet understrege, dels at den fo-reslåede bestemmelse har et begrænset anvendelsesområde, idet den alenevil beskytte hensynet til fortrolighed i forbindelse med sager om lovgiv-ning og anden tilsvarende politisk proces, men derimod ikke omfatte mini-stres drøftelser med folketingsmedlemmer af andre forhold, herunder for-hold der må betegnes som administrative anliggender, dels at den foreslåe-de bestemmelse alene vil omfatte de dokumenter, der af en forvaltnings-myndighed udarbejdes med henblik på udveksling mellem ministre og fol-ketingsmedlemmer i sager om lovgivning eller anden tilsvarende politiskproces, der er omfattet af bestemmelsen.Justitsministeriet er enig med flertallet i, at det – for et beskytte den politi-ske beslutningsproces – er nødvendigt, at der fra retten til aktindsigt undta-ges dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folke-tingsmedlemmer i forbindelse med ikke kun sager om lovgivning, men og-så sager om anden tilsvarende politisk proces. For så vidt angår udtrykket”anden tilsvarende politisk proces” skal Justitsministeriet henvise til, at detfremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, at der herved sigtes til andresager om politiske forhandlinger end sager om lovgivning. Dette omfattersager, der kan vise sig at ende med et lovgivningsinitiativ, men hvor der påtidspunktet for behandlingen af aktindsigtsbegæringen ikke kan siges at fo-religge et lovgivningsprojekt af et bestemt, relativt præcist indhold. Ogsåsager om politiske forhandlinger, der kan udmønte sig i andre former forgenerelle politiske initiativer end lovgivning, er omfattet. Forudsætningener imidlertid, at der foreligger et politisk ”projekt” af et bestemt, relativtpræcist angivet indhold. Bestemmelsen kan således ikke anvendes til atundtage dokumenter fra aktindsigt, når det politiske initiativ, der udvekslesdokumenter om, er af en mere løs karakter. Bestemmelsen kan desuden ik-ke finde anvendelse i forbindelse med ministres drøftelser med folketings-medlemmer af forhold, der kan betegnes som ”egentlige administrative an-liggender”. Justitsministeriet finder, at det i alle tilfælde vil bero på enkonkret vurdering, om disse betingelser for at anvende denne del af be-stemmelsen er opfyldt, og finder ikke at det pågældende udtryk kan præci-seres yderligere i bemærkningerne.Justitsministeriet skal desuden bemærke, at formålet med bestemmelsen,der som nævnt er at sikre, at en minister har adgang til i fortrolighed at ud-6

Justitsministeriet kan fortsat tiltræde Offentlighedskommissionens fler-tals udkast til bestemmelsen i lovforslagets § 27, nr. 2, og finder på denanførte baggrund ikke grundlag for at præcisere udtrykket ”anden tilsva-rende politisk proces” yderligere end på det nævnte sted i den kommente-rede høringsoversigt og i bemærkningerne til § 27, nr. 2.Det skal endelig i tilknytning hertil (som også anført i pkt. 4.15.3 i lov-forslagets almindelige bemærkninger) bemærkes, at hensynet til at be-skytte den politiske beslutningsproces – herunder dokumenter, der indgåri den politiske del af lovgivningsprocessen – også efter den gældendeoffentlighedslov er anerkendt som et beskyttelsesværdigt hensyn. Det er iden gældende offentlighedslov således anerkendt, at der er et behov forfortrolighed omkring den politiske beslutningsproces, og loven anerken-der bl.a., at der er et rum, hvor ministre i fortrolighed skal kunne forbere-de og drøfte politiske beslutninger, f.eks. i forbindelse med det lovforbe-redende arbejde (offentlighedslovens § 2) og i forbindelse med mødermellem ministre (offentlighedslovens § 10, nr. 1).

6.1.

Det er i brevet anført, at hensynet til den demokratiske proces tilsi-ger, at offentligheden får indsigt i de faglige præmisser, som forvalt-ningsmyndigheden har baseret et lovforslag, en redegørelse eller enhandlingsplan på, og at Danske Mediers Forum – ligesom kommissio-nens mindretal – tager afstand fra lovforslagets § 29, stk. 1, 2. pkt., hvor-ved faglige vurderinger i endelig form, der er udarbejdet til brug for mi-nisterrådgivning eller rådgivning af formandskabet for KL og DanskeRegioner, undtages adgangen til aktindsigt. Det er anført, at dette fore-kommer forkert, dels fordi der ikke er tale om foreløbige udkast, der kanændres, dels fordi disse vurderinger indgår som grundlag for offentlig-gjorte tiltag. Det er anført, at når det politiske tiltag i form af et lovfors-lag, en redegørelse eller en handlingsplan er besluttet og offentliggjort, erder ikke længere et hensyn at tage til den interne politiske beslutnings-proces, som ellers er argumentet for undtagelsen. Der er derimod ettungtvejende demokratisk hensyn til offentlighedens ret til indsigt i defaglige præmisser for et konkret politisk tiltag.7

6.2.

Der henvises vedrørende det anførte om lovforslagets § 29, stk. 1, 2.pkt., til pkt. 18.2 i besvarelsen af spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforsla-get.

7.1.

Det er i brevet i tilknytning til lovforslagets § 4, hvorefter loven somudgangspunkt skal finde anvendelse på al virksomhed, der udøves af sel-skaber, hvis mere end 75 % af ejerandelene tilhører danske offentligemyndigheder, peget på, at det fremgår af lovforslagets bemærkninger, atministeriet har iværksat en høring af samtlige ministerier samt KL ogDanske Regioner med henblik på at få afklaret, hvilke eksisterende sel-skaber der alligevel skal undtages aktindsigt efter lovforslagets § 4, stk.2. Det er anført, at med henblik på at sikre overblik og vished om undta-gelsens reelle omfang skal Danske Mediers Forum opfordre til, at be-handlingen i Folketingets Retsudvalg m.v. afventer høringsprocessen,således at høringsresultatet kan inddrages i forbindelse med Folketingetsbehandling af den pågældende bestemmelse.

7.2.

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at som anført i bemærkninger-ne til lovforslagets § 4 forudsættes det, at bestemmelsen i § 4, stk. 2,navnlig finder anvendelse i forhold til offentligt ejede selskaber, der ikkeudøver forvaltningsvirksomhed, og som udøver virksomhed, der i alt-overvejende grad er konkurrenceudsat. Ved beslutninger om at undtageselskaber i medfør af bestemmelsen i § 4, stk. 2, vil det således i almin-delighed være en forudsætning, at selskaberne udfører opgaver, der ikkehar karakter af traditionel forvaltningsvirksomhed. Endvidere vil det ialmindelighed være en forudsætning, at selskaberne udøver virksomhed,der i altovervejende grad er konkurrenceudsat. Afgørelsen heraf må beropå en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde. Vurderingen vil i øvrigtkunne ændre sig, hvis forholdene for det pågældende offentligt ejede sel-skab ændrer sig. Som nævnt i bemærkningerne til § 4 har Justitsministe-riet iværksat en høring af samtlige ministerier samt KL og Danske Regi-oner om spørgsmålet om undtagelse af visse selskaber. Dette skyldes, atdet af hensyn til det enkelte selskab vil være hensigtsmæssigt, at det in-den lovens ikrafttræden bliver afklaret, hvorvidt selskabet skal undtagesefter § 4, stk. 2, således at det ikke bliver omfattet af loven og kort tidderefter bliver undtagetIdet undtagelsesbestemmelsen i lovforslagets § 4, stk. 2, efter lovens ved-tagelse vil skulle anvendes i overensstemmelse med de nævnte forudsæt-ninger og i lyset af det i øvrigt anførte, finder Justitsministeriet ikke8

grundlag for på nuværende tidspunkt at tage stilling til, hvilke selskaberder aktuelt vil kunne undtages efter bestemmelsen. Ministeriet finder der-for heller ikke, at lovforslagets vedtagelse bør afvente den nævnte høring.

8.1.

Det er om lovforslagets § 5, stk. 1 – hvorefter loven som udgangs-punkt finder anvendelse på selskaber, institutioner, personligt ejede virk-somheder, foreninger m.v., i det omfang de ved eller i henhold til lov harfået tillagt beføjelse til at træffe afgørelser på statens, en regions eller enkommunes vegne – i brevet anført, at der i lovforslaget (som en ny æn-dring i forhold til kommissionens lovudkast) er indsat en bemyndigelsefor vedkommende minister til at undtage disse typer af selskaber, institu-tioner m.v. fra offentlighedslovens anvendelsesområde, uanset at de træf-fer juridisk bindende afgørelser på det offentliges vegne. Det er anført, atministerbemyndigelsen ikke er velbegrundet, og at denne tiltrængte ud-videlse af lovens anvendelsesområde derved undermineresDet er desuden anført, at det fremgår af lovforslagets bemærkninger, atministerbemyndigelsen forudsættes anvendt i tilfælde, hvor tungtvejendehensyn taler imod, at offentligheden får indsigt i det pågældende institu-tioners afgørelsesvirksomhed, men at det dog ikke præciseres, hvilkenærmere angivne hensyn der anses som tungtvejende, hvilket er klartuhensigtsmæssigt, da hverken myndighederne eller offentligheden harmulighed for at gennemskue, hvornår dette retmæssigt kan ske. Det erdesuden anført, at såfremt ministerbemyndigelsen alligevel fastholdesbør det utvetydigt fremgå af bemærkningerne, at ressourcemæssige hen-syn ikke skal kunne anvendes som begrundelse for at undtage afgørelses-virksomheden fra aktindsigtsreglerne, idet det i betragtning af opgaveva-retagelsen må være forudsat at den pågældende institution, forening m.v.har den fornødne administrative struktur til at varetage afgørelseskompe-tencen og derved også ressourcerne og indsigten til at kunne varetagebegæringer om aktindsigt fra såvel parter som offentligheden.

8.2.

Justitsministeriet skal herom henvise til pkt. 5.2.2 i besvarelsen afspørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget.Ministeriet skal tilføje, at når det i pkt. 4.3.2.3 i lovforslagets almindeligebemærkninger er anført, at muligheden for i medfør af § 5, stk. 2, at gøreundtagelse fra § 5, stk. 1, alene bringes i anvendelse, hvor der kan pegespå særlige hensyn, er det hermed tilkendegivet, at dette kun helt undta-gelsesvist kan komme på tale. I tilknytning hertil kan der peges på, at deti bemærkningerne til lovforslagets § 5 er anført, at bestemmelsen alene9

forudsættes anvendt i særlige tilfælde, hvor tungtvejende hensyn talerimod, at offentligheden får indsigt i afgørelsesvirksomheden hos den pri-vate aktør.

9.1.

Det er i brevet om lovforslagets § 11 om ret til dataudtræk anført, atbestemmelsen er en værdifuld nyskabelse, men at der i forhold til kom-missionens lovudkast er foretaget en ændring i lovteksten, der præciserer,at retten til dataudtræk alene gælder, hvis udtrækket kan foretages ved”få og enkle kommandoer”. Det er anført, at tilføjelsen af ordet ”få” in-debærer en yderligere begrænsning af muligheden for at få dataudtræk,idet dette også udelukker dataudtræk, i de tilfælde hvor der skal foretagesflere simple kommandoer, der dog kan foretages relativt hurtigt, og der-for ikke kan anses som ressourcekrævende hverken tidsmæssigt eller fag-ligt.

9.2.

Der kan om det, der er anført i brevet om lovforslagets § 11, henvi-ses til pkt. 8.2.1 i besvarelsen af spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget.

10.1.

I brevet er det desuden om lovforslagets § 12, stk. 3 – hvorefterforvaltningsmyndighederne i forhold til de typer af databaser, der ernævnt i § 12, stk. 1, som etableres eller udvikles efter lovens ikrafttræ-den, sikre sig, at der udarbejdes en databeskrivelse med henblik på, at deri overensstemmelse med stk. 1 kan meddeles indsigt heri – anført, at lov-forslaget afviger fra den tilsvarende bestemmelse i kommissionens lov-udkast, idet der i lovteksten er indføjet et forbehold om, at dette ikkegælder, såfremt udarbejdelsen indebærer ”et væsentligt ressourcefor-brug”. Det er desuden bl.a. anført, at denne fremhævelse af ressourcefor-bruget som en legitim begrundelse for at undlade udarbejdelsen af en da-tabeskrivelse svækker offentlighedens ret til indsigt i databeskrivelserne.

10.2.

Der kan om det, der er anført i brevet om lovforslagets § 12, stk. 3,henvises til pkt. 9.2 i besvarelsen af spørgsmål nr. 5 vedrørende lovfor-slaget.

11.1.

Det er i brevet om lovforslagets § 15 om journaliseringspligt anført,at i modsætning til, hvad der fulgte af Offentlighedskommissionens lov-udkast, skal journaliseringspligten kun omfatte dokumenter, der er ”mod-taget eller afsendt” af en forvaltningsmyndighed (i stedet for den oprin-delige formulering som gik på ”dokumenter, der er indgået til eller opret-tet” af en forvaltningsmyndighed). Det er anført, at dette er en klar be-grænsning af journaliseringspligten, da det er indlysende, at der vil være10

dokumenter, der oprettes som led i forvaltningsmyndighedens admini-strative sagsbehandling og som har betydning for en sag, men som ikkeafsendes og derfor ifølge lovforslaget ikke vil skulle journaliseres. Det eranført, at de hensyn, som journaliseringspligten varetager, hermed svæk-kes, og at det umiddelbart er vanskeligt at se begrundelsen for den sketedifferentiering. Det er desuden anført, at denne fortolkning af journalise-ringspligten på ingen måde kan udledes af de bemærkninger, som kom-missionen afgav i tilknytning til bestemmelsen i lovudkastet, og at sam-menslutningen undrer sig over, at denne afvigelse ikke er fremhævet ellernærmere forklaret i ministeriets bemærkninger til lovforslaget.Det er endelig anført, at der mangler en journaliseringsfrist for internedokumenter i endelig form, og at der som minimum bør fastsættes klareretningslinjer for, hvornår et internt dokument med rimelighed kan ansessom værende endeligt. Der er i den forbindelse henvist til Offentligheds-kommissionens betænkning side 948, hvor det bl.a. fremgår, at internedokumenter anses som endelige, når de har været tillagt faktisk betyd-ning i forbindelse med behandlingen af en sag m.v.

11.2.

Justitsministeriet skal om det, der er anført i brevet om lovforsla-gets § 15, henvise til pkt. 11.2 i besvarelsen af spørgsmål nr. 5 vedrøren-de lovforslaget.For så vidt angår spørgsmålet om fristen for journalisering af interne do-kumenter i endelig form skal ministeriet uddybende henvise til pkt.4.7.1.4 i lovforslagets almindelige bemærkninger. Her er det anført, atOffentlighedskommissionen i betænkningens kapitel 25, pkt. 3.6.2 (side879), har overvejet spørgsmålet om, hvorvidt der bør gælde en frist for,hvornår interne dokumenter skal journaliseres. I den forbindelse harkommissionen for det første overvejet, om der bør indføres et krav om, atet internt dokument skal være journaliseret senest syv arbejdsdage efterdokumentets oprettelse. Et sådant krav ville imidlertid efter kommissio-nens opfattelse støde an mod det udgangspunkt, at udkast til interne do-kumenter ikke skal journaliseres, medmindre dokumentet rent undtagel-sesvist kan antages at have betydning for sagen eller sagsbehandlingen iøvrigt. Kommissionen har endvidere overvejet, om det vil være hen-sigtsmæssigt at indføre et krav om, at det interne dokument skal værejournaliseret senest syv arbejdsdage efter, at dokumentet er blevet ende-ligt. Dette finder kommissionen ikke grundlag for og peger for det førstepå, at et sådant kriterium (”endeligt” internt dokument) ikke ville havesamme objektive og let anvendelige karakter som ”afsendt” eller ”mod-11

taget”, der er de to kriterier, der anvendes i bestemmelsen i lovudkastets§ 15, stk. 2. Herudover ville det nævnte kriterium indebære, at den enkel-te forvaltningsmyndighed (sagsbehandler) løbende vil skulle tage stillingtil, om det interne dokument kan antages at have fået en endelig form.Bl.a. under henvisning hertil, og idet interne dokumenter under alle om-stændigheder vil skulle inddrages under behandlingen af en aktindsigts-anmodning, finder kommissionen ikke grund til at foreslå en sådan fristfor journalisering af interne dokumenter (i endelig form).Som nævnt i pkt. 4.7.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger harogså Justitsministeriet overvejet, om offentlighedsloven bør angive,hvornår der skal ske journalisering af interne dokumenter i endelig form.Under henvisning til det, som Offentlighedskommissionen har anførtherom i pkt. 4.7.1.4 i lovforslagets almindelige bemærkninger, finder Ju-stitsministeriet imidlertid ikke, at dette spørgsmål bør reguleres i § 15,stk. 2, i lovforslaget.

12.1.

I brevet er det under henvisning til lovforslagets § 18 om en Offent-lighedsportal anført, at Danske Mediers Forum efterlyser en konkret tids-frist for etablering af portalen, og at denne frist i overensstemmelse medOffentlighedskommissionens indstilling herom i betænkningen (side855) bør fastsættes til senest et år efter lovens ikrafttrædelse.

12.2.

Justitsministeriet skal i lyset af det anførte om lovforslagets § 18henvise til bemærkningerne til bestemmelsen. På det pågældende sted ilovforslaget er der om den nærmere udmøntning af bestemmelsen henvisttil Offentlighedskommissionens betænknings kapitel 24, pkt. 4.2 (side853 ff.), hvor det – som nævnt i brevet – på side 855 er anført, at kom-missionen forudsætter, at Offentlighedsportalen er etableret senest 1 årefter, at den nye offentlighedslov er trådt i kraft. Med den udtrykkeligehenvisning hertil i lovforslaget bliver det anførte sted i betænkningen tilen del af lovforslagets forarbejder.

13.1.

Det er i brevet anført, at Danske Mediers Forum har noteret, at Ju-stitsministeriet konstaterer, at opretholdelsen af generalklausulen i lov-forslagets § 33, nr. 5, hvorved retten til aktindsigt kan begrænses i detomfang, det er nødvendigt til beskyttelse af (udefinerbare) private og of-fentlige interesser, formentlig ikke er foreneligt med Europarådets Kon-vention om aktindsigt. Det anføres i den forbindelse, at det kan undre, atkonstateringen af, at opsamlingsbestemmelsen rent faktisk er i strid medEuroparådets Konvention, ikke giver Justitsministeriet anledning til an-12

dre overvejelser end et egentlig forbehold, når konventionen skal ratifice-res af Danmark. Det er anført, at medierne finder, at opretholdelsen afdenne opsamlingsbestemmelse er i strid med lovforslagets intention omat styrke offentlighedens adgang til aktindsigt og det indstilles, at § 33,nr. 5, fjernes fra lovforslaget.

13.2.

Justitsministeriet skal herom bemærke, at lovforslagets § 33, nr. 5,er identisk med den tilsvarende bestemmelse, som en enig Offentligheds-kommission har anbefalet. Der henvises herom til betænkningens kapitel17, pkt. 5.6.5 (side 721 f.), hvor det bl.a. er anført, at det er kommissio-nens opfattelse, at der fortsat er grundlag for at opretholde generalklausu-len i den nye offentlighedslov, og at det stadigvæk skal gælde, at be-stemmelsen alene kan anvendes, hvor hemmeligholdelse af hensyn tiloffentlige eller private interesser er klart påkrævet. Bestemmelsen børsåledes som hidtil have et snævert anvendelsesområde. Det er desudenanført, at kommissionens opfattelse skal ses i sammenhæng med, at lo-vens øvrige undtagelsesbestemmelser er søgt udformet så præcist, at deikke dækker et videre anvendelsesområde, end beskyttelsesinteressen bagden enkelte bestemmelse tilsiger. Det medvirker til, at der er risiko for, atundtagelsesbestemmelserne i enkelte tilfælde er utilstrækkelige til at til-godese anerkendelsesværdige og tungtvejende beskyttelsesinteresser. Deter således kommissionens opfattelse, at generalklausulen fortsat bør kun-ne finde anvendelse med henblik på at tilgodese de beskyttelsesinteresseraf særlig karakter, der er – og måtte blive – ”identificeret” på grundlag afbl.a. ombudsmandens praksis. Det gælder også i forhold til dokumentervedrørende den politiske beslutningsproces, der ikke omfattes af andreundtagelsesbestemmelser.Som det fremgår af bemærkningerne til lovforslagets § 33, er bestemmel-sen i § 33, nr. 5, enslydende med den gældende lovs § 13, stk. 1, nr. 6.Det er desuden i bemærkningerne anført, at bestemmelsen som efter gæl-dende ret har et snævert anvendelsesområde og alene forudsættes an-vendt, hvor hemmeligholdelse af hensyn til offentlige eller private inte-resser er klart påkrævet. Bestemmelsen skal i første række tilgodese be-skyttelsesinteresser, der som sådan er anerkendt i lovens øvrige undtagel-sesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig atvære utilstrækkelige. Bestemmelsen kan imidlertid også i særlige tilfældeanvendes til at varetage beskyttelsesinteresser, der ikke har en snæversammenhæng med de interesser, der er kommet til udtryk i undtagelses-bestemmelserne. På denne baggrund og med henvisning til det, som Of-fentlighedskommissionen som ovenfor nævnt har anført om bestemmel-13

sen, finder Justitsministeriet – ligesom Offentlighedskommission – at derfortsat er grundlang for at opretholde bestemmelsen i lovforslagets § 33,nr. 5.Justitsministeriet skal desuden bemærke, at Europarådets konvention omaktindsigt, som blev vedtaget af Ministerkomitéen den 27. november2008 og åbnet for undertegnelse den 18. juni 2009 i forbindelse med ju-stitsministermødet i Tromsø, er omtalt i pkt. 2.3.3 og pkt. 2.4.2.2 i lov-forslagets almindelige bemærkninger. Som anført i pkt. 2.3.3 i lovforsla-gets almindelige bemærkninger er det Justitsministeriets opfattelse, at envedtagelse af lovforslaget vil betyde, at Danmark som udgangspunkt le-ver op til forpligtelserne i henhold til konventionen. Som anført i pkt. 2.2i besvarelsen af spørgsmål 5 vedrørende lovforslaget, gælder dette dogikke for så vidt angår konventionens anvendelsesområde, idet forslaget –ligesom den gældende offentlighedslov – ikke vil finde anvendelse forFolketinget med tilhørende institutioner eller for domstolene, mens kon-ventionen også tager sigte på sådanne institutioner i det omfang, de udfø-rer administrative funktioner.Justitsministeriet har derimod ikke – som anført i brevet– i lovforslagetkonstateret, at ”opsamlingsbestemmelsen rent faktisk er i strid med Eu-roparådets Konvention”. Derimod er det i pkt. 2.3.3 i lovforslagets al-mindelige bemærkninger anført, at det ikke kan udelukkes, at den såkald-te generalklausul i lovforslagets § 33, nr. 5 (der som nævnt videreførerden gældende offentlighedslovs § 13, stk. 1, nr. 6) nødvendiggør et for-behold i forhold til konventionen. Dette skyldes, at bestemmelsen i § 33,nr. 5, indebærer, at undtagelsesmulighederne i offentlighedsloven ikke erudtømmende angivet, og det kan give anledning til tvivl, om dette er for-eneligt med konventionen. Som nævnt det anførte sted i bemærkningernetil lovforslaget agter regeringen efter lovforslagets vedtagelse at ratificerekonventionen og i den forbindelse tage de nødvendige forbehold. Det vili den forbindelse blive afklaret, om der er behov for at tage forbehold ilyset af bestemmelsen i lovforslagets § 33, nr. 5.

14.1.

Det er i brevet anført, at det fremgår af bilag 5 i Offentligheds-kommissionens betænkning, at der er identificeret et betydeligt antal und-tagelsesbestemmelser til offentlighedslovens almindelige regler om akt-indsigt i særlovgivningen. Det er anført, at det fortsat er uklart, hvorvidtog i hvilket omfang disse særlige undtagelsesbestemmelser skal opret-holdes, og der opfordres til, at den fornødne vurdering af, hvorvidt dissesærlige undtagelsesbestemmelser fortsat er velbegrundet, bliver igangsat14