Spørgsmål nr. 5 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende forslag til

lov om offentlighed i forvaltningen (L 90):

”Ministeren bedes kommentere henvendelsen af 10. decem-ber 2010 fra Netværket Åbenhedstinget, jf. L 90 - bilag 3.”

Svar:

1.

Netværket Åbenhedstinget har sendt et notat af 10. december 2010 tilFolketingets Retsudvalg (herefter omtalt som notatet). Notatet indeholderforuden generelle synspunkter om forslaget til lov om offentlighed i for-valtningen (offentlighedsloven) (L 90) en række konkrete spørgsmål iforhold til enkelte dele af det nævnte lovforslag.Notatet omtaler endvidere nogle spørgsmål vedrørende forslag til lov omændring af forvaltningsloven og retsplejeloven (ændringer i lyset af lovom offentlighed i forvaltningen) (L 91).Herudover er der i notatet anført enkelte betragtninger vedrørende forslagtil lov om ændring af forskellige lovbestemmelser om aktindsigt m.v.(konsekvensændringer i lyset af lov om offentlighed i forvaltningen og afændringer i forvaltningsloven og retsplejeloven) (L 92).I det følgende gennemgås under pkt. 2-25 de spørgsmål i notatet, dervedrører forslaget til en ny offentlighedslov (herefter lovforslaget). Un-der pkt. 26 gennemgås spørgsmålene vedrørende forslag til lov om æn-dring af forvaltningsloven og retsplejeloven, og i pkt. 27 gennemgås be-tragtningerne vedrørende forslag til lov om ændring af forskellige lovbe-stemmelser om aktindsigt m.v. I tilknytning til gennemgangen anføresJustitsministeriets kommentarer til de enkelte spørgsmål og betragtnin-ger.

2.1.

Der er i notatet vedrørende lovforslagets § 2 om lovens anvendelses-område peget på, at lovforslaget ikke gælder for domstolene, Folketingetog organer knyttet til Folketinget. Det anføres i den forbindelse, at ifølgeEuroparådets konvention bliver medlemslande, der ratificerer konventio-nen, forpligtede til at sikre ved lov, at ”publicauthorities”bliver omfattetaf konventionens regler om aktindsigt, og at ifølge konventionen hørerbl.a. domstole og lovgivningsorganer til kredsen af ”publicauthorities”for så vidt angår de administrative funktioner, som domstolene og lov-givningsorganet udfører.2

Det er desuden anført, at kongehuset ikke er omfattet af den gældendeoffentlighedslov, og at lovforslaget ikke vil ændre herved. Der stilles iden sammenhæng spørgsmål ved, om Kongehusets administration af of-fentlige midler fortsat skal holdes uden for offentlighedsloven. Det anfø-res, at der i sammenhæng hermed kan være grund til at overveje, omKongehusets arkivalier fortsat skal holdes uden for arkivlovens alminde-lige regler for tilgængelighed.

2.2.

Justitsministeriet lægger til grund, at den konvention, der henvises tili notatet, er Europarådets konvention om aktindsigt, som blev vedtaget afMinisterkomitéen den 27. november 2008 og åbnet for undertegnelse den18. juni 2009 i forbindelse med justitsministermødet i Tromsø (herefteromtalt som aktindsigtskonventionen). Den nævnte konvention er omtalt ipkt. 2.3.3 og pkt. 2.4.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger. Somanført i pkt. 2.3.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger er det Ju-stitsministeriets opfattelse, at en vedtagelse af lovforslaget vil betyde, atDanmark som udgangspunkt lever op til forpligtelserne i henhold til kon-ventionen. Dette gælder dog ikke for så vidt angår konventionens anven-delsesområde, idet forslaget – ligesom den gældende offentlighedslov –ikke vil finde anvendelse for Folketinget med tilhørende institutioner el-ler for domstolene, mens konventionen også tager sigte på sådanne insti-tutioner i det omfang, de udfører administrative funktioner. Som ligele-des anført i pkt. 2.3.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger kan detfor det andet ikke udelukkes, at den såkaldte generalklausul i lovforsla-gets § 33, nr. 5, der viderefører den gældende offentlighedslovs § 13, stk.1, nr. 6, nødvendiggør et forbehold i forhold til konventionen. Detteskyldes, at bestemmelsen i § 33, nr. 5, indebærer, at undtagelsesmulighe-derne i offentlighedsloven ikke er udtømmende angivet, og det kan giveanledning til tvivl, om dette er foreneligt med konventionen. Som nævntdet anførte sted i bemærkningerne er det regeringens hensigt efter lov-forslagets vedtagelse at ratificere konventionen og i den forbindelse tagede nødvendige forbehold.Justitsministeriet skal i øvrigt bemærke, at offentlighedsloven – som an-ført i Offentlighedskommissionens betænkning på side 292 – også i sinhidtidige udformning alene har omfattet ”den offentlige forvaltning”. Dethar i kommissionen været overvejet, om der er grundlag for at foreslålovens anvendelsesområde udvidet, således at de øvrige statsorganer –Folketinget og domstolene – inddrages under loven, ligesom det har væ-ret overvejet, om loven bør udvides til at omfatte Kongehuset. Det var3

kommissionens opfattelse, at der ikke er grundlag for at foreslå en sådanudvidelse, jf. betænkning nr. 1510/2009, side 292 f. (herefter benævntbetænkningen). Justitsministeriet er enig heri.For så vidt angår arkivloven bemærkes, at denne lov henhører under kul-turministerens ressortområde, og at det spørgsmål, der i notatet rejsesvedrørende tilgængelighed efter arkivloven i forhold til Kongehuset arki-valier ikke ses at have betydning for spørgsmålet om offentlighedslovensanvendelsesområde.

3.1.

Det er i notatet anført, at det vil være nyttigt at få afklaret, hvilke in-stitutioner der vil blive omfattet lovforslagets § 3, stk. 1, nr. 1, hvorefterloven som udgangspunkt finder anvendelse på selvejende institutioner,foreninger, fonde m.v., der er oprettet ved lov eller i henhold til lov. Deter anført, at klarhed om eksisterende institutioner kan opnås, hvis de en-kelte ministerier udarbejder en liste over institutioner m.v., der er oprettetved lov eller i henhold til lov og dermed er omfattet af lovforslaget.

3.2.

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at som anført i pkt. 3.2.2 i lov-forslagets almindelige bemærkninger følger det allerede af gældende ret,at organer, der er oprettet ved det offentliges foranstaltning, f.eks. vedlov, som udgangspunkt betragtes som en del af den offentlige forvaltning(særlige forvaltningsmyndigheder), medmindre det i lovgivningen klarter forudsat, at organet ikke skal være en del af den offentlige forvaltning.Det følger af pkt. 4.1.1.2, jf. pkt. 4.1.2.1 i lovforslagets almindelige be-mærkninger, at det bl.a. med lovforslagets § 3, stk. 1, nr. 1, foreslås, atder sker en lovfæstelse af den retstilstand, der er beskrevet i det nævntepkt. 3.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger. Der er på dennebaggrund efter Justitsministeriets opfattelse ikke grundlag for at udarbej-de en liste over institutioner m.v., der er oprettet ved lov eller i henholdtil lov.

4.1.

Det er i notatet vedrørende lovforslagets § 4 om visse offentligt ejedeselskaber bl.a. anført, at ud fra hensynet til at sikre offentligheden indsigtmed udførelsen af samfundsmæssige opgaver i selskaber, hvor det offent-lige har ejerdominans, vil en grænse på ”mere end 50 %” være mere ind-lysende end lovforslagets grænse på ”mere end 75 %”. Det er desudenanført, at det er vigtigt, at det i bemærkningerne præciseres, at undtagel-sen i § 4, stk. 2, kun kan anvendes, hvis den altovervejende del af selska-bets virksomhed er konkurrenceudsat. Det er anført, at det kan bidrage tilyderligere afklaring, hvis det bliver præciseret, at undtagelsen ikke kan4

benyttes til at undtage kommunalt ejede forsyningsvirksomheder og hav-neselskaber, når disse offentligt ejede virksomheder har et faktisk mono-pol eller monopollignende position inden for et geografisk område. Deter herudover anført, at det bør overvejes grundigt, om en generel undta-gelse for Finansiel Stabilitet A/S, som der lægges op til i bemærkninger-ne, er velbegrundet. Endelig er det anført, at det er vigtigt at få sikkerhedfor, at offentlighedsreglerne ikke kan omgås ved selskabskonstruktioner.

4.2.

Justitsministeriet skal bemærke, at det fremgår af pkt. 4.3.1.2 i lov-forslagets almindelige bemærkninger, at en enig Offentlighedskommissi-on vedrørende baggrunden for forslaget om, at selskaber, hvori mere end75 % af ejerandelene tilhører danske offentlige myndigheder, skal væreomfattet af offentlighedsloven, bl.a. har peget på, at udlægningen af enrække centrale samfundsopgaver til offentligt ejede selskaber indebæreren forringelse af muligheden for indsigt i varetagelsen af opgaverne iforhold til, hvad der var gældende, da opgaverne (inden udlægningen)blev udført af forvaltningen. Herudover har kommissionen peget på, at enoffentlig ejerandel på mere end 75 % indebærer, at selskabet har en sådan(organisatorisk og økonomisk) tilknytning til det offentlige, at selskabet –uanset at det er organiseret på et privatretligt grundlag og derfor i reglenskal drives på almindelige markedsvilkår – bør være omfattet af offent-lighedsloven, mens offentlighedens interesse i indsigt i det offentligesudøvelse af ejerskabet af selskaber, hvor det offentlige ejer en mindreandel, er tilgodeset ved den indsigt, der følger af reglerne i bl.a. årsregn-skabsloven.Som anført i pkt. 4.3.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger harJustitsministeriet på dette punkt tiltrådt Offentlighedskommissionens for-slag, herunder afvejning af på den ene side offentlighedens interesse i detoffentliges udøvelse af ejerskabet og driften af offentlige selskaber og påden anden side den omstændighed, at disse selskaber er organiseret pårent privatretligt grundlag og derfor i reglen skal drives på almindeligemarkedsvilkår. Justitsministeriet kan ved denne afvejning ikke pege påforhold, der skulle tale for at fastsætte en anden grænse for offentligtejerskab som kriterium for, om offentlighedsloven finder anvendelse, endden grænse på 75 %, som Offentlighedskommissionen efter nøje afvej-ning har foreslået i lovudkastets § 4. Dette gælder, selvom det offentligevil kunne have fuld kontrol over et selskab, hvor mindre end 75 % afejerandelene tilhører det offentlige.

Det bemærkes desuden, at Justitsministeriet ikke er enig i, at der vil væretale om en præcisering, hvis det blev lagt til grund, at undtagelsen i § 4,stk. 2,kunkan anvendes, hvis den altovervejende del af selskabets virk-somhed er konkurrenceudsat. Som det fremgår af bemærkningerne tillovforslagets § 4, forudsættes det således, at bestemmelsen i stk. 2navn-ligfinder anvendelse i forhold til offentligt ejede selskaber, der ikke ud-øver forvaltningsvirksomhed, og som udøver virksomhed, der i altover-vejende grad er konkurrenceudsat. Det bemærkes, at det anførte i lovfor-slagets bemærkninger svarer til, hvad en enig Offentlighedskommissionhar anført i bemærkningerne til den tilsvarende bestemmelse i kommissi-onens lovudkast, jf. betænkningens side 919.I forlængelse heraf finder Justitsministeriet fortsat, at det kan være nær-liggende under henvisning til karakteren af den virksomhed, der udøves iFinansiel Stabilitet A/S, at undtage dette selskab fra offentlighedslovensanvendelsesområde.Justitsministeriet skal for så vidt angår det, som er anført i notatet om an-vendelsen af lovforslagets § 4, stk. 2, i forhold til kommunalt ejede for-syningsvirksomheder og havneselskaber, der måtte have monopol elleren monopollignende position, pege på, at visse af den slags virksomhedervil være omfattet af den nye offentlighedslov i kraft af lovforslagets § 3,stk. 2, der omfatter (visse) elforsyningsvirksomheder, naturgasforsy-ningsvirksomheder og varmeforsyningsanlæg. Bestemmelsen i lovforsla-gets § 4, stk. 2, vil ikke kunne anvendes til at undtage virksomheder om-fattet af § 3, stk. 2, da bestemmelsen i § 4, stk. 2, ifølge forslaget alenevil kunne bruges til at undtage selskaber, der er omfattet af offentligheds-loven efter § 4, stk. 1. Det bemærkes i tilknytning hertil, at det i bemærk-ningerne til lovforslagets § 4 er anført, at hvis det af en anden lov endoffentlighedsloven følger, at offentlighedsloven skal finde anvendelse foret bestemt selskab, kan bestemmelsen i § 4, stk. 2, heller ikke anvendes.For så vidt angår de kommunale forsyningsvirksomheder, som ikke eromfattet af § 3, stk. 2, og kommunale havneselskaber er det Justitsmini-steriets opfattelse, at der ikke er grund til, at der skal gælde en særlig be-grænset adgang til at undtage dem efter bestemmelsen i § 4, stk. 2, i for-hold til, hvad der gælder andre selskaber.Justitsministeriet skal endelig i forhold til det, der i notatet er anført omselskabskonstruktioner, bemærke, at det fremgår af bemærkningerne tillovforslagets § 4, at det er forudsat, at loven finder anvendelse på de om-6

handlede selskaber, uanset om der er tale om direkte eller indirekte of-fentligt ejerskab af mere end 75 % af ejerandelene. Ved indirekte ejer-skab forstås ejerskab gennem en eller flere andre juridiske personer.

5.1.

I notatet er det vedrørende lovforslagets § 5 om private, der er tillagtbeføjelse til at træffe afgørelse på det offentliges vegne, anført, at det ervigtigt at få præciseret, at lovforslaget vil sikre offentligheden ret til ind-sigt i tilfælde, hvormyndighedssageroverlades til private. Det er desu-den anført, at det vil være nyttigt at få udarbejdet en oversigt fra alle mi-nisterier over afgørelsessager, der ved eller i henhold til lov er udlagt tilprivate virksomheder, foreninger mv.Endelig er det anført, at undtagelsesbestemmelsen i § 5, stk. 2, som ikkeindgik i Offentlighedskommissionens lovudkast, ikke er velbegrundet.

5.2.1.

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at det følger af lovforslagets§ 5, stk. 1, at offentlighedsloven som udgangspunkt skal finde anvendel-se på selskaber, institutioner, personligt ejede virksomheder, foreningerm.v., i det omfang de ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelsetil attræffe afgørelserpå statens, en regions eller en kommunes vegne.Det fremgår ikke af notatet, hvad der nærmere skal forstås ved ”myndig-hedssager”.Det er efter Justitsministeriets opfattelse imidlertid nærlig-gende at antage, at dette begreb også omfatter andre sager end sager,hvori dertræffes afgørelse,og at der derfor ikke vil være tale om en præ-cisering, hvis det blev lagt til grund, at lovforslagets § 5 skulle omfattealle tilfælde, hvormyndighedssageroverlades til private. Det bemærkes,at der ved siden af § 5 foreslås en ny bestemmelse i lovforslagets § 6,hvorefter en forvaltningsmyndighed, der har overladt andre opgaver endafgørelseskompetence til en virksomhed m.v., som efter lovgivningenpåhviler det offentlige, har pligt til at sikre, at den pågældende virksom-hed løbende giver oplysninger til myndigheden om udførelsen af opga-verne.Som anført i bemærkningerne til § 5 må det efter Justitsministeriets op-fattelse forventes, at bestemmelsen kommer til at omfatte en bred vifte afforskellige private institutioner m.v. Denne vifte af institutioner m.v. måefter ministeriets opfattelse antages løbende at blive ændret i takt med, atbeføjelser til at træffe afgørelser tildeles og udløber eller tilbagekaldes afmyndighederne. Det er derfor – som også anført i pkt. 3.4 i den kommen-terede høringsoversigt – efter Justitsministeriets opfattelse ikke hen-sigtsmæssigt at opregne alle eksempler efter gældende ret på private, der7

træffer afgørelse på det offentliges vegne, ligesom det i praksis ikke vilvære muligt at gøre en fuldstændig og opdateret liste herover offentligttilgængelig f.eks. på en ny offentlighedsportal. Justitsministeriet finderheller ikke, at der er et reelt behov herfor, idet kriteriet for, om en privatinstitution m.v. i en konkret situation vil være omfattet af offentligheds-loven, følger af et enkelt og entydigt kriterium i § 5 (om institutionenm.v. ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelse til at træffe afgø-relse på statens, en regions eller en kommunes vegne).

5.2.2.

Justitsministeriet har – i modsætning til i § 5 i Offentlighedskom-missionens lovudkast – fundet grund til at indsætte en bestemmelse i § 5,stk. 2, om, at vedkommende minister efter forhandling med justitsmini-steren kan fastsætte regler, der indebærer, at offentlighedsloven ikke fin-der anvendelse i forhold til institutioner m.v., der træffer afgørelse på sta-tens, en regions eller en kommunes vegne. Om begrundelsen herfor hen-vises til pkt. 4.3.2.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger, hvor deter anført, at det efter Justitsministeriet opfattelse ikke kan udelukkes, atder kan forekomme tilfælde, hvor tungtvejende hensyn betyder, at indsigtefter offentlighedsloven i institutioner m.v., som er oprettet på privat ini-tiativ og privat retsgrundlag, vil være uhensigtsmæssig. Det vil f.eks. ef-ter omstændighederne kunne være tilfældet, hvor kompetencen til at træf-fe afgørelse i forhold til den enkelte borger på et bestemt område er pla-ceret hos en privat aktør i tilknytning til anden virksomhed, som den pri-vate aktør udøver i forhold til den pågældende borger, og hvor det efteren konkret vurdering vil forekomme særligt byrdefuldt for den private atblive omfattet af offentlighedsloven for så vidt angår afgørelsesvirksom-heden. Det er imidlertid det anførte sted i bemærkningerne forudsat, atmuligheden for i medfør af § 5, stk. 2, at gøre undtagelse fra § 5, stk. 1,alene bringes i anvendelse, hvor der kan peges på særlige hensyn.

6.1.

Det er i notatet vedrørende lovforslagets § 6 om overladelse af visseopgaver fra en myndighed til private anført, at udredninger, evalueringerog tilsyn indgår som et naturligt led i de lovbestemte opgaver, der skalløses af offentlige myndigheder, og at det er vigtigt at få præciseret, atmyndigheder, der benytter private konsulentfirmaer til sådanne opgaver,skal sikre, at datagrundlag indsendes til myndigheden senest i forbindelsemed aflevering af rapporten m.v.

6.2.

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at lovforslagets § 6 – som sva-rer til det, en enig Offentlighedskommission har anbefalet – vedrører til-fælde, hvor en forvaltningsmyndighedoverladeren virksomhed m.v. at8

udføre opgaver, som efter lovgivningen påhviler det offentlige. Justits-ministeriet har forstået notatet således, at det lægger op til, at myndighe-der skal sikre sig det omtalte datagrundlag, selvom myndigheden ikkeoverlader den lovbestemte opgave til en privat. Dette vil imidlertid ikkevære en præcisering, men derimod en udvidelse i forhold til Offentlig-hedskommissionens forslag, som Justitsministeriet ikke finder, at der erbehov for.

7.1.

I notatet er det vedrørende lovforslagets § 7 (hovedreglen om rettentil aktindsigt) anført, at det er vigtigt, at Folketinget i forbindelse medden nye lovgivning bekræfter, at ministres særlige rådgivere, som er an-satte i ministerierne, er omfattet af offentlighedsloven, når de udførerrådgivning og pressebetjening m.v., uanset om arbejdet er knyttet til mi-nisterens rolle som øverste chef for forvaltningen eller som partipolitiker.

7.2.

Justitsministeriet er enig i, at en ministers særlige rådgiver, der eransat i et ministerium, er omfattet af offentlighedslovens regler. Ministe-riet skal i den forbindelse henvise til, at det i bemærkningerne til lovfor-slagets § 7 er omtalt, at ministres særlige rådgivere skal betragtes somembedsmænd med særlige ansættelsesvilkår. De indgår således som endel af ministeriernes embedsværk, og de er i det væsentlige underlagt desamme regler, som gælder for de øvrige embedsmænd. I overensstem-melse hermed skal spørgsmålet om aktindsigt i materiale, som en særligrådgiver bruger, vurderes efter offentlighedslovens almindelige regler.Det følger heraf, at såfremt et dokument er indgået til, afsendt eller udar-bejdet af den særlige rådgiver som ansat i vedkommende ministeriumsom led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med ministerietsvirksomhed, vil der være ret til aktindsigt heri i overensstemmelse medoffentlighedslovens almindelige regler. Det anførte omfatter også tilfæl-de, hvor et dokument er udarbejdet m.v. til ministeren, herunder af hen-syn til dennes funktion som regeringspolitiker.Justitsministeriet er derimod ikke enig i, at materiale, som den særligerådgiver modtager, afsender eller udarbejder i tilknytning til ministerensfunktion som partipolitiker, er omfattet af offentlighedsloven. Hvis densærlige rådgiver har udarbejdet dokumenter i forbindelse med en opgave,der kun er knyttet til ministerens funktion som partipolitiker, vil de på-gældende dokumenter således – som følge af lovforslagets § 7, stk. 1, ogi overensstemmelse med gældende ret – ikke være omfattet af retten tilaktindsigt efter offentlighedslovens regler. Det skyldes, at sådanne do-kumenter ikke af den særlige rådgiver vil have været undergivet admini-9

strativ sagsbehandling. Den pågældende opgave vil således ikke vedrøreen ”sag” i ministeriet. Det anførte harmonerer med, at hvis vedkommen-de minister i sin funktion som partipolitiker selv udarbejder et dokumentvil der ikke være aktindsigt heri, fordi dokumentet i det konkrete tilfældeikke ville vedrøre en aktivitet, som udøves af det offentlige. Der henvisesogså på dette punkt til bemærkningerne til lovforslagets § 7.Det bemærkes – som ligeledes anført i bemærkningerne til lovforslagets§ 7 – at hvis de dokumenter, som en særlig rådgiver bruger til en opgave,der kun er knyttet til ministerens funktion som partipolitiker, tidligere erindgået i administrativ sagsbehandling hos f.eks. det ministerium, somden særlige rådgiver er ansat i, vil dokumenterne – som en del af ved-kommende ministerielle sag – være undergivet aktindsigt efter offentlig-hedslovens almindelige regler. Tilsvarende vil dokumenter, som en sær-lig rådgiver udarbejder eller bruger til en opgave, der kun er knyttet tilministerens funktion som partipolitiker, og som efterfølgende er indgået iadministrativ sagsbehandling hos f.eks. det ministerium, som den særligerådgiver er ansat i – som en del af ministeriets sag – være undergivet akt-indsigt efter offentlighedslovens regler fra det tidspunkt, hvor dokumen-terne er indgået i en sådan administrativ sagsbehandling.Det anførte vedrørende omfanget af retten til aktindsigt efter lovforslageti materiale, som den særligere rådgiver modtager, afsender eller udarbej-der, svarer efter Justitsministeriet opfattelse til gældende ret.

8.1.

Det er i notatet vedrørende lovforslagets § 11 om dataudtræk anført,at der er foretaget en tilføjelse til betingelserne for dataudtræk i forholdtil forslaget fra Offentlighedskommissionen, idet der til kravet om, at da-taudtræk skal kunne ske ved enkle kommandoer er tilføjet et krav om, atdet skal kunne ske ved få kommandoer. Det er anført, at denne tilføjelsesvækker den nye rettighed, og at kravet i øvrigt ikke er velbegrundet. Dettidsmæssige forbrug må være afgørende, og det har ikke nødvendigvissammenhæng med antallet af kommandoer. Få kommandoer kan i nogletilfælde være komplicerede, mens en længere række kommandoer i andretilfælde kan være nemme og hurtige. Det er desuden anført, at en myn-dighed kan tænkes at ville bistå en journalist eller forsker, selv om derkræves mere end enkle kommandoer, men at persondataloven i så faldkan blokere herfor. Det er anført, at lovforslagets krav om anonymiseringaf fortrolige data må være tilstrækkelig sikring, og at det vil være nyttigtat få præciseret under Folketingets arbejde med lovforslaget, at personda-10

taloven ikke hindrer anonymiserede dataudtræk, som myndigheder giveruden at være forpligtede hertil.Det er desuden vedrørende § 11 henvist til, at der er tilføjet et stk. 2, somikke indgik i det forslag, der var enighed om i Offentlighedskommissio-nen. Ifølge stk. 2 gælder retten til dataudtræk ikke med hensyn til oplys-ninger omfattet af persondataloven § 10. Det er anført, at ”stk. 2 [er]unødvendig, og tilføjelsen skaber derfor alvorlig tvivl.”Herudover er det i notatet anført, at det er vigtigt at sikre, at offentlighe-dens ret til dataudtræk ikke er begrænset til databaser, der formelt føresaf eller for en offentlig myndighed, men også gælder ved databaser, somdet offentlige har brugsret til. Det er endelig anført, at det vil styrke densamfundsmæssige og erhvervsmæssige udnyttelse af data, hvis Folketin-get præciserer, at de særlige regler for indtægtsdækket virksomhed ikkegiver grundlag for, at offentlige myndigheder bruger gebyrer for aktind-sigt og dataudtræk til at dække omkostninger ved det offentliges basis-virksomhed.

8.2.1.

Justitsministeriet skal bemærke, at ministeriet med lovforslagets §11 har tiltrådt Offentlighedskommissionens forslag om, at der som ud-gangspunkt skal være ret til såkaldt dataudtræk (sammenstilling af oplys-ninger i databaser). Den ændrede formulering af bestemmelsen i § 11 seti forhold til kommissionens lovudkast er endvidere foretaget af lovtekni-ske grunde.Det følger af Offentlighedskommissionens lovudkast, at retten til dataud-træk skal gælde, hvis dataudtrækket (rent teknisk) kan gennemføres ved”enkle kommandoer”.I Justitsministeriets forslag er dette udtryk ændret til ”få og enkle kom-mandoer”, og baggrunden herfor er, at den ændrede formulering efterJustitsministeriets opfattelse i højere grad afspejler indholdet af den be-tingelse for dataudtræk, som Offentlighedskommissionen har foreslået jf.pkt. 2.3.2.7 og pkt. 4.5.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.Udtrykket ”enkle kommandoer” i kommissionens lovudkast tager såledesifølge bemærkningerne til lovudkastet sigte på at varetage hensynet tilden ressourcemæssige belastning af den offentlige forvaltning, som en rettil dataudtræk vil indebære. Offentlighedskommissionen har i overens-stemmelse hermed i betænkningen (side 934) i bemærkningerne til § 1111

bl.a. fremhævet, at ”[b]etingelsen om enkle kommandoer vil […] ikkevære opfyldt, hvis sammenstillingen […] ikke kan foretages i løbet afkort tid”. Kommissionen har desuden i betænkningen (side 372) anført, atden aktindsigtssøgende ikke kan kræve, at vedkommende forvaltnings-myndighed foretager et stort antal forskellige sammenstillinger, selv omsammenstillingerne hver især kan foretages ved enkle kommandoer.Justitsministeriets tilføjelse af udtrykket ”få” i lovforslaget skal på dennebaggrund ses i lyset af, at ordlyden af § 11 i kommissionens lovudkastumiddelbart kunne give indtryk af, at der var ret til at få foretaget et da-taudtræk, som kræver mange kommandoer, der hver især var enkle atforetage, selvom udtrækket ikke nødvendigvis som forudsat af kommis-sionen ville kunne foretages i løbet af kort tid og derved alene uden brugaf væsentlige ressourcer.Formuleringen ”få og enkle” giver således efter Justitsministeriets opfat-telse et mere retvisende billede af den retstilstand, som en enig Offentlig-hedskommission (og Justitsministeriet) lægger op til, og den er derforefter ministeriets opfattelse af lovtekniske grunde at foretrække.Det bemærkes, at der ikke er noget til hinder for, at en myndighed vælgerat meddele dataudtræk i videre omfang, end der er pligt til efter § 11(meddeler meroffentlighed), f.eks. hvor dataudtrækket ikke kan foretagesved få og enkle kommandoer. Det forudsætter dog, at videregivelsen afeventuelle personoplysninger sker inden for rammerne af persondatalo-ven. Justitsministeriet er således enig i det, der er anført i notatet, om, atpersondataloven ikke hindrer anonymiserede dataudtræk, som myndig-heder giver uden at være forpligtede hertil, så længe der foretages en til-strækkelig effektiv anonymisering af de pågældende personoplysninger.Der henvises herom til betænkningens kapitel 17, pkt. 5.2.2 (side 703ff.). Justitsministeriet finder ikke, at der er behov for en præcisering afdet anførte i lovforslaget.

8.2.2.

Bestemmelsen i § 11, stk. 2, hvorefter retten til dataudtræk efter §11, stk. 1, ikke finder anvendelse med hensyn til personoplysninger om-fattet af persondatalovens § 10, skal ses i lyset af Datatilsynets hørings-svar vedrørende lovudkastet, jf. pkt. 5 i den kommenterede høringsover-sigt. Bestemmelsen i § 11, stk. 2, er ny i forhold til Offentlighedskom-missionens lovudkast, og om baggrunden for bestemmelsen henvises iøvrigt til pkt. 4.5.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.12

Som det fremgår det anførte sted i bemærkningerne, har stk. 2 til formålat skabe overensstemmelse mellem bestemmelsen i § 11 om ret til data-baseudtræk og persondatalovens bestemmelser om personoplysninger,som alene behandles med henblik på statistik eller videnskabelige under-søgelser. Persondatalovens § 10, stk. 1, fastsætter således, at personop-lysninger som nævnt i persondatalovens § 7, stk. 1, eller § 8 må behand-les, hvis dette alene sker med henblik på at udføre statistiske eller viden-skabelige undersøgelser af væsentlig samfundsmæssig betydning, og hvisbehandlingen er nødvendig for udførelsen af undersøgelserne. Det er ipersondatalovens § 10, stk. 2, fastsat, at sådanne oplysninger ikke seneremå behandles i andet end statistisk eller videnskabeligt øjemed, og at detsamme gælder behandling af andre oplysninger, som alene foretages istatistisk eller videnskabeligt øjemed, jf. persondatalovens § 6. Det følgeraf persondatalovens § 32, stk. 4, at persondatalovens § 31, stk. 1, om denregistreredes indsigtsret ikke finder anvendelse, hvis oplysningerne ude-lukkende behandles i videnskabeligt øjemed, eller hvor oplysningernekun opbevares i form af personoplysninger i det tidsrum, som kræves forat udarbejde statistikker. Uden tilføjelsen i § 11, stk. 2, i lovforslaget villeder således efter offentlighedsloven kunne være videre ret til indsigt ioplysninger, der alene behandles med henblik på at udføre statistiske el-ler videnskabelige undersøgelser af væsentlig samfundsmæssig betyd-ning, end der er ret til efter persondataloven. En sådan retstilstand villeefter Justitsministeriet opfattelse være uhensigtsmæssig og ville bl.a. – istrid med formålet med bestemmelserne i persondatalovens § 10 og § 32,stk. 4 – medføre en risiko for, at det ville blive vanskeligt for offentligemyndigheder at indsamle oplysninger til brug for statistiske eller viden-skabelige undersøgelser af væsentlig samfundsmæssig betydning.For så vidt angår rækkevidden af bestemmelsen i lovforslagets § 11 be-mærkes, at det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen (og af side934 i Offentlighedskommissionens betænkning), at udtrykket ”en myn-digheds databaser” – foruden de databaser som myndigheden selv haroprettet og fører – også dækker forvaltningens databaser, hvor driften erudliciteret til en privat virksomhed. Justitsministeriet finder ikke grund-lag for at udvide bestemmelsen til også at dække tilfælde, hvor en myn-dighed har ”brugsret” til en database, der – f.eks. i erhvervsmæssigt øje-med – er oprettet og føres af private. Efter Justitsministeriets opfattelsebør der således f.eks. ikke gælde en ret til dataudtræk hos en myndighed ien database med kommenterede love (f.eks. Karnovs Lovsamling), sommyndigheden af en privat erhvervsdrivende har købt en ret til, at myn-dighedens medarbejdere kan benytte.13

Med hensyn til udtræk fra databaser, der drives for det offentlige af pri-vate, er der i bemærkningerne til lovforslagets § 11 henvist til betænk-ningens kapitel 11, pkt. 4.3, hvor det på side 373 f. er anført, at en rækkeaf forvaltningsmyndighedernes databaser er udliciteret til private virk-somheder. Dataudtræk fra disse databaser forudsætter direkte betaling tilvirksomheden, og erfaringsmæssigt er prisen relativ høj for selv for-holdsvis ukomplicerede dataudtræk, der ikke er forudsat i kontraktenmed virksomheden. En enig Offentlighedskommission giver i betænk-ningen udtryk for, at omkostningerne til sådanne udtræk i sidste endeskal bæres af den, der har anmodet om sammenstillingen, og at forvalt-ningsmyndighederne således skal have dækket betalingen til virksomhe-derne, jf. side 373. Det er i forlængelse af det anførte kommissionens op-fattelse, at forvaltningsmyndighederne i tilfælde af udlicitering af driftenaf myndighedernes databaser bør søge at få indført bestemmelser i ”udli-citeringskontrakten”, der beskriver proceduren ved anmodning om data-udtræk efter offentlighedsloven, herunder om, at vedkommende virk-somhed skal foretage dataudtræk til en pris, der i det væsentligste svarertil omkostningerne, hvis udtrækket skal foretages som følge af en an-modning, der er indgivet efter offentlighedsloven.For så vidt angår det anførte i notatet om fastsættelse af gebyrer for akt-indsigt og dataudtræk i forhold til det offentliges udøvelse af indtægts-dækket virksomhed, bemærkes, at det fremgår af betænkningens side 375og side 812 f., at lovudkastets bestemmelser – herunder bestemmelsen i §11 og det foreslåede krav om, at myndighederne alene kan kræve de di-rekte omkostninger dækket i forbindelse med sammenstillingen – ikkegælder i de tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed f.eks. i form af salgaf dokumenter eller salg af sammenstilling af oplysninger oppebærer enindtægt på grundlag af salg af det pågældende materiale. Justitsministeri-et finder ikke grundlag for at lægge noget andet til grund i forhold til detfremsatte lovforslag.

9.1.

I notatet er det vedrørende lovforslagets § 12 om ret til indsigt i da-tabeskrivelser anført, at det med lovforslagets § 12, stk. 3, 2. pkt. – imodsætning til i Offentlighedskommissionens lovudkast – foreslås fast-sat, at offentlige myndigheder ikke skal udarbejde en databeskrivelse,hvis det vil kræve et væsentligt ressourceforbrug. Det er anført, at detteikke er rimeligt.

9.2.

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at ministeriet som anført i pkt.4.5.2.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger har tiltrådt Offentlig-14

hedskommissionens forslag om ret til indsigt i databeskrivelsen, jf. lov-forslagets § 12.I lovforslagets § 12, stk. 3, 1. pkt., er det i overensstemmelse hermed an-ført, at forvaltningsmyndighederne i forhold til databaser, som etablereseller udvikles efter lovens ikrafttræden, skal sikre sig, at der udarbejdesen databeskrivelse med henblik på, at der kan meddeles indsigt heri.Der er endvidere ikke nogen modsætning mellem den foreslåede be-stemmelse i lovforslagets § 12, stk. 3, 2. pkt. – hvorefter pligten til at ud-arbejde databeskrivelse ikke gælder, hvis udarbejdelsen af en databeskri-velse vil indebære et væsentligt ressourceforbrug – og Offentligheds-kommissionens lovudkast. Det følger således af lovudkastet, at pligten tilat udarbejde databeskrivelse skal gælde ”i almindelighed”. En enig Of-fentlighedskommission har i bemærkningerne til bestemmelsen (betænk-ningens side 937) præciseret, at udtrykket ”i almindelighed” sigter til, atforpligtelsen til at udarbejde en databeskrivelse i forhold til databaser,der etableres eller udvikles efter lovens ikrafttræden, ikke gælder i desærlige tilfælde, hvor det drejer sig om en meget omfattende databasemed sammensatte data, og hvor udarbejdelsen af en databeskrivelse der-for vil indebære et væsentligt ressourceforbrug.Den ændrede formulering i lovforslaget i bestemmelsen i § 12 skyldes, atJustitsministeriet af lovtekniske grunde har fundet, at indholdet af denbegrænsning i pligten til at udarbejde databeskrivelse, som Offentlig-hedskommissionen foreslår med udtrykket ”i almindelighed”, bør frem-går direkte af bestemmelsens ordlyd. Der kan endvidere henvises til, atdet i bemærkningerne til bestemmelsen er fremhævet, at bestemmelsen ipraksis formentlig kun vil finde anvendelse i forhold til meget omfatten-de databaser med sammensatte data.

10.1.

Det er i notatet vedrørende lovforslagets § 14 om meroffent-lighedsprincippet (og § 20 om undtagelse af sager om lovgivning, førlovforslag er fremsat) anført, at sager om lovgivning (herunder hørings-svar) først bliver omfattet af aktindsigt, når lovforslag er fremsat. Detanføres i den forbindelse, at Offentlighedskommissionen i betænkningenpå side 762 forudsætter, at interne faglige vurderinger i endelig form, derindgår i en lovgivningssag, i almindelighed udleveres. Det anføres, at deter nærliggende, at Folketinget præciserer, at denne forudsætning som ud-gangspunkt må gælde høringssvar, som ministerier modtager om lovud-15

kast, således at offentligheden (og Folketingets Retsudvalg) ikke nød-vendigvis skal vente til lovforslagets fremsættelse med denne indsigt.

10.2.

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at Offentlighedskommissio-nen i betænkningens kapitel 20, pkt. 3.5.1 (side 762), hvortil der er hen-vist i pkt. 4.6.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger, har anført, atdet forudsættes, at interne faglige vurderinger i endelig form, der indgår ien lovgivningssag, i almindelighed udleveres efter lovudkastets § 14, stk.2, om meroffentlighed allerede fra den faktiske offentliggørelse af et ud-kast til et lovforslag; det vil sige fra det tidspunkt, hvor det pågældendeudkast sendes i ekstern høring og offentliggøres på Høringsportalen (ogikke først fra det senere tidspunkt, hvor lovforslaget måtte blive fremsatfor Folketinget). Denne forudsætning hos kommissionen må antages atbygge på, at fra det tidspunkt, hvor lovudkastet er offentliggjort, vigerhensynet til den (regerings)politiske beslutningsproces for hensynet til, atindsigt i de interne faglige vurderinger i endelig form kan bidrage til atkvalificere den offentlige debat om det offentliggjorte lovudkast medhenblik på, at offentligheden kan tage stilling til og drøfte det pågælden-de (offentliggjorte) initiativ på de faglige præmisser, som forvaltnings-myndigheden baserer forslaget på, jf. betænkningen side 634 f. Justitsmi-nisteriet er enig med Offentlighedskommissionen heri.Der er imidlertid efter Justitsministeriets opfattelse ikke holdepunkterfor, at Offentlighedskommissionen har forudsat, at noget tilsvarendeskulle gælde i forhold til de høringssvar, som modtages vedrørende etlovgivningsinitiativ, og det fremsatte lovforslag bygger heller ikke på, athøringssvar i almindelighed bør udleveres, selvom vedkommende lov-forslag ikke er fremsat. Der vil således ikke – som anført i notatet – væretale om en præcisering, men om en udvidelse, hvis det blev forudsat, atder som udgangspunkt skulle være adgang til indsigt i høringssvar i så-danne tilfælde, før et lovforslag måtte være fremsat.

11.1.

I notatet er det vedrørende lovforslagets § 15 om journalisering an-ført, at forslaget er ændret væsentligt i forhold til Offentlighedskommis-sionens udkast, idet journaliseringspligten for interne dokumenter ifølgelovforslaget kun gælder for dokumenter, der har en endelig form. Det eranført, at bemærkningerne herom giver myndighederne et frit skøn medhensyn til, om et internt dokument skal betragtes som endeligt, og dettilrådes at følge Offentlighedskommissionens betænkning side 948, hvordet bl.a. fremgår, at interne dokumenter er endelige, når de har været til-lagt faktisk betydning i forbindelse med behandlingen af en sag.16

Det er desuden i notatet anført, at udover dato og kort tematisk angivelsebør det indgå i minimumskravene i § 15, stk. 3, at journalsystemet inde-holder information om, hvilke myndigheder, virksomheder eller andreorganisationer, der har sendt eller skal modtage et dokument. Det anfø-res, at der kan sammenlignes med journaliseringskrav i andre nordiskelande og lovforslagets krav til postlisteforsøg, jf. § 16, stk. 2, nr. 2.

11.2.

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at ministeriet – som anført ipkt. 4.7.2.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger – med lovforsla-gets § 15 har tiltrådt Offentlighedskommissionens forslag om, at der formyndighederne skal være pligt til at journalisere dokumenter af betyd-ning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt.Det følger endvidere – i modsætning til Offentlighedskommissionenslovudkast – udtrykkeligt af bestemmelsen i lovforslagets § 15, stk. 1, atogså interne dokumenter skal journaliseres, når de foreligger i endeligform.I modsætning til, hvad der fulgte af Offentlighedskommissionens udkasttil § 15, stk. 1, jf. herved betænkningens side 873 f. og 947 f., vil derimidlertid ikke efter den foreslåede bestemmelse gælde en pligt til (rentundtagelsesvist) at journalisere udkast til interne dokumenter. Det er ikkeJustitsministeriets opfattelse, at dette kan anses for en væsentlig ændringi forhold til Offentlighedskommissionens lovudkast.Justitsministeriet har endvidere som det fremgår i den nærmere omtale ipkt. 4.7.2.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger været opmærksompå, at Offentlighedskommissionen i betænkningen har forudsat, at detrent undtagelsesvist kan forekomme, at også udkast til interne dokumen-ter har betydning for sagen eller sagsbehandlingen i øvrigt og derfor om-fattes af Offentlighedskommissionens journaliseringsbestemmelse. I for-bindelse med udformningen af den nye lovbestemmelse om journalise-ring har Justitsministeriet imidlertid – ligesom Offentlighedskommissio-nen – lagt vægt på, at en ny lovbestemmelse så vidt muligt afklarer dentvivl, der hidtil har været med hensyn til, hvilke dokumenter der som ud-slag af god forvaltningsskik skal journaliseres. Det er i den forbindelseJustitsministeriets opfattelse, at der er et særligt behov for, at en lovbe-stemmelse, der er rettet til og skal administreres af en stor del af den of-fentlige forvaltning, er klar.17

Det er derfor Justitsministeriets opfattelse, at såvel lovtekniske som res-sourcemæssige grunde taler for den afgrænsning af den nye journalise-ringspligt (interne dokumenter i endelig form), som er foreslået med lov-forslagets § 15. Den foreslåede afgrænsning afspejler således efter mini-steriets opfattelse på en klarere måde den grundlæggende ordning, somOffentlighedskommissionen reelt lægger op til, og vil i højere grad endkommissionens journaliseringsbestemmelse afklare retstilstanden i for-hold til, hvilke dokumenter der skal journaliseres.Der er efter Justitsministeriets opfattelse ikke – som anført i notatet –med lovforslaget overladt forvaltningsmyndighederne et frit skøn medhensyn til, om et dokument er endeligt. Når det gælder spørgsmålet om,hvornår et udkast foreligger i endelig form, er det i bemærkningerne til §15 anført, at det i sagens natur i første række vil bero på opfattelsen hosden myndighed, som udarbejder et internt dokument, om dokumentet fo-religger i endelig form. Det er imidlertid anført, at det dog formentligt ialmindelighed vil være udtryk for, at det pågældende dokument forelig-ger i endelig form, hvis det har været tillagt faktisk betydning i forbindel-se med behandlingen af den pågældende sag.Ifølge lovforslagets § 15, stk. 3, skal en myndigheds journalsystem væreindrettet således, at det – i forhold til de dokumenter, der journaliseres –indeholder oplysninger om dato for dokumentets modtagelse eller afsen-delse og en kort, tematisk angivelse af dokumentets indhold. Dette svarertil de krav, som en enig Offentlighedskommission lagde op til medkommissionens forslag til § 15.Som anført i betænkningen på side 880 indeholder lovgivningen ikke idag krav til, hvordan offentlige myndigheders journaler skal føres, ellerhvilke oplysninger der skal fremgå af disse vedrørende det enkelte do-kument. Da offentlige myndigheders journalsystemer kan være indrettetmeget forskelligt under hensyntagen til myndighedens karakter og opga-ver, mængden af håndterede dokumenter, karakteren af dokumenterne(f.eks. klassificerede dokumenter) m.v. finder Justitsministeriet hellerikke, at der bør fastsættes sådanne krav i offentlighedsloven ud over, atsystemet skal indeholde de oplysninger, der er nødvendige for, at syste-met kan identificere dokumenter, bevare dokumenter samt overholdegældende regler på det pågældende område, jf. betænkningens side 881samt lovforslagets § 15, stk. 3. Det er i den sammenhæng Justitsministe-riets opfattelse, at bl.a. ressourcemæssige hensyn taler for, at der ikkestilles krav om, at der medtages oplysninger om det enkelte dokument,18

som ikke hænger sammen med de hensyn, som ligger bag førelsen af etjournalsystem.Der er på den anførte baggrund efter Justitsministeriets opfattelse ikkegrundlag for at indføre en generel pligt for myndighederne til at sikre, atjournalsystemet indeholder oplysninger om, hvilke myndigheder, virk-somheder eller organisationer der har sendt eller modtaget et dokument.

12.1.

I notatet er det vedrørende lovforslagets § 16 om en forsøgsordningmed postlister bl.a. anført, at det er vigtigt, at Offentlighedskommissio-nens anbefalinger bliver fulgt, og at det vil være nyttigt at inddrage erfa-ringerne fra de kommuner, der er længst fremme, og fra den nye norskemodel for offentlig adgang til aktlister i den statslige forvaltning.

12.2.

Justitsministeriet har noteret sig synspunkterne i notatet og skalbemærke, at som anført i bemærkningerne til § 16 er formålet med for-søgsordningen at få et dækkende billede af arbejds- og ressourcebelast-ningen ved at føre en postliste samt, i hvilket omfang den vil blive an-vendt af offentligheden. Derfor bør forsøgsordningen i det mindste om-fatte et enkelt ministeriums departement, en underliggende styrelse samtden centrale forvaltning i en region og i en større kommune.

13.1.

Det er i notatet vedrørende lovforslagets § 22 anført, at offentligeforvaltninger typisk fører kalendere om de ansattes deltagelse i møder,rejser m.v. for at sikre nem adgang til information om mulighederne forkontakt til de ansatte, og at kalenderne typisk har både en intern og enekstern funktion. Det er anført, at behovet for beskyttelse af oplysningerom private forhold ikke kan begrunde, at kalendere undtages som helhed,og at hvis formålet er at beskytte oplysninger om private forhold i kalen-dere, kunne det nemt gøres ved en præcisering eller en tilføjelse til und-tagelsen om enkeltpersoners private forhold (§ 30, nr. 1).Desuden foreslås det i notatet, at der – som anbefalet af Offentligheds-kommissionens mindretal – sker en lovfæstelse af kravet til ministres ak-tive information.

13.2.

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at ministeriet som anført ipkt. 4.13.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger kan tiltræde Offent-lighedskommissionens flertals udkast til en bestemmelse, der undtageralle sager om førelse af en kalender fra aktindsigt, jf. lovforslagets § 22.19

Som anført i pkt. 4.13.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger kanJustitsministeriet i den forbindelse tilslutte sig, at der også i forhold tilandre end ministre er behov for at sikre kalenderen som et nødvendigtpraktisk planlægningsredskab og for at beskytte privatsfæren. Det erendvidere Justitsministeriets opfattelse, at den foreslåede undtagelse ikkeindebærer et væsentligt indgreb i offentlighedens adgang til information,idet det ikke kan antages, at der er en særlig offentlig interesse i at få akt-indsigt i offentligt ansattes kalendere, ligesom sådanne kalendere ikkegenerelt kan antages at indeholde oplysninger af særlig interesse for of-fentligheden. I den sammenhæng må det også tages i betragtning, at der iforhold til alle ansatte i det offentliges tjeneste vil være aktindsigt i op-lysninger om tjenesterejser, jf. lovforslagets § 21, stk. 3, ligesom der ioverensstemmelse med lovens almindelige regler vil kunne søges aktind-sigt i bilag m.v. for konkrete udgifter, der afholdes som led i varetagelsenaf det offentlige hverv, herunder møder m.v.For så vidt angår spørgsmålet om en lovfæstelse af den politiske aftaleom en åbenhedsordning for ministre skal Justitsministeriet henvise tilpkt. 9 i den kommenterede høringsoversigt. Det nævnte sted har Justits-ministeriet henvist til, at der den 30. april 2009 blev indgået en politiskaftale mellem regeringen og Dansk Folkeparti, Socialdemokratiet, Socia-listisk Folkeparti og Det Radikale Venstre om en ny åbenhedsordning omministres udgifter og aktiviteter. Som led i aftalen blev der fremsat etlovforslag (L 212 af 5. maj 2009) om en ændring af den gældende offent-lighedslov, således at loven ikke skulle gælde for sager om førelse af enministerkalender. Lovforslaget blev vedtaget af Folketinget den 29. maj2009. Sager om førelse af en ministerkalender er på grund af lovforsla-gets § 22 heller ikke omfattet af det foreliggende lovforslag. Der vil somfølge af den nævnte åbenhedsordning løbende på internettet blive offent-liggjort bagudrettede oplysninger om månedlige repræsentationsudgifter,udgifter til tjenesterejser, modtagne gaver og varetagelsen af officiellerepræsentative opgaver, ligesom ordningen vil omfatte en vis fremadret-tet information om den kommende måneds officielle aktiviteter. Justits-ministeriet er i den forbindelse enig med Offentlighedskommissionensflertal i det, der er anført i betænkningen side 486, hvorefter det bør væremuligt (for de aftalende parter) at regulere det led i den politiske aftale,som vedrører indførelsen af en åbenhedsordning vedrørende ministrenesudgifter og aktiviteter, under hensyntagen til skiftende tiders behov. Derer derfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke grund til at lovfæste dennævnte politiske aftale om en åbenhedsordning.20

14.1.

I notatet er det vedrørende lovforslagets § 24 om undtagelse af vis-se dokumenter til brug for ministerbetjening fra retten til aktindsigt bl.a.anført, at reglen kan give et større ”frirum” til at udveksle idéer og over-vejelser under forberedelsen af en sag, men at det er afgørende for dendemokratiske kontrol, at undtagelsen fra aktindsigt begrænses til forbere-delse af sager, og at undtagelsen ikke må kunne bruges til at skjule be-slutningsgrundlag. Det er anført, at bestemmelsen om ministerbetjeningderfor må vurderes i sammenhæng med retten til indsigt i sagens faktiskegrundlag (§ 28) og undtagelsen for de faglige vurderinger i endelig form,der indgår i grundlaget for ministerbeslutninger m.v. (§ 29).

14.2.

Justitsministeriet har noteret sig det, der er i notatet er anført vedrø-rende § 24, herunder at der i notatet ikke anbefales ændringer i den ord-ning, som lovforslagets § 24 lægger op til.Justitsministeriet er endvidere enig i, at bestemmelsen i § 24 må ses isammenhæng med §§ 28-29. Bestemmelsen i § 28 indebærer, at der somudgangspunkt er pligt til bl.a. fra dokumenter omfattet af § 24 at udlevere(ekstrahere) visse faktiske oplysninger og eksterne faglige vurderinger.Efter § 29 er der endvidere som udgangspunkt pligt til fra bl.a. dokumen-ter omfattet af § 24 at udlevere oplysninger om interne faglige vurderin-ger i endelig form, i det omfang oplysningerne indgår i en sag om etfremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan ellerlignende, medmindre oplysningerne findes i dokumenter, der er udarbej-det til brug for ministerrådgivning eller rådgivning af formandskabet forKL og Danske Regioner.

15.1.

Der er i notatet vedrørende lovforslagets § 25 – hvorefter retten tilaktindsigt ikke omfatter interne dokumenter og oplysninger, der udveks-les mellem KL, Danske Regioner samt disses medlemmer i forbindelsemed økonomiske eller politiske forhandlinger med staten eller i forbin-delse med drøftelser om fælles kommunale og regionale politiske initia-tiver – anført, at det er vigtigt at få klargjort grænserne for den nye und-tagelse og bl.a. få præciseret, at den ikke kan begrunde undtagelser forudtalelser som f.eks. høringssvar, der afgives af politiske organer i kom-muner og regioner.

15.2.

Justitsministeriet skal bemærke, at det fremgår af bemærkningernetil § 25, at bestemmelsen bl.a. har til formål at sikre lighed mellem påden ene side KL, Danske Regioner, kommunerne og regionerne og påden anden side staten i forbindelse med økonomiske og politiske for-21

handlinger mellem de nævnte parter, og den indebærer således, at etkommunalt eller regionalt dokument vil kunne undtages fra aktindsigt ide situationer, hvor et tilsvarende statsligt dokument, ville kunne undta-ges fra aktindsigt som et ministerbetjeningsdokument efter lovforslagets§ 24, stk. 1. Som ligeledes anført i bemærkningerne til bestemmelsen sig-tes der med udtrykket ”økonomiske forhandlinger med staten” bl.a. til deforhandlinger, som KL og Danske Regioner har med regeringen om deårlige rammer for udviklingen i kommunernes og regionernes økonomi.Herudover sigtes navnlig til det løbende budgetsamarbejde med staten,herunder til de kvartalsvise/halvårlige statusforhandlinger, som KL ogDanske Regioner har med regeringen. Ved udtrykket ”politiske forhand-linger med staten” sigtes til de drøftelser, som KL og Danske Regionersammen med deres medlemmer har med regeringen om eventuelle for-slag til lovændringer, handlingsplaner m.v.Høringssvar, der afgives af politiske organer i kommuner og regioner,f.eks. i forbindelse med en generel høring over et udkast til et lovforslag,vil på den anførte baggrund ikke i medfør af lovforslagets § 25 være und-taget fra retten til aktindsigt. Sådanne høringssvar vedrørende udkast tillovforslag vil derimod være omfattet af den tidsbegrænsede undtagelseefter lovforslagets § 20 (der indholdsmæssigt svarer til den gældendelovs § 2, stk. 1, 3. pkt.) hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter sagerom lovgivning, herunder bevillingslove, før lovforslag er fremsat forFolketinget.

16.1.

I notatet er det vedrørende lovforslagets § 27, der undtager vissedokumenter fra retten til aktindsigt, bl.a. anført, at lovforslagets § 27, nr.2, rummer en opsigtsvækkende ny undtagelse for dokumenter, der udar-bejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbin-delse med lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces, og at en så-dan undtagelse vil betyde en markant svækkelse i den demokratiske kon-trol med grundlaget for politiske beslutninger om lovgivning og imple-mentering af lovgivning. Det er anført, at aktindsigtskonventionen inde-holder en udtømmende opregning af hensyn, der kan begrunde undtagel-ser fra offentlighed (art. 3), at en generel undtagelsesmulighed for doku-menter, der udarbejdes og udveksles mellem den udøvende magt og med-lemmer af den lovgivende forsamling, er usædvanlig for et demokratisksamfund, og at en sådan undtagelse ser ud til at være i klar strid med dennye konvention. Det anføres, at det mest nærliggende hensyn, der villekunne begrunde en sådan undtagelse, er det under artikel 3, stk. 1, litra k,nævnte hensyn til beskyttelse af den politiske beslutningsproces (”over-22

vejelser om undersøgelse af forhold (”matters”) inden for eller mellemoffentlige myndigheder”), men at enkelte partier eller medlemmer afFolketinget dog ikke kan henføres under begrebet ”offentlige myndighe-der”.Det er endvidere i notatet anført, at lovforslagets § 27, nr. 5, ligesom dengældende lov indeholder en undtagelse for materiale, der tilvejebringessom grundlag for udarbejdelse af statistik og videnskabelige undersøgel-ser, og at det er vigtigt at få præciseret, at denne undtagelse ikke kan be-grunde undtagelser for dataudtræk (lovforslagets § 11), når beskyttelses-hensyn er sikret med anonymisering.

16.2.

Justitsministeriet skal bemærke, at ministeriet som anført i pkt.4.15.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger kan tiltræde Offentlig-hedskommissionens udkast til bestemmelsen i lovudkastets § 27. Mini-steriet er herunder enig i, at der er et behov for særligt at beskytte denpolitiske beslutningsproces, således som Offentlighedskommissionensflertal lægger op til med den bestemmelse, der findes i lovforslagets § 27,nr. 2. I tilknytning hertil skal Justitsministeriet bemærke, at hensynet tilat beskytte den politiske beslutningsproces – herunder dokumenter, derindgår i den politiske del af lovgivningsprocessen – også efter den gæl-dende offentlighedslov er anerkendt som et beskyttelsesværdigt hensyn.Det er i den gældende offentlighedslov således anerkendt, at der er et be-hov for fortrolighed omkring den politiske beslutningsproces, og lovenanerkender bl.a., at der er et rum, hvor ministre i fortrolighed skal kunneforberede og drøfte politiske beslutninger, f.eks. i forbindelse med detlovforberedende arbejde (offentlighedslovens § 2) og i forbindelse medmøder mellem ministre (offentlighedslovens § 10, nr. 1). Justitsministeri-et skal endvidere i forhold til bestemmelsens omfang pege på, at be-stemmelsen alene vil beskytte hensynet til fortrolighed i forbindelse medsager om lovgivning og anden tilsvarende politisk proces, men derimodikke vil omfatte ministres drøftelser med folketingsmedlemmer om andreforhold, herunder forhold, der må betegnes som administrative anliggen-der. Den foreslåede bestemmelse vil desuden alene omfatte de dokumen-ter, som af en forvaltningsmyndighed udarbejdes med henblik på udveks-ling mellem ministre og folketingsmedlemmer i sager om lovgivning el-ler anden tilsvarende politisk proces, der er omfattet af bestemmelsen.Justitsministeriet lægger til grund, at den konvention, der henvises til inotatet, er aktindsigtskonventionen, der er omtalt ovenfor under pkt. 2.2.Konventionen indeholder i artikel 3 en udtømmende opregninger af mu-23

lige begrænsninger i retten til aktindsigt. I artikel 3, stk. 1, litra k, er detanført, at der kan gøres undtagelse fra retten til aktindsigt i ”overvejel-serne hos eller mellem offentlige myndigheder angående behandlingen afen sag”. I et forklarende notat (”ExplanatoryReport”)til konventionen erder vedrørende artikel 3, stk. 1, litra k, anført følgende:”Sub-paragraphk provides for the possibility of limiting access to officialdocuments with the aim of protecting confidentiality of proceedings withinor between public authorities concerning the examination of a matter. Theword “matter” is wide enough to cover all kinds of issues dealt with by thepublic authorities, that is, individual cases as well as procedures for politi-cal decision-making. It should be noted that, even if the aim of the Conven-tion is to encourage public participation in decision-making, the purposeof this limitation is to preserve the quality of the decision-making processby allowing a certain free “space to think”.”

Som det fremgår, kan retten til aktindsigt efter konventionen begrænsesaf hensyn til at beskytte ”procedures for political decision-making”. Deter – som nævnt ovenfor – formålet med § 27, nr. 2, at beskytte den politi-ske beslutningsproces, og Justitsministeriet finder derfor, at den nævntebestemmelse er i overensstemmelse med konventionen. Hertil kommer,at der ved ”offentlige myndigheder” i konventionens forstand også for-stås lovgivende forsamlinger, jf. artikel 1, stk. 2, litra a i, nr. 2, og det måefter Justitsministeriets opfattelse antages, at bestemmelsen også givermulighed for at beskytte dokumenter, der udarbejdes og udveksles mel-lem ministre i deres egenskab af repræsentanter for en forvaltningsmyn-dighed (et ministerium) og folketingsmedlemmer i deres egenskab afmedlemmer af den lovgivende forsamling. Dette gælder efter Justitsmini-steriets opfattelse i hvert fald, når undtagelsen – som tilfældet er medlovforslagets § 27, nr. 2 – ikke er generel, men er begrænset til at vedrøresager om lovgivning og anden tilsvarende politisk proces.For så vidt angår det, der er anført i notatet om lovforslagets § 27, nr. 5, iforhold til lovforslagets § 11 og spørgsmålet om anonymisering, henvisestil pkt. 8 ovenfor.

17.1.

Det er i notatet vedrørende lovforslagets § 28 om meddelelse affaktiske oplysninger og eksterne faglige vurderinger bl.a. anført, at det erafgørende for retssikkerheden og den demokratiske kontrol, at undtagel-ser for interne dokumenter m.v. ikke kan bruges til at skjule oplysningerom en sags faktiske forhold, og at lovforslagets § 28 ligesom den gæl-dende offentlighedslov giver ret til indsigt i interne oplysninger om ensags faktiske grundlag.24

17.2.

Det, som er anført i notatet om lovforslagets § 28, giver ikke Ju-stitsministeriet anledning til bemærkninger.

18.1.

I notatet er det vedrørende lovforslagets § 29 om udlevering af vis-se interne faglige vurderinger anført, at bestemmelsen vedrører retten tilindsigt i forslaget til løsning. Det er anført, at bestemmelsen er ny og skalsikre, at offentligheden kan drøfte og tage stilling til et offentliggjort for-slag på de faglige præmisser, som indgår i grundlaget for myndighedensforslag. Det er anført, at bestemmelsen ikke forhindrer fortrolige politiskstrategiske overvejelser om løsningen, idet retten til indsigt er begrænsettil faglige vurderinger og først gælder, når et forslag til løsning er offent-liggjort. Det er desuden anført, at intentionerne med bestemmelsen imid-lertid bliver stærkt svækket med lovforslagets undtagelser af grundlagetfor de vigtigste beslutninger i samfundet – nemlig endelige faglige vurde-ringer, der er udarbejdet til rådgivning af en minister, formandskabet iKL eller formandskabet i Danske Regioner.Det er herudover anført, at aktindsigtskonventionen udtømmende opreg-ner de hensyn, der kan begrunde undtagelser fra offentlighed, og at kon-ventionen bl.a. kun synes at give mulighed for at undtage endelige do-kumenter i sagstyper, der berører de særlige interesser, der er opregnet ikonventionen. Det anføres, at der herved bør tages hensyn til præambel-betragtningen om, at aktindsigt er en informationskilde for offentlighe-den og en hjælp til, at offentligheden kan danne sig en mening om sam-fundet og de offentlige myndigheder. Desuden kan aktindsigt bidrage tiloffentlige myndigheders integritet og effektivitet mv., hvorved deres le-gitimitet styrkes. Det anføres, at præamblen er en integreret del af kon-ventionen, som skal forstås i lyset heraf, og at der også er grund til atlægge vægt på præambelbetragtningen om, at alle offentlige dokumenteri princippet er ”offentlige” og ikke kan tilbageholdes, med mindre detsker til varetagelse af andres rettigheder og legitime interesser. Generelleundtagelser på de anførte områder ses ifølge notatet ikke at leve op tilbetragtningerne herom.Det anføres endelig, at der er grund til få afklaret, om der i andre nordi-ske lande er generelle undtagelser for de faglige præmisser, der dannergrundlag for beslutninger truffet af ministre eller i kommunale politiskeorganer.

18.2.

Der lægges med bestemmelsen i § 29 op til at udvide ekstrahe-ringspligten i forhold til gældende ret, således at den som udgangspunkt25

også omfatter interne faglige vurderinger i endelig form, hvis disse vur-deringer er indgået i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentlig-gjort redegørelse, handlingsplan eller lignende. Om baggrunden herforhenvises til Justitsministeriets overvejelser i pkt. 4.16.2.2 i lovforslagetsalmindelige bemærkninger, hvoraf bl.a. fremgår, at uanset at en rækkeprincipielle grunde taler imod, har ministeriet efter en samlet vurderingtiltrådt en udvidelse af ekstraheringspligten, som den er foreslået af Of-fentlighedskommissionen.Justitsministeriet har dog – i lighed med Offentlighedskommissionensflertal – fundet, at udvidelsen ikke bør udstrækkes til også at gælde op-lysninger om interne faglige vurderinger, som findes i dokumenter, der erudarbejdet til brug for ministerrådgivning eller rådgivning af formand-skabet for KL og Danske Regioner, jf. herved § 29, stk. 1, 2. pkt. Detteskyldes bl.a., at indsigt i de interne faglige vurderinger, der udarbejdes tilbrug for denne rådgivning, vil kunne skabe en risiko for, at de hensyn,som bl.a. undtagelsesbestemmelserne i lovudkastets § 23, stk. 1 (internearbejdsdokumenter), og § 24, stk. 1 (ministerbetjeningsdokumenter), skalvaretage, vil blive tilsidesat. Hertil kommer, at principielle hensyn efterJustitsministeriets opfattelse taler for, at der opretholdes fuld fortrolighedom overvejelserne i den inderste politiske beslutningsproces og den in-derste regeringsproces. En sådan fortrolighed skal også ses i lyset af hen-synet til at sikre kvaliteten i den rådgivning, som embedsværket yder re-geringen og dens ministre.Justitsministeriet har således – på samme måde som Offentlighedskom-missionens flertal – ikke fundet grundlag for at udstrække den principiel-le udvidelse af retten til aktindsigt i forhold til gældende ret, som § 29,stk. 1, 1. pkt., om indsigt i interne faglige vurderinger er udtryk for, tilogså at omfatte oplysninger om interne faglige vurderinger, som findes idokumenter, der er udarbejdet til brug for ministerrådgivning eller råd-givning af formandskabet for KL og Danske Regioner, jf. herved § 29,stk. 1, 2. pkt. Det, der er anført i notatet, giver ikke ministeriet anledningtil at anlægge en anden opfattelseUnder henvisning til det, der er anført ovenfor under pkt. 16.2 om aktind-sigtskonventionens artikel 3, stk. 1, litra k, og det forklarende notat (”Ex-planatory Report”)til konventionen vedrørende artikel 3, stk. 1, litra k,er det Justitsministeriets opfattelse, at konventionen giver mulighed for atbeskytte interne dokumenter, herunder ministerbetjeningsdokumenter,der omfattes af lovforslagets §§ 23-25. Efter Justitsministeriets opfattelse26

ligger også de øvrige begrænsninger i retten til aktindsigt i sager og do-kumenter, der følger af lovforslaget, inden for rammerne af konventio-nen, og der ses da heller ikke rejst spørgsmålstegn herved i notatet. Dalovforslagets § 29 indebærer en indskrænkning af de undtagelser fra ret-ten til aktindsigt, der følger af lovforslagets § 23, § 24, stk. 1, § 25 og §27, nr. 1-3, er denne bestemmelse efter Justitsministeriets opfattelse ioverensstemmelse med konventionen.For så vidt angår det, der i notatet er anført om reglerne i andre nordiskelande bemærkes, at Justitsministeriet ikke har ajourførte oplysninger omretstilstanden i de andre nordiske lande om, hvorvidt der i disse lande er”generelle undtagelser for de faglige præmisser, der danner grundlag forbeslutninger truffet af ministre eller i kommunale politiske organer.”Justitsministeriet kan imidlertid henvise til, at det på side 117 i Offentlig-hedskommissionens betænkning vedrørende Sverige er anført følgende:”Om et organ optræder selvstændigt beror på om det i den pågældende saghar selvstændig beslutningsret, samt om det i øvrigt har foretaget selv-stændige bedømmelser. Der er således ikke tale om et organisatorisk, menom et funktionelt kriterium.Dette indebærer bl.a., at de enkelte departementer i regeringssager betrag-tes som en samlet myndighed (Regeringskansliet), og dokumenter, der iden forbindelse udveksles mellem departementerne ikke af den grund bli-ver ’almene’.”

Det fremgår af betænkningens side 111, at retten til aktindsigt eftersvensk ret kun gælder for dokumenter, som er ”almene”.På side 132 i betænkningen er det endvidere anført, at i det omfang visseinterne dokumenter kan undtages fra aktindsigt, gælder der ikke i Sverigeen generel pligt for myndighederne til at ekstrahere faktiske oplysninger ide pågældende dokumenter.Endelig er det i betænkningen på side 147 anført, at der i Norge ikkegælder en ekstraheringspligt. dvs. at forvaltningen ikke har pligt til at gi-ve aktindsigt i f.eks. oplysninger om faktiske forhold i dokumenter, somkan undtages fra aktindsigt (herunder interne dokumenter).

19.1.

I notatet er det om lovforslagets § 30 om undtagelse af bl.a. oplys-ninger om private forhold anført, at undtagelsen ikke omfatter enhverpersonoplysning. Det er anført, at en borgerhenvendelse, der vedrørerejerskab til en bolig, eller en henvendelse med opfordring til et politisk27

initiativ f.eks. ikke vil kunne undtages som private forhold. Det er desu-den anført, at det også er vigtigt at få understreget, at oplysninger omforhold, der vedrører udøvelse af en profession, f.eks. lægers tilknytningtil lægemiddelvirksomheder, ikke kan undtages som private forhold.

19.2.

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at bestemmelsen i § 30 erenslydende med den gældende offentlighedslovs § 12, stk. 1, og videre-fører gældende ret. Der henvises til lovforslagets almindelige bemærk-ninger pkt. 4.1.2.1, jf. pkt. 4.1.1.16. Ved vurderingen af, hvilke oplysnin-ger der kan anses for at vedrøre ”private forhold” efter lovforslagets § 30,nr. 1, må der – som efter den gældende lov – tages udgangspunkt i, omoplysningerne er af en sådan karakter, at de efter den almindelige opfat-telse i samfundet bør kunne forlanges unddraget offentlighedens kend-skab. Det er således ikke enhver konkret oplysning om enkeltpersonersforhold, der kan tilbageholdes med hjemmel i bestemmelsen, jf. bemærk-ningerne til lovforslagets § 30.Omfattet af § 30, nr. 1 er særligt følsomme oplysninger, såsom oplysnin-ger om race og religion, oplysninger om strafbare forhold, helbredsfor-hold og lignende. Endvidere er mindre følsomme oplysninger omfattet,f.eks. oplysninger om CPR-numre, beskyttede adresser i folkeregisteret,beskyttede telefonnumre og oplysninger om eksamenskarakterer. Udenfor bestemmelsen falder oplysninger af rent objektiv karakter, såsom op-lysninger om udstedelse af pas og jagttegn, oplysninger om civilstand ogoplysninger om indgåelse af ægteskab. Det samme gælder oplysningerder er offentligt tilgængelige, f.eks. i offentlige registre, såsom folkeregi-steroplysninger.Justitsministeriet er på denne baggrund enig i, at oplysninger om ejerskabtil en bolig, en henvendelse med opfordring til et politisk initiativ eller enlæges tilknytning til lægemiddelvirksomheder, i almindelighed ikke kanundtages som private forhold. Oplysningerne vil imidlertid efter om-stændighederne kunne være undtaget fra retten til aktindsigt, hvis dekonkret afslører noget om enkeltpersoners private, herunder økonomiskeforhold (f.eks. helbredsforhold, politisk tilhørsforhold, foreningsmæssigeforhold eller privatøkonomiske forhold).

20.1.

Der er i notatet vedrørende lovforslagets § 31 om undtagelse af op-lysninger om statens sikkerhed eller rigets forsvar anført, at bestemmel-sen ikke stiller krav om en konkret vurdering, og at det derfor er vigtigt,at Folketinget foretager en generel vurdering og afvejning og dermed gi-28

ver nogle tydelige pejlemærker for, hvilke oplysningstyper der må be-skyttes af hensyn til statens sikkerhed, og hvor længe beskyttelseshensy-net kan antages at være til stede. Det er anført, at lovforslagets bemærk-ninger er ret intetsigende på dette væsentlige punkt, og at Offentligheds-kommissionen derimod peger på, at der på området – f.eks. i forhold tilforsvarets arbejde – er væsentlige hensyn, der taler for offentlighed (be-tænkningen side 709).Det er desuden anført, at artikel 3, stk. 2, i Europarådets konvention stil-ler et generelt krav om, at afslag på aktindsigt kun kan gives, når det ersandsynligt, at offentlighed kan skade en af de opregnede beskyttede in-teresser (”harmtest”)f.eks. statens sikkerhed. Ifølge konventionen skalrisikoen herfor afvejes mod de hensyn, der taler for offentlighed (”thebalancing of the interests”).Det anføres, at konventionen ikke betyder, atder nødvendigvis skal foretages en konkret vurdering og afvejning i detenkelte tilfælde, og at afvejningen i stedet kan foretages på et mere gene-relt plan af lovgivningsmagten ved formulering af formodning for ellerimod offentlighed. Det anføres desuden, at resultatet af ”harm-testen” iøvrigt skal vurderes i lyset af den tid, der forløber, idet selve tidsforløbetkan reducere eller ophæve en eventuel skadevirkning, og at det forudsæt-tes, at absolutte undtagelsesbestemmelser begrænses til ”ekstremt føl-somme oplysninger”. Det anføres, at det fremgår af den forklarende rap-port til konventionens bestemmelse om undtagelse af hensyn til statenssikkerhed, forsvar og internationale relationer, at den skal bruges restrik-tivt, og at den ikke må misbruges til at skjule oplysninger om brud påmenneskerettigheder, korruption, administrative fejl eller oplysninger,der er pinlige for offentlige myndigheder. Det anføres endelig, at der kanvære grund til at understrege kravet til restriktiv anvendelse i lovteksteneller i det mindste i klare bemærkninger, ligesom det kan være vigtigt atunderstrege offentlighedens behov for korrekte oplysninger om konse-kvenser af militære operationer, der er afsluttet.

20.2.

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at efter lovforslagets § 31kan retten til aktindsigt begrænses i det omfang, det er af væsentlig be-tydning for statens sikkerhed eller rigets forsvar. Som anført i bemærk-ningerne til § 31 viderefører bestemmelsen den gældende offentligheds-lovs § 13, stk. 1, nr. 1, idet det dog er præciseret, at retten til aktindsigtkan begrænses i det omfang, det er af væsentlig betydning for statenssikkerhed eller rigets forsvar. Det er således præciseret, at det ikke er enbetingelse for at kunne undtage oplysninger omfattet af § 31 fra retten tilaktindsigt, at der i det enkelte tilfælde efter en konkret vurdering kan på-29

vises en nærliggende risiko for, at statens sikkerhed m.v. vil lide skade afbetydning.Der er desuden i bemærkningerne til lovforslagets § 31 henvist til pkt.5.4 (side 708 ff.) i Offentlighedskommissionens betænkning. På det på-gældende sted i betænkningen (herunder side 709, som er omtalt i nota-tet) redegøres der nærmere for, hvordan udtrykket ”væsentlig betydning”efter Offentlighedskommissionens opfattelse skal forstås, herunder at derpå området – f.eks. i forhold til forsvarets arbejde – er væsentlige hensyn,der taler for offentlighed. Med den udtrykkelige henvisning hertil i be-mærkningerne til § 31 bliver disse overvejelser i betænkningen til en delaf forarbejderne til § 31.Justitsministeriet skal desuden bemærke, at det er en betingelse for, atretten til aktindsigt kan begrænses efter § 31, at det er af væsentlig be-tydning for statens sikkerhed eller rigets forsvar. Som anført i bemærk-ningerne til bestemmelsen skal udtrykket ”væsentlig betydning” forstås ioverensstemmelse med den tavshedspligt, som gælder i forhold til oplys-ninger, der skal hemmeligholdes for at varetage væsentlige hensyn tilstatens sikkerhed og rigets forsvar. Udtrykket indebærer, at oplysninger,der er af uvæsentlig betydning for statens sikkerhed eller rigets forsvar,ikke vil være omfattet af undtagelsesbestemmelsen. I forhold til oplys-ninger om militære operationer vil det selvsagt indgå i denne væsentlig-hedsvurdering, om oplysningerne vedrører operationer, som er afsluttet.Det er Justitsministeriets vurdering, at bestemmelsen i lovforslagets § 31ligger inden for rammerne af aktindsigtskonventionens artikel 3, stk. 1, 1.led, jf. stk. 2, hvorefter begrænsninger i retten til aktindsigt ved lov kanfastsættes, hvis de er nødvendige i et demokratisk samfund og står i rime-ligt forhold til målet om at beskytte den nationale sikkerhed og forsvaret,medmindre der er en fundamental offentlig interesse i en videregivelse afoplysningerne.

21.1.

I notatet er det vedrørende lovforslagets § 32 om undtagelse af op-lysninger af hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v. anført, atdet er nærliggende, at Folketinget i forbindelse med behandlingen af for-slaget til ny offentlighedslov understreger, at udgangspunktet skal væreoffentlighed f.eks. om åbningsskrivelser fra EU-kommissionen.

21.2.

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at bestemmelserne i § 32,stk. 1 og 2, viderefører den gældende offentlighedslovs § 13, stk. 1, nr. 2,30

idet det dog i § 32, stk. 1 er præciseret, at retten til aktindsigt – af hensyntil rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andrelande eller internationale organisationer – kan begrænses i det omfang,fortrolighed følger af EU-retlige eller folkeretlige forpligtelser eller lig-nende, jf. bemærkningerne til lovforslagets § 32. Der er således ikke medlovforslagets § 32 lagt op til at ændre, hvilke typer af dokumenter og op-lysninger der skal være ret til aktindsigt i, og Justitsministeriet finder hel-ler ikke grundlag for en sådan ændring. Særligt om de såkaldte åbnings-skrivelser fra EU-kommissionen bemærkes, at spørgsmålet om aktindsigti sådanne dokumenter efter Justitsministeriets opfattelse bør bedømmesefter de samme almindelige regler om aktindsigt, som gælder for andredokumenter.

22.1.

Det er i notatet vedrørende lovforslagets § 33 om undtagelse af vis-se andre oplysninger anført, at den såkaldte generalklausul i § 33, nr. 5,(hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nød-vendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige inte-resser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er på-krævet), er i strid med Europarådets konvention, som indeholder en ud-tømmende opregning af hensyn, der kan begrunde undtagelser fra offent-lighed. Der peges herved på, at lovforslagets § 33, nr. 5 ikke angiver,hvilke hensyn der skal beskyttes.

22.2.

Justitsministeriet kan i den anledning henvise til pkt. 2.2 ovenfor ogtil pkt. 2.3.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger, hvor der er anførtfølgende:”[…] det [kan] ikke udelukkes, at den såkaldte generalklausul i lovforsla-gets § 33, nr. 5, der viderefører den gældende offentlighedslovs § 13, stk.1, nr. 6, nødvendiggør et forbehold i forhold til konventionen [Aktindsigts-konventionen]. Dette skyldes, at bestemmelsen i § 33, nr. 5, indebærer, atundtagelsesmulighederne i offentlighedsloven ikke er udtømmende angi-vet, og det kan give anledning til tvivl, om dette er foreneligt med konven-tionen.”

23.1.

I notatet er det vedrørende § 34 om meddelelse af aktindsigt i en delaf et dokument anført, at der i lovforslaget er indføjet nogle tilføjelser tilbestemmelsen om delvis aktindsigt, som ikke indgår i Offentligheds-kommissionens lovtekst. Tilføjelserne vil give forvaltningsmyndighederret til at begrænse retten til aktindsigt med henvisning til ”prisgivelse afhensyn”, ”vildledende information”, eller at aktindsigt i oplysninger ”ik-ke har et forståeligt eller sammenhængende meningshold”. Det anføres,at det er problematisk at indsnævre retten til indsigt på baggrund af krite-rier, der giver et bredt skøn til myndighederne, og at det forekommer pa-31

radoksalt, hvis myndigheder kan begrænse den demokratiske kontrolmed henvisning til, at borgerne vil blive vildledt af information, eller atborgerne ikke kan forstå indholdet.

23.2.

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at bestemmelsen i § 34 eridentisk med bestemmelserne i den gældende offentlighedslovs § 12, stk.2, og § 13, stk. 2, bortset fra det, der er anført i nr. 1-3.Det, som er udtrykkeligt fastsat i § 34, nr. 1-3, svarer endvidere til gæl-dende ret og til det, som Offentlighedskommissionen lægger op til i sitlovudkast.Det følger således udtrykkeligt af bemærkningerne til § 34 i Offentlig-hedskommissionens lovudkast, at en myndighed i de tilfælde, der er fast-sat i lovforslagets § 34, nr. 1-3 – i overensstemmelse med gældende ret –kan undlade at meddele delvis aktindsigt, jf. betænkningens side 1013.Det er i den forbindelse alene af lovtekniske grunde, atJustitsministeriethar foreslået, at det i § 34 om delvis aktindsigt udtrykkeligt anføres, atder ikke skal meddeles aktindsigt i den del af dokumentets oplysninger,der ikke kan undtages fra aktindsigt,hvisen delvis aktindsigt vil medføreen prisgivelse af det eller de forhold, der er hjemmel til at undtage,hvisen delvis aktindsigt vil indebære, at der gives en klart vildledende infor-mation, ellerhvisdet resterende indhold i dokumentet ikke har et forståe-ligt eller sammenhængende meningsindhold. Ministeriet har således fun-det, at hensynet til, at gældende ret så vidt muligt fremgår direkte af lov-teksten, taler for at indsætte de omhandlede undtagelsesbestemmelser iloven.Justitsministeriet skal endvidere bemærke, det beror på en misforståelse,når det i notatet anføres, at retten til delvis aktindsigt af en myndighedkan begrænses med henvisning til, at borgerne vil blive vildledt af infor-mation, eller at borgerne ikke kan forstå indholdet.Bestemmelsen i lovforslagets § 34, nr. 1, er alene en lovfæstelse af gæl-dende ret, som indebærer, at hvor aktindsigt i en del af et dokument erundtaget under henvisning til de hensyn, der er omtalt i lovforslagets §§30-33, gælder bestemmelsen om delvis aktindsigt ikke, hvis selvsammehensyn derved ville blive prisgivet. Bestemmelserne i lovforslagets § 34,nr. 2-3, indebærer desuden en præcisering af gældende ret, hvorefter del-vis aktindsigt kan undlades, hvis et dokument, som der undtages oplys-32

ninger fra efter §§ 30-33, giver en klart vildledende information, når do-kumentet læses uden de pågældende undtagne oplysninger, jf. nr. 2, ellerhvis det resterende indhold i dokumentet ikke har et forståeligt ellersammenhængende meningsindhold, jf. nr. 3. Det bemærkes i den forbin-delse, at den enkelte myndighed vil skulle begrunde anvendelsen af § 34i overensstemmelse med reglerne i forvaltningslovens §§ 22-24.

24.1.

Det er i notatet vedrørende lovforslagets § 36 om behandling afanmodninger om aktindsigt m.v. anført, at det vil være vigtigt at få præ-ciseret, at kravet til hurtig ekspedition af aktindsigt betyder, at aktindsigti dokumenter f.eks. en rapport, der findes i færdig form, ikke skal ventetil dokumentet er behandlet i myndighedens kommunikationsafdelingeller i et politisk organ.

24.2.

Justitsministeriet skal bemærke, at det med lovforslagets § 36, stk.2 – i overensstemmelse med en enig Offentlighedskommissions anbefa-linger – foreslås, at vedkommende myndighed m.v. snarest afgør, om enanmodning om aktindsigt kan imødekommes. En anmodning om aktind-sigt skal færdigbehandles inden syv arbejdsdage efter modtagelsen,medmindre dette på grund af f.eks. sagens omfang eller kompleksitetundtagelsesvist ikke er muligt.Det er Justitsministeriets opfattelse, at behandlingen af en aktindsigtsan-modning ikke efter § 36, stk. 2, kan udskydes med henvisning til, at detdokument, der er anmodet om aktindsigt i, først skal behandles i myn-dighedens kommunikationsafdeling eller lignende. Dette gælder i øvrigt,uanset om dokumentet er i ”færdig form” eller foreligger i udkastform.Det skal dog samtidig bemærkes, at et sådant dokument, hvis det ikke erafgivet til udenforstående, vil have karakter af en internt dokument, ogder vil derfor kunne meddeles afslag på aktindsigt efter lovforslagets §23, stk. 1, nr. 1.Justitsministeriet finder på denne baggrund ikke grundlag for at præcise-re det anførte i bemærkningerne til lovforslagets § 36, stk. 2.

25.1.

I notatet er det vedrørende lovforslagets § 37-39 om klage over af-gørelser om aktindsigt m.v. og over sagsbehandlingstiden anført, at derikke findes ikke et administrativt klageorgan i forhold til ministerier, ogat Folketingets Ombudsmand her er eneste mulighed (for klage) bortsetfra domstolene. Det anføres, at det derfor er afgørende, at Folketingetsikrer, at loven om Folketingets Ombudsmand får tilsvarende regler, og33

at Folketingets Ombudsmand får ressourcer til at sikre en hurtig og effek-tiv stillingtagen til klager over afslag på aktindsigt og langsommelighed iministerier.

25.2.

Justitsministeriet finder af principielle grunde ikke at burde kom-mentere de spørgsmål om Folketingets Ombudsmand, der er rejst i nota-tet, idet initiativer med hensyn til ændringer af lov om Folketingets Om-budsmand bør udgå fra Folketinget og ikke regeringen.

26.

Notatet omtaler endvidere – som nævnt under pkt. 1 – nogle spørgs-mål, som ikke vedrører det forslag til lov om offentlighed i forvaltningen(L 90), som det foreliggende spørgsmål vedrører, men derimod forslag tillov om ændring af forvaltningsloven og retsplejeloven (ændringer i lysetaf lov om offentlighed i forvaltningen) (L 91). De pågældende spørgsmålbehandles imidlertid nedenfor. I tilknytning hertil anføres Justitsministe-riets kommentarer.

26.1.1.

Det er i notatet om det foreslåede anvendelsesområde for forvalt-ningsloven anført, at i modsætning til forslaget til ny offentlighedslov erselskaber med offentlig ejerdominans og udliciterede afgørelsessager ik-ke omfattet af forslaget om ændringer i forvaltningsloven. Det er bl.a.anført, at der imidlertid er gode grunde til, at forsyningsvirksomhederm.v., hvor det offentlige har ejerdominans, bliver omfattet af både offent-lighedslov og forvaltningslov, og at hvis private virksomheder ikke bliveromfattet af retten til aktindsigt m.v. i afgørelsessager, vil borgernes rets-stilling være væsentligt ringere ved udlicitering end ved behandling vedoffentlige myndigheder.

26.1.2.

Justitsministeriet skal hertil i det hele henvise til Justitsministeri-ets kommentarer i pkt. 3.2 i den kommenterede høringsoversigt til L 91,hvor der er anført følgende:”Om baggrunden for, at Justitsministeriet har foreslået, at selskaber, hvormere end 75 % af ejerandelene tilhører danske offentlige myndigheder –ligesom efter gældende ret – ikke skal være omfattet af forvaltningsloven (imodsætning til forslaget til offentlighedsloven) henvises der til lovforsla-gets pkt. 4.3.2.4, Her er det bl.a. er anført, at der i den forbindelse er lagtvægt på, dels at de pågældende selskaber ikke kan antages at træffe afgø-relser i forvaltningslovens forstand, dels at hvis statslig, regional ellerkommunal virksomhed overføres fra at blive udført som en del af forvalt-ningens opgaver til at blive udført på markedsvilkår i selskabsform, må detantages, at baggrunden for udskillelsen af opgaverne i en række tilfældehar været ønsket om at etablere en rent eller i hvert fald overvejende for-retningsmæssig drift på markedsvilkår svarende til principperne for driftenaf privat erhvervsvirksomhed. Det anførte om, at sådanne selskaber ofte vil34

være dannet ved selskabsoverdragelse af offentligt ansatte ændrer ikke veddenne vurdering. Hertil kommer, at hvis sådanne selskaber på et områdetræffer afgørelser i forvaltningslovens forstand, og der konkret viser sigbehov for, at forvaltningsloven i den forbindelse finder anvendelse, er derhjemmel i den foreslåede bestemmelse i forvaltningslovens § 1, stk. 3 (derviderefører den gældende bestemmelse i forvaltningslovens § 1, stk. 2) tiladministrativt at sætte forvaltningsloven i kraft for denne virksomhed. Her-til kommer endelig, at der i medfør af den forslåede bestemmelse i offent-lighedslovens § 5, stk. 1, vil være en almindelig adgang for offentlighedentil indsigt i selskaber af den omhandlede karakter efter offentlighedslovensalmindelige regler.Særligt for så vidt angår spørgsmålet om at udvide forvaltningslovens an-vendelsesområde til at omfatte forsyningsvirksomheder mv., hvor det of-fentlige har ejerdominans, bemærkes, at Offentlighedskommissionen over-vejede spørgsmålet om, i hvilket omfang offentlighedslovens anvendelses-område burde udvides, således at loven skulle gælde i forhold til væsentli-ge forsyningsopgaver mv. – f.eks. forsyning med elektricitet, vand, kloake-ring, renovation, postbefordring eller telekommunikation – når husstandenikke har andre muligheder for kollektiv forsyning, jf. betænkningen side313 f.Kommissionen fandt imidlertid efter en samlet vurdering ikke grundlag forat stille forslag om en udvidelse af offentlighedslovens anvendelsesområdei forhold til de nævnte forsyningsopgaver mv. Kommissionen lagde i denforbindelse bl.a. vægt på forholdenes store forskellighed samt på, at der in-den for de enkelte områder – på baggrund af forholdene inden for området– bør tages konkret stilling til, om offentlighedslovens regler bør finde an-vendelse.Justitsministeriet finder af de nævnte grunde, at forvaltningsloven hellerikke bør udvides til at omfatte forsyningsvirksomheder mv., uanset at detoffentlige i det enkelte tilfælde måtte have ejerdominans.”

26.2.1.

Det er desuden i notatet i forhold til retten til indsigt i interne fag-lige vurderinger efter forvaltningsloven peget på, at parters ret til indsigt iinterne faglige vurderinger i endelig form ifølge lovforslagets § 14 b kunskal gælde, hvis det er almindelig praksis at indhente eksterne vurderin-ger ved forvaltningens behandling af den pågældende sagstype. Det eranført, at i langt de fleste forvaltningssager er det myndighedens egneansatte, der foretager de faglige vurderinger, som er nødvendige for attræffe afgørelse i en sag, og at kriteriet derfor betyder, at parter – enkelt-personer og virksomheder – kun i sjældne tilfælde vil få indsigt i den en-delige faglige vurdering, der udgør grundlaget for afgørelsen. Det er an-ført, at denne begrænsning ikke er velbegrundet.Det er desuden anført, at der med lovforslagets bemærkninger foretagesen indsnævrende fortolkning af begrebet faglige vurderinger. På side 19,1. spalte henvises til Offentlighedskommissionens bemærkninger om in-terne faglige præmisser ”som forvaltningsmyndigheden baserer forslagetm.v. på”. Det anføres, at der foretages en væsentlig indsnævring i 2. spal-35

te, hvor det nævnes, at en vurdering af, hvilken løsning der i en konkretsammenhæng bør vælges, ikke er en faglig vurdering, og at et eksempelom en arbejdsskadesag, der omtales i bemærkningerne side 20, 2. spalteillustrerer, at den indsnævrende definition får meget uheldige konsekven-ser for borgernes retssikkerhed. Det anføres, at den afgørende fagligevurdering af, om der er tale om en arbejdsskade, i eksemplet bliver holdthelt uden for retten til aktindsigt, og at der er vigtigt, at definitionen bli-ver rettet op i forbindelse med Folketingets behandling af lovforslaget,således at parter sikres ret til indsigt i de endelige faglige præmisser formyndighedsafgørelser inklusive juridiske vurderinger.

26.2.2.

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at det med § 29, stk. 1, 1.pkt. i forslaget til offentlighedsloven (L 90) – ligesom i Offentligheds-kommissionens lovudkast – som noget nyt foreslås, at der i dokumenter,som ellers er undtaget fra retten til aktindsigt, gælder en ret til indsigt iinterne faglige vurderinger i endelig form, i det omfang oplysningerneindgår i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørel-se, handlingsplan eller lignende.Som nævnt i pkt. 4.3.7.4.1 i de almindelige bemærkninger til L 91 harOffentlighedskommissionen som et særligt spørgsmål nævnt, at det erkommissionens opfattelse, at der i forvaltningsloven bør indsættes en be-stemmelse om, at oplysninger om interne faglige vurderinger i endeligform, der er indeholdt i bl.a. interne dokumenter, som udgangspunkt skalmeddeles efter forvaltningslovens regler om partsaktindsigt, hvis denævnte oplysninger indgår i en afgørelsessag, hvor den, som anmoder omaktindsigt, er part. Formålet med en bestemmelse af den nævnte karaktervil efter kommissionens opfattelse være at sikre, at en part – ved at fåadgang til de interne faglige vurderinger, der indgår i en sag – på behørigvis kan varetage sine interesser under sagen. Bestemmelsen vil såledesskulle indebære, at en part får samme adgang til faglige vurderinger –f.eks. lægefaglige vurderinger, der indgår i en forvaltningsmyndighedssag – hvad enten sådanne vurderinger er udarbejdet af myndighedens eg-ne fastansatte medarbejdere eller af eksterne konsulenter m.v., der ikke erknyttet til myndigheden ved et egentligt ansættelsesforhold.Som nævnt i pkt. 4.3.7.4.2 i de almindelige bemærkninger til L 91 kanJustitsministeriet tilslutte sig det synspunkt, som må antages at ligge bagkommissionens opfattelse; nemlig at det kan forekomme uhensigtsmæs-sigt, at der f.eks. vil være adgang til aktindsigt i en faglig vurdering(f.eks. en lægelig vurdering eller ingeniørberegning), der indgår i en af-36

gørelsessag, hvis vurderingen er foretaget af eksterne konsulenter m.v.,der ikke er knyttet til myndigheden ved et egentligt ansættelsesforhold,men derimod ikke, hvis den samme vurdering er foretaget af myndighe-dens egne fastansatte medarbejdere (f.eks. interne lægekonsulenter elleringeniører). Retten til aktindsigt vil således kunne bero på den tilfældigeomstændighed, om forvaltningsmyndigheden ved behandlingen af en sagf.eks. vælger at bruge en intern eller en ekstern lægekonsulent eller inge-niør.På denne baggrund er det ministeriets opfattelse, at såfremt det i ensagstype er almindelig praksis at anvende eksterne konsulenter til at fore-tage faglige vurderinger, der også i den samme type sag foretages afmyndighedens egne (interne) fastansatte medarbejdere, skal der meddelesparten aktindsigt efter lovens almindelige regler i sådanne interne fagligevurderinger, når de foreligger i endelig form.Justitsministeriet har derfor foreslået, at der i forvaltningslovens § 14 bindsættes en bestemmelse, der indebærer en sådan ret til aktindsigt, jf. §1, nr. 4, i L 91. Ligesom § 29 i forslaget til offentlighedsloven (L 90) erder med § 14 b tale om et forslag, der vil indebære en udvidelse af eks-traheringspligten i forhold til gældende ret.I forhold til det, som er anført i notatet om, at der i de almindelige be-mærkninger til L 91, side 19, 2. spalte (pkt. 4.3.7.4.1) skulle være foreta-get en væsentlig indsnævring af begrebet faglige vurderinger, idet detnævnes, at en vurdering af, hvilken løsning der i en konkret sammen-hæng bør vælges, ikke er en faglig vurdering, bemærkes, at det anførtested i lovforslagets bemærkninger indeholder en henvisning til side 628 f.i Offentlighedskommissionens betænkning. Her er det (på side 629) bl.a.anført:”En indstilling til f.eks. en minister om, hvilken løsning der i en konkretsammenhæng bør vælges, vil ikke være omfattet af retten til aktindsigt ef-ter lovudkastets § 29, stk. 1, 1. pkt., da en sådan indstilling ikke kan karak-teriseres som en faglig vurdering i denne bestemmelses forstand.”

Der kan endvidere peges på, at Offentlighedskommissions afgrænsning afudtrykket ”faglig vurdering” i forhold til kommissionens udkast til en nyoffentlighedslov indebærer, at vurderingen af (og indstillingen om), hvil-ken løsning der bør vælges i en sag, ikke anses for en faglig vurdering(betænkningen side 629 og side 998) og det er Justitsministeriets opfattel-se, at overvejelser og vurderinger i forbindelse med den konkrete sub-sumption i en afgørelsessag må ligestilles hermed.Der er efter Justitsministeriets opfattelse derfor (heller) ikke på det om-handlede punkt uoverensstemmelse mellem den afgrænsning af udtrykket”faglig vurdering”, som L 91 bygger på, og den afgrænsning, som Offent-lighedskommissionen har foretaget af udtrykket i relation til en ny offent-lighedslov.

26.3.1.

Om undtagelse af oplysninger efter forvaltningsloven og retsple-jeloven af hensyn til statens sikkerhed og tavshedspligt efter forvalt-ningsloven af hensyn til statens sikkerhed er det i notatet anført, at lov-forslaget betyder, at afslag på aktindsigt efter både forslaget til forvalt-ningslovens § 15 og forslaget til retsplejelov kan meddeles af hensyn tilstatens sikkerhed uden konkret vurdering, og at kravet om konkret vurde-ring tilsyneladende også er udgået af forslaget til ændring af tavsheds-pligten af hensyn til statens sikkerhed jf. forslag til ændring af forvalt-ningsloven § 27. Det er anført, at lovforslagets bemærkninger til de en-kelte bestemmelser ikke giver pejlemærker for, hvilke oplysningstyperder kan hemmeligholdes af hensyn til statens sikkerhed og rigets forsvar.Det er bl.a. anført, at hensynet til offentlighed må indgå ved vurderingenaf undtagelser fra aktindsigt og tavshedspligt, og at Offentlighedskom-missionen på side 709 i betænkningen peger på, at der på området –f.eks. i forhold til forsvarets arbejde – er væsentlige hensyn, der taler foroffentlighed (betænkningen side 709). Det er anført, at der er grund til atunderstrege, at tidspunktet for videregivelse af oplysninger har betyd-ning, og at hensynet til offentlighed som udgangspunkt vil have størrevægt end beskyttelseshensynet ved oplysninger om konsekvenser af mili-tære operationer, der er afsluttet.Det er desuden i notatet anført, at tavshedspligt begrænser ytringsfrihe-den, og at den foreslåede ændring i forvaltningslovens § 27 kan være påkant med informations- og ytringsfriheden ifølge Den Europæiske Men-neskeretskonvention artikel 10, hvorefter indgreb i informations- og yt-ringsfriheden ikke kan foretages alene på baggrund af en abstrakt risiko-38

vurdering, men skal bygge på en konkret vurdering af nødvendighed i etdemokratisk samfund.

26.3.2.

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at forslaget til forvaltnings-lovens § 15 som nævnt i bemærkningerne til bestemmelsen skal ses i ly-set af den ændrede beskrivelse af, hvornår retten til aktindsigt kan be-grænses af hensyn til statens sikkerhed eller rigets forsvar i § 31 i forsla-get til offentlighedsloven (og § 31 i Offentlighedskommissionens lovud-kast). Der henvises om denne bestemmelse i forslaget til offentlighedslo-ven til pkt. 20.2 ovenfor.Spørgsmålet om forholdet mellem forslaget til forvaltningslovens § 27,stk. 2, 1. pkt., om tavshedspligt, når det er af væsentlig betydning for sta-tens sikkerhed og rigets forsvar og Den Europæiske Menneskerettigheds-konventions artikel 10 om informations- og ytringsfrihed, er omtalt i pkt.12 i den kommenterede høringsoversigt til L 91. Det fremgår det pågæl-dende sted, at der som anført i bemærkningerne til bestemmelsen med deforeslåede ændringer i forvaltningslovens § 27 ikke tilsigtes en ændring iforhold til kredsen af oplysninger, som er omfattet af tavshedspligt. Derer i forhold til tavshedspligt, når det er af væsentlig betydning for statenssikkerhed og rigets forsvar, i den kommenterede høringsoversigt endvi-dere nærmere anført følgende:”Det er i den gældende forvaltningslovs § 27, stk. 1, nr. 1, anført, at den,der virker inden for den offentlige forvaltning, har tavshedspligt, når det ernødvendigt at hemmeligholde en oplysning for at varetage væsentlige hen-syn til statens sikkerhed eller rigets forsvar. Det er i betænkningens kapitel18, pkt. 4.1.2.1 (side 737) anført, at der ikke er nogen realitetsforskel medhensyn til anvendelsesområdet for denne bestemmelse og bestemmelsen iden gældende offentlighedslovs § 13, stk. 1, nr. 1, hvorefter retten til akt-indsigt kan begrænses i det omfang, der er af væsentlig betydning for sta-tens sikkerhed eller rigets forsvar.I forslaget til forvaltningslovens § 27, stk. 2, 1. pkt., foreslås der densproglige ændring i forhold til den nævnte gældende forvaltningslovs § 27,stk. 1, nr. 1, at det fastsættes, at den, der virker inden for den offentligeforvaltning, har tavshedspligt, når det er af væsentlig betydning for statenssikkerhed eller rigets forsvar. Med denne ændring svarer bestemmelsen iforslaget til forvaltningslovens § 27, stk. 2, 1. pkt., formuleringsmæssigttil forslaget til offentlighedslovens § 31. Dette er i overensstemmelse medOffentlighedskommissionens anbefaling.Som nævnt i bemærkningerne til forslaget til offentlighedslovens § 31 vi-derefører den pågældende bestemmelse den gældende offentlighedslovs §13, stk. 1, nr. 1, idet det dog er præciseret, at retten til aktindsigt kan be-grænses i det omfang, det er af væsentlig betydning for statens sikkerhedeller rigets forsvar. Det er således præciseret, at kravet efter den gældendelovs § 13, stk. 1, nr. 1, om, at der i det enkelte tilfælde efter en konkret39

vurdering påvises en nærliggende risiko for, at statens sikkerhed mv. villide skade af betydning, ikke finder anvendelse i forhold til oplysninger,der er omfattet af bestemmelsen. Det er desuden i bemærkningerne til § 31anført, at udtrykket ”væsentlig betydning”, skal forstås i overensstemmel-se med den tavshedspligt, som gælder i forhold til oplysninger, der skalhemmeligholdes for at varetage væsentlige hensyn til statens sikkerhed ogrigets forsvar.Som det fremgår, tilsigter forslaget til forvaltningslovens § 27, stk. 2, 1.pkt., alene – i overensstemmelse med Offentlighedskommissionens anbe-faling – at skabe formuleringsmæssig parallelitet til forslaget til offentlig-hedslovens § 31. Der sker således alene med bestemmelsen en videreførel-se, herunder en præcisering, af gældende ret, og der sker i øvrigt ikke no-gen ændring i forholdet mellem de pågældende bestemmelser i forvalt-ningsloven og offentlighedsloven.På den anførte baggrund giver den foreslåede bestemmelse i forvaltnings-lovens § 27, stk. 2, 1. pkt., om tavshedspligt, når det er af væsentlig betyd-ning for statens sikkerhed og rigets forsvar, efter Justitsministeriets opfat-telse ikke anledning til at overveje forholdet til Den Europæiske Menne-skerettighedskonventions artikel 10.”

26.4.1.

I notatet er det om retten til aktindsigt i en del af et dokument ef-ter forslaget til forvaltningslovens § 15 c anført, at der i lovforslaget tilbestemmelsen er lavet en tilføjelse, som vil give forvaltningsmyndighe-der ret til at begrænse retten til aktindsigt med henvisning til ”prisgivelseaf hensyn”, ”vildledende information”, eller at aktindsigt i oplysninger”ikke har et forståeligt eller sammenhængende meningshold”. Det er an-ført, at disse begrænsninger er betænkelige for borgernes retssikkerhed,fordi offentlige myndigheder dermed kan hindre indsigt med henvisningtil, at borgerne og virksomheder ikke kan forstå indholdet. Det er mestbetryggende, at borgere og virksomhed selv foretager denne vurdering.

26.4.2.

Justitsministeriet skal hertil henvise til pkt. 8.1 i den kommente-rede høringsoversigt til L 91, hvor der er anført følgende:”For så vidt angår udkastet til forvaltningslovens § 15 c (om delvis aktind-sigt) skal Justitsministeriet bemærke, at bestemmelsen svarer til § 34 i ud-kastet til offentlighedsloven. Justitsministeriet har præciseret dette i be-mærkningerne til bestemmelsen.Bestemmelsen i § 15 c fastsætter, at såfremt de hensyn, der er nævnt i §§15-15 b, kun gør sig gældende for en del af et dokument, skal der meddelesparten aktindsigt i dokumentets øvrige indhold (delvis aktindsigt). Dettesvarer med enkelte sproglige ændringer til den gældende bestemmelse iforvaltningslovens § 15, stk. 2. Som noget nyt er det udtrykkeligt anført ibestemmelsen, at der ikke skal meddeles delvist aktindsigt, hvis det vilmedføre en prisgivelse af det eller de hensyn, der er nævnt i §§ 15-15 b, jf.§ 15, nr. 1, hvis det vil indebære, at der gives en klart vildledende informa-tion, jf. nr. 2, eller hvis det resterende indhold i dokumentet ikke har et for-ståeligt eller sammenhængende meningsindhold, jf. nr. 3.40

Justitsministeriet skal i den forbindelse bemærke, det beror på en misfor-ståelse, når høringsparter antager, at retten til aktindsigt kan begrænses,fordi en myndighed i et dokument har formuleret sig uforståeligt eller udensammenhæng mv. Bestemmelserne i forslaget til forvaltningslovens § 15 c,nr. 1-3, skal derimod ses som dels en kodificering, dels en præcisering afgældende ret. Der henvises i den forbindelse til John Vogter, Forvaltnings-loven med kommentarer, 3. udgave (2001), side 335, hvor det anføres, at itilfælde, hvor større dele af en sags dokumenter undtages fra aktindsigt,”vil de dokumenter eller dele heraf, der bliver tilbage, i visse tilfælde kungive et begrænset og tilfældigt grundlag for at bedømme sagen. Dette for-hold kan imidlertid ikke i sig selv anses som en tilstrækkelig begrundelsefor at undtage hele dokumentet eller samtlige sagens dokumenter fra akt-indsigt […], Forholdet vil kun kunne begrunde afslag på delvis aktindsigt ide tilfælde, hvor den delvise aktindsigt medfører en ’prisgivelse af det ellerde forhold, som der er hjemmel til at hemmeligholde’ og formentligt her-udover i de tilfælde, hvor den indebærer en klart vildledende information.”Bestemmelsen i forslaget til forvaltningslovens § 15 c, nr. 1, indebærer pådenne baggrund alene en kodificering af, at hvor aktindsigt i en del af etdokument er undtaget under henvisning til de hensyn, der er omtalt i for-slaget til forvaltningslovens §§ 15-15 b, gælder bestemmelsen om delvisaktindsigt ikke, hvis selvsamme hensyn derved ville blive prisgivet.Bestemmelserne i forslaget til forvaltningslovens § 15 c, nr. 2-3, indebærerpå den anførte baggrund en præcisering af, at delvis aktindsigt kan undla-des i tilfælde, hvor et dokument, som der undtages oplysninger fra efter §§15-15 b, når dokumentet læses uden de pågældende undtagne oplysningergiver en klart vildledende information, jf. nr. 2, eller hvor det resterendeindhold i dokumentet ikke har et forståeligt eller sammenhængende me-ningsindhold, jf. nr. 3.Det bemærkes i den forbindelse, at det efter Justitsministeriet opfattelsebør være den myndighed, som overvejer at meddele delvis aktindsigt i etdokument, som skal vurdere, om de hensyn, der er omtalt i § 15 c, nr. 1-3,bør føre til, at der ikke meddeles aktindsigt. Myndigheden vil i den forbin-delse skulle anføre en begrundelse herfor i overensstemmelse med reglernei forvaltningslovens §§ 22-24.Det bemærkes endeligt, at de præciseringer af gældende ret, der er indsat iforslaget til forvaltningslovens § 15 c, nr. 1-3, og – som noget nyt i forholdtil Offentlighedskommissionens lovudkast – også i forslaget til offentlig-hedslovens § 34, nr. 1-3, i Offentlighedskommissionens betænkning er be-skrevet som gældende ret for så vidt angår spørgsmålet om at undlade atmeddele delvis aktindsigt efter offentlighedsloven, jf. side 656 f., side 727og side 1013. Justitsministeriet har imidlertid fundet, at hensynet til, atgældende ret så vidt muligt fremgår direkte af lovteksten, taler for at ind-sætte de omhandlede undtagelsesbestemmelser i loven.”

fremskridt, og at den digitale udvikling ved domstolene giver mulighederligesom i den offentlige forvaltning.

26.5.2.

Justitsministeriet skal hertil henvise til pkt. 4 i den kommenteredehøringsoversigt til L 91, hvor der er anført følgende:”Offentlighed i retsplejen er en grundlæggende værdi i et demokratisksamfund, og det er af væsentlig betydning i et moderne rets- og informati-onssamfund, at der er en meget vid offentlighed i retsplejen. En høj grad afåbenhed og indsigt for borgerne og pressen med domstolenes arbejde er enforudsætning for offentlighedens tillid til og kontrol med retsvæsenet.På denne baggrund er de gældende regler om offentlighed i retsplejen påen række punkter mere vidtgående end reglerne om offentlighed i forvalt-ningen. Navnlig giver reglerne mulighed for som udgangspunkt at overvæ-re retsmøder i straffesager og at få udleveret kopi af domme i straffesager,uden at tiltaltes identitet er anonymiseret (medmindre tiltalte er under 18år). Endvidere offentliggøres der løbende retslister på internettet med op-lysning bl.a. om, hvilke straffesager der skal behandles ved den pågælden-de domstol i de kommende uger.De gældende regler giver således meget vide muligheder for, at den borgereller journalist, der løbende holder sig orienteret ved hjælp af retslisterne,kan få udleveret detaljerede oplysninger om strafbare forhold, som navn-givne borgere dømmes for.Som der nærmere er redegjort for i pkt. 5.6 i lovforslagets almindelige be-mærkninger, er modstykket til denne meget vide adgang til offentlig ind-sigt i enkeltpersoners rent private forhold, at det såkaldte identifikations-krav ved ansøgning om aktindsigt i bl.a. domme er udformet på den måde,at den aktindsigtssøgende skal have et vist forhåndskendskab til sagen forat kunne få aktindsigt. Formålet hermed er bl.a. at modvirke, at en borgereller journalist ved at få aktindsigt i domme vedrørende et bestemt tema –eksempelvis domme om voldtægt i en given periode – kan skaffe sig op-lysninger om, hvem der er dømt for et nærmere angivet strafbart forhold –eksempelvis voldtægt – i en given periode.Det gældende identifikationskrav ved aktindsigt i retsplejen har således envæsentlig yderligere begrundelse ud over de ressourcehensyn, der navnligbegrunder det tilsvarende hidtidige identifikationskrav i forbindelse medoffentlighed i forvaltningen. Som anført i lovforslagets bemærkninger børidentifikationskravet i retsplejelovens § 41 e på denne baggrund ikke æn-dres i lyset af forslaget til offentlighedslov, da en sådan ændring af identi-fikationskravet ville være i modstrid med de hensyn, som retsplejelovensregler om aktindsigt bygger på.Med hensyn til anonymisering bemærkes, at det i forhold til de gældenderegler som nævnt er forudsat, at der ved meddelelse af aktindsigt i en straf-fedom som udgangspunkt ikke skal ske anonymisering af tiltaltes identitet(medmindre tiltalte er under 18 år). Efter Justitsministeriets opfattelse villedet indebære en ubegrundet indskrænkning af adgangen til offentlighed iretsplejen at ændre denne forudsætning, således at der fremover skulle skeanonymisering i videre omfang end i dag.Endvidere bemærkes, at der ikke er noget til hinder for, at en domstol sommeroffentlighed giver en journalist aktindsigt i anonymiserede domme, der42

angår et bestemt tema. Dette svarer også til, hvad der gælder for så vidt an-går offentlighed i forvaltningen, hvorved særligt bemærkes, at den foreslå-ede nye adgang til aktindsigt i forvaltningen vedrørende et bestemt temaikke indebærer en almindelig pligt for forvaltningen til at anonymisere do-kumenter med henblik på at give mulighed for aktindsigt i oplysninger, derellers på grund af fortrolighed ville skulle undtages fra aktindsigt. En an-modning om, at der gennemføres en anonymisering med henblik på atkunne give aktindsigt i oplysninger, der ellers ville være undtaget fra akt-indsigt, vil således fortsat også ved aktindsigt i forvaltningen skulle be-handles efter principper om meroffentlighed.”

På denne baggrund finder Justitsministeriet fortsat, at identifikationskra-vet i retsplejelovens § 41 e ikke bør ændres i lyset af forslaget til offent-lighedsloven. En sådan ændring af identifikationskravet ville være i mod-strid med de hensyn, som retsplejelovens regler om aktindsigt bygger på.

27.1.

I notatet anføres – som nævnt under pkt. 1 – enkelte betragtningervedrørende forslag til lov om ændring af forskellige lovbestemmelser omaktindsigt m.v. (konsekvensændringer i lyset af lov om offentlighed iforvaltningen og af ændringer i forvaltningsloven og retsplejeloven) (L92). Det er således anført, at Offentlighedskommissionen i betænkningen(side 896 f.) opfordrer til, at der gennemføres en nærmere vurdering af,hvorvidt de særlige undtagelser i anden lovgivning skal opretholdes, ogat bemærkninger til L 92 ikke tyder på, at regeringen har tænkt sig at tageet sådant initiativ. Det er anført, at det er vigtigt, at Folketinget opfordrertil en sådan gennemgang både for at opnå regelforenkling og for at sikre,at der ikke er fastsat flere begrænsninger for åbenhed end nødvendigt.

27.2.

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at formålet med L 92 somnævnt i pkt. 1 i det pågældende lovforslags almindelige bemærkninger erat foretage de fornødne konsekvensændringer i bestemmelser i andenlovgivning, som indeholder henvisninger til dels bestemmelser i lov omoffentlighed i forvaltningen, som foreslås ophævet og eventuelt videre-ført under ændrede paragrafnumre i den nye offentlighedslov, jf. L 90,dels bestemmelser om aktindsigt m.v. i forvaltningsloven og retsplejelo-ven, som foreslås ændret med L 91. Sigtet med konsekvensændringerneer – ud over de ændringer, der følger af L 90 og L 91 – at videreføre denretstilstand, som følger af de pågældende bestemmelser i anden lovgiv-ning, efter at forslaget til den nye offentlighedslov og følgelovforslaget ertrådt i kraft.Justitsministeriet skal imidlertid bemærke, at Offentlighedskommissio-nen – som anført i pkt. 3.1 i de almindelige bemærkninger til L 91 – i be-tænkningens kapitel 26, pkt. 3 (side 894 f.), har peget på, at der i særlov-givningen er fastsat en del (særlige) undtagelsesbestemmelser til offent-43

lighedslovens almindelige regler om aktindsigt. Det anføres, at da deomhandlede undtagelsesbestemmelser er begrundet i særlige hensyn – ogkommissionen ikke er i besiddelse af den nødvendige sagkundskab til atvurdere, om disse hensyn i tilstrækkelig grad begrunder en undtagelse fraretten til aktindsigt – har kommissionen ikke anset det for sin opgave attage stilling til, i hvilket omfang de særlige undtagelsesbestemmelser skalophæves eller eventuelt ændres. Bl.a. i lyset af, at kommissionen haridentificeret et betydeligt antal (særlige) undtagelsesbestemmelser til of-fentlighedslovens almindelige regler om aktindsigt, og at der synes atvære en tendens til i stadigt stigende omfang at indsætte sådanne be-stemmelser i (sær)lovgivningen, samt under hensyn til principperne bagoffentlighedsloven, anbefaler kommissionen imidlertid, at de enkelte for-valtningsmyndigheder foretager en nærmere vurdering af, i hvilket om-fang de gældende særlige undtagelsesbestemmelser til offentlighedslo-vens almindelige regler om aktindsigt skal opretholdes.I pkt. 3.2 i de almindelige bemærkninger til L 91 er det anført, at Justits-ministeriet kan tiltræde Offentlighedskommissionens anbefaling om, atde enkelte forvaltningsmyndigheder – i lyset af den gennemførte nye of-fentlighedslov – foretager en nærmere vurdering af, i hvilket omfang degældende særlige undtagelsesbestemmelser til offentlighedslovens al-mindelige regler om aktindsigt skal opretholdes. På den baggrund er derikke med L 91 (eller L 92) lagt op til en ændring af bestemmelser af den-ne karakter.