Spørgsmål nr. 18 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende forslag til

lov om offentlighed i forvaltningen (L 90):

”Kan bilag A på L 90 – bilag 5 være at betragte som mini-sterbetjening efter hovedreglen i § 24, der siger, at det afgø-rende er, ”om udvekslingen sker i en sammenhæng og på ettidspunkt, hvor ministeren har eller må forventes at få brugfor embedsværkets rådgivning og bistand” vedrørende sa-gen?”

Svar:

1.

Det følger af lovforslagets § 24, stk. 1, nr. 1, at retten til aktindsigt ik-ke omfatter interne dokumenter og oplysninger, der udveksles mellem etministeriums departement og dets underordnede myndigheder i forbin-delse med ministerbetjening, og af lovforslagets § 24, stk. 1, nr. 2, at ret-ten til aktindsigt ikke omfatter interne dokumenter og oplysninger, derudveksles mellem ministerier i forbindelse med ministerbetjening. Selvom en minister har eller må forventes at få behov for embedsværketsrådgivning og bistand i forbindelse med den pågældende sag m.v., gæl-der det anførte dog ifølge lovforslagets § 24, stk. 2, ikke 1) i sager, hvorider er eller vil blive truffet en konkret afgørelse af en forvaltningsmyn-dighed, 2) i sager om indgåelse af kontraktsforhold og 3) i forbindelsemed et ministeriums udførelse af kontrol eller tilsynsopgaver.Som anført i bemærkningerne til lovforslagets § 24, finder bestemmelseni § 24, stk. 1, alene anvendelse, hvor interne dokumenter og oplysningerudveksles i forbindelse med ministerbetjening. Det vil således fortsatgælde som et almindeligt udgangspunkt, at udveksling af internt materia-le mellem forskellige forvaltningsmyndigheder i forbindelse med udfø-relsen af opgaver, der ikke vedrører ministerbetjening, bevirker, at mate-rialet bliver undergivet aktindsigt efter offentlighedslovens almindeligeregler, jf. lovforslagets § 23, stk. 2.Det er ligeledes i bemærkningerne til § 24 anført, at det afgørende for,om et dokument eller en oplysning, der udveksles mellem f.eks. to mini-sterier i § 24, stk. 1’s forstand sker ”i forbindelse med ministerbetjening”,er, om udvekslingen sker i en sammenhæng og på et tidspunkt, hvor mi-nisteren har eller må forventes at få behov for embedsværkets rådgivningog bistand.Det vil dog uden videre kunne lægges til grund, at ministeren har brugfor rådgivning og bistand, såfremt udvekslingen af dokumenter mellem2

to forskellige forvaltningsmyndigheder sker i et tilfælde, hvor ministerenselv eller ministersekretariatet på ministerens vegne har bedt embeds-værket f.eks. undersøge eller overveje et spørgsmål. I mange tilfælde vilder imidlertid ikke foreligge en konkret ”bestilling” fra ministeren, ogved vurderingen af, om det må forventes, at der vil opstå et behov for atyde ministeren bistand m.v., må der i stedet for lægges vægt på, om mi-nisteren i den konkrete sammenhæng erfaringsmæssigt får brug for em-bedsværkets bistand, eller om det i øvrigt ud fra sagens mere eller mindrepolitiske karakter må forventes, at ministeren får brug herfor.Det er i bemærkningerne til § 24 anført, at bestemmelsen i § 24, stk. 1,skal fortolkes og anvendes restriktivt, og i tilfælde, hvor der foreliggertvivl om, hvorvidt bestemmelsen finder anvendelse, skal der lægges vægtpå, om hensynet til den interne og politiske beslutningsproces taler for, atde pågældende dokumenter eller oplysninger kan undtages fra retten tilaktindsigt. Bestemmelsen finder således anvendelse, hvor udvekslingensker i forbindelse med det, der kan betegnes ”den politiske” ministerbe-tjening.Det anførte i bemærkningerne til § 24 er i overensstemmelse med det,som en enig Offentlighedskommission har anført i betænkning nr.1510/2009, side 599 ff. og side 978.Som eksempler på opgaver, der vil være omfattet af bestemmelsen omministerbetjening, er i bemærkningerne til § 24 (og på side 978 i Offent-lighedskommissionens betænkning) nævnt bl.a. embedsværkets rådgiv-ning af ministeren om mulige politiske problemer i en sag samt løsningenheraf, embedsværkets bistand i forbindelse med forberedelse af forhand-linger med f.eks. andre ministerier eller oppositionen, embedsværketsbistand i forbindelse med ministerens deltagelse i en forespørgselsdebateller et samråd i Folketinget, embedsværkets bistand i forbindelse medministerens deltagelse i et telefonisk eller ”fysisk” møde med andre mini-stre, embedsværkets udarbejdelse af lovforslag og besvarelse af folke-tingsspørgsmål samt embedsværkets bistand i forbindelse med forbere-delse og iværksættelse af politiske initiativer som politikoplæg, reform-programmer, handlingsplaner og idékataloger. Eksempler på bestemmel-sens anvendelse findes i øvrigt i pkt. 4.14.3.3 i lovforslagets almindeligebemærkninger.

2.

Hvis en sag er omfattet af offentlighedsloven, er ordningen efter lov-forslaget, at der skal foretages en konkret vurdering i forhold til hvert3

enkelt dokument for at fastslå, om der – helt eller delvist – er ret til akt-indsigt i det pågældende dokument.Der vil således f.eks. skulle foretages en konkret vurdering af, om detmateriale, der er anmodet om aktindsigt i, er omfattet af lovforslagetsdokumentbegreb. Hvis det er tilfælde, vil der herefter skulle foretages enkonkret vurdering af, f.eks. om dokumentet kan undtages fra aktindsigtefter lovforslagets § 24 om ministerbetjening. I givet fald vil der herefterskulle foretages en konkret vurdering af, om det pågældende dokumentindeholder ekstraheringspligtige oplysninger omfattet af lovforslagets §28 (relevante faktiske oplysninger og eksterne faglige vurderinger) og §29 (interne faglige vurderinger).For at besvare spørgsmålet fyldestgørende vil der således skulle foretagesen konkret vurdering af oplysningerne i det dokument, der er omtalt ispørgsmålet, og den sag, som dokumentet indgår i. Dette forudsætter etdetaljeret kendskab til det pågældende dokument og den pågældende sag,og Justitsministeriet har ikke et sådant detaljeret kendskab.I overensstemmelse hermed vil det efter lovforslagets ordning være denmyndighed, der har dokumentet i sin besiddelse, der skal vurdere rettentil aktindsigt i det dokument, der er omtalt i spørgsmålet (som bilag A påL 90 bilag 5). I forhold til det omhandlede dokument vil det derfor væreBeskæftigelsesministeriets departement eller Arbejdsmarkedsstyrelsen,der vil skulle træffe afgørelse om retten til aktindsigt.

3.

Med det forbehold, der følger af pkt. 2, er det Justitsministeriets vurde-ring, at det vil kunne lægges til grund, at udvekslingen af den pågælden-de e-mail sker i en sammenhæng og på et tidspunkt, hvor ministeren hareller må forventes at få behov for embedsværkets rådgivning og bistand,og at der derfor i § 24, stk. 1’s forstand er tale om udveksling ”i forbin-delse med ministerbetjening”.Der kan herved peges på, at det omhandlede dokument er en e-mail, somtilsyneladende er sendt fra et ministeriums departement til en underlig-gende styrelse. Det ses af e-mailens ordlyd, at den vedrører spørgsmål,som er rejst ”iforbindelse med ministerens møder med de politiske parti-er”,og den pågældende styrelse anmodes med e-mailen om at overvejenogle spørgsmål ”tilbrug for kommende politiske forhandlinger”.

Der ses endvidere ikke at være tale om en e-mail 1) i en sag, hvori der ereller vil blive truffet en konkret afgørelse af en forvaltningsmyndighed,2) i en sag om indgåelse af kontraktsforhold eller 3) i forbindelse med etministeriums udførelse af kontrol eller tilsynsopgaver. E-mailen vil der-for ikke være omfattet af en af undtagelserne i § 24, stk. 2, til ministerbe-tjeningsreglen i § 24, stk. 1.Det bemærkes imidlertid, at der fra et dokument undtaget fra retten tilaktindsigt efter lovforslagets § 24 som udgangspunkt vil være ret til akt-indsigt efter lovens almindelige regler i relevante oplysninger om en sagsfaktiske grundlag og oplysninger om eksterne faglige vurderinger samtinterne faglige vurderinger i endelig form der indgår i en sag om et frem-sat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lig-nende, jf. lovforslagets §§ 28-29 om såkaldt ekstraheringspligt.Der kan desuden henvises til, at selvom det dokument, der er omtalt ispørgsmålet, måtte kunne undtages fra retten til aktindsigt i medfør aflovforslagets § 24, stk. 1, vil vedkommende myndighed have pligt til atoverveje, om der kan gives aktindsigt i dokumentet og oplysninger heriefter meroffentlighedsprincippet, jf. lovforslagets 14, stk. 1. Meroffent-lighedsprincippet indebærer, at der i det konkrete tilfælde, hvor der ikkeforeligger et reelt og sagligt behov for at undtage dokumenter eller op-lysninger fra retten til aktindsigt, kan meddeles aktindsigt, uanset at depågældende dokumenter og oplysninger formelt set kan undtages fra akt-indsigt efter offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser, jf. pkt. 4.6.1.1i lovforslagets almindelige bemærkninger.