Svar:

1.

Cand.mag., journalist Jesper Tynell har den 7. marts 2011 rettet hen-vendelse til Folketingets Retsudvalg vedrørende forslaget til en ny offent-lighedslov. Med henvendelsen er der henvist til tre bilag, hvor de to før-ste bilag er vedlagt henvendelsen.Det første bilag indeholder en række anbefalinger og bemærkninger ved-rørende forslaget til den nye offentlighedslov og Offentlighedskommis-sionens betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven. Endvidere in-deholder det nævnte bilag ”forslag til væsentlige forbedringer af offent-lighedsloven på områder, som ikke er overvejet af Offentlighedskommis-sionen eller foreslået af Justitsministeriet […]”.Det andet bilag indeholder en gennemgang af det forslag til ændringer afministerbetjeningsbestemmelsen i lovforslagets § 24, der den 7. februar2011 er fremsendt til Folketingets Retsudvalg af Åbenhedstinget, og sommindretallet i Offentlighedskommissionen har tilsluttet sig i en henven-delse af 1. marts 2011 til Retsudvalget.Det tredje bilag, som ikke er vedlagt Jesper Tynells henvendelse, inde-holder en henvisning til en kronik skrevet af formanden for Dansk Jour-nalistforbund, Mogens Blicher Bjerregaard, der er bragt i Informationden 21. februar 2011, og hvor det bl.a. foreslås ikke at vedtage lovforsla-gets § 24 (ministerbetjeningsbestemmelsen) og § 27, nr. 2 (dokumenter,der udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelsemed sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces).For så vidt angår bilag 2 bemærkes, at Justitsministeriet ikke finder an-ledning til at forholde sig nærmere til Jesper Tynells kommentarer tilbl.a. Åbenhedstingets forslag til ændringer af ministerbetjeningsbestem-melsen i lovforslagets § 24. Om dette forslag henvises i øvrigt til pkt. 11 iJustitsministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 130 vedrørende lovforsla-get.2

Med hensyn til bilag 3 henvises til Justitsministeriets besvarelse afspørgsmål nr. 136 vedrørende lovforslaget.

2.

For så vidt angår Jesper Tynells anbefalinger og bemærkninger, der erindeholdt i bilag 1, bemærkes følgende:

2.1.

I det nævnte bilag anbefaler Jesper Tynell, at lovforslagets § 24 (mi-nisterbetjeningsbestemmelsen) og lovforslagets § 25 (der undtager visseinterne dokumenter, der udveksles mellem KL, Danske Regioner ogkommunerne) ikke vedtages og henviser i den forbindelse til høringssva-ret af 18. februar 2010 fra Foreningen for Undersøgende Journalistik.

2.2.

Om baggrunden for lovforslagets §§ 24-25 kan Justitsministeriethenvise til pkt. 4.14 i lovforslagets almindelige bemærkninger. De nævn-te bestemmelser svarer til, hvad en enig Offentlighedskommission anbe-falede i det lovudkast, der findes i kapitel 27 i betænkning nr. 1510/2009.Justitsministeriet skal i øvrigt om lovforslagets § 24 bl.a. henvise til be-svarelsen af spørgsmål nr. 18 vedrørende lovforslaget.Med hensyn til høringssvaret fra Foreningen for Undersøgende Journali-stik henvises bl.a. til pkt. 12 i den kommenterede høringsoversigt vedrø-rende lovforslaget.

3.1.

I bilag 1 anbefaler Jesper Tynell anbefaler desuden, at lovforslagets§ 27 ikke vedtages.

3.2.

Justitsministeriet har forstået dette punkt i bilaget således, at JesperTynell anbefaler, at lovforslagets § 27, nr. 2 (den såkaldte folketingspoli-tikerbestemmelse) ikke vedtages. I den forbindelse skal Justitsministeriethenvise til pkt. 4.15 i lovforslagets almindelige bemærkninger samt pkt.16.2 i besvarelsen af spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget.

4.1.

I bilaget anbefaler Jesper Tynell, at en række begrænsninger medhensyn til at ekstrahere faktiske oplysninger efter lovforslagets § 28, stk.1, som fremgår af Offentlighedskommissionen betænkning nr.1510/2009, afvises.Han henviser i den forbindelse til betænkningens side 621, hvoraf detfremgår, at ekstraheringspligten efter § 28, stk. 1, 1. pkt., ikke omfatter”interne og eksterne faglige vurderinger eller politiske og strategiske ud-talelser, ligesom ekstraheringspligten ikke vil omfatte tilkendegivelser af3

standpunkter, argumenter eller vurderinger med hensyn til en sags afgø-relse eller oplysninger, der isoleret set gengiver generelle objektivekendsgerninger, der som sådanne ikke direkte vedrører sagen, f.eks. op-lysninger om indholdet af gældende ret.”Det anføres i den sammenhæng, at det vil være en fordel at fjerne denævnte begrænsninger af den eksisterende retstilstand fra ekstraherings-pligten, hvis loven vedtages, da det er særligt vigtigt for offentligheden atfå adgang til de nævnte oplysninger.

4.2.

Justitsministeriet finder i lighed med Offentlighedskommissionen, atde nævnte oplysninger ikke skal være omfattet af ekstraheringspligtenefter lovforslagets § 28, stk. 1, jf. herved også bemærkningerne til be-stemmelsen. Det bemærkes, at det efter Justitsministeriets vurdering irealiteten ville fjerne den beskyttelse af bl.a. interne arbejdsdokumenter,som har ligget i offentlighedsloven siden 1970, hvis man fulgte JesperTynells anbefaling. Ekstraheringspligten ville således i praksis omfattealle former for oplysninger i f.eks. interne arbejdsdokumenter.

5.1.

I det omhandlede bilag anbefaler Jesper Tynell, at en række af debegrænsninger med hensyn til at ekstrahere visse faglige vurderinger iendelig form efter lovforslagets § 29, stk. 1 – som en enig Offentligheds-kommission lægger op til – afvises.Han henviser i den forbindelse til, at det af betænkningens side 629fremgår, at ”en indstilling til f.eks. en minister om, hvilken løsning der ien konkret sammenhæng bør vælges, vil ikke være omfattet af retten tilaktindsigt efter lovudkastets § 29, stk. 1, 1. pkt., da en sådan indstillingikke kan karakteriseres som en faglig vurdering i denne bestemmelsesforstand.” Desuden henviser Jesper Tynell til side 630, hvoraf fremgår, atder efter kommissionens opfattelse ikke vil ”skulle foretages ekstraheringaf interne faglige vurderinger, i det omfang disse vil afspejle de politisk-strategiske overvejelser, som den pågældende forvaltningsmyndighed harforetaget i løbet af sagens behandling.” Jesper Tynell peger endvidere på,at lovforslagets § 29 alene omfatter vurderinger i endelig form og anbefa-ler, at bestemmelsen udvides til at omfatte vurderinger i foreløbig form.Herudover anfører Jesper Tynell, at der tages ”afstand fra, at § 29 ifølgekommissionen ikke skal give ret til at ekstrahere oplysninger fra doku-menter, hvis der samtidig indgår politisk præget rådgivning et andet stedi samme dokument.” I den forbindelse henviser Jesper Tynell til betænk-4

ningen, side 629, hvor Offentlighedskommissionen anfører følgende:”Det vil imidlertid i et vist omfang være vanskeligt at undgå, at internefaglige vurderinger i f.eks. et internt dokument er integreret med politiskpræget rådgivning. I det omfang dette er tilfældet, vil der ikke skulle fo-retages ekstrahering af de faglige vurderinger efter lovudkastets § 29, stk.1, 1. pkt.”

5.2.

Justitsministeriet finder i lighed med Offentlighedskommissionen, atekstraheringspligten efter lovforslagets § 29, stk. 1, ikke bør omfatte detilfælde, der er nævnt under pkt. 5.1. Der henvises til bemærkningerne tillovforslagets § 29 samt pkt. 14.2 i den kommenterede høringsoversigtvedrørende lovforslaget.Justitsministeriet skal bemærke, at det efter lovforslagets § 29 ikke vilvære muligt at undlade at foretage ekstrahering af interne faglige vurde-ringer i endelig form, blot fordi det pågældende dokument (et andet sted)indeholder politisk præget rådgivning. Derimod vil der ikke skulle fore-tages ekstrahering af interne faglige vurderinger i endelig form i f.eks. etinternt dokument, hvis de pågældende vurderinger er integreret med poli-tisk præget rådgivning.

6.1.

I bilag 1 anfører Jesper Tynell, at Offentlighedskommissionen i be-tænkning nr. 1510/2009 indfører en udvidelse af undtagelsen fra aktind-sigt hos såkaldte ad hoc-myndigheder ”ved 1) at give medlemmerne afdisse arbejdsgrupper mulighed for fremover at agere i gruppen efter in-struktion fra deres overordnede, samt 2) ved at tillade at de dokumentermedlemmer af ad hoc myndigheder modtager, fremover skal kunne ud-veksles med deres overordnede, uden at papirerne mister deres internekarakter og derfor fortsat kan undtages fra aktindsigt.” Dette er efter Je-sper Tynells opfattelse ikke i overensstemmelse med gældende ret.

6.2.

Om tværministerielle arbejdsgrupper og lignende ad hoc-myndigheder henvises til Offentlighedskommissionens betænkning nr.1510/2009, side 524 ff. Særligt om spørgsmålet om afgivelse henvises tilside 576, hvor der er anført følgende:”Som et særligt spørgsmål, skal det bemærkes, at det er kommissionens op-fattelse, at et dokument heller ikke bør miste sin interne karakter, når med-lemmer af særlige ad-hoc myndigheder, som f.eks. lovforberedende udvalgog tværministerielle arbejdsgrupper, udleverer internt materiale til med-lemmets foresatte i den myndighed eller organisation mv., som den pågæl-dende er udpeget til at repræsentere i arbejdsgruppen, i det omfang udleve-ringen er nødvendig for medlemmets varetagelse af sin opgave i udvalget,5

herunder indhentelse af forhandlingsmandat. Dette svarer til den retsopfat-telse, der er lagt til grund i forvaltningsmyndighedernes praksis.Kommissionens opfattelse har sin baggrund i, at de enkelte arbejdsgrup-pemedlemmer ikke repræsenterer sig selv, men vedkommende myndighed,der har indstillet eller udpeget de pågældende som medlemmer af udvalget.De synspunkter, som de enkelte medlemmer skal varetage og gøre gælden-de i arbejdsgruppen, er således ikke medlemmets egne, personlige syns-punkter, men myndighedens synspunkter. Dette kommer også indirekte tiludtryk ved, at det pågældende medlem kan udskiftes, hvis myndighedenfinder behov herfor, f.eks. fordi medlemmet skifter fagområde indenfor denpågældende myndighed.Det er på denne baggrund kommissionens opfattelse, at dokumenterne i detnævnte tilfælde ikke kan siges at blive udleveret til udenforstående – idetafgivelsen er begrundet i sådanne særlige forhold, at den er omfattet aflovudkastets § 23, stk. 2 – og at de derfor ikke mister deres interne karak-ter. Det er dog på den anden side kommissionens opfattelse, at en videregi-velse til den ”udpegende” forvaltningsmyndighed, der ikke sker med hen-blik på varetagelse af myndighedens interesser i arbejdsgruppen, indebæ-rer, at dokumentet må anses for afgivet til udenforstående i offentligheds-lovens forstand. Det vil f.eks. være tilfældet, hvis dokumentet inddrages iden pågældende myndigheds behandling af andre sager end den sag, dervedrører arbejdsgruppen.”

Som det fremgår, repræsenterer et medlem af en tværministeriel arbejds-gruppe eller lignende ad hoc-myndighed ikke sig selv, men vedkommen-de myndighed eller organisation mv., der har indstillet eller udpeget denpågældende som medlem af udvalget, og hvis instruktion medlemmet erundergivet. Et dokument mister således ikke sin interne karakter, nårmedlemmet udleverer internt materiale til medlemmets foresatte i denmyndighed eller organisation mv., som den pågældende er udpeget til atrepræsentere i arbejdsgruppen, i det omfang udleveringen er nødvendigfor medlemmets varetagelse af sin opgave i udvalget, herunder indhentel-se af forhandlingsmandat. Justitsministeriet kan tiltræde de anførte syns-punkter.

7.1.

I bilaget anfører Jesper Tynell bl.a., at Offentlighedskommissionen ibetænkningen på side 338-339 – der er citeret nedenfor under pkt. 7.2 –indfører en begrænsning af retten til aktindsigt i kraft af en ny definitionaf, hvornår en e-mail skal betragtes som et dokument.Endvidere anføres det, at det anbefales, at SMS-beskeder, MMS-beskeder og særligt e-mails betragtes som dokumenter, uanset om de kansiges at have en formløs karakter.

7.2.

Efter lovforslaget kan enhver forlange at blive gjort bekendt med do-kumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed m.v. som led iadministrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, jf. § 7,stk. 1. Retten til aktindsigt omfatter i henhold til lovforslagets § 7, stk. 2,nr. 1, med de i loven fastsatte undtagelser alle dokumenter, der vedrørerden pågældende sag.Der er om lovens dokumentbegreb bl.a. anført følgende i bemærkninger-ne til lovforslagets § 7:”Lovens dokumentbegreb er i lighed med, hvad der følger af gældende ret,teknologineutralt. Materiale, der lagres på nye informationsbærere eller inye former, er derfor omfattet af dokumentbegrebet, i det omfang det på-gældende materiale kan sidestilles med egentlige skriftlige dokumenter ogaktstykker. Det afgørende for, om noget bestemt materiale er omfattet aflovens dokumentbegreb, er således, om det pågældende materiale kan side-stilles med egentlige skriftlige dokumenter, og om det har været undergivetadministrativ sagsbehandling i den pågældende myndighed mv.Det anførte indebærer, at formløse noteringer, som en offentligt ansat ned-fælder på f.eks. gule ”post-it”etiketter og lignende løse lapper – f.eks. un-der en sags behandling, under en telefonsamtale eller under et møde – ikkekan anses for omfattet af lovens dokumentbegreb. Endvidere kansmsbeskeder og e-mails have en sådan ”formløs” karakter, at de ikke kananses for omfattet af lovens dokumentbegreb. Om det er tilfældet vil beropå en konkret vurdering af indholdet og karakteren af den enkelte sms-besked eller e-mail sammenholdt med indholdet og karakteren af den sag,som smsbeskeden eller e-mailen vedrører, jf. også betænkningens kapitel11, pkt. 11.1.2 (side 336 ff.).”

Der er på det sted i Offentlighedskommissionens betænkning, der er hen-vist til i de citerede bemærkninger, anført bl.a. følgende:”[Det er kommissionens opfattelse], at formløse noteringer, som en offent-ligt ansat nedfælder på gule ”post-it”-etiketter og lignende løse lapper –f.eks. i forbindelse med en sags behandling eller under en telefonsamtale –ikke kan anses for omfattet af lovens dokumentbegreb. Dette beror på, atsådanne lapper mv. ikke fra en almindelig betragtning kan sidestilles medegentlige dokumenter og aktstykker, og de bliver kommissionen bekendtda heller ikke i praksis bevaret eller journaliseret.[…]Det er […] kommissionens opfattelse, at e-mail og sms-beskeder er omfat-tet af lovens dokumentbegreb, hvis den enkelte e-mail eller sms-besked in-deholder oplysninger om faglige vurderinger eller oplysninger om en sagsfaktiske grundlag. I de tilfælde, hvor der – efter lovudkastets § 13 eller enulovbestemt retsgrundsætning, jf. nærmere kapitel 13 – gælder en notat-pligt i forhold til den pågældende sms-besked eller e-mail, må smsbeske-den eller e-mailen også anses for omfattet af dokumentbegrebet. Det vil så-ledes bl.a. være tilfældet, hvis sms-beskeden eller e-mailen må karakterise-7

res som et væsentligt sagsekspeditionsskridt, f.eks. ved at myndighedenmed en sms-besked meddeler borgeren en afgørelse i en sag.Det er dog kommissionens opfattelse, at sms-beskeder og e-mail […] kanhave en sådan ”formløs” karakter, at de ikke kan anses for omfattet af lo-vens dokumentbegreb. Om det er tilfældet vil bero på en konkret vurderingaf indholdet og karakteren af den enkelte sms-besked eller e-mail sammen-holdt med indholdet og karakteren af den sag, som sms-beskeden elleremailen vedrører.”

Som det fremgår, er lovforslagets dokumentbegreb teknologineutralt. Detfølger heraf, at spørgsmålet om, hvorvidt en e-mail er omfattet af lovensdokumentbegreb, skal afgøres efter de samme kriterier som gælder forandet materiale. Dette svarer efter Justitsministeriets opfattelse til, hvadder også i dag følger af gældende ret.

8.1.

Endelig indeholder bilag 1 en række anbefalinger, som ifølge JesperTynell ligger uden for forslaget til den nye offentlighedslov og Offentlig-hedskommissionens betænkning nr. 1510/2009.

8.2.

Justitsministeriet finder ikke anledning til at kommentere de om-handlede anbefalinger, der ikke er nærmere begrundet.

Spørgsmål nr. 144 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende forslag til

lov om offentlighed i forvaltningen (L 90):