Svar:

1.

Formanden for Offentlige Chefer i Danmarks Jurist- og Økonomifor-bund (DJØF) Per Hansen forholder sig i sit oplæg om forslaget til ny of-fentlighedslov navnlig til forslagets § 24 om ministerbetjening, jf. pkt. 2nedenfor.Derudover giver Per Hansen udtryk for det ønske, at offentlighedslovenbliver enkel at administrere (pkt. 3), og han giver endvidere udtryk for, atder af hensyn til embedsmændene er behov for, at den nye offentligheds-lov gør det muligt at anonymisere oplysninger om i hvert fald embeds-mænd, der ikke er ledende (pkt. 4).

2.1.

Der skal indledningsvist peges på, at Justitsministeriet tidligere harkommenteret en række synspunkter om ministerbetjeningsreglen i § 24,som DJØF har givet udtryk for i deres høringssvar vedrørende Offentlig-hedskommissionens betænkning nr. 1510/2009. Offentlighedskommissi-onens lovudkast indeholder i § 24 et forslag til en bestemmelse, der ind-holdsmæssigt er identisk med lovforslagets § 24. Der henvises herved tilbl.a. besvarelsen af spørgsmål nr. 62 og pkt. 12.2 i den kommenteredehøringsoversigt vedrørende lovforslaget.Per Hansens oplæg giver imidlertid Justitsministeriet anledning til føl-gende yderligere kommentarer om § 24:

2.2.

I oplægget giver Per Hansen udtryk for, at den ministerbetjening,som knytter sig til ministerens virke i regeringen og overfor Folketinget,skal kunne udfoldes på et nysgerrigt, søgende og reflekterende grundlag,og at dette kræver et fortroligt, tillidsfuldt og troværdigt miljø, hvor deter muligt at afsøge og afprøve de mange muligheder, der er for at vurdereen opgave og den efter forholdene bedste løsning.Per Hansen giver i den forbindelse udtryk for den opfattelse, at behovetfor fortrolighed er af hensyn til ministrene og ikke af hensyn til embeds-mændene.2

Justitsministeriet er ikke enig i denne opfattelse.Det er således Justitsministeriets opfattelse, at den mere tidssvarende be-skyttelse af den interne og politiske beslutningsproces, der ligger i lov-forslagets § 24, afspejler et behov for en bedre varetagelse af hensyn tilbåde ministre og embedsmænd.Der kan i forhold til embedsmændene således henvises til, at beskyttelsenaf embedsværkets adgang til på en fri og formløs måde at foretage deresovervejelser og udføre det forberedende arbejde, uden det pres en even-tuel senere offentliggørelse af rent foreløbige overvejelser kan udgøre,har ligget bag offentlighedslovens regler om interne arbejdsdokumenter,siden den første offentlighedslov blev gennemført i 1970.Det er endvidere Justitsministeriets opfattelse, at den udvikling, der harfundet sted med hensyn til centraladministrationens samarbejdsstrukturerfører til, at det interne rum, hvor der er behov for, at embedsværket kanarbejde uden presset fra en eventuel senere offentliggørelse, er blevetændret, så det i meget videre omfang involverer andre myndigheder, ogbestemmelsen i lovforslagets § 24 har til formål at beskytte dette tværgå-ende samarbejde.Det kan i den forbindelse også nævnes, at en enig Offentlighedskommis-sion som begrundelse for § 24 bl.a. har peget på behovet for en beskyttel-se af embedsværkets adgang til på en fri og formløs måde at foretage de-res overvejelser og udføre det forberedende arbejde, uden det pres eneventuel senere offentliggørelse af rent foreløbige overvejelser kan udgø-re, jf. betænkning nr. 1510/2009, side 594 og 597.Der kan uddybende henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 61 vedrø-rende lovforslaget.

2.3.

I oplægget giver Per Hansen desuden udtryk for, at det store spørgs-mål er, om man kan afgrænse bestemmelsen i lovforslagets § 24 meresnævert, end det er gjort i lovforslaget.Han anfører i den forbindelse, at DJØF ikke selv ”har et grydeklart svar”,men at kernen i opgaven er, at undtagelserne for offentlighedens indsigter klart afgrænsede og kun har den rækkevidde, der er nødvendig og re-levant for opfyldelse af ministerens behov for fortrolighed i helt centrale3

processer. Per Hansen nævner i forlængelse heraf nogle eksempler påelementer, som kunne indgå i svaret.

2.3.1.

Det første Per Hansen nævner er, at det er nødvendigt, at begrebetministerbetjening bliver betydeligt mere præcist og afgrænset, og at detbør ske på en positiv og udtømmende måde. Han peger i den sammen-hæng på den betjening som embedsværket yder i forbindelse med mini-sterens relation til Folketinget.Justitsministeriet skal hertil bemærke, at ministerbetjeningsbegrebet ilovforslagets § 24 er afgrænset funktionelt. Det centrale for, om bestem-melsen i § 24 finder anvendelse er således, om dokumentet udvekslesfordi ministeren har eller må forventes at få behov for rådgivning og bi-stand fra embedsværket, og denne funktionelle afgrænsning afspejler dehensyn, som § 24 skal varetage.Den funktionelle afgrænsning af § 24 er efter Justitsministeriets opfattel-se endvidere positiv, da anvendelsen af bestemmelsen forudsætter, at be-stemmelsens betingelser er opfyldt, herunder betingelsen om ministerensbehov. Der er således ikke tale om en negativ afgrænsning af bestemmel-sens anvendelsesområde, som det f.eks. ville være, hvis § 24 kunne an-vendes i alle tilfælde, hvor andre bestemmelser i lovforslaget ikke ude-lukkede det.Det er desuden Justitsministeriets opfattelse, at bestemmelsen i § 24 erpræcist afgrænset. Det følger således af bestemmelsens ordlyd, at denkun finder anvendelse i forhold til udveksling af interne dokumenter mv.,at den kun kan bruges, når udvekslingen sker mellem et ministerium ogdets underordnede myndigheder eller forskellige ministerier, og at ud-vekslingen skal ske i forbindelse med ministerbetjening, jf. § 24, stk. 1.Hertil kommer, at det udtrykkeligt i § 24 stk. 2, er fastsat, at bestemmel-sens stk. 1 ikke gælder i nærmere angivne former for sager mv.Justitsministeriet skal i lyset af Per Hansens henvisning til den betjening,som embedsværket yder i forbindelse med ministerens relation til Folke-tinget, bemærke, at det efter ministeriets opfattelse ville være en util-strækkelig beskyttelse af den interne og politiske beslutningsproces påministerielt niveau, hvis bestemmelsen i § 24 blev begrænset til kun atvedrøre de ministeropgaver, som involverer Folketinget.

Bestemmelsen i § 24 har således til formål at beskytte det forberedendearbejde, som er nødvendigt, for at en minister kan løse (alle) sine opgaversom regeringspolitiker.En vigtig del af en ministers opgaver som regeringspolitiker har tilknyt-ning til Folketinget, herunder i forbindelse med lovgivningsprocessen,besvarelse af folketingsspørgsmål mv.Som regeringspolitiker har en minister imidlertid også en række opgaver,der ikke – eller kun indirekte – involverer Folketinget. Dette omfatterf.eks. en ministers deltagelse i pressemøder eller interviews om et poli-tisk initiativ, som regeringen vil tage, eller en ministers politiske forhand-linger med interesseorganisationer mv. Det vil også i forhold til sådanneopgaver kunne være nødvendigt med et tværgående samarbejde med ind-dragelse af styrelser og andre ministerier for at sikre kvaliteten i det for-beredende arbejde, og derfor omfatter den mere tidssvarende beskyttelseaf den interne og politiske beslutningsproces, som ligger i § 24, også deopgaver en minister har som regeringspolitiker, der ikke involverer Fol-ketinget.

2.3.2.

I oplægget nævner Per Hansen, at det muligvis også vil være hen-sigtsmæssigt at fastslå, at et dokument i hvert fald ikke vil være omfattetaf § 24, hvis det ikke er udtrykkeligt påført dokumentet, at det er et mini-sterbetjeningsdokument.Det vil efter Justitsministeriets opfattelse kunne indgå som et momentved vurderingen af, om et dokument er udvekslet i forbindelse med, at enminister havde eller måtte forventes at få behov for embedsværkets råd-givning og bistand, at det udtrykkeligt fremgår af dokumentet, at det er etministerbetjeningsdokument. En sådan tilkendegivelse vil også kunnevære hensigtsmæssig af hensyn til behandlingen af fremtidige aktind-sigtsbegæringer i dokumentet.Det ville – som også forudsat af Per Hansen – dog fortsat være nødven-digt at foretage en konkret vurdering på det tidspunkt, hvor der skal træf-fes afgørelse om aktindsigt i dokumentet, af, om betingelserne i § 24 eropfyldt i forhold til dokumentet.Det vil imidlertid efter Justitsministeriets opfattelse være meget uhen-sigtsmæssigt at gøre det til en betingelse for at anvende § 24 i forhold til5

et konkret dokument, at det udtrykkeligt fremgår af dokumentet, at det eret ministerbetjeningsdokument.En sådan betingelse ville således i praksis føre til, at dokumenter, der –som f.eks. et bidrag til besvarelsen af et folketingsspørgsmål – helt åben-lyst er udvekslet i forbindelse med ministerbetjening, ikke kunne undta-ges efter bestemmelsen i § 24, blot fordi det f.eks. på grund af en for-glemmelse ikke var påført dokumentet, at det var et ministerbetjenings-dokument.Betingelsen ville dermed kunne betyde, at to principielt set identiske do-kumenter skulle behandles forskelligt i forhold til aktindsigt, fordi der varden formelle forskel på dokumenterne, at kun det ene var påført ”mini-sterbetjeningsdokument”.Det er Justitsministeriets opfattelse, at dette ikke ville være en ordentligmåde at varetage de væsentlige hensyn, som ligger bag bestemmelsen i §24.Der kan i forlængelse heraf peges på, at Offentlighedskommissionen harovervejet, men afvist det som et afgørende kriterium, at f.eks. et ministe-riums departement har undladt at give udtryk for, at et dokument skal an-vendes i forbindelse med ministerbetjening, eller at dokumentet ikke bæ-rer en påtegning om, at det skal anvendes i forbindelse med ministerbe-tjening, jf. betænkning nr. 1510/2009, side 600.Der kan endvidere peges på, at det heller ikke efter den gældende offent-lighedslov er en betingelse for f.eks. at undtage et dokument efter § 10,nr. 1, at det udtrykkeligt fremgår af dokumentet, at det er udarbejdet tilbrug for et møde mellem ministre.

2.3.3.

Per Hansen anfører i oplægget desuden, at det måske kunne over-vejes af fastslå, at det skulle være ministeren og ikke den underordnedemyndighed, som skal afgøre, om et dokument skal undtages fra aktind-sigt efter § 24. Det er ikke i den forbindelse angivet, hvilket formål ensådan ordning skulle tjene.Lovforslaget bygger på den ordning, at afgørelser om aktindsigt træffesaf den myndighed m.v., der har dokumentet i sin besiddelse, medmindreder er tale om en afgørelsessag, hvor aktindsigtsafgørelser træffes af den6

myndighed, der skal træffe afgørelse i den pågældende (materielle) sag,jf. § 36, stk. 1.Justitsministeriet finder ikke, at Per Hansens oplæg gør det muligt at vur-dere, om der foreligger tilstrækkeligt tungtvejende grunde til, at der børfastsættes en særlig ordning for så vidt angår dokumenter, som en myn-dighed overvejer at undtage efter lovforslagets § 24.

2.3.4.

Ifølge Per Hansens oplæg kunne en anden måde at foretage en me-re snæver og præcis afgrænsning af de nødvendige undtagelser på være atfokusere på særlige typer af dokumenter, som på trods af deres forbindel-se til ministerbetjening alligevel skulle være undergivet aktindsigt.I oplægget anføres i den forbindelse, at DJØF finder, at der skal væreindsigt i et dokument, ”hvis det indeholder oplysninger og vurderinger,som en minister over for Folketinget har anført som grundlag for den be-svarelse, der afgives over for Folketinget med angivelse af, at de stammerfra en anden myndighed.”Som nævnt i pkt. 2.3.1 er ministerbetjeningsbegrebet i lovforslagets § 24afgrænset funktionelt. Det centrale for, om bestemmelsen i § 24 finderanvendelse er således, om dokumentet udveksles fordi ministeren har el-ler må forventes at få behov for rådgivning og bistand fra embedsværket,og denne funktionelle afgrænsning afspejler de hensyn, som § 24 skalvaretage.Det vil indebære en ændring af den funktionelle afgrænsning af bestem-melsen i § 24, hvis der skal være aktindsigt i visse typer af dokumenter,selv om de er udvekslet i forbindelse med ministerbetjening, og det erJustitsministeriets opfattelse, at der skal foreligge tungtvejende grundefor at foretage en sådan ændring.Det fremgår i den forbindelse ikke nærmere af oplægget, hvad der skullevære begrundelsen for at fastsætte en særlig ordning for dokumenter, der”indeholder oplysninger og vurderinger, som en minister over for Folke-tinget har anført som grundlag for den besvarelse, der afgives over forFolketinget med angivelse af, at de stammer fra en anden myndighed”,og Justitsministeriet finder derfor ikke at kunne kommentere DJØF’s op-fattelse nærmere.

Justitsministeriet skal dog for god ordens skyld henvise til, at en ministerikke må give Folketinget urigtige eller vildledende oplysninger eller un-der Folketingets behandling af en sag fortie oplysninger, der er af væ-sentlig betydning for Folketingets bedømmelse af sagen, jf. herved § 5,stk. 2, i lov om ministres ansvarlighed.

3.

Som nævnt i pkt. 1 giver Per Hansen udtryk for det ønske, at offent-lighedsloven bliver enkel at administrere, og han anfører, at lovforslagetikke på nuværende tidspunkt imødekommer dette ønske.Justitsministeriet skal hertil bemærke, at lovforslaget indeholder flere be-stemmelser, herunder med tilhørende undtagelser, end den gældende of-fentlighedslov.Heroverfor står imidlertid, at den måde, som lovudkastet er bygget op på,efter Justitsministeriets opfattelse giver et bedre overblik over omfangetaf retten til indsigt i den offentlige forvaltning, end den gældende offent-lighedslov, og lovforslaget er efter ministeriets opfattelse lettere at orien-tere sig i.Blandt andet for at sikre den fornødne balance mellem på den ene sideprincippet om åbenhed i den offentlige forvaltning og på den anden sidede modsatrettede hensyn, der indebærer en begrænsning heri, indeholderlovforslaget også nye og mere komplicerede regler vedrørende navnligden såkaldte ekstraheringspligt. Justitsministeriet kan imidlertid ikkeumiddelbart pege på mere enkle måder at opnå den nødvendige balancemellem de modsatrettede hensyn, end den, som Offentlighedskommissi-onen har foreslået. Det bemærkes i den forbindelse, at ministeriet agter atudstede en vejledning til en ny offentlighedslov, som vil kunne bidragetil at give både offentligheden og dem, der skal administrere loven, etoverblik over offentlighedslovens regler om indsigt i forvaltningen.

4.

Til sidst i oplægget giver Per Hansen udtryk for, at der er et felt, hvordet efter DJØF’s mening kan udvikle sig til at være unødvendigt ubeha-geligt at være embedsmand i offentlighedens søgelys, og hvor der kunnevære behov for en skærmende bestemmelse over for offentligheden.Det anføres videre, at DJØF i nogle tilfælde har oplevet, at navngivnemedarbejdere er blevet gjort til skydeskiver i medierne på grund af detarbejde, de har ydet for deres respektive ministre, og at dette nogle gangehar omfattet menige medarbejdere eller medarbejdere langt fra de mest8

fremtrædende toppositioner i ministerierne. Der peges i den forbindelsepå, at det nævnte også kan gøre sig gældende for kommuner eller styrel-ser.I oplægget gives der udtryk for, at det ikke alene er pressen, der optræderproblematisk, men at også Folketingets medlemmer fra tid til anden er”aktører i dette helt misforståede forhold”. Det anføres samtidigt, at detdog har ”været pressens gentlemen, der har stået ved embedsmænds ga-dedøre og afkrævet dem svar på intrikate spørgsmål”.Der peges i oplægget på, at embedsmændene arbejder for ministeren, ogat det er ministeren, som har ansvaret, og der gives udtryk for, at pressenog alle øvrige politikere må holde sig til ministrene – og i nødsfald – deledende embedsmænd.Det anføres i forlængelse heraf, at det vil være rimeligt, hvis ”Folketin-gets medlemmer anerkendte denne meget hensigtsmæssige ansvarsstruk-tur ved som et minimum at tillade, at anonymisere oplysninger i doku-menter om konkrete, menige medarbejdere på sådan en måde, at det ikkefor offentligheden fremgår, hvilke mindre ledende medarbejdere, der hararbejdet med sagen.”Det anførte giver Justitsministeriet anledning til følgende bemærkningerom lovforslaget:Lovforslaget bygger på samme måde som den gældende offentlighedslovpå, at der som udgangspunkt er aktindsigt i oplysninger om offentligt an-sattes tjenstlige forhold, jf. dog de særlige regler om personalesager, somvidereføres med lovforslagets § 21.Det følger imidlertid samtidig af lovforslagets § 9, stk. 2, nr. 2, at be-handlingen af en anmodning om aktindsigt kan afslås, hvis anmodningenmå antages at skulle tjene et retsstridigt formål eller lignende, og dennebestemmelse vil efter omstændighederne kunne anvendes til at afslå akt-indsigt i navne på offentligt ansatte.Der kan i den forbindelse særligt peges på, at det af pkt. 4.4.2.3 i lovfors-lagets almindelige bemærkninger fremgår, at der ved udtrykket ”lignen-de” sigtes til den form for intimidering, som ikke med sikkerhed kan ka-rakteriseres som retsstridig, men som offentligt ansatte efter, hvad der måantages at være den almindelige opfattelse i samfundet, ikke bør tåle.9

Det er i forlængelse heraf Justitsministeriets opfattelse, at bestemmelsen i§ 9, stk. 2, nr. 2, bl.a. vil kunne få betydning af hensyn til offentligt an-satte, som har medvirket til at behandle eller i øvrigt har kendskab til ensag, som der er offentlig interesse om, og hvor der f.eks. er beskyldningerom kritisable forhold ved behandlingen af sagen.Hvis der i et sådant tilfælde er konkret grundlag for at antage, at udleve-ringen af oplysninger om navnet på en offentligt ansat skaber risiko for,at f.eks. pressen vil bruge oplysningerne til at kontakte den pågældendepå vedkommendes bopæl enten telefonisk eller ved fremmøde for at stillespørgsmål om sagen, vil forvaltningsmyndigheden med henvisning til §9, stk. 2, nr. 2, kunne afslå at behandle – eventuelt dele af – en anmod-ning om aktindsigt, der omfatter de pågældende ansattes navn.Det er således Justitsministeriets opfattelse, at også offentligt ansatte harret til respekt om deres privatsfære, og at navnlig ansatte, der ikke er ichefstillinger, ikke bør tåle, at pressen retter henvendelse til dem på deresbopæl i et tilfælde som det beskrevne.

Spørgsmål nr. 132 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende forslag til

lov om offentlighed i forvaltningen (L 90):