Svar:

1.

Offentlighedskommissionens mindretal har den 1. marts 2011 rettethenvendelse til Folketingets Retsudvalg vedrørende forslaget til en nyoffentlighedslov. I henvendelsen bemærkes indledningsvis, at mindretal-let i Offentlighedskommissionen omfatter medlemmerne udpeget efterindstilling fra en række medier (Kate Bluhme, DJ, Ebbe Dal, DDF, Mik-kel Hertz, TV2, Peter Skov Tvermoes, DR, Christian Kierkegaard, Dan-ske Specialmedier), et medlem udpeget efter indstilling fra Journalisthøj-skolen (Oluf Jørgensen), to medlemmer udpeget efter indstilling fraDansk Folkeoplysnings Samråd (Jette Kammer Jensen, Kim Hjerrild)samt et medlem udpeget efter indstilling fra Institut for Menneskerettig-heder (Eva Ersbøll).Mindretallet har rettet henvendelse til Folketingets Retsudvalg med hen-blik på at gøre opmærksom på, at forudsætningen for at støtte forslagetom en ny undtagelse for ministerbetjening som foreslået i Offentligheds-kommissionens betænkning og senest i Justitsministeriets forslag til enny offentlighedslov (L 90) ikke længere ses at være til stede efter offent-liggørelsen af en række svar fra Justitsministeriets Statsretskontor tilRetsudvalget.I henvendelsen foreslår mindretallet en ændring af lovforslagets § 24 ogpræciseringer i § 28 og § 29. Om baggrunden herfor anfører mindretalletfølgende:”Forslaget til ny undtagelse for ministerbetjening (§ 24) skal vurderes isammenhæng med reglerne om aktindsigt i oplysninger om sagens faktiskegrundlag (§ 28) og i faglige vurderinger i endelig form (§ 29). Der er taleom en helhed, og mindretallet skrev i dissensen til § 29 bl.a.: ”Deter vig-tigt, at denne øgede beskyttelse af sagsforberedelse ikke står alene. Afgø-rende demokratiske hensyn, der kommer til udtryk i offentlighedslovensformål, taler for at styrke offentlighedens ret til indsigt i grundlaget for be-slutninger, og Offentlighedskommissionens lovudkasts § 29 indeholder der-for en ny bestemmelse om ret til indsigt i interne faglige vurderinger”(be-tænkningen side 639). Denne forudsætning blev undermineret med kom-missionsflertallets forslag om særlige undtagelser for ministerrådgivning,rådgivning af formandskabet for KL og Danske Regioner og lovpligtige2

planer i kommuner og regioner (§ 29). Dette forslag, der undtager de vig-tigste politiske beslutninger, indgår i lovforslaget.Folketinget Retsudvalg har i forbindelse med lovforslagets behandling iFolketinget stillet en række spørgsmål til konkrete eksempler. Justitsmini-steriets svar på flere af spørgsmålene indsnævrer retten til indsigt i en sagsfaktiske grundlag og i endelige faglige vurderinger og viser svagheder vedformuleringer. Dermed er grundlaget for mindretallets accept af undtagel-sen for ministerbetjening blevet yderligere undermineret.”

2.1.

Med hensyn til lovforslagets § 24 anfører mindretallet, at begrebetministerbetjening er blevet stærkt kritiseret i høringssvar og i den offent-lige debat, og at Justitsministeriets svar på Retsudvalgets mange spørgs-mål om ministerbetjening desværre ikke har skabt klarhed om det afgø-rende kriterium - ”udveksling i en sammenhæng og på et tidspunkt, hvorministeren har eller må forventes at få behov for rådgivning”. Mindretal-let anfører, at § 24, stk. 2, giver en vis afgrænsning, men at i øvrigt stortset alle sager – store som små – kan havne på ministerens bord på et ellerandet tidspunkt og dermed undtages som ministerbetjening.Mindretallet peger på, at begrebet ministerrådgivning derimod er define-ret præcist som dokumenter, der udarbejdes med henblik på at skulle tje-ne som grundlag for den direkte ministerrådgivning. Mindretallet anføreri forlængelse heraf, at begrebet ministerrådgivning ikke bør anvendessom undtagelse i § 29, stk. 1, der handler om det endelige grundlag forlovforslag, offentliggjorte planer m.v., men at ministerrådgivning i stedetkan anvendes i § 24 og med denne placering give mulighed for undtagel-ser af dokumenter, der skal forelægges ministeren eller på et ministermø-de samt udkast til sådanne dokumenter.Mindretallet anfører, at det er vigtigt at fastholde et af formålene bag §24, nemlig at der skal være mulighed for på en formløs måde at udvikleidéer og overveje forskellige løsningsmuligheder i sagstyper, der kræversamarbejde på tværs af ministerier og styrelser. Endvidere anfører min-dretallet, at der også skal være mulighed for fortrolige diskussioner mel-lem ministre, uden at det nødvendigvis skal ske mundtligt via telefon el-ler på møder.Mindretallet anbefaler, at § 24, stk.1, ændres til følgende ordlyd:”Retten til aktindsigt omfatter ikke:1) Dokumenter udarbejdet til ministerrådgivning og foreløbige overvejelserom løsningsmuligheder i interne dokumenter, der udveksles mellem et mi-nisteriums departement og dets underordnede styrelser.3

De foreslåede kriterier giver ifølge mindretallet større klarhed end begre-bet ministerbetjening, og undtagelsen vil få et snævrere indhold, f.eks. vilen anmodning om data, der skal beskrive de faktiske forhold, ikke væreomfattet (L 90 – bilag 5 – sag A).

2.2.

Justitsministeriet skal om mindretallets forslag til ændring af lovfors-lagets § 24 henvise til pkt. 11.2.2 i besvarelsen af spørgsmål nr. 130 ved-rørende lovforslaget, hvor Åbenhedstinget i et notat af 7. februar 2011har foreslået lovforslagets § 24, stk. 1, ændret på samme måde som min-dretallet.

3.1.

Med hensyn til lovforslagets § 28 peger mindretallet på, at bemærk-ningerne til bestemmelsen i Justitsministeriets forslag til lov om offent-lighed i forvaltningen (L 90) på linje med Offentlighedskommissionensbetænkning fastslår, at retten til aktindsigt omfatter oplysninger om ende-lige beslutninger, der ikke fremgår af et selvstændigt dokument. Mindre-tallet anfører, at Justitsministeriet i ministeriets svar på spørgsmål til et afRetsudvalget eksempler (L 90 - bilag 5 – sag B) ser bort fra, at indstillin-gen til beslutning om implementering af et EU-direktiv er blevet god-kendt af ministeren.Mindretallet anfører, at der ikke må være tvivl om retten til aktindsigt iendelige beslutninger, og at denne centrale rettighed bør fremgå af lov-teksten og ikke kun af bemærkninger, der kan overses.Mindretallet anbefaler derfor, at der stilles et ændringsforslag til § 28,stk. 1, hvor ordene ”og endelig beslutning om sagens afgørelse” tilføjes.§ 28, stk.1, 1. pkt. får derved følgende ordlyd:”Retten til aktindsigt i dokumenter omfattet af § 23, § 24, stk.1, § 25 og §27, nr. 1-4, omfatter uanset disse bestemmelser oplysninger om en sagsfaktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagen, ogden endelige beslutning om sagens afgørelse.”

Mindretallet peger endvidere på, at lovforslagets bemærkninger til § 28ligesom Offentlighedskommissionens betænkning fastslår, at retten tilaktindsigt omfatter oplysninger om metoder og forudsætninger, som enforvaltningsmyndighed har anvendt ved fastlæggelsen af oplysninger omen sags faktiske grundlag. Mindretallet anfører, at Justitsministeriet trodsdenne præcisering i bemærkningerne i et svar om et af Retsudvalgets ek-sempler (L 90 – bilag 5 sag A) forudsætter, at en anmodning om data, derskal opfylde en bestemt forudsætning, ikke er omfattet.Mindretallet anfører i forlængelse heraf, at det i forbindelse med et æn-dringsforslag til § 28 derfor bør præciseres i bemærkningerne, at retten tilaktindsigt i en sags faktiske grundlag omfatter anmodninger om data.

3.2.

Justitsministeriet skal om mindretallets forslag til ændring af lovfors-lagets § 28, stk. 1, 1. pkt., og mindretallets forslag til bemærkninger til etændringsforslag henvise til pkt. 13.2 i besvarelsen af spørgsmål nr. 130vedrørende lovforslaget.

4.1.

Med hensyn til lovforslagets § 29 anfører mindretallet, at det er me-get vigtigt for den demokratiske kontrol og debat, at den nye offentlig-hedslov sikrer ret til indsigt i de faglige vurderinger i endelig form inklu-sive ved de vigtigste politiske beslutninger jf. mindretallets dissens til §29 i Offentlighedskommissionens betænkning (s. 631, 633-634, 639-640.)Mindretallet anfører, at bemærkningerne til § 29 på linje med Offentlig-hedskommissionens betænkning fastslår, at endelige faglige vurderingersom udgangspunkt skal omfattes af retten til aktindsigt, og juridiske vur-deringer er udtrykkeligt nævnt i den forbindelse. Mindretallet henvisertil, at et af Justitsministeriets svar til eksemplet om implementering afEU-direktiv imidlertid lægger til grund, at retten til indsigt hverken om-fatter Arbejdstilsynets juridiske vurdering af det pågældende direktiv el-ler Arbejdstilsynet vurdering af de arbejdsmiljømæssige konsekvenser,og at Justitsministeriets svar ifølge mindretallet således indsnævrer be-grebet faglige vurderinger i endelig form i en grad, der vil gøre bestem-melsen næsten illusorisk.Mindretallet anfører, at Justitsministeriet endvidere i samme svar udtryk-ker tvivl med hensyn til, om Arbejdstilsynets notat vedrører en sag om”et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplaneller lignende”. Ifølge mindretallet viser eksemplet og svaret en svaghed5

ved formuleringen af lovteksten, fordi det ikke sikrer indsigt i tilfælde,hvor offentliggørelse af en endelig politisk beslutning ikke sker ved aktivoffentliggørelse fra myndigheden.Mindretallet anbefaler, at der stilles ændringsforslag til § 29, stk. 1, hvorordene ”en endelig beslutning” tilføjes i 1. pkt., og – på linje med dissen-sen – at 2. pkt. udgår. § 29, stk. 1, skulle derved få følgende ordlyd:”Retten til aktindsigt i dokumenter omfattet af § 23, § 24, stk.1, § 25 og §27, nr. 1-3, omfatter uanset disse bestemmelser oplysninger om interne fag-lige vurderinger i endelig form, i det omfang oplysningerne indgår i en sagom et fremsat lovforslag, en endelig beslutning eller en offentliggjort rede-gørelse, handlingsplan eller lignende.”

Mindretallet peger endvidere på, at efter lovforslagets bemærkninger til §29 skal retten til indsigt i endelige faglige vurderinger have et snævertanvendelsesområde i kommuner og regioner og skal ikke gælde ved lov-pligtige planer.Ifølge mindretallet undtages dermed f.eks. grundlaget for politiske be-slutninger om skole- og sygehusstruktur. Mindretallet anbefaler, at det iforbindelse med ændringsforslag til § 29 bliver præciseret, at retten tilindsigt i faglige vurderinger i endelig form også omfatter lovpligtige pla-ner, der er offentliggjort eller besluttet af kommuner og regioner. På bag-grund af Justitsministeriets svar vedrørende eksemplet med Arbejdstilsy-nets oplæg til ministerbeslutning om EU-direktivet anbefaler mindretalletendvidere, at det præciseres, at endelige, faglige vurderinger fra en myn-dighed med særlige forudsætninger for at udtale sig om et bestemtspørgsmål eller emne er omfattet.Mindretallet peger på, at det som nævnt af flere ordførere er opgaven atfinde den rette balance mellem saglige beskyttelseshensyn under forbere-delse og offentlighedens ret til at kontrollere magtudøvelsen og grundla-get for denne. Ifølge mindretallet er denne opgave hverken løst i dengældende lov eller i lovforslaget. Mindretallet håber med forslagene atkunne bidrage til, at den rette balance bliver et kendetegn for den nye of-fentlighedslov.

4.2.

Justitsministeriet skal om mindretallets forslag til ændring af lovfors-lagets § 29, stk. 1, og mindretallets forslag til bemærkninger til et æn-dringsforslag henvise til pkt. 14.2 i besvarelsen af spørgsmål nr. 130 ved-rørende lovforslaget.6

5.1.

Mindretallet anfører, at Justitsministeriets forslag til lov om offent-lighed i forvaltningen i øvrigt også indeholder andre afvigelser – såvel iselve lovteksten som i bemærkningerne til disse – i forhold til det lovud-kast, som er indeholdt i Offentlighedskommissionens betænkning. Daflere af disse ændringer ifølge mindretallet forrykker den balance samtikke mindst forståelse af centrale begreber, som den oprindelig lovtekstvar udtryk for, finder mindretallet det væsentlig at nævne problemstillin-gen. Mindretallet anfører, at tilføjelsen af ordet ”få” i lovforslagets § 11om dataudtræk, og indsnævring af, hvilke dokumenter der skal journali-seres i medfør af § 15 angående journaliseringspligten, er oplagte eksem-pler på væsentlige ændringer og præciseringer, som Justitsministeriet harforetaget, og som ikke er konsistente med de drøftelser og den enighed,som lå til grund for Offentlighedskommissionens forslag. Mindretalletoplyser, at denne problemstilling samt eksempler på andre afvigelser iøvrigt behandles i flere af de høringssvar, som Retsudvalget har modtagetsiden lovforslagets fremsættelse.

5.2.

Justitsministeriet skal med hensyn til mindretallets bemærkningervedrørende lovforslagets §§ 11 og 15 henvise til pkt. 7.2 og 9.2. i besva-relsen af spørgsmål nr. 130 vedrørende lovforslaget.

6.1.

Mindretallet anfører endvidere, at betydningen af Europarådets Kon-vention om aktindsigt ikke er blevet drøftet i forbindelse med Offentlig-hedskommissionens arbejde. Dette er ifølge mindretallet beklageligt i ogmed, at der ikke er sikkerhed for, at lovforslaget er fuldt ud foreneligtmed konventionen.

6.2.

Justitsministeriet skal om forholdet til Europarådets konvention omaktindsigt henvise til pkt. 2.3.3 og pkt. 2.4.2.2 i lovforslagets almindeligebemærkninger. Der henvises endvidere til pkt. 2.2 i Justitsministerietsbesvarelse af spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget.

7.1.

Mindretallet anfører endelig, at de af mindretallets afgivne dissenservedrørende kalenderundtagelsen (§ 22), undtagelsen af dokumenter, derudveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse medsager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces (§ 27, nr. 2)samt undtagelsen af faglige vurderinger i endelig form, der er udarbejdettil brug for ministerrådgivning eller rådgivning af formandskabet for KLog Danske Regioner (§ 29, stk. 1, 2. pkt.) fortsat står ved magt. Mindre-7

Spørgsmål nr. 137 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende forslag til

lov om offentlighed i forvaltningen (L 90):