Svar:

1.

Netværket Åbenhedstinget har sendt et notat af 7. februar 2011 til Fol-ketingets Retsudvalg. Notatet skal ses i sammenhæng med Åbenhedstin-gets notat af 10. december 2010, som også blev sendt til FolketingetsRetsudvalg, og som Justitsministeriet den 24. januar 2011 kommenteredei forbindelse med besvarelsen af spørgsmål nr. 5 vedrørende forslaget tillov om offentlighed i forvaltningen (offentlighedsloven) (L 90).Notatet af 7. februar 2011 (herefter omtalt som notatet) indeholder delsen række spørgsmål i forhold til forslaget til lov om offentlighed i for-valtningen (offentlighedsloven) (L 90), dels enkelte spørgsmål vedrøren-de forslag til lov om ændring af forvaltningsloven og retsplejeloven (æn-dringer i lyset af lov om offentlighed i forvaltningen) (L 91).I det følgende gennemgås under pkt. 2-16 de spørgsmål i notatet, dervedrører forslaget til en ny offentlighedslov (herefter lovforslaget). Underpkt. 17 gennemgås spørgsmålene vedrørende forslag til lov om ændringaf forvaltningsloven og retsplejeloven. I tilknytning til gennemgangenanføres Justitsministeriets kommentarer til de enkelte spørgsmål.

2.1.

Det er i notatet vedrørende lovforslagets § 2 om offentlighedslovensanvendelsesområde anført, at Europarådets aktindsigtskonvention fast-sætter, at Folketinget og domstolene for så vidt angår udførelsen af ad-ministrative funktioner er omfattet af konventionens regler om aktindsigt,men at den nævnte konvention ikke indgik som grundlag for Offentlig-hedskommissionens drøftelse af offentlighedslovens anvendelsesområde.Det anføres, at offentligheden har en interesse i visse oplysninger omadministrative funktioner, f.eks. rejseudgifter for folketingsudvalg ellerTinglysningsrettens it-system.Det anføres endvidere, at der er flere muligheder for i forbindelse medratifikationen af aktindsigtskonventionen at undgå et forbehold i forholdtil Folketingets og domstolenes administrative funktioner. En muligheder bl.a., at Retsudvalget stiller ændringsforslag til lovforslaget, der tilføjer2

som § 2, stk. 2: ”Loven finder desuden anvendelsen på administrativefunktioner ved Folketinget og domstolene”. Herudover anføres det, at enanden mulighed er, at Retsudvalget tilkendegiver, at dette problem måklares ved særskilt lovgivning. Ret til aktindsigt i administrative funktio-ner ved domstolene kan således sikres ved en ny bestemmelse i retspleje-loven, der ikke nødvendigvis skal indføjes ved den aktuelle behandling afL 91, men kan vente til næste folketingssamling. Ret til aktindsigt i ad-ministrative funktioner ved Folketinget må kunne sikres ved en passendebestemmelse herom i Folketingets Forretningsorden kap. 17 eller vedregler fastsat af Folketingets Præsidium.

2.2.

Justitsministeriet skal vedrørende spørgsmålet om at udvide offent-lighedslovens anvendelsesområde til også at omfatte Folketingets ogdomstolenes udførelse af administrative funktioner, herunder spørgsmåletom at tage de nødvendige forbehold i forhold til Europarådets aktind-sigtskonvention, henvise til pkt. 2.2 i Justitsministeriets besvarelse afspørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget.

3.1.

Det er i notatet vedrørende lovforslagets § 4 om visse offentligt ejedeselskaber bl.a. anført, at såfremt Retsudvalget ønsker, at loven som ud-gangspunkt skal omfatte selskaber, hvor det offentlige kan have fuld kon-trol, kan det ske ved et ændringsforslag, hvor ”mere end 50 %” erstatter”mere end 75 %”.Det er desuden anført, at det ifølge bemærkningerne til lovforslagets § 4,stk. 2, i almindelighed skal være en forudsætning for undtagelse for of-fentlighedsloven, at selskaberne udøver virksomhed, der i altovervejendegrad er konkurrenceudsat og ikke udfører opgaver, der har karakter aftraditionel forvaltningsvirksomhed. Det anføres, at det på denne bag-grund er overraskende, at Justitsministeriet i bemærkningerne på forhåndundtager Finansiel Stabilitet A/S og ikke udelukker undtagelser for andremonopollignende selskaber f.eks. havneselskaber, der har stor betydningfor borgere og virksomheder. I forlængelse heraf anføres det, at undtagel-ser kan udhule formålet med den nye bestemmelse i lovforslagets § 4,stk. 1, og at der er grund til, at Folketingets Retsudvalg præciserer, at detikke må ske og nøje følger anvendelsen af ministerbemyndigelsen i lov-forslagets § 4, stk. 2.

3.2.

Justitsministeriet skal for så vidt angår spørgsmålet om at ændregrænsen for, hvilken procentgrad af offentlig ejerandel der skal indebære,at et selskab omfattes af offentlighedsloven, henvise til pkt. 4.2 i besva-3

relsen af spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget. Justitsministeriet skal iforhold til Finansielt Stabilitet A/S henvise til samme sted.

4.1.

I notatet er det vedrørende lovforslagets § 5, stk. 2 – hvorefter derkan fastsættes regler om, at nærmere angivne selskaber mv., der har fåetbeføjelse til at træffe afgørelser på det offentliges vegne, skal være und-taget fra offentlighedsloven – anført, at Justitsministeriet ikke har givetnogen nærmere begrundelse for den nævnte bestemmelse. Det anføresendvidere, at undtagelser vil betyde, at den demokratiske kontrol og rets-sikkerheden bliver klart svækket ved udlicitering af afgørelsessager, ogÅbenhedstinget anbefaler, at Retsudvalget undgår sådanne svækkelsermed et ændringsforslag, der fjerner stk. 2.

4.2.

Justitsministeriet skal om dette spørgsmål henvise til pkt. 5.2.2 i be-svarelsen af spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget.

5.1.

Det er i notatet vedrørende lovforslagets § 6 bl.a. anført, at lovforsla-get lægger vægt på offentlighed om det faktiske grundlag for myndighe-ders beslutninger, og at dette væsentlige hensyn kan blive undergravet ipraksis, hvis myndigheder ikke stiller krav om, at private konsulentfir-maer m.v., der udfører undersøgelser, skal aflevere datagrundlaget i for-bindelse med aflevering af en rapport. Åbenhedstinget anbefaler derfor,at Retsudvalget ved et ændringsforslag til § 6 får præciseret, at myndig-heders pligt til at sikre oplysninger omfatter datagrundlag ved undersø-gelser, evalueringer m.v., der er overladt til private virksomheder.

5.2.

Justitsministeriet skal herom henvise til pkt. 7.1 i besvarelsen afspørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget, og skal på ny bemærke, at denforeslåede ændring af lovforslagets § 6 ikke vil have karakter af en præ-cisering, men derimod en indholdsmæssig ændring af bestemmelsen.

6.1.

I notatet er det vedrørende lovforslagets § 7 anført, at Justitsministe-riet i pkt. 7.2 i besvarelsen af spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslagetfastholder, at dokumenter, som en særlig rådgiver modtager, udarbejdereller afsender i tilknytning til ministerens funktion som partipolitiker,ikke er omfattet af offentlighedsloven, men at ministeriet ikke kommen-terer, at højesteretsdommer Jens Peter Christensen, der var formand forudvalget, der i 2004 afgav betænkning nr. 1443/2004 om særlige rådgive-re m.v., har udtalt, at særlige rådgivere som offentligt ansatte, er omfattetaf offentlighedsloven uanset funktionen.4

Det anføres, at Offentlighedskommissionens betænkning intet indeholderom undtagelser for særlige rådgivere, og at det i lovforslagets bemærk-ninger er anført, at særlige rådgivere ikke er omfattet af offentlighedslo-ven i rollen som rådgivere for ministeren som partipolitiker. Bemærknin-gerne forudsætter, at særlige rådgivere kan benytte private e-mail-adresser.Endvidere anføres det, at ”mange spørgsmål trænger sig på i forbindelsemed særlige rådgivere i ministerierne: Hvor mange skal den enkelte mi-nister have mulighed for at ansætte? Skal særlige rådgivere fritstilles ivalgkampen med mulighed for heltidsstøtte til ministeren eller skal råd-giverne under valgkamp udelukkende udføre ordinært internt kommuni-kationsarbejde i ministeriet? Skal væsentlige dele af de særlige rådgive-res funktioner være uden for offentlighedsloven? Skal særlige rådgiverehave ret til at bruge privat e-mailadresse som umuliggør kontrol fra mini-steriet? Skal særlige rådgivere kunne kommunikere anonymt til offent-ligheden?”Herudover anføres det, at Folketinget ikke hidtil har taget stilling til vil-kårene for særlige rådgivere, og at bemærkningerne til lovforslagets § 7giver ikke Folketinget et solidt grundlag for denne stillingtagen. Det an-føres, at disse vigtige spørgsmål bør afklares ved særlig lovgivning, ogÅbenhedstinget anbefaler, at Retsudvalget ved et ændringsforslag til § 7markerer, at Folketinget ikke ved vedtagelsen af offentlighedsloven tagerstilling til særordninger for særlige rådgivere.

6.2.1.

Særlige rådgivere er embedsmænd med særlige ansættelsesvilkår,og de indgår således som en del af ministeriernes embedsværk, og er i detvæsentlige underlagt de samme regler, som gælder for de øvrige em-bedsmænd, jf. betænkning 1443/2004 om embedsmænds rådgivning ogbistand til regeringen og dens ministre, side 182.Særlige rådgivere er imidlertid ikke på samme måde som det almindeligeembedsværk undergivet princippet om partipolitisk neutralitet. Dette in-debærer bl.a., at særlige rådgivere kan varetage specielle opgaver, herun-der i forhold til ministerens parti og politiske bagland, der bl.a. ud fraprincippet om partipolitisk neutralitet kan falde uden for rammerne for,hvad det almindelige embedsværk kan yde bistand til, jf. betænkning1443/2004, side 177 f. og 192 ff.

I den forbindelse antages det, at der i relation til ministerens partiarbejdegenerelt bør gælde vide grænser for de særlige rådgiveres rådgivning ogbistand. Det antages dog samtidig, at de særlige rådgivers hovedopgaverbør være knyttet til ministeren i funktionen som minister (og ikke i funk-tionen som f.eks. partipolitiker), jf. den nævnte betænkning side 196 f.Særlige rådgivere er som nævnt embedsmænd med særlige ansættelses-vilkår, der indgår som en del af ministeriernes embedsværk, og de er –som det også fremgår af pkt. 7.2 i Justitsministeriets besvarelse afspørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget – således omfattet af offentlig-hedslovens regler om aktindsigt.Når Justitsministeriet i bemærkningerne til lovforslagets § 7 anfører, atder efter gældende ret og efter lovforslaget ikke er aktindsigt i dokumen-ter, som en særlig rådgiver udarbejder som led i udførelsen af f.eks. enopgave om ministerens partis materiale til en kommende valgkamp, erdet således ikke, fordi ministeriet er af den opfattelse, at særlige rådgive-re ikke er omfattet af offentlighedsloven.Justitsministeriets opfattelse bygger derimod på, at den generelle betin-gelse i lovforslaget – som også følger af den gældende offentlighedslov –om, at der kun er aktindsigt i et dokument, hvis det har været undergivetadministrativ sagsbehandling, ikke vil være opfyldt i forhold til en opga-ve, der kun er knyttet til en ministers funktion som partipolitikker. Arbej-det med f.eks. at udarbejde valgkampsmateriale er således ikke admini-strativ sagsbehandling i lovforslagets eller den gældende offentligheds-lovs forstand. Som nævnt bør de særlige rådgivers hovedopgaver væreknyttet til ministeren i funktionen som minister, og der vil således ikkevære tale om, at væsentlige dele af de særlige rådgiveres funktioner fal-der uden for offentlighedsloven.Justitsministeriet er ikke bekendt med, at denne retsopfattelse skulle værei strid med det, som højesteretsdommer Jens Peter Christensen skulle ha-ve udtalt.

6.2.2.

For så vidt angår spørgsmålet om offentligt ansattes, herunder sær-lige rådgiveres, brug af en privat e-mailadresse til at modtage eller afsen-de e-mails af betydning for løsningen af deres opgaver som ansatte, be-mærkes, at dette spørgsmål ikke er reguleret i offentlighedsloven, jf. her-ved også besvarelsen af spørgsmål 112 vedrørende lovforslaget.6

Det er Justitsministeriets opfattelse, at det i første række er de retnings-linjer, der gælder i vedkommende forvaltningsmyndighed, som har be-tydning for, om de ansatte – herunder eventuelle særlige rådgivere – måanvende en privat e-mailadresse til at modtage og afsende e-mails i for-bindelse med løsningen af den ansattes opgaver for myndigheden.Med hensyn til spørgsmålet om aktindsigt bemærkes, at såfremt et do-kument er modtaget eller afsendt af en offentlig ansat – herunder en sær-lig rådgiver – som led i administrativ sagsbehandling i vedkommendeforvaltningsmyndighed, vil der være ret til aktindsigt heri i overens-stemmelse med lovforslagets (og den gældende offentlighedslovs) almin-delige regler. Dette gælder, uanset om den offentligt ansatte har anvendtf.eks. en e-mailadresse i ministeriet eller en privat e-mailadresse.

6.2.3.

I forhold til spørgsmålet om, hvilke ansættelsesretlige vilkår mv.der skal gælde for særlige rådgivere, bemærkes, at offentlighedslovenikke berører dette spørgsmål, og der lægges ikke med lovforslaget op tilat ændre retningslinjerne for ministres ansættelse af særlige rådgivereeller reglerne for sådanne særlige rådgiveres ansættelsesvilkår, som føl-ger af betænkning nr. 1443/2004, som regeringen således fortsat kan til-slutte sig.Justitsministeriet skal i øvrigt bemærke, at Rigsrevisionen i beretning nr.02/2009 om brugen af særlige rådgivere har givet udtryk for, at regerin-gen følger anbefalingerne i betænkning nr. 1443/2004, herunder bl.a. iforhold til spørgsmålet om de særlige rådgiveres adgang til beskæftigelsefor ministerens parti under en valgkamp i den periode på 6 måneder, hvorde fritstilles i forbindelse med udskrivelse af valg, jf. også besvarelsen afspørgsmål nr. 114 vedrørende lovforslaget.

7.1.

Det er i notatet vedrørende lovforslagets § 11, stk. 1, om dataudtrækbl.a. anført, at Offentlighedskommissionens forslag giver ret til dataud-træk, hvis udtrækket kan gennemføres ved ”enkle kommandoer”, menslovforslaget ændrer kriteriet til ”få og enkle kommandoer”, og at denneændring indebærer en indsnævring af retten til at få foretaget dataudtræk.Åbenhedstinget anbefaler derfor, at Retsudvalget med et ændringsforslagsikrer, at ordene ”få og” udgår af lovforslagets § 11, stk. 1.

7.2.

Justitsministeriet skal vedrørende det anførte henvise til pkt. 8.2.1 ibesvarelsen af spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget, hvoraf det bl.a.fremgår, at det er ministeriets opfattelse, at formuleringen ”få og enkle”7

giver et mere retvisende billede af den retstilstand, som en enig Offent-lighedskommission (og Justitsministeriet) lægger op til, og at den derforefter ministeriets opfattelse af lovtekniske grunde er at foretrække.

8.1.

Det er i notatet vedrørende lovforslagets § 14 om meroffent-lighedsprincippet anført, at Offentlighedskommissionen ikke tager ud-trykkelig stilling til spørgsmålet om, der som udgangspunkt skal givesaktindsigt i høringssvar vedrørende offentliggjorte lovudkast, når de ermodtaget af ministeriet, men at kommissionen forudsætter, at interne en-delige faglige vurderinger, der indgår i en lovgivningssag, som udgangs-punkt udleveres efter § 14 fra det tidspunkt, lovudkastet sendes i eksternhøring. Det anføres, at det på denne baggrund vil være paradoksalt, hvishøringssvar i form af eksterne, endelige faglige vurderinger, ikke skalvære tilgængelige fra det tidspunkt, de modtages. Offentlighed om hø-ringssvar fra dette tidspunkt har betydning både for folketingsmedlem-mer, der ønsker at forberede sig, og for offentligheden, og Åbenhedstin-get anbefaler, at Retsudvalget med et ændringsforslag til § 14 markerer,at ministerier og styrelser i almindelighed må give aktindsigt i hørings-svar, der er modtaget til et offentliggjort lovudkast.

8.2.

Justitsministeriet skal i den forbindelse henvise til pkt. 10.2 i besva-relsen af spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget.

9.1.

I notatet er det vedrørende lovforslagets § 15, stk. 1, om journalise-ring anført, at forslaget er ændret væsentligt i forhold til kommissionenslovudkast, hvorefter journaliseringspligten omfatter ”dokumenter, der erindgået til eller oprettet”, mens journaliseringspligten efter lovforslagetomfatter ”dokumenter, der er modtaget eller afsendt” samt ”interne do-kumenter, der foreligger i endelig form”.Det anføres, at den nævnte ændring i forhold til kommissionens lovud-kast ledsages af tre væsentlige ændringer i pkt. 4.7.1 i lovforslagets al-mindelige bemærkninger samt bemærkningerne til lovforslagets § 15,stk. 1. Der peges således for det første på, at det er Offentlighedskommis-sionens opfattelse, at et internt dokument er endeligt og skal journalise-res, når det har været tillagt faktisk betydning eller er godkendt af denøverst ansvarlige på forvaltningsområdet, mens tidspunktet for journali-seringen ifølge bemærkningerne til lovforslagets § 15 vil bero på opfat-telsen hos myndigheden.

For det andet anføres det, at journaliseringspligtige dokumenter ifølgeOffentlighedskommissionen (jf. betænkningens side 879 – 880) senestskal journaliseres i forbindelse med behandling af en anmodning om akt-indsigt, men at denne betingelse ikke er nævnt i Justitsministeriets be-mærkninger, og dermed er der ikke et krav om, at aktlisten skal opdateressenest ved behandling af anmodninger om aktindsigt.For det tredje anføres det, at der efter lovforslagets almindelige bemærk-ninger pkt. 4.7.2.5 aldrig vil være pligt til at journalisere et udkast (til etinternt dokument) uanset dokumentets betydning, hvilket står i modsæt-ning til Offentlighedskommissionens forslag.Det anføres i øvrigt, at lovforslagets § 15, stk. 1, ud fra både offentlighe-dens og administrative synsvinkler vil føre til større uklarhed og usikker-hed om journaliseringen af interne dokumenter, der med ministerbetje-ningsreglen i § 24 dækker et bredt område i den centrale statsforvaltning.Åbenhedstinget anbefaler, at Retsudvalget følger en enig Offentligheds-kommissions forslag til, hvilke dokumenter der skal være omfattet afjournaliseringspligten, og at man følger kommissionens betænkning påde tre væsentlige punkter, der er nævnt ovenfor.

9.2.

Som det fremgår af pkt. 11.2 i besvarelsen af spørgsmål nr. 5 vedrø-rende lovforslaget – hvortil der i øvrigt henvises – er det Justitsministeri-ets opfattelse, at såvel lovtekniske som ressourcemæssige grunde taler forden afgrænsning af den nye journaliseringspligt (interne dokumenter iendelig form), som er foreslået med lovforslagets § 15. Den foreslåedeafgrænsning afspejler således efter ministeriets opfattelse på en klareremåde den grundlæggende ordning, som Offentlighedskommissionen reeltlægger op til, og vil i højere grad end kommissionens journaliseringsbe-stemmelse afklare retstilstanden i forhold til, hvilke dokumenter der skaljournaliseres. Den ordning, som Justitsministeriet lægger op til vil såle-des indebære, at der – som efter gældende ret – ikke vil være pligt til atjournalisere udkast til interne dokumenter.Når det gælder spørgsmålet om, hvornår et internt dokument foreligger iendelig form, er det i bemærkningerne til § 15 anført, at det i sagens na-tur i første række vil bero på opfattelsen hos den myndighed, som udar-bejder et internt dokument, om dokumentet foreligger i endelig form. Deter imidlertid anført, at det dog formentligt i almindelighed vil være ud-tryk for, at det pågældende dokument foreligger i endelig form, hvis dethar været tillagt faktisk betydning i forbindelse med behandlingen af den9

pågældende sag. Det anførte vedrører i øvrigt ikke spørgsmålet om, påhvilket nærmere tidspunkt et internt dokument skal journaliseres, og omdette spørgsmål er det i bemærkningerne til lovforslagets § 15, stk. 2 – ilighed med det, som Offentlighedskommissionen antog, jf. betænknin-gens side 879 f. – anført, at der ikke er fastsat en frist for, hvornår internedokumenter i endelig form skal journaliseres.Justitsministeriet kan tiltræde, at de dokumenter – i en sag, der er under-givet aktindsigt – som er omfattet af en anmodning om aktindsigt, børvære journaliseret på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse i forhold tilden pågældende aktindsigtsanmodning.

10.1.

Det er i notatet vedrørende lovforslagets § 22 anført, at Åbenheds-tinget anbefaler, at Retsudvalget stiller ændringsforslag, der følger for-slagene fra Offentlighedskommissionens mindretal (ændring af lovfors-lagets § 22, således at alene ministerkalendere undtages fra retten til akt-indsigt, og en lovfæstelse af den politiske aftale om en åbenhedsordningfor ministre).

10.2.

Justitsministeriet skal om disse spørgsmål henvise til pkt. 13.2 i be-svarelsen af spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget.

11.1.

I notatet er det vedrørende lovforslagets § 24 om ministerbetjeningbl.a. anført, at bestemmelsen skal vurderes i sammenhæng med reglerneom aktindsigt i dels oplysninger om sagens faktiske grundlag (lovforsla-gets § 28), dels faglige vurderinger i endelig form (lovforslagets § 29).Det anføres i den forbindelse, at Justitsministeriets besvarelser af en ræk-ke retsudvalgsspørgsmål vedrørende lovforslaget indsnævrer anvendelsenaf § 28 og § 29 og skaber alvorlig tvivl om, hvorvidt lovforslaget kan sik-re aktindsigt i magtudøvelsen og det faktiske og faglige grundlag, den erbaseret på. Det anføres, at det er skadeligt for den demokratiske kontrolog debat, hvis § 24 kombineret med Justitsministeriets stærkt indsnæv-rende opfattelse af § 28 og § 29 betyder lukkethed om oplysninger, der ervitale som grundlag for den offentlige debat og Folketingets stillingtagentil væsentlige samfundsspørgsmål. Endvidere anføres det, at lovforslagets§ 24 – på baggrund af Justitsministeriets svar – må revurderes.Herudover anføres det, at der i høringssvar og i den offentlige debat errejst omfattende kritik af begrebet ministerbetjening. I princippet foregåral sagsbehandling i ministerier på ministerens vegne og er for så vidt mi-10

nisterbetjening. Lovforslaget § 24, stk. 1, omfatter ”kun” politiske sager,men denne afgrænsning er uklar bortset fra, at de sagstyper, der er nævnti § 24, stk. 2, ikke er omfattet. Desuden er det ifølge Åbenhedstingetuklart, hvilke dokumenter der kan undtages ud fra kriteriet om ”udveks-ling i en sammenhæng og på et tidspunkt, hvor ministeren har eller måforventes at få behov for rådgivning.”Det anføres, at Justitsministeriets svar på Retsudvalgets mange spørgsmålvedrørende begrebet ministerbetjening ikke har givet større klarhed ombegrebets praktiske betydning. Det er et diffust begreb, som vil være van-skeligt at afgrænse både for ministerier og styrelser og for FolketingetsOmbudsmand. Begrebet ministerrådgivning er defineret mere præcistsom dokumenter, der udarbejdes med henblik på direkte ministerrådgiv-ning, og kan anvendes i § 24, og med denne placering give mulighed forundtagelser af dokumenter, der skal forelægges ministeren og udkast tilsådanne dokumenter, f.eks. udkast til besvarelser af spørgsmål i Folke-tinget eller bidrag til udarbejdelse af en ministertale.Det anføres samtidig, at det er vigtigt at fastholde et af de bærende for-mål bag § 24, nemlig at beskytte muligheder for at ansatte på en formløsmåde kan udvikle idéer og overveje forskellige løsningsmuligheder isagstyper, der kræver samarbejde på tværs af ministerier og styrelser. Derskal også være mulighed for fortrolige diskussioner mellem ministre,uden at det nødvendigvis skal ske mundtligt via telefon eller på møder.Sektoropdelingen mellem ministerier må ikke vanskeliggøre en formløsforberedelse af løsninger i sager, hvor der er brug for bidrag fra forskelli-ge faglige og politiske felter f.eks. ved problemstillinger om klima ogintegration.På denne baggrund anbefaler Åbenhedstinget, at Folketingets Retsudvalgovervejer at ændre § 24, stk.1, til følgende ordlyd: Retten til aktindsigtomfatter ikke: 1) Dokumenter udarbejdet til ministerrådgivning og fore-løbige overvejelser om løsningsmuligheder i interne dokumenter, der ud-veksles mellem et ministeriums departement og dets underordnede sty-relser. 2) Dokumenter udarbejdet til ministerrådgivning og foreløbigeovervejelser om løsningsmuligheder i interne dokumenter, der udvekslesmellem ministerier.Det anføres, at den foreslåede løsning kan skabe både større klarhed forretsanvendelsen og større sikkerhed for den demokratiske kontrol endlovforslagets § 24.11

11.2.1.

Justitsministeriet har forstået det således, at Åbenhedstinget er afden opfattelse, at ministeriets besvarelser af spørgsmål nr. 8-53 vedrø-rende lovforslaget om tre konkrete dokumenter, som tidligere har væretudleveret i forbindelse med aktindsigt, indebærer en indsnævring i for-hold til anvendelsen af lovforslagets §§ 28 og 29, og at det er disse be-svarelser, der efter Åbenhedstingets opfattelse indebærer et behov for atrevurdere lovforslagets § 24 om ministerbetjening.Justitsministeriet skal i den forbindelse bemærke, at ministeriet i de på-gældende besvarelser bl.a. har taget stilling til, i hvilket omfang de om-handlede tre dokumenter indeholdt oplysninger, der efter lovforslagets §§28 og 29 var ekstraheringspligtige. Det er Justitsministeriets opfattelse, atdet ville have ført til den samme forståelse af bestemmelserne i lovfors-lagets §§ 28 og 29, som ministeriet har lagt til grund i bl.a. de nævntesvar, hvis ministeriet havde baseret sig på Offentlighedskommissionenslovudkast med tilhørende bemærkninger. Om lovforslaget §§ 28 og 29 ogde omhandlede besvarelser henvises i øvrigt til pkt. 13 og 14 nedenfor.Åbenhedstinget har derimod ikke peget på, at Justitsministeriets besva-relser af Retsudvalgets spørgsmål vedrørende lovforslagets § 24 om mi-nisterbetjening skulle have ændret ved afgrænsningen af, hvilke doku-menter der kan undtages efter bestemmelsen i forhold til det, som en enigOffentlighedskommission har lagt op til. Åbenhedstinget har i forhold tildenne bestemmelse blot anført, at det er uklart, hvilke dokumenter derkan undtages ud fra kriteriet om ”udveksling i en sammenhæng og på ettidspunkt, hvor ministeren har eller må forventes at få behov for rådgiv-ning”, og at begrebet ministerbetjening er diffust.Justitsministeriet skal hertil bemærke, at ministerbetjeningsbegrebet ilovforslagets § 24 er afgrænset funktionelt. Det centrale for, om bestem-melsen i § 24 finder anvendelse er – som nævnt – om dokumentet ud-veksles, fordi ministeren har eller må forventes at få behov for rådgiv-ning og bistand fra embedsværket, og denne funktionelle afgrænsningafspejler de hensyn, som § 24 skal varetage.Det er i bemærkningerne til lovforslagets § 24 anført, at det uden viderevil kunne lægges til grund, at ministeren har brug for rådgivning og bi-stand, såfremt udvekslingen af dokumenter mellem to forskellige forvalt-ningsmyndigheder sker i et tilfælde, hvor ministeren selv eller minister-sekretariatet på ministerens vegne har bedt embedsværket f.eks. undersø-ge eller overveje et spørgsmål. I mange tilfælde vil der imidlertid ikke12

foreligge en konkret ”bestilling” fra ministeren, og ved vurderingen af,om det må forventes, at der vil opstå et behov for at yde ministeren bi-stand m.v., må der i stedet for lægges vægt på, om ministeren i den kon-krete sammenhæng erfaringsmæssigt får brug for embedsværkets bistand,eller om det i øvrigt ud fra sagens mere eller mindre politiske karakter måforventes, at ministeren får brug herfor.Endvidere er det i bemærkningerne til § 24 anført, at bestemmelsen i §24, stk. 1, skal fortolkes og anvendes restriktivt, og i tilfælde, hvor derforeligger tvivl om, hvorvidt bestemmelsen finder anvendelse, skal derlægges vægt på, om hensynet til den interne og politiske beslutningspro-ces taler for, at de pågældende dokumenter eller oplysninger kan undta-ges fra retten til aktindsigt. Bestemmelsen finder således anvendelse,hvor udvekslingen sker i forbindelse med det, der kan betegnes ”den po-litiske” ministerbetjening.I bestemmelsens bemærkninger er der i øvrigt angivet en række eksem-pler på opgaver, der vil være omfattet af § 24. Som eksempler nævnesbl.a. embedsværkets rådgivning af ministeren om mulige politiske pro-blemer i en sag samt løsningen heraf, embedsværkets bistand i forbindel-se med forberedelse af forhandlinger med f.eks. andre ministerier elleroppositionen, embedsværkets bistand i forbindelse med ministerens del-tagelse i en forespørgselsdebat eller et samråd i Folketinget, embedsvær-kets bistand i forbindelse med ministerens deltagelse i et telefonisk eller»fysisk« møde med andre ministre, embedsværkets udarbejdelse af lov-forslag og besvarelse af folketingsspørgsmål samt embedsværkets bistandi forbindelse med forberedelse og iværksættelse af politiske initiativersom politikoplæg, reformprogrammer, handlingsplaner og idékataloger.Det er på denne baggrund Justitsministeriets opfattelse, at begrebet ”mi-nisterbetjening” ikke er uklart eller diffust. Det følger således af § 24’sordlyd og forarbejder, at den kun finder anvendelse i forhold til udveks-ling af interne dokumenter mv., at den kun kan bruges, når udvekslingensker mellem et ministerium og dets underordnede myndigheder eller for-skellige ministerier, at udvekslingen skal ske i forbindelse med minister-betjening, at bestemmelsen skal fortolkes og anvendes restriktivt, at denfinder anvendelse i forhold til ”den politiske” ministerbetjening, og der eri bemærkningerne angivet eksempler på, hvilke opgaver bl.a. der sigtestil. Hertil kommer, at det udtrykkeligt i § 24 stk. 2, er fastsat, at bestem-melsens stk. 1 ikke gælder i nærmere angivne former for sager mv.13

Det skal i den forbindelse bemærkes, at den afgrænsning af begrebet”ministerbetjening” i lovforslagets § 24, stk. 1, der følger af bestemmel-sen og dens forarbejder, svarer til den afgrænsning, som en enig Offent-lighedskommission lagde op til i sin betænkning.

11.2.2.

For så vidt angår den ændring af lovforslagets § 24, stk. 1, somÅbenhedstinget har foreslået, hvorefter i første række ”dokumenter udar-bejdet til ministerrådgivning”, kan undtages fra retten til aktindsigt, skalJustitsministeriet bemærke, at det efter Justitsministeriets opfattelse vilvære en utilstrækkelig beskyttelse af det forberedende arbejde, som fore-går af hensyn til ministeren, hvis § 24 afgrænses således, at bestemmel-sen kun omfatter dokumenter, der skal forelægges ministeren. Det tvær-gående samarbejde mellem ministerier og styrelser, der er nødvendigt forat forberede f.eks. de politiske beslutninger, som træffes af ministeren,kræver således i praksis meget ofte udveksling af dokumenter, som påden ene side ikke skal forelægges vedkommende minister, men som påden anden side er nødvendige for at sikre kvaliteten i den beslutning, deri et sådant tilfælde skal træffes af ministeren.Justitsministeriet skal endvidere pege på, at f.eks. den beskyttelse af deninterne og politiske beslutningsproces, der efter den nuværende offentlig-hedslov gælder i forhold til lovgivningssager (§ 2, stk. 1, 2. pkt., og § 10,nr. 2) heller ikke er begrænset til dokumenter, som er forelagt eller skalforelægges ministeren. Bestemmelsen i § 10, nr. 2, hvorefter brevveks-ling mellem ministerier (departementer) om lovgivning ikke er omfattetaf retten til aktindsigt, gælder således også dokumenter, som hverken erforelagt for eller har været tiltænkt vedkommende minister.Herudover kan der peges på, at det afgørende for, om udvekslingen af etdokument sker som led i ministerbetjening i § 24’s forstand, er, om ud-vekslingen sker i en sammenhæng og på et tidspunkt, hvor ministeren hareller må forventes at få behov for embedsværkets rådgivning og bistand.Dette svarer til det kriterium, som en enig Offentlighedskommission haranbefalet, jf. betænkning nr. 1510/2009, side 600 og side 978. Såfremtden pågældende sag er omfattet af anvendelsesområdet for § 24, er detuden betydning, om dokumentet skal tjene som grundlag for den direkteministerrådgivning, jf. betænkningens side 637. Det afgørende er mini-sterens behov eller forventede behov for rådgivning og bistand på dettidspunkt, hvor dokumentet udveksles.

11.2.3.

Med hensyn til den ændring af lovforslagets § 24, stk. 1, somÅbenhedstinget i øvrigt har foreslået, skal Justitsministeriet bemærke, atdet forekommer noget uklart, hvad der nærmere ligger i udtrykket ”fore-løbige overvejelser om løsningsmuligheder i interne dokumenter”.For det første kan der peges på, at udtrykket må forstås således, at detalene vil være ”foreløbige overvejelser om løsningsmuligheder”, der vilvære undtaget fra retten til aktindsigt i interne dokumenter omfattet afbestemmelsen, mens endelige overvejelser om løsningsmuligheder der-imod vil være omfattet af retten til aktindsigt, selvom disse overvejelserer indeholdt i et internt (ministerbetjenings)dokument. I givet fald måudtrykket (også) indebære, at der vil være ret til aktindsigt i indstillingenom, hvilken løsning der i en konkret sammenhæng bør vælges, da en så-dan indstilling må karakteriseres som endelige overvejelser om løs-ningsmuligheder. Endvidere vil det i givet fald ikke være en betingelsefor at få ret til indsigt i de endelige overvejelser om løsningsmuligheder,at det initiativ, som løsningsmulighederne vedrører, er offentliggjort.I det omfang det omhandlede udtryk skal forstås som anført, vil det efterJustitsministeriets opfattelse bl.a. rejse spørgsmål i forhold til bestem-melsen om ekstrahering i lovforslagets § 29, stk. 1, 1. pkt., hvorefter ret-ten til aktindsigt i bl.a. dokumenter omfattet af § 24, stk. 1, omfatter op-lysninger om interne faglige vurderinger i endelig form, idet omfang op-lysningerne indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentlig-gjort redegørelse, handlingsplan eller lignende (politisk initiativ). Af be-mærkningerne til § 29, stk. 1, 1. pkt. – der svarer til det, som en enig Of-fentlighedskommission foreslog – fremgår det bl.a., at indstillingen om,hvilken løsning der i en konkret sammenhæng bør vælges, ikke vil væreomfattet af retten til aktindsigt efter § 29, stk. 1, 1. pkt., da en sådan ind-stilling ikke kan karakteriseres som en faglig vurdering i bestemmelsensforstand, og at heller ikke forslag, anbefalinger eller andre synspunkterom, hvilken løsning der f.eks. i en lovgivningssag bør vælges, vil væreomfattet af stk. 1, 1. pkt.Endvidere kan der peges på, at udtrykket ”løsningsmuligheder” ikke efterordlyden er afgrænset til at omfatte ministerbetjeningssager, men der-imod principielt vil omfatte alle sager, bortset fra de sager mv., der ernævnt i § 24, stk. 2. En sådan forståelse af udtrykket vil indebære, at be-stemmelsen vil få et mere vidtrækkende anvendelsesområde end, hvadder følger af udtrykket ”ministerbetjening” i lovforslagets § 24, stk.1.15

Herudover kan der peges på, at den foreslåede undtagelse må forstås så-ledes, at alene de dele af et internt dokument, der kan karakteriseres som”foreløbige overvejelser om løsningsmuligheder”, er undtaget fra rettentil aktindsigt efter § 24, stk. 1. Er det tilfældet, vil det i givet fald brydemed den systematik, som den gældende offentlighedslov og lovforslagetbygger på, hvorefter visse sager, visse dokumenter (i deres helhed) ogvisse oplysninger kan undtages fra retten til aktindsigt. Den nævnte for-ståelse – delvis undtagelse af et internt (ministerbetjenings)dokument –vil i øvrigt rejse spørgsmål om forholdet til ekstraheringsbestemmelsernei lovforslagets §§ 28 og 29.Det er bl.a. på denne baggrund Justitsministeriets opfattelse, at der ikkeer grundlag for at ændre lovforslagets § 24, som foreslået af Åbenheds-tinget.

12.1.

I notatet er det vedrørende lovforslagets § 27, nr. 2 – hvorefter ret-ten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter, der udarbejdes og udvekslesmellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med sager omlovgivning eller anden tilsvarende politisk proces – anført, at bestemmel-sen er en opsigtvækkende nydannelse, der vil betyde, at offentlighedenmister indsigt i dokumenter, der indgår i grundlaget for politiske aftalerom lovgivning m.v.Det anføres, at Justitsministeriet i pkt. 16.2 i besvarelsen af spørgsmål nr.5 vedrørende lovforslaget bekræfter, at aktindsigtskonventionens art. 3indeholder en udtømmende opregning af mulige undtagelser fra aktind-sigt. Ifølge art. 3, stk.1 litra k, kan der fastsættes undtagelser for at be-skytte ”overvejelser hos eller mellem offentlige myndigheder angåendebehandlingen af en sag”. Folketinget er en offentlig myndighed, og kon-ventionen giver mulighed for, at udveksling af dokumenter mellem etministerium og et udvalg under Folketinget f.eks. UdenrigspolitiskNævn, kan undtages fra aktindsigt. Medlemmer af Folketinget, f.eks. ord-førere for et parti, handler ikke på vegne af Folketinget. Det anføres, atdet i forhold til konventionen derfor er et problem, at lovforslagets § 27,nr. 2, undtager udveksling mellem ministre og enkelte medlemmer afFolketinget. Endvidere anføres det, at det er meget tvivlsomt, om det erholdbart, når Justitsministeriet forudsætter, at konventionen giver mulig-hed for undtagelse af dokumenter, der indgår som grundlag for politiskeaftaler om lovgivning m.v.

På linje med Offentlighedskommissionens mindretal anbefaler Åben-hedstinget, at § 27, nr.2, udgår.

12.2.

Justitsministeriet skal herom henvise til pkt. 16.2 i besvarelsen afspørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget.

13.1.

I notatet et det vedrørende lovforslagets § 28 om meddelelse af fak-tiske oplysninger og eksterne faglige vurderinger bl.a. anført, at det iÅbenhedstingets notat af 10. december 2010 bl.a. er nævnt, at retten tilaktindsigt ifølge § 28 omfatter alle oplysninger inklusive vurderingerm.v., der tjener til at belyse de faktiske forhold inklusive metoder, forud-sætninger og usaglige vurderinger, og at endelige beslutninger, der ikkefremgår af selvstændige beslutningsdokumenter (§ 26, nr.1), er omfattetaf aktindsigt ifølge § 28.Endvidere anføres det, at Justitsministeriets svar på Retsudvalgetsspørgsmål nr. 35-43 vedrørende lovforslaget omhandler eksemplet ombeskæftigelsesministerens implementering af EU-direktivet om anerken-delse af erhvervsmæssige kvalifikationer (L 90 – bilag 5 – sag B). Detanføres videre, at der i Justitsministeriets svar til spørgsmål nr. 37 og 40henvises til, at retten til indsigt ikke gælder selve indstillingen til beslut-ning. I Arbejdstilsynets notat, der fremsendes til ministerens godkendel-se, fremgår selve indstillingen under afsnittet ”Løsning og indstilling”.Det anføres, at Justitsministeriet i svaret ser bort fra, at det fremgår afBeskæftigelsesministeriets følgeskrivelse til notatet, at indstillingen erblevet godkendt af ministeren. Det fremgår af bemærkningerne til lov-forslagets § 28, at retten til aktindsigt omfatter oplysninger om endeligebeslutninger, der ikke fremgår af et selvstændigt dokument. Det anføres,at det på baggrund af de mange spørgsmål til sagen kan undre, at Justits-ministeriet ikke har fundet anledning til at gøre opmærksom på, at offent-ligheden har ret til indsigt i ministerens beslutning om, at der ikke skalstilles krav om forudgående kontrol af erhvervsmæssige kvalifikationer.Det anføres, at der ikke må være tvivl om retten til aktindsigt i endeligebeslutninger, hvorfor denne centrale rettighed bør fremgå af lovtekstenog ikke kun af bemærkninger, der kan overses. Åbenhedstinget anbefalerRetsudvalget at stille et ændringsforslag til § 28, stk. 1, hvor ordene ”ogendelig beslutning om sagens afgørelse” tilføjes som afslutning på førstesætning. Som konsekvens bør overskriften til § 28 ændres til: ”Meddelel-se af faktiske oplysninger, endelige beslutninger og eksterne faglige vur-deringer”.17

Det anføres herudover, at Retsudvalgets spørgsmål nr. 9, 10, 11, 18-23,26-28, 32-34 vedrørende lovforslaget omhandler eksemplet om Beskæf-tigelsesministeriets e-mail til Arbejdsmarkedsstyrelsen om at finde dataom beskæftigelsesindsatsen ved AF hhv. kommunerne, der kan bruges afministeren i de politiske forhandlinger til at ”vende debatten” (L 90 - bi-lag 5 – sag A). Det anføres videre, at Justitsministeriet i svaret tilspørgsmål 26 kun udpeger én sætning som omfattet af aktindsigt efter §28. Det gælder sætningen: ”kommunerne gennemsnitligt har højere ef-fekter for så vidt angår udslusningsmål (selvforsørgelsesgrad efter endtaktivering) end AF”. Ifølge bemærkningerne til lovforslaget gælder rettentil aktindsigt efter § 28 bl.a. i det omfang, der i det pågældende dokumentmåtte foreligge oplysninger om metoder og forudsætninger, som en for-valtningsmyndighed har anvendt ved fastlæggelsen af oplysninger omsagens faktiske grundlag. Det anføres, at trods denne præcisering i be-mærkningerne antager Justitsministeriet ifølge svaret på spørgsmål 26, aten anmodning om data, der kan opfylde en bestemt forudsætning, ikke eromfattet.Det anføres endelig, at det kan bidrage til klarhed, hvis Retsudvalgetpræciserer, at retten til aktindsigt i en sags faktiske grundlag omfatter be-stilling af data inklusive politisk motiveret anmodning af data, der kanbruges til at påvirke en politisk forhandlingsproces.

13.2.

Justitsministeriet skal i forhold til besvarelsen af Retsudvalgetsspørgsmål nr. 35-43 vedrørende lovforslaget – der vedrører et notat udar-bejdet af Arbejdstilsynet til beskæftigelsesministeren om implementerin-gen af et EU-direktiv – bemærke, at Justitsministeriet ikke har et detalje-ret kendskab til det konkrete dokument eller den konkret sag, som doku-mentet indgår i. I besvarelsen af spørgsmål nr. 37 har Justitsministerietsåledes også henvist til dette forhold og herefter udtalt, at det omhandle-de notat efter ministeriets umiddelbare vurdering ikke indeholder oplys-ninger om en sags faktiske grundlag, som ville skulle ekstraheres efterlovforslagets § 28, stk. 1, 1. pkt. Justitsministeriet havde ikke – og harstadigvæk ikke – kendskab til, om ”ministerens beslutning om, at der ik-ke skal stilles krav om forudgående kontrol af erhvervsmæssige kvalifi-kationer” var endelig, og at det derfor af den grund skulle overvejes, ombeslutningen skulle ekstraheres som ”en endelig beslutning vedrørendeen sags afgørelse”, jf. herved bemærkningerne til lovforslagets § 28.

Justitsministeriet finder i øvrigt ikke, at lovforslagets § 28, stk. 1, 1. pkt.– der er identisk med den tilsvarende bestemmelse i Offentlighedskom-missionens lovudkast – bør ændres som foreslået af Åbenhedstinget.For så vidt angår besvarelsen af Retsudvalgets spørgsmål vedrørende Be-skæftigelsesministeriets e-mail til Arbejdsmarkedsstyrelsen, der bl.a. eromtalt i spørgsmål nr. 9 vedrørende lovforslaget, skal Justitsministerietbemærke, at det fremgår af bemærkningerne til lovforslagets § 28, stk. 1,1. pkt., at udtrykket oplysninger om en sags faktiske grundlag bl.a. om-fatter ”egentlige faktuelle oplysninger, som f.eks. oplysninger i et interntdokument om, at der på en motorvejsstrækning passerer 20.000 biler dag-ligt eller en oplysning – der bygger på undersøgelser og analyser – om, atder på samme motorvejsstrækning tidligere passerede mellem 20.000 og50.000 biler dagligt, samt andre oplysninger, der medvirker til at skabeklarhed om sagen, herunder oplysninger om de metoder og forudsætnin-ger, som en forvaltningsmyndighed har anvendt ved fastlæggelsen af de”egentlige faktuelle oplysninger”.”De oplysninger om metoder og forudsætninger, der vil være omfattet afekstraheringspligten, er således de metoder og forudsætninger, som enforvaltningsmyndighed har anvendt ved fastlæggelsen af de egentligefaktuelle oplysninger (dvs. den forvaltningsmyndighed, som fastlæggersagens faktum). I forhold til den omhandlede e-mail vil oplysninger omde metoder og forudsætninger, som Arbejdsmarkedsstyrelsen måtte haveanvendt til at finde de relevante ”data og resultater” være omfattet af eks-traheringspligten efter lovforslagets § 28, stk. 1, 1. pkt., idet omfang depågældende data og resultater har karakter af egentlige faktuelle oplys-ninger. Derimod vil Beskæftigelsesministeriets e-mail, hvorved sagensfaktum ikke fastlægges, ikke være omfattet af den nævnte ekstraherings-pligt.Der vil således ikke – som anført af Åbenhedstinget – være tale om enpræcisering af ekstraheringspligten vedrørende en sags faktiske grundlag,hvis ekstraheringspligten også skulle omfatte ” bestilling af data inklusi-ve politisk motiveret anmodning af data, der kan bruges til at påvirke enpolitisk forhandlingsproces”. Der vil tværtimod være tale om en udvidel-se af ekstraheringspligten.

14.1.

I notatet er det vedrørende lovforslagets § 29 om udlevering af vis-se interne faglige vurderinger anført, at Justitsministeriet i besvarelsen afspørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget gentager argumentationen for en19

særlig beskyttelse af faglige vurderinger i endelig form, der indgår somgrundlag for ministerrådgivning, men at ministeriets traditionelle henvis-ninger til behov for beskyttelse af ”den inderste politiske beslutningspro-ces og den inderste regeringsproces” ikke skelner mellem foreløbigeovervejelser og faglige vurderinger i endelig form.Det anføres, at Justitsministeriet ikke kommenterer, at bemærkningernetil lovforslaget også undtager faglige vurderinger i endelig form, der ind-går som grundlag for lovpligtige planer i kommuner og regioner, f.eks.skolestrukturplaner og sygehusstrukturplaner.Endvidere anføres det, at Justitsministeriet i forhold til aktindsigtskon-ventionen blot nævner, at lovforslagets § 29 indeholder en begrænsningaf undtagelserne af interne dokumenter m.v. og derfor ikke kan være istrid med konventionen, og at ministeriet ser helt bort fra, at § 29 inde-holder undtagelser for faglige vurderinger i endelig form, der indgår somgrundlag for ministerrådgivning m.v. Det anføres, at aktindsigtskonven-tionen art. 3 indeholder en udtømmende opregning af mulige undtagelserfra aktindsigt. Ifølge art. 3, stk. 1, litra k, kan der fastsættes undtagelserfor at beskytte ”overvejelser hos eller mellem offentlige myndighederangående behandlingen af en sag”. Det er meget tvivlsomt, om denne be-stemmelse kan give grundlag for undtagelser af faglige vurderinger i en-delig form, der indgår i grundlaget for vigtige beslutninger.Herudover anføres det, at Justitsministeriet i besvarelsen af spørgsmål nr.5 vedrørende lovforslaget ikke har ajourførte oplysninger om retstilstan-den i andre nordiske lande, men at ministeriet angiver et citat om Sverigefra betænkningens kapitel 6 om offentlighedsprincippet i fremmed ret.Som supplement til dette citat om retstilstanden i Sverige nævnes: ”Selv-om de administrative enheder og institutioner er underordnet de politiskeorganer, anses de ikke at tilhøre samme myndighedsorganisation. Et do-kument, der er sendt fra en myndighed til f.eks. regeringen er således al-ment (betænkningen side 117 nederst). Ifølge betænkning 1978.857 side126 sker daglig fremlæggelse til pressen i de svenske departementer ogvisse centrale styrelser af indgående post. Om retstilstanden i Finland op-lyser betænkningen bl.a.: ”Derimod omfattes myndighedens forberedel-sesdokumenter af offentlighed, når de er færdigudarbejdede til det for-mål, der er beregnet på, senest når sagen er færdigbehandlet.” (betænk-ning side 180).

Endvidere anføres det, at det er meget vigtigt for den demokratiske kon-trol og debat, at den nye offentlighedslov sikrer ret til indsigt i de fagligevurderinger i endelig form inklusive ved de vigtigste politiske beslutnin-ger. Det anføres, at Retsudvalgets spørgsmål nr. 35-43 vedrørende lov-forslaget omhandler et eksempel om implementering af et EU-direktivvedrørende erhvervsmæssige kvalifikationer og vedrører bl.a. kontrol afsikkerhedskvalifikationer hos udenlandske bygningsarbejdere (L 90 - bi-lag 5 – sag B). Det anføres videre, at Justitsministeriet i besvarelsen afspørgsmål 40 giver udtryk for, at Arbejdstilsynets notat til beskæftigel-sesministeren om implementering af EU-direktivet ikke indeholder op-lysninger, der skal gives aktindsigt i efter § 29. Det anføres, at dette svarer meget overraskende, idet juridiske vurderinger ifølge Offentligheds-kommissionens betænkning og bemærkninger til § 29 er faglige vurde-ringer, og notatet indeholder Arbejdstilsynets endelige juridiske vurde-ring af direktivet i notatets afsnit om ”problemstilling” og ”baggrund”.Endvidere fremgår det af notatets afsnit om ”konsekvenser”, at Arbejds-tilsynet har skrevet et andet notat om arbejdsmiljøproblemer for uden-landske arbejdstagere. Der refereres fra dette notat, at manglende for-håndsgodkendelse vil medføre ”arbejdsmiljø-dumping”. Det anføres, atder klart er tale om en vurdering fra en faglig instans med særlige kvali-fikationer, men Justitsministeriet mener tilsyneladende, at det ikke er til-fældet, og ministeriets svar på spørgsmål 40 vedrørende lovforslaget ind-snævrer begrebet faglige vurderinger i endelig form i en grad, der vil gø-re bestemmelsen illusorisk.Herudover anføres det, at Justitsministeriet udtrykker tvivl med hensyntil, om Arbejdstilsynets notat vedrører en sag om ”et fremsat lovforslageller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende”. Detfremgår af Beskæftigelsesministeriets følgeskrivelse til Arbejdstilsynetsnotat, at ministeren har truffet beslutning vedrørende implementering afet EU-direktiv. Den tvivl, Justitsministeriet udtrykker, giver efter Åben-hedstinget opfattelse anledning til at overveje, om § 29 sikrer indsigt itilfælde, hvor en myndighed ikke ønsker at offentliggøre en endelig poli-tisk beslutning. Åbenhedstinget anbefaler, at Retsudvalget i et ændrings-forslag til § 29, stk. 1, 1. sætning tilføjer ordene ”eller endelig godkendt”efter ordene ”en offentliggjort”.Endvidere anbefaler Åbenhedstinget, at Retsudvalget stiller et ændrings-forslag om, at § 29, stk. 1, 2. pkt. udgår. I bemærkningerne til ændrings-forslaget kan det angives, at retten til indsigt i faglige vurderinger i ende-21

lig form også omfatter lovpligtige planer, der er udarbejdet af kommunerog regioner f.eks. skolestrukturplaner og sygehusstrukturplaner.Endelig anføres det, at det på baggrund af Justitsministeriets besvarelseaf spørgsmål nr. 40 vedrørende lovforslaget er påkrævet, at Retsudvalgetpræciserer, at retten til indsigt ifølge bemærkningerne til lovforslaget om-fatter endelige vurderinger, som ansatte og myndigheder har særlige for-udsætninger for at udarbejde, f.eks. Arbejdstilsynets juridiske vurderingaf et EU-direktiv om sikkerhedskontrol og Arbejdstilsynets vurdering afet forslags konsekvenser for arbejdsmiljøet.

14.2.

Justitsministeriet skal for så vidt angår spørgsmålet om ikke at ud-vide ekstraheringspligten til også at gælde oplysninger om interne fagligevurderinger, som findes i dokumenter, der er udarbejdet til brug for mini-sterrådgivning, jf. lovforslagets § 29, stk. 1, 2. pkt., 1. led, henvise til pkt.18.2 i besvarelsen af spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget. Justitsmi-nisteriet skal også henvise til samme sted vedrørende forholdet mellemlovforslagets § 29, stk. 1, 2. pkt., og Europarådets aktindsigtskonventionMed hensyn til spørgsmålet om omfanget af ekstraheringspligten efterlovforslagets § 29, stk. 1, 1. pkt., i forhold til kommunerne og regionernehenvises til Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 82 vedrørendelovforslaget.Justitsministeriet har i besvarelsen af Retsudvalgets spørgsmål nr. 40vedrørende lovforslaget taget forbehold for, at det i spørgsmålet omhand-lede dokument – et notat udarbejdet af Arbejdstilsynet til beskæftigel-sesministeren om implementeringen af et EU-direktiv – vedrører en sag iBeskæftigelsesministeriet, der ifølge lovforslagets ordning er den myn-dighed, som i praksis vil skulle træffe afgørelse vedrørende anmodningerom aktindsigt i dokumentet, herunder – med det fornødne detaljeredekendskab til sagen – vurdere, om der i dokumentet indgår ekstraherings-pligtige oplysninger.Det er med dette forbehold, at Justitsministeriet har givet udtryk for, atdet på det foreliggende grundlag var ministeriets umiddelbare opfattelse,at de interne vurderinger, der kommer til udtryk i det omhandlede doku-ment er vurderinger, som bygger på den almindelige administrative ind-sigt, der er til stede i den pågældende forvaltningsmyndighed (Arbejdstil-synet). Det skyldes, at der i sådanne tilfælde ikke vil være tale om, atvurderingen bygger på en sådan særlig indsigt, at den adskiller sig fra den22

indsigt, der også vil være til stede hos andre forvaltningsmyndigheder.Det var på den anførte baggrund Justitsministeriets vurdering, at det om-handlede dokument ikke indeholdt oplysninger om interne faglige vurde-ringer i endelig form, som i givet fald ville skulle ekstraheres efter lov-forslagets § 29, stk. 1, 1. pkt., hvis betingelserne herfor i øvrigt var op-fyldt. Justitsministeriet har ikke grundlag for at anlægge en anden vurde-ring vedrørende det omhandlede spørgsmål.I besvarelsen af spørgsmål nr. 40 har Justitsministeriet i øvrigt givet ud-tryk for, at ministeriet på det foreliggende grundlag ikke kunne vurdere,om det omhandlede dokument indgik i en sag om et fremsat lovforslageller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende, såledesat det var relevant at overveje spørgsmålet om ekstrahering af internefaglige vurderinger i endelig form efter lovforslagets § 29, stk. 1, 1. pkt.Åbenhedstinget har med henvisning til dette anbefalet, at Retsudvalget iet ændringsforslag til § 29, stk. 1, 1. pkt., tilføjer ordene ”eller endeliggodkendt” efter ordene ”en offentliggjort”.Justitsministeriet skal om denne anbefaling henvise til, at som nævnt ipkt. 4.16.2.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger taler principiel-le grunde – hensyn til at beskytte den interne og politiske beslutningspro-ces samt hensynet til embedsværkets arbejdsvilkår – for slet ikke at ind-føre den adgang til indsigt i interne faglige vurderinger i endelig form,der følger af lovforslagets § 29, stk. 1, 1. pkt. Justitsministeriet har imid-lertid med fremsættelsen af lovforslagets § 29 tiltrådt Offentligheds-kommissionens vurdering, hvorefter hensynet til den demokratiske pro-ces taler for, at der er offentlighed omkring interne faglige vurderinger iendelig form, der indgår i et offentliggjort politisk initiativ, jf. nærmereherom pkt. 4.16.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.En ændring af lovforslagets § 29 i den videregående retning, som anbefa-les af Åbenhedstinget, vil efter Justitsministeriets opfattelse ændre grund-læggende ved bestemmelsen på en måde, som ville stride mod hensynettil at beskytte den interne og politiske beslutningsproces samt hensynet tilembedsværkets arbejdsvilkår, og dette taler efter ministeriets opfattelse isig selv afgørende imod at ændre bestemmelsen som foreslået.Der kan i forlængelse heraf peges på, at den foreslåede § 29 – som nævnt– er begrundet med, at hensynet til den demokratiske proces taler for, atder er offentlighed omkring interne faglige vurderinger, der indgår i sagerom et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlings-23

plan eller lignende, idet befolkningen, medierne og politikerne dervedkan tage stilling til og drøfte det offentliggjorte (fremsatte) lovforslagm.v. på de faglige præmisser, som forvaltningsmyndigheden baserer for-slaget m.v. på. Bestemmelsen tager således sigte på, at offentlighedenskal have indsigt i interne faglige vurderinger i endelig form, der knyttersig til politiske initiativer, som f.eks. regeringen ønsker at tage, og som erbekendtgjorte.Hvis § 29, stk. 1, 1. pkt., blev ændret som anbefalet af Åbenhedstinget –således at interne faglige vurderinger i endelig form også blev omfattet afekstraheringspligten, hvis det politiske initiativ var ”endelig godkendt” –ville det for det første ikke umiddelbart være i tråd med det hensyn, somsøges varetaget med bestemmelsen, idet ekstraheringspligten ville gældepå et tidspunkt, hvor det politiske initiativ ikke (endnu) er offentliggjort,men blot endeligt godkendt. Hertil kommer, at ændringen vil kunne in-debære, at der også vil være ret til indsigt i f.eks. en handlingsplan, der erendelig godkendt, men hvor der f.eks. lægges op til, at der ikke tages etpolitisk initiativ.Justitsministeriet finder bl.a. på denne baggrund ikke, at lovforslagets §29, stk. 1, 1. pkt., bør ændres som anbefalet af Åbenhedstinget.

15.1.

I notatet er der vedrørende den såkaldte generalklausul i lovforsla-gets § 33, nr. 5 – hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses i det om-fang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private ogoffentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige ka-rakter er påkrævet – anført, at Justitsministeriet i pkt. 22.2 i besvarelsenaf spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget ikke udelukker, at den nævntebestemmelse gør det nødvendigt at tage forbehold ved ratifikationen afaktindsigtskonventionen. Det anføres, at dette hænger sammen med, at §33, nr. 5, ikke angiver bestemte hensyn, der skal beskyttes, mens aktind-sigtskonventionen indeholder en udtømmende opregning af hensyn, derkan beskyttes.Endvidere anføres det, at aktindsigtskonventionen er den første internati-onale konvention om aktindsigt, der stiller en række minimumskrav for atsikre offentligheden ret til indsigt, som kan sikre den basale demokratiskekontrol. Danmark skulle helst danne forbillede i de internationale bestræ-belser for at rodfæste demokratisk kontrol. Derfor vil det være megetuheldigt, hvis Danmark efter gennemførelse en ny offentlighedslov måtage forbehold ved ratifikationen. Åbenhedstinget anbefaler derfor, at24

Retsudvalget stiller et ændringsforslag til § 33, nr. 5, der tilføjer:”.......inden for rammerne af Europarådets konvention om aktindsigt”.

15.2.

Justitsministeriet skal herom bemærke, at lovforslagets § 33, nr. 5,er identisk med den tilsvarende bestemmelse, som en enig Offentligheds-kommission har anbefalet. Der henvises herved til betænkningens side721 f., hvor det bl.a. er anført, at det er kommissionens opfattelse, at derfortsat er grundlag for at opretholde generalklausulen i den nye offentlig-hedslov, og at det stadigvæk skal gælde, at bestemmelsen alene kan an-vendes, hvor hemmeligholdelse af hensyn til offentlige eller private inte-resser er klart påkrævet. Bestemmelsen bør således som hidtil have etsnævert anvendelsesområde. Det er desuden anført, at kommissionensopfattelse skal ses i sammenhæng med, at lovens øvrige undtagelsesbe-stemmelser er søgt udformet så præcist, at de ikke dækker et videre an-vendelsesområde, end beskyttelsesinteressen bag den enkelte bestemmel-se tilsiger. Det medvirker til, at der er risiko for, at undtagelsesbestem-melserne i enkelte tilfælde er utilstrækkelige til at tilgodese anerkendel-sesværdige og tungtvejende beskyttelsesinteresser. Det er således kom-missionens opfattelse, at generalklausulen fortsat bør kunne finde anven-delse med henblik på at tilgodese de beskyttelsesinteresser af særlig ka-rakter, der er – og måtte blive – ”identificeret” på grundlag af bl.a. om-budsmandens praksis. Det gælder også i forhold til dokumenter vedrø-rende den politiske beslutningsproces, der ikke omfattes af andre undta-gelsesbestemmelser.Som det fremgår af bemærkningerne til lovforslagets § 33, er bestemmel-sen i § 33, nr. 5, enslydende med den gældende lovs § 13, stk. 1, nr. 6.Det er desuden i bemærkningerne anført, at bestemmelsen som efter gæl-dende ret har et snævert anvendelsesområde og alene forudsættes an-vendt, hvor hemmeligholdelse af hensyn til offentlige eller private inte-resser er klart påkrævet. Bestemmelsen skal i første række tilgodese be-skyttelsesinteresser, der som sådan er anerkendt i lovens øvrige undtagel-sesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig atvære utilstrækkelige. Bestemmelsen kan imidlertid også i særlige tilfældeanvendes til at varetage beskyttelsesinteresser, der ikke har en snæversammenhæng med de interesser, der er kommet til udtryk i undtagelses-bestemmelserne. På denne baggrund og med henvisning til det, som Of-fentlighedskommissionen som ovenfor nævnt har anført om bestemmel-sen, finder Justitsministeriet ikke, at der bør foretages den ændring af be-stemmelsen i lovforslagets § 33, nr. 5, som Åbenhedstinget har foreslået.25

16.1.

I notatet er det vedrørende lovforslagets § 34 om meddelelse af akt-indsigt i en del af et dokument bl.a. anført, at § 34, nr. 2 og nr. 3, inde-holder generelt formulerede undtagelser fra delvis aktindsigt, når det res-terende indhold vil være klart vildledende eller uforståeligt. Justitsmini-steriet vurdering – i pkt. 23.2 i besvarelsen af spørgsmål nr. 5 vedrørendelovforslaget – om, at § 34, nr. 2 og nr. 3, er en præcisering af gældenderet harmonerer ikke med en udtalelse fra Folketingets Ombudsmand(FOB 2007.323): ”I almindelighed kan risikoen for, at en ansøger ellerandre misbruger eller misforstår de oplysninger, som ansøgeren efter of-fentlighedsloven vil få indsigt i, ikke tillægges betydning ved myndighe-dens stillingtagen til ansøgninger om aktindsigt. Dette må navnlig ses ilyset af, at offentlighedsloven tillægger ”enhver” adgang til indsigt, og atloven ikke stiller krav om, at ansøgninger om aktindsigt skal begrundes.”Åbenhedstinget anbefaler, at Retsudvalget stiller ændringsforslag til § 34om, at nr. 2 og nr. 3 udgår.

16.2.

Justitsministeriet skal i den forbindelse henvise til pkt. 23.2 i besva-relsen af spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget.

17.

Notatet af 7. februar 2011 indeholder – som nævnt under pkt. 1 – en-kelte spørgsmål, som ikke vedrører det forslag til lov om offentlighed iforvaltningen (L 90), som det foreliggende spørgsmål vedrører, men der-imod forslag til lov om ændring af forvaltningsloven og retsplejeloven(ændringer i lyset af lov om offentlighed i forvaltningen) (L 91). De på-gældende spørgsmål behandles imidlertid nedenfor. I tilknytning hertilanføres Justitsministeriets kommentarer.

17.1.1.

Det er i notatet om det foreslåede anvendelsesområde for forvalt-ningsloven anført, at selskaber med offentlig ejerdominans og udlicitere-de afgørelsessager ikke er medtaget under forvaltningslovens anvendel-sesområde. Det anføres bl.a., at der ikke er givet en overbevisende forkla-ring på denne afvigelse fra forslaget til en ny offentlighedslov, og atÅbenhedstinget i notatet af 10. december 2010 pegede på, at borgernesog virksomheders ret til aktindsigt er afgørende for retssikkerheden ikonkrete afgørelsessager, og at det ikke mindst gælder, når beføjelser eroverført til private virksomheder m.v.Åbenhedstinget anbefaler, at Retsudvalget stiller ændringsforslag til § 1 iforvaltningsloven om, at ministerbemyndigelsen i stk. 3 udgår, hvoreftervedkommende minister efter forhandling med justitsministeren kan fast-sætte nærmere regler om, at forvaltningsloven helt eller delvist skal gæl-26

de for nærmere angivne selskaber, institutioner, foreninger m.v. Det gæl-der dog kun, hvis udgifterne ved deres virksomhed overvejende dækkesaf statslige, regionale eller kommunale midler, eller i det omfang de vedeller i henhold til lov har fået tillagt beføjelse til at træffe afgørelser pådet offentliges vegne. Åbenhedstinget anbefaler til gengæld, at der somstk. 3 og stk. 4 indsættes bestemmelser svarende til § 4, stk. 1, om visseoffentligt ejede selskaber, og § 5, stk. 1, om udliciterede afgørelsessager iforslaget til ny offentlighedslov (der henvises i den forbindelse til Åben-hedstingets kommentarer til forslaget til offentlighedslovens § 4 og § 5,der gengivet ovenfor under pkt. 3.1 og 4.1).

17.1.2.

Justitsministeriet skal om disse spørgsmål henvise til pkt. 26.1.2 ibesvarelsen af spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget.

17.2.1.

Det er desuden i notatet i forhold til retten til indsigt i interne fag-lige vurderinger efter forvaltningsloven anført, at Offentlighedskommis-sionens betænkning indeholder en enig anbefaling af, at retten til aktind-sigt i interne faglige vurderinger i endelig form sikres i forvaltningsloven,der gælder for en sags parter i afgørelsessager. Forvaltningslovsforslagetindeholder i § 14 b en betingelse, der begrænser reglen til at omfatte sa-ger, hvor det er almindelig praksis at anvende eksterne faglige vurderin-ger. Bestemmelsen i § 14 b er ikke på linje med kommissionens forslag,idet Offentlighedskommissionen ikke har begrænset anbefalingen tilsagstyper, hvor interne faglige vurderinger erstatter en almindelig praksismed at indhente eksterne vurderinger.Åbenhedstinget anbefaler, at Retsudvalget stiller et ændringsforslag for atundgå denne stærkt begrænsende bestemmelse. § 14 b kan i stedet formu-leres: ”Retten til aktindsigt i dokumenter omfattet af § 12 og § 14 omfat-ter uanset disse bestemmelser oplysninger om interne faglige vurderingeri endelig form, der har relevans for sagens afgørelse”.Endvidere anføres det, at bemærkningerne til forvaltningslovsforslagets §14 b og Justitsministeriets svar indsnævrer begrebet ”faglige vurdering iendelig form”, idet det er ministeriets vurdering, at ”den konkrete sub-sumption” ikke er omfattet. Begrebet ”konkret subsumption” i en afgø-relsessag er den juridiske vurdering, der er afgørende for bedømmelsen afsagens faktiske forhold ud fra kriterierne i lovgrundlaget. Denne fagligevurdering, der afgør, om parten f.eks. får en ydelse eller et afslag, kanikke sidestilles med selve indstillingen til en politisk beslutning, der hørerunder offentlighedsloven. I konkrete forvaltningssager er der ikke saglige27

hensyn til beskyttelse af politisk-strategiske overvejelser. Ud fra detgrundlæggende hensyn til retssikkerheden for borgere og virksomhederer det efter Åbenhedstingets opfattelse vigtigt, at Retsudvalget i bemærk-ninger til ændringsforslaget klargør, at retten til aktindsigt omfatter deendelige faglige præmisser inklusive juridiske vurderinger.

17.2.2.

Justitsministeriet skal om disse spørgsmål henvise til pkt. 26.2.2 ibesvarelsen af spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget.

18.3.1.

I notatet er det om retten til aktindsigt i en del af et dokument ef-ter forslaget til forvaltningslovens § 15 c anført, at bestemmelsen er for-muleret på linje med § 34 i forslaget til en ny offentlighedslov, jf. pkt.16.1 ovenfor. Åbenhedstinget anbefaler, at Retsudvalget stiller ændrings-forslag til § 15 c om, at nr. 2 og nr. 3 udgår.

18.3.2.

Justitsministeriet skal herom henvise til pkt. 16.2 ovenfor samtpkt. 26.4.2 i besvarelsen af spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslaget.

Spørgsmål nr. 130 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende forslag til

lov om offentlighed i forvaltningen (L 90):