L 91 - 2010-11 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

høringssvar vedrørende udkast til forslag tillov om ændring af forvaltningsloven og retsplejeloven(Ændringer i lyset af lov om offentlighed i forvaltningen)I. HøringenEt udkast til forslag til lov om ændring af forvaltningsloven og retspleje-loven (Ændringer i lyset af lov om offentlighed i forvaltningen) har væretsendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer mv.:Advokatrådet, Akademikernes Centralorganisation, Amnesty Internatio-nal, Ankestyrelsen, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Berlingske Me-dia, Borgerservice Danmark, Børnerådet, Børns Vilkår, Centralorganisa-tionernes Fællesudvalg, Civilstyrelsen, Dagbladet Information, Dan-marks Jurist- og Økonomforbund, Danmarks Lokal-Tv Forening, Dan-marks Medie – og Journalisthøjskole, Danmarks Naturfredningsforening,Danmarks Radio, Dansk Arbejdsgiverforening, Danske Advokater, Dan-ske Dagblades Forening, Danske Handicaporganisationer, Danske Hav-ne, Danske Mediers Forum, Danske Regioner, Danske Ældreråd, DanskByggeri, Dansk Energi, Dansk Erhverv, Dansk Erhvervsfremme, DanskFolkeoplysnings Samråd, Danske Specialmedier, Dansk Industri (DI),Dansk Journalistforbund, Dansk Journalistforbunds kredsformænd,Dansk Journalistforbund Kreds 6 Nordjylland, Dansk MagasinpressesUdgiverforening, Dansk Student Tv Forening, Dansk Vand- og Spilde-vandsforening (DANVA), Datatilsynet, Den Danske Dommerfor-ening, Den Kristne Producentkomité, Det Centrale Handicapråd, DetKommunale Kartel, Det Ny Public Serviceråd, Danske Idébasereder Lo-kale Elektroniske Medier (DILEM), Direktoratet for Kriminalforsorgen,DM-DJØFs FORSKERforum, Dommerfuldmægtigforeningen, Dom-stolsstyrelsen, 3F – Faglige Fælles Forbund, Familiestyrelsen, Forbruger-rådet, Foreningen af Advokater og Advokatfuldmægtige, Foreningen af

Børne- og Kulturchefer, Foreningen af Danske Interaktive Medier, For-eningen af Danske Lokale Ugeaviser, Foreningen af Offentlige Anklage-re, Foreningen af Socialchefer i Danmark, Foreningen af Statsforvalt-ningsdirektører, Foreningen af Statsforvaltningsjurister, Foreningen forUndersøgende Journalistik, Funktionærernes og Tjenestemændenes Fæl-lesråd, Handels- og Kontorfunktionærernes forbund i Danmark, Hånd-værksrådet, Institut for Menneskerettigheder, Jesper Tynell (cand.mag. ihistorie og kommunikation og retspolitiske fagmedarbejder), Juridisk In-stitut Syddansk Universitet, Juridisk Institut Aalborg Universitet, JuridiskInstitut Aarhus Universitet, Jyllandsposten, Kommunale Tjenestemændog Overenskomstansatte, Kommunernes Landsforening (KL), Konkur-rence- og Forbrugerstyrelsen, Kriminalpolitisk Forening, Kristeligt Dag-blad, Københavns Retshjælp, Københavns Universitet Det Juridiske Fa-kultet, Landbrugsrådet, Landdistrikternes Fællesråd, Landsforeningen afForsvarsadvokater, Landsforeningen af Forældre til Børn i Daginstitutio-ner, Landsforeningen af Landsbysamfund, Landsforeningen Ældresagen,Landsorganisationen i Danmark (LO), Patientforsikringen, Politidirektør-foreningen, Politiforbundet, Politiken, Procesbevillingsnævnet, Produ-centforeningen, Præsidenten for Københavns Byret, Præsidenten for Ret-ten i Aalborg, Præsidenten for Retten i Odense, Præsidenten for Retten iRoskilde, Præsidenten for Retten i Århus, Præsidenten for Vestre Lands-ret, Præsidenten for Østre Landsret, Pårørendegruppen for Svage Ældre,Radio 100 FM/Talpa Radio, Radio 2, Radioerne, Radio- og TV-nævnet,Retspolitisk Forening, Retssikkerhedsfonden, Rigsadvokaten, Rigsom-budsmanden på Færøerne, Rigsombudsmanden i Grønland, Rigspolitiet,Sammenslutningen af Danske Småøer, Sammenslutningen af Landbru-gets Arbejdsgiverforening, SAML Sammenslutningen af Medier i Lokal-samfundet, Skole og Samfund, SLRTV, Statens Arkiver, Statsforvaltnin-gen Hovedstaden, Statsforvaltningen Midtjylland, StatsforvaltningenNordjylland, Statsforvaltningen Sjælland, Statsforvaltningen Syddan-mark, Statsansattes Kartel, Stats- og Kommunalt Ansattes Forhandlings-fællesskab, Sundhedskartellet, TV2/DANMARK, TV3 A/S, Ældremobi-liseringen, Åbenhedskomitéen, Åbenhedstinget og Århus Retshjælp.II. HøringssvareneJustitsministeriet har modtaget høringssvar fra følgende myndigheder ogorganisationer mv.:Advokatrådet, Akademikernes Centralorganisation, Ankestyrelsen, Cen-tralorganisationernes Fællesudvalg, Dagbladet Information, Danmarks2

Jurist- og Økonomforbund, Danmarks Medie – og Journalisthøjskole,Danske Advokater, Danske Handicaporganisationer, Danske MediersForum, Danske Regioner, Danske Ældreråd, Dansk Energi, Dansk Indu-stri (DI), Dansk Journalistforbund, Dansk Journalistforbund Kreds 6Nordjylland, Datatilsynet, Domstolsstyrelsen, 3F – Faglige Fælles For-bund, FOA - Fag og Arbejde, Forbrugerrådet, Funktionærernes og Tjene-stemændenes Fællesråd, Handels- og Kontorfunktionærernes forbund iDanmark, Institut for Menneskerettigheder, Juridisk Institut SyddanskUniversitet, Juridisk Institut Aalborg Universitet, Kommunale Tjeneste-mænd og Overenskomstansatte, Kommunernes Landsforening (KL),Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, Landsforeningen af Forældre tilBørn i Daginstitutioner, Landsforeningen Ældresagen, Politiforbundet,Procesbevillingsnævnet, Præsidenten for Københavns Byret, Præsidentenfor Retten i Aalborg, Præsidenten for Retten i Odense, Præsidenten forRetten i Roskilde, Præsidenten for Retten i Århus, Præsidenten for VestreLandsret, Præsidenten for Østre Landsret, Retspolitisk Forening, Rigsad-vokaten, Rigsombudsmanden i Grønland, Statsforvaltningen Hovedsta-den, Statsforvaltningen Midtjylland, Statsforvaltningen Nordjylland,Statsforvaltningen Sjælland, Statsforvaltningen Syddanmark, Stats- ogKommunalt Ansattes Forhandlingsfællesskab, Sundhedskartellet, Åben-hedstinget og Århus Retshjælp.Nedenfor refereres bemærkningerne til lovudkastet.Justitsministerietskommentarer hertil er anført i kursiv.1. Høringssvar uden bemærkningerDanske Ældreråd, Domstolsstyrelsen, Forbrugerrådet, Konkurren-ce- og Forbrugerstyrelsen, Landsforeningen af Forældre til Børn iDaginstitutioner, Politiforbundet, Procesbevillingsnævnet, Præsiden-ten for Københavns Byret, Præsidenten for Retten i Aalborg, Præsi-denten for Retten i Odense, Præsidenten for Retten i Roskilde, Præ-sidenten for Retten i Århus, Præsidenten for Vestre Landsret, Rigs-advokaten, Rigsombudsmanden i GrønlandogÅrhus Retshjælpharikke bemærkninger til betænkningen og lovudkastet.2. Generelle bemærkningerAdvokatrådetfinder det positivt, at man med forslaget har forsøgt atensrette reglerne om aktindsigt i offentlighedsloven og forvaltningsloven,3

men havde gerne set, at Offentlighedskommissionens anbefalinger frem-over var blevet imødekommet med én samlet regulering af aktindsigt.Danmarks Jurist- og Økonomforbundtilslutter sig høringssvaret fraAkademikernes Centralorganisation.Danske Advokatergår ind for en revidering af forvaltningsloven ogretsplejeloven, så disse love kommer til at stemme overens med udkastettil den nye offentlighedslov.Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansattehar ikke selvbemærkninger til lovudkastet, men henviser til eventuelle høringssvar fraLandsorganisationen i Danmark (LO), Funktionærernes og Tjeneste-mændenes Fællesråd, Akademikernes Centralorganisation og sine med-lemsorganisationer.Åbenhedstingettilslutter sig bemærkningerne fra Danmarks Medie- ogJournalisthøjskole.Akademikernes Centralorganisationer under henvisning til den særli-ge sammenhæng mellem offentlighedsloven og forvaltningsloven, af denopfattelse, at det er vigtigt, at der er parallelitet mellem de to regelsæt.Dagbladet Informationhenleder opmærksomheden på den kritik, me-diejurist og medlem af offentlighedskommissionen, Oluf Jørgensen, harfremsat i to artikler i Information. De to artikler af 11. og 14. oktober2010 med titlerne ”’Lovforslager en bombe under borgernes retssikker-hed’”og ”Kritikaf lovforslag bakkes op af høringsparter”er vedhæftethøringssvaret. Det bemærkes, at hvis Oluf Jørgensen har ret i sin kritik,bakker dagbladet ham fuldt og helt op. Det anføres, at som medie gårdagbladet ind for størst mulig åbenhed - både i forhold til forvaltningslo-ven og offentlighedsloven. For understøttelse af dette standpunkt er enledende artikel i Information 19. oktober 2010 vedhæftet høringssvaret.Dansk Industri (DI)anfører, at partsaktindsigt i praksis er central forparters mulighed for at gøre deres partsbeføjelser gældende, og finder detderfor væsentligt, at lovudkastets bestemmelser i praksis ikke indskræn-ker muligheden herfor, hvorimod udvidelser i partsaktindsigtsreglerne ervelkomne. Det vurderes på grund af det tætte indholdsmæssige ’bånd’mellem offentlighedsloven og forvaltningsloven at være gavnligt, at dersøges skabt øget parallelitet i den lovtekniske systematik, hvorfor formå-4

let med lovudkastet støttes. Herudover er DI enig i beslutningen om atkodificere (evt. ændre) praksis og centrale principper, der ikke tidligerehar været nedskrevet i loven, idet der herved skabes øget retssikkerhed.Danske Handicaporganisationerfinder, at lovudkastet vil medføre enalvorlig indskrænkning af borgernes retssikkerhed og er uforståendeoverfor dette. Danske Handicaporganisationer fremkommer med generel-le synspunkter om myndigheders sagsbehandling. Desuden anføres, atdet er stødende for retssikkerheden, at man skal gøre sig bekendt medlovbemærkningerne for at forstå rækkevidden af lovudkastet.Danske Mediers Forumbifalder helt overordnet, at der i lyset af udka-stet til en ny offentlighedslov tages skridt til en tilsvarende revision afforvaltningsloven med henblik på at skabe den nødvendige kongruensmellem offentlighedslovens regler om aktindsigt og forvaltningslovensregler om partsaktindsigt, der i mange henseender bygger på de sammeprincipper og begreber. Det anføres, at de foreslåede ændringer i forvalt-ningsloven på flere punkter fraviger de anbefalinger, som Offentligheds-kommissionen fremkom med i relation til, hvilke bestemmelser der børændres. Der peges som eksempel på forslaget til forvaltningslovens § 14b, jf. pkt. 9.2 nedenfor. Det anføres, at sammenslutningen er opmærk-somme på, at forvaltningsloven er forbeholdt parterne i afgørelsessagerog ikke kan anvendes af medier, men at sammenslutningen ikke destomindre finder det vigtigt at fremhæve problemstillingen, da der ikke børvære substantielle forskelle mellem forvaltningsloven og offentligheds-lovens fortolkning og anvendelse af centrale principper og begreber. Detanføres, at dertil kommer risikoen for, at en snæver fortolkning og prak-sis i relation til forvaltningsmyndighedernes anvendelse af forvaltnings-loven kan have en afsmittende og negativ indflydelse på myndighedernesanvendelse af den nye offentlighedslovs bestemmelser, der netop har tilformål at udbygge lovens grundlæggende princip om åbenhed og demo-kratisk kontrol med den offentlige forvaltning. Sammenslutningen finderdet desuden naturligt, at en revision af offentlighedsloven, der har tilformål at styrke offentlighedsprincippet, giver anledning til ændringer iretsplejelovens regler om aktindsigt i det omfang, disse ændringer vilstyrke og ikke forringe offentlighedens adgang til indsigt i retsplejen.FOA - Fag og Arbejdeanfører, at de forvaltningsretlige regler, somgælder for offentligt ansatte og anvendes i samspil med de ansættelsesret-lige regler og overenskomster, har overordentlig stor betydning som rets-sikkerhedsgarantier for organisationens medlemmer, navnlig når de ud-5

sættes for negative ledelsesreaktioner i form af afskedigelser, advarslerog lignende, og at det derfor er afgørende, at der ikke sker forringelser afdisse retssikkerhedsgarantier. Det anføres, at det synes yderst fornuftigt,at der i øvrigt søges skabt parallelitet mellem forvaltningsloven og of-fentlighedsloven.Institut for Menneskerettighederfinder ikke, at lovudkastet krænker debestemmelser i menneskerettighedskonventionerne, der er af betydningfor retten til aktindsigt. Instituttet bakker i øvrigt op om udkastet til en nyoffentlighedslov (dog med det forbehold, at instituttet i det store hele eraf den opfattelse, at lovudkastet bør vedtages med de ændringer, somfølger af mindretallets dissenser). Som konsekvens heraf, er instituttetogså enigt i de forslag til ændringer af forvaltningsloven og retsplejelo-ven, som følger betænkningens udkast.Retspolitisk Foreningbemærker, at det forekommer logisk og konse-kvent, at offentlighedskommissionens bemærkninger og forslag til ajour-føring af forvaltningsloven og retsplejeloven udmøntes i et lovforslag,der kan behandles parallelt med forslaget til ændring af lov om offentlig-hed i forvaltningen. Det anføres, at foreningens principielle udgangs-punkt er, at en lovgivning, der i sit kerneindhold er fastlagt for mere end25 år siden, må forventes moderniseret ud fra den betragtning, at en for-bedret retssikkerhed og dermed større åbenhed i forhold til såvel den en-kelte borger som part i en sag som en bredere offentlighed må være etnaturligt krav. Det anføres, at i så henseende synes lovudkastet at væreyderst sparsomt med forbedringer, og at det i visse henseender repræsen-terer egentlige tilbageskridt.Præsidenten for Østre Landsreter enig i, at forslaget til ny offentlig-hedslov og forslag til ændring af forvaltningsloven ikke giver anledningtil ændringer af retsplejeloven i videre omfang end foreslået i lovudka-stet.Justitsministeriet noterer sig, at en række høringsparter udtrykker tilslut-ning til, at der søges skabt parallelitet mellem på den ene side offentlig-hedslovens regler og på den anden side forvaltningslovens og retspleje-lovens regler, hvor dette skønnes hensigtsmæssigt.For så vidt angår Advokatrådets høringssvar bemærkes, at som anført ipkt. 4.1.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger blev reglerne ompartens aktindsigt mv. i forbindelse med gennemførelsen af den gældende6

offentlighedslov, jf. lov nr. 572 af 19. december 1985 med senere æn-dringer, og den gældende forvaltningslov, jf. lov nr. 571 af 19. december1985 med senere ændringer, udskilt af offentlighedsloven, og i stedet blevder fastsat regler herom i forvaltningsloven. Begrundelsen herfor varbl.a., at reglerne om partens aktindsigt mv. systematisk har nærmeresammenhæng med de spørgsmål, der reguleres i forvaltningsloven, endmed det generelle princip om offentlighed i forvaltningen. Det fandtessåledes mere hensigtsmæssigt at samle reguleringen af alle de væsentlig-ste rettigheder og beføjelser, en part har i en forvaltningssag (herunderretten til partsaktindsigt), i forvaltningsloven. Efter Justitsministerietsopfattelse gør dette sig fortsat gældende.For så vidt angår flere høringsparters bemærkninger om, at det er væ-sentligt, at der med den nye forvaltningslov ikke foretages forringelsereller indskrænkninger af partsaktindsigten, bemærkes, at det er Justits-ministeriets opfattelse, at der kun i meget begrænset omfang lægges optil indskrænkninger i retten til partsaktindsigt. Det er således efter Ju-stitsministeriets opfattelse kun de ændringer, som foreslås med § 15, § 15a, stk. 1, og § 15 b, nr. 4, og som afspejler ændringer af offentlighedslo-ven, som Offentlighedskommissionen har foreslået, der kan siges atrumme en vis begrænset indskrænkning i partens ret til aktindsigt. Derforetages endvidere en udvidelse af partsaktindsigten, idet der med for-slaget til § 14 b som noget nyt og på nærmere fastsatte betingelser indfø-res en ret til indsigt i visse interne faglige vurderinger i endelig form.For så vidt angår Dagbladet Informations og Danske Mediers Forumshøringssvar vedrørende ekstraheringspligten efter lovforslagets § 14 ahenvises til kommentarerne under pkt. 9 nedenfor.3. Anvendelsesområdet for forvaltningsloven3.1. Selvejende institutioner mv.Advokatrådethilser det velkomment, at der sker en lovfæstelse af denhidtidige ulovbestemte retstilstand, hvorefter forvaltningsloven finderanvendelse på de organer, der er nævnt i lovudkastets § 1, stk. 2 (selv-ejende institutioner, foreninger, fonde mv., der er oprettet ved lov eller ihenhold til lov, samt selvejende institutioner, foreninger, fonde mv., derer oprettet på privatretligt grundlag, og som udøver offentlig virksomhedaf mere omfattende karakter og er undergivet intensiv offentlig regule-ring, tilsyn og kontrol). Rådet forudsætter, at Advokatrådet fortsat ikke7

anses for en del af den offentlige forvaltning i forvaltningslovens for-stand, herunder så offentlighedsloven og forvaltningsloven ikke gælderfor Advokatsamfundet. Derimod anses Advokatnævnet for en del af denoffentlige forvaltning.Centralorganisationernes FællesudvalgogStats- og Kommunalt An-sattes Forhandlingsfællesskabanfører, at der i lovudkastets bemærk-ninger til forvaltningslovens § 1, stk. 2 – om at forvaltningsloven gælderfor al virksomhed, der udøves af selvejende institutioner, foreninger,fonde mv., der er oprettet ved lov eller i henhold til lov, og eller er opret-tet på privatretligt grundlag, hvis de udøver offentlig virksomhed af mereomfattende karakter og er undergivet intensiv offentlig regulering, tilsynog kontrol – er anført, at der er tale om en lovfæstelse af gældende ret.Det anføres i den forbindelse, at der dog i dag findes en række selvejendeinstitutioner, som varetager offentlige opgaver, men som falder uden forforvaltningslovens anvendelsesområde. Der nævnes uddannelsesinstituti-oner, som i det væsentlige er offentligt finansierede, og som er undergi-vet intensiv offentlig regulering. De to organisationer er opmærksommepå, at der med udkastet til § 1, stk. 3, i forvaltningsloven lægges op til envidereførelse af hjemlen efter den gældende hjemmel til at fastsætte reg-ler om, at loven i øvrigt helt eller delvis skal gælde for nærmere angivneselskaber, institutioner, foreninger mv., hvis udgifterne ved deres virk-somhed overvejende dækkes af statslige, regionale eller kommunale mid-ler, eller i det omfang de ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjel-se til at træffe afgørelser på det offentliges vegne. Det foreslås imidlertid,at forvaltningsloven kommer til at gælde direkte for selskaber, institutio-ner, foreninger mv., hvis udgifterne ved deres virksomhed overvejendedækkes af statslige, regionale eller kommunale midler, eller som ifølgelov eller anden forskrift varetager opgaver på det offentliges vegne.Danske Advokaterstøtter lovfæstelsen af den ulovbestemte retstilstand,hvorefter forvaltningsloven finder anvendelse på særlige organer, somudøver offentlig virksomhed af mere omfattende karakter og er undergi-vet offentlig regulering, kontrol og tilsyn. Foreningen bifalder, at anven-delsesområdet ikke udvides til at omfatte foreninger, der varetager fællesinteresser for regioner eller kommuner, eftersom disse ikke har beføjelsetil at træffe afgørelser i forvaltningsretlig forstand.Danske Handicaporganisationertilslutter sig formuleringen af lovud-kastets § 1, nr. 1, og lægger navnlig vægt på det, der i bemærkningerne eranført om bestemmelsen i § 43, stk. 2, i den sociale retssikkerhedslov.8

Landsforeningen Ældresagenfinder det positivt, at lovudkastet udviderkredsen af virksomheder, der skal give aktindsigt, til at omfatte virksom-heder mv., der er oprettet på privatretligt grundlag, men som udøver of-fentlig virksomhed af mere omfattende karakter og er undergivet intensivoffentlig regulering, tilsyn og kontrol.Sundhedskartelletnoterer sig, at forslaget til forvaltningslovens § 1, stk.2-3, er udtryk for en lovfæstelse af gældende ret. Det anføres, at forvalt-ningslovens dækningsområde bør udvides til at omfatte selvejende insti-tutioner og andre private selskaber, institutioner, foreninger mv., uansetpå hvilket grundlag de drives, hvis de varetager opgaver på det offentli-ges vegne, idet det forekommer urimeligt, at en borger ikke har mulighedfor at udøve partsbeføjelser, hvis en myndighed beslutter at lade en op-gave blive varetaget af private, som ikke er omfattet af forvaltningsloven.Det er Justitsministeriets opfattelse, at der ved vurderingen af, om for-valtningslovens generelle anvendelsesområde skal udvides til at omfatteandre typer af organer end dem, der er omfattet af den gældende forvalt-ningslov, særligt må lægges vægt på, i hvilket omfang det pågældendeorgan har en stærk organisatorisk, økonomisk eller funktionel tilknytningtil det offentlige. Der kan herved også henvises til Offentlighedskommis-sionens overvejelser med hensyn til at udvide offentlighedslovens gene-relle anvendelsesområde, der er afgrænset på samme måde som forvalt-ningslovens anvendelsesområde, jf. Offentlighedskommissionens betænk-ning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven (herefter omtalt som betænk-ningen), side 295 ff.Justitsministeriet finder, at det blotte forhold, at et (privat) organs udgif-ter ved dets virksomhed overvejende dækkes af offentlige midler, eller detforhold, at det udfører opgaver på vegne af en offentlig myndighed, ikke isig selv indebærer, at det private organ har en sådan tilknytning til detoffentlige, at det pågældende organ bør være umiddelbart omfattet afforvaltningslovens anvendelsesområde.Det anførte svarer til det, Offentlighedskommissionen har foreslået for såvidt angår offentlighedsloven. Offentlighedskommissionen har såledesblot foreslået, at offentlighedsloven bør gælde, i det omfang det privateorgan ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelse til at træffe af-gørelser i det offentliges sted (§ 5 i Offentlighedskommissionens lovud-kast). Derimod har Offentlighedskommissionen ikke foreslået, at offent-9

lighedsloven skal finde anvendelse i alle tilfælde, hvor det privatretligeorgan udfører opgaver på vegne af en offentlig myndighed. En udstræk-ning af forvaltningsloven til at gælde i alle tilfælde, hvor et privatretligtorgan udfører opgaver på vegne af en offentlig myndighed, vil i øvrigtikke være relevant allerede af den grund, at forvaltningslovens partsret-tigheder i medfør af lovens § 2, stk. 1, alene finder anvendelse i sager,hvori der er eller vil blive truffet en afgørelse. I forhold til spørgsmåletom at udvide forvaltningslovens anvendelsesområde til at omfatte priva-te, der træffer afgørelse på det offentliges vegne, henvises til pkt. 3.3 ne-denfor.Får så vidt spørgsmålet om at udvide offentlighedsloven til at omfatteprivate organer, hvis udgifter ved deres virksomhed overvejende dækkesaf offentlige midler, har Offentlighedskommissionen peget på, at en så-dan udvidelse ville kunne indebære, at en række private aktører, somf.eks. sportsforeninger, dele af den folkeoplysende virksomhed, kulturelleforeninger, velgørende foreninger og politiske foreninger mv., ville bliveomfattet af loven, hvilket ville være uhensigtsmæssigt, jf. betænkningenside 301 f. Det synspunkt gælder efter Justitsministeriet opfattelse også iforhold til en eventuel udvidelse af forvaltningslovens anvendelsesområ-de.På den anden side finder Justitsministeriet, at det – som også påpeget afOffentlighedskommissionen, jf. a.st. – efter omstændighederne taler for,at en privat institution mv. bør være omfattet af offentlighedsloven, at detoffentliges dækning af udgifterne udgør en mere fast bestanddel af detøkonomiske grundlag for den pågældende private institution mv., idet derderved kan siges at være etableret en stærk (økonomisk) tilknytning tildet offentlige. Om offentlighedsloven i givet fald bør finde anvendelse,bør imidlertid efter Justitsministeriet opfattelse i sådanne tilfælde beropå en konkret vurdering, herunder af den virksomhed, som den pågæl-dende private institution mv. udøver. På denne baggrund foreslår Ju-stitsministeriet, at der i offentlighedsloven indsættes en bestemmelse i §5, stk. 3, om, at vedkommende minister efter forhandling med justitsmini-steren kan fastsætte regler om, at loven helt eller delvist skal gælde fornærmere angivne selskaber, institutioner, foreninger mv., såfremt udgif-terne ved deres virksomhed overvejende dækkes af statslige, regionaleeller kommunale midler. Der henvises herom til pkt. 4.3.2.4 i de alminde-lige bemærkninger i forslaget til offentlighedsloven. Idet de samme hen-syn efter Justitsministeriets opfattelse gør sig gældende på forvaltnings-lovens område, forslås med § 1, stk. 3, i forvaltningsloven tilsvarende.10

Dette svarer i øvrigt til den gældende bestemmelse i forvaltningslovens §1, stk. 2.Det bemærkes, at hvis selvejende institutioner, foreninger mv., som erstiftet på privatretligt grundlag, udøver offentlig virksomhed af mere om-fattende karakter og er undergivet intensiv offentlig regulering, tilsyn ogkontrol, vil forvaltningsloven finde anvendelse for de pågældende institu-tioner mv. med den foreslåede bestemmelse i § 1, stk. 2, nr. 2 (som svarertil forslaget til offentlighedslovens § 3, stk. 1, nr. 2).Forslaget til forvaltningslovens § 1, stk. 2, – hvorefter forvaltningslovengælder for virksomhed, der udøves af selvejende institutioner mv., der eroprettet ved eller i henhold til lov samt selvejende institutioner, forenin-ger, fonde mv., der er oprettet på privatretligt grundlag, og som udøveroffentlig virksomhed af mere omfattende karakter og er undergivet inten-siv offentlig regulering, tilsyn og kontrol – er udtryk for en lovfæstelse afgældende ret, og bestemmelsen indebærer derfor ikke en ændring i for-hold til hverken Advokatrådets eller Advokatnævnets stilling i forhold tilforvaltningsloven. Justitsministeriet finder det ikke påkrævet at angivedette i lovforslaget.3.2. Selskaber, hvori det offentlige ejer mere end 75 %Akademikernes Centralorganisationog3F – Faglige Fælles Forbundanfører, at Justitsministeriet har valgt ikke at følge Offentlighedskom-missionens forslag om at sidestille forvaltningsloven med offentligheds-loven for så vidt angår selskaber, hvor mere end 75 % af ejerandelenetilhører offentlige myndigheder. Det bemærkes, at begrundelsen er, at depågældende selskaber ikke kan antages at træffe afgørelser i forvaltnings-lovens forstand. De to forbund anfører, at i og med, at ministeriets vurde-ring er baseret på en antagelse og ikke på faktuelle oplysninger, vil detvære mere i overensstemmelse med almindelige retssikkerhedsprincipperat lade tvivlen komme eventuelle parter til gode og generelt lade ogsådisse selskaber være omfattet af forvaltningsloven.Handels- og Kontorfunktionærernes forbund i Danmarkanfører, atdet ikke umiddelbart virker logisk at undtage selskaber, hvis mere end 75% af ejerandelene tilhører offentlige danske myndigheder fra forvalt-ningsloven. Det bemærkes, at sådanne selskaber ofte vil være dannet vedvirksomhedsoverdragelse af offentligt ansatte, der har været vant til, atderes ansættelsesforhold var omfattet af forvaltningsloven, og anbefaler,11

at loven omfatter sådanne selskaber.Akademikernes Centralorganisa-tionanfører tilsvarende.Centralorganisationernes Fællesudvalgfinder det i bedst overens-stemmelse med almindelige retssikkerhedsmæssige principper at ladeforvaltningsloven gælde for selskaber, hvor offentlige myndigheder ejermere end 75 %, idet loven under alle omstændigheder kun vil finde an-vendelse i sager, hvor der er eller vil blive truffet afgørelse.Danmarks Medie – og Journalisthøjskoleanfører, at der i de senere årer sket mange selskabsdannelser på forsyningsområder, der tidligere hør-te under de enkelte kommuner. Det bemærkes, at borgerne er stærkt af-hængige af forsyninger af el, vand, varme mv., og at de enkelte forsy-ningsvirksomheder ofte reelt har en monopolstilling i lokalområdet. Detanføres, at forsyningsvirksomheder træffer afgørelser, der har stor betyd-ning for den enkelte familie og virksomhed, bl.a. om tilslutning og beta-ling, og at der således er gode grunde til, at forsyningsvirksomheder mv.,hvor det offentlige har ejerdominans, omfattes af forvaltningsloven.Dansk Energistøtter, at forvaltningsloven ikke udstrækkes til umiddel-bart at omfatte selskaber, hvor mere end 75 % af ejerandelene tilhørerdanske offentlige myndigheder. Det anføres, at der findes en række for-syningsvirksomheder, som er ejet af kommuner eller staten, og som dri-ver en række fuldt kommercielle selskaber, og som ville være omfattet afen sådan bestemmelse. Dansk Energi kan tilslutte sig, at de pågældendeselskaber ikke træffer afgørelser i forvaltningslovens forstand, og be-mærker, at selskaberne heller ikke udfører myndighedsopgaver. Det an-føres, at de pågældende forsyningspligtselskaber, som er ejet af kommu-ner eller staten, driver deres virksomhed på fuldt kommercielle vilkår pålinje med private virksomheder, og at det vil skabe konkurrenceforvrid-ning, hvis disse selskaber bliver underlagt reglerne i forvaltningsloven.Dansk Journalistforbunder ikke enig i, at selskaber, hvor offentligemyndigheder ejer mere end 75 %, ikke kan antages at træffe afgørelser iforvaltningslovens forstand.FOA - Fag og Arbejdefinder det beklageligt, at Justitsministeriet i lov-udkastet i bemærkningernes pkt. 4.3.2.3 kommer frem til, at forvaltnings-loven kun skal gælde for de selskaber mv., der er nævnt i forslagets § 1,stk. 3, ved den pågældende ministers beslutning herom. Det anføres, atdet ikke er hensigtsmæssigt, at man ikke her ønsker en parallelitet mel-12

lem offentlighedsloven og forvaltningsloven, men henviser til, at det ikkeer nødvendigt, da man blot kan anvende offentlighedslovens bestemmel-se om egenacces.Institut for Menneskerettighederer af den opfattelse, at de overvejendeoffentligt ejede virksomheder bør være omfattet af forvaltningslovensregler efter samme model som forslås i offentlighedsloven. Instituttet an-fører i den forbindelse, at hensynene til, at de pågældende selskaber ikkeantages at træffe afgørelser i forvaltningslovens forstand, og at en ind-dragelse af selskaberne under forvaltningsloven vil kunne stride modbaggrunden for udlægningen af opgaverne til drift i selskabsform, ogsåblev taget i betragtning af Offentlighedskommissionen. Kommissionentog dog også i betragtning, at de nævnte selskaber ofte er forsyningsvirk-somheder og i realiteten ofte med en monopolstilling inden for et lokal-område, hvor deres afgørelser om tilslutning og betaling kan være af storbetydning for borgerne. Hensynet til selskaber, som er konkurrenceudsat-te, er i betænkningen foreslået varetaget ved, at vedkommende ministerfår hjemmel til efter forhandling med justitsministeren at undtage nærme-re angivne selskaber fra offentlighedslovens anvendelsesområde.Retspolitisk Foreninganfører, at selskabsgørelsen af en række offentli-ge service- og forsyningsaktiviteter har skabt et behov for, at disse sel-skaber inddrages som direkte omfattet af loven. Det bemærkes, at dengældende bestemmelse i forvaltningslovens § 1, stk. 2, har eksisteret si-den 1985, og at der på daværende tidspunkt kun i yderst begrænset om-fang – om noget overhovedet – var tale om ved eller i henhold til lov attillægge selskaber beføjelse til at træffe afgørelser på statens, en regionseller en kommunes vegne. Det medgives, at navnlig forsyningsvirksom-hederne ikke som hovedopgave har at træffe afgørelser, men det anføres,at de ikke desto mindre træffer beslutninger vedrørende den enkelte bor-gers forhold. Det findes derfor meget utilfredsstillende, at den hidtil gæl-dende retstilstand fastholdes, så det fortsat er vedkommende minister –efter forhandling med justitsministeren – der kan fastsætte regler om, atforvaltningsloven helt eller delvis skal gælde for nærmere angivne sel-skaber, institutioner, foreninger mv. Det anføres, at som minimum burdeselskabsgjorte, tidligere offentligt drevne virksomheder være direkte om-fattet af lovens ordlyd, og det bemærkes i den forbindelse, at disse sel-skaber er undergivet intensiv offentlig regulering, tilsyn og kontrol. For-eningen finder, at argumentationen om mulige vanskeligheder for mindrefirmaer, der ved lov har fået tillagt afgørelseskompetencer, ikke fore-kommer overbevisende, og finder desuden, at det synes noget selvmodsi-13

gende, at selvejende institutioner, der driver forsyningsvirksomhed, eromfattet af loven, f.eks. et vandværk, der er drevet som selvejende insti-tution, men at et vandværk, der er selskabsgjort i form af et aktieselskab,ikke er det.Stats- og Kommunalt Ansattes Forhandlingsfællesskabanbefaler un-der henvisning til sit høringssvar vedrørende Offentlighedskommissio-nens betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven og det heri inde-holdte lovudkast, at forvaltningsloven – som udkastet til offentlighedslo-ven – kommer til at omfatte selskaber, hvis mere end 75 % af ejerandele-ne tilhører danske myndigheder.Om baggrunden for, at Justitsministeriet har foreslået, at selskaber, hvormere end 75 % af ejerandelene tilhører danske offentlige myndigheder –ligesom efter gældende ret – ikke skal være omfattet af forvaltningsloven(i modsætning til forslaget til offentlighedsloven) henvises der til lovfors-lagets pkt. 4.3.2.4, Her er det bl.a. er anført, at der i den forbindelse erlagt vægt på, dels at de pågældende selskaber ikke kan antages at træffeafgørelser i forvaltningslovens forstand, dels at hvis statslig, regionaleller kommunal virksomhed overføres fra at blive udført som en del afforvaltningens opgaver til at blive udført på markedsvilkår i selskabs-form, må det antages, at baggrunden for udskillelsen af opgaverne i enrække tilfælde har været ønsket om at etablere en rent eller i hvert faldovervejende forretningsmæssig drift på markedsvilkår svarende til prin-cipperne for driften af privat erhvervsvirksomhed. Det anførte om, at så-danne selskaber ofte vil være dannet ved selskabsoverdragelse af offent-ligt ansatte ændrer ikke ved denne vurdering. Hertil kommer, at hvis så-danne selskaber på et område træffer afgørelser i forvaltningslovens for-stand, og der konkret viser sig behov for, at forvaltningsloven i den for-bindelse finder anvendelse, er der hjemmel i den foreslåede bestemmelsei forvaltningslovens § 1, stk. 3 (der viderefører den gældende bestemmel-se i forvaltningslovens § 1, stk. 2) til administrativt at sætte forvaltnings-loven i kraft for denne virksomhed. Hertil kommer endelig, at der i med-før af den forslåede bestemmelse i offentlighedslovens § 5, stk. 1, vil væreen almindelig adgang for offentligheden til indsigt i selskaber af den om-handlede karakter efter offentlighedslovens almindelige regler.Særligt for så vidt angår spørgsmålet om at udvide forvaltningslovensanvendelsesområde til at omfatte forsyningsvirksomheder mv., hvor detoffentlige har ejerdominans, bemærkes, at Offentlighedskommissionenovervejede spørgsmålet om, i hvilket omfang offentlighedslovens anven-14

delsesområde burde udvides, således at loven skulle gælde i forhold tilvæsentlige forsyningsopgaver mv. – f.eks. forsyning med elektricitet,vand, kloakering, renovation, postbefordring eller telekommunikation –når husstanden ikke har andre muligheder for kollektiv forsyning, jf. be-tænkningen side 313 f.Kommissionen fandt imidlertid efter en samlet vurdering ikke grundlagfor at stille forslag om en udvidelse af offentlighedslovens anvendelses-område i forhold til de nævnte forsyningsopgaver mv. Kommissionenlagde i den forbindelse bl.a. vægt på forholdenes store forskellighed samtpå, at der inden for de enkelte områder – på baggrund af forholdene in-den for området – bør tages konkret stilling til, om offentlighedslovensregler bør finde anvendelse.Justitsministeriet finder af de nævnte grunde, at forvaltningsloven hellerikke bør udvides til at omfatte forsyningsvirksomheder mv., uanset at detoffentlige i det enkelte tilfælde måtte have ejerdominans.3.3. Private med beføjelse til at træffe afgørelseDanmarks Medie – og Journalisthøjskoleanfører, at det generelt ervigtigt, at myndighedsopgaver er omfattet af de forvaltningsretlige prin-cipper, bl.a. kravene til åbenhed, uanset om disse opgaver varetages afoffentlige myndigheder eller private virksomheder. Det bemærkes, at derikke med udkastet til bestemmelser i forvaltningsloven er medtaget afgø-relsessager, der ved lov eller i henhold til lov er overført til private virk-somheder, selskaber mv. Det anføres, at parters ret til aktindsigt er afgø-rende for retssikkerheden i afgørelsessager, og det gælder ikke mindre,når beføjelser til at træffe afgørelser er overført til private virksomheder.Det bemærkes, at Justitsministeriet anfører, ”atdet – navnlig for mindrevirksomheder – kan vise sig vanskeligt at tilrettelægge administration afopgaven, således at disse regler iagttages”.Der peges på biltilsyn som eteksempel på afgørelser, der er overladt til private virksomheder, der ty-pisk er små, og anføres bl.a., at ifølge de gældende regler er virksomhe-der, der udfører bilsyn, kun undtaget fra forvaltningslovens regler omvejledning, repræsentation og tavshedspligt, men at der i praksis typiskbliver givet vejledning, og der er mulighed for repræsentation. Det be-mærkes, at biltilsyn er et eksempel på en myndighedsopgave, der udføresaf små private virksomheder med vejledning, partshøring, aktindsigt ogbegrundelse på stedet fra fagkyndige mekanikere, og det anføres, at Ju-stitsministeriet ikke har anført en overbevisende begrundelse for, at pri-15

vate virksomheder, der udfører myndighedsopgaver, ikke skal være om-fattet af forvaltningsloven.Dansk Journalistforbunder ikke enig i, at der skal tages et sådant hen-syn til private, som ved eller i henhold til lov er overladt kompetence tilat træffe afgørelse på det offentliges vegne, at disse private ikke skal væ-re omfattet af forvaltningsloven.Juridisk Institut Aalborg Universitetanfører under henvisning til pkt.4.3.2.3 i lovudkastets almindelige bemærkninger, at afgørelsesvirksom-hed – som anført i bemærkningerne – udgør et af kerneområderne for of-fentlig virksomhed. Det anføres, at forvaltningslovens regler har til for-mål at sikre, at der i denne virksomhed træffes lovlige og korrekte afgø-relser, og at borgeren sikres rettigheder i forbindelse med disse afgørel-ser. Det anføres, at der er tale om hensyn, som må gælde, uanset ommyndighedsudøvelsen ligger hos det offentlige eller hos private aktører.De anføres, at hensynene imod også at lade loven omfatte private i så-danne tilfælde ikke forekommer synderligt vægtige, og at de ikke i lov-udkastet er afvejet over for de hensyn, der taler for. Det anføres, at for-valtningsloven bør gælde al afgørelsesvirksomhed, men at man – for atimødekomme modsatrettede hensyn – kunne indsætte en bestemmelseom, at vedkommende fagminister i samråd med justitsministeren i kon-krete tilfælde helt eller delvist kan undtage virksomheder fra at være om-fattet af loven.Institut for Menneskerettighederforeslår tilsvarende,idet det bemærkes, at det, som anført i Offentlighedskommissionens be-tænkning, antages at være forudsat, når det offentlige træffer beslutningom at henlægge afgørelseskompetencen til private, at de private har denfornødne struktur til at varetage opgaverne.Akademikernes Centralorganisationog3F – Faglige Fælles Forbundfinder det dybt bekymrende, at Justitsministeriet vil lade det være op tilden enkelte ministers bestemmelse, om selskaber mv., der har fået tillagtbeføjelse til at træffe afgørelse på statens, en regions eller en kommunesvegne, skal være omfattet af forvaltningsloven. Det anføres, at en partsbehov for de rettigheder og beføjelser, som gælder efter forvaltningslo-ven, i sager, hvori en forvaltningsmyndighed vil eller har truffet afgørel-se, i samme omfang gør sig gældende, når en privat med bindende virk-ning vil eller har truffet en sådan afgørelse i forhold til den pågældende.Det anføres, at Justitsministeriet i stedet vælger at tilgodese, at det kanvære vanskeligt for mindre virksomheder at påtage sig offentlige opga-ver, hvis de skal iagttage forvaltningslovens regler. 3F – Faglige Fælles16

Forbund anfører, at denne argumentation er dybt betænkelig. De to for-bund finder det retssikkerhedsmæssigt stærkt bekymrende, at en partsindsigt i offentlige myndigheders afgørelser kan begrænses ved blot atudlicitere opgaven. De to forbund opfordrer til, at der optages en be-stemmelse om, at forvaltningsloven er gældende for selskaber mv., i detomfang de ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelse til at træffeafgørelse på statens, en regions eller en kommunes vegne.Handels- og Kontorfunktionærernes forbund i Danmarkanfører, atdet er forbundets opfattelse, at forvaltningsloven bør gælde for selskaber,institutioner, foreninger mv., der har fået tillagt beføjelse til at træffe af-gørelse på det offentliges vegne.Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesrådbemærker, at detregelsæt, der opstilles i forvaltningsloven vedrørende de formelle reglerfor udøvelsen af forvaltningsmyndighed, skal sikre, at der træffes rigtigeafgørelser, og sikre partens indsigt i beslutningsprocessen. Det anføres, atnår afgørelsesvirksomhed af klar offentligretlig karakter udøves af priva-te, er partens behov for indsigt i beslutningsprocessen og i øvrigt, at deretssikkerhedsmæssige garantier iagttages, ikke mindre, end når densamme afgørelsesvirksomhed udøves direkte af en offentlig myndighed.Det anføres endvidere, at det må kræve meget væsentlige modhensyn ogbero på en konkret vurdering, hvis de retssikkerhedsmæssige garantier,som forvaltningsloven opstiller, ikke skal gælde, når selskaber, instituti-oner, personligt ejede virksomheder, foreninger mv. træffer afgørelse påvegne af staten, en region eller en kommune, og at udgangspunktet i dis-se tilfælde derfor skal være, at forvaltningsloven finder anvendelse.Som anført i pkt. 4.3.2.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger finderJustitsministeriet – på linje med en række høringsparter – at kompeten-cen til med bindende virkning i forhold til den enkelte borger at træffeafgørelser om, hvad der konkret er eller skal være gældende ret (udstedeforvaltningsakter), udgør et af kerneområderne i den virksomhed, der ialmindelighed udøves af den offentlige forvaltning. Der er således taleom en virksomhed, som forvaltningsloven netop sigter på at regulere, jf.lovens § 2, stk. 1. Det kan anføres, at en parts behov for de rettighederog beføjelser, som gælder efter forvaltningsloven, i sager, hvori en for-valtningsmyndighed vil eller har truffet afgørelse, i samme omfang gørsig gældende, når en privat med bindende virkning vil eller har truffet ensådan afgørelse i forhold til den pågældende.17

Justitsministeriet finder imidlertid – som det ligeledes er anført i pkt.4.3.2.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger – at der heroverforstår, at når afgørelsesvirksomhed er overdraget til private, må det anta-ges at hvile på en opfattelse af, at der er særlige fordele ved, at dennevirksomhed udøves af private. Der kan imidlertid opstå en risiko for, aten bestemmelse om, at forvaltningsloven finder anvendelse på den priva-te afgørelsesvirksomhed, vil kunne virke så byrdefuld for den private ak-tør, at det kan vise sig vanskeligt for forvaltningsmyndighederne at findeprivate aktører, der vil påtage sig den pågældende opgave. Dette skyldes,at den private som noget nyt i forbindelse med udøvelsen af afgørelses-virksomheden i givet fald ville være forpligtet til at iagttage forvaltnings-lovens regler om bl.a. vejledning, repræsentation, partshøring og be-grundelse. Det må antages, at det – navnlig for mindre virksomheder –kan vise sig vanskeligt at tilrettelægge administrationen af opgaven, så-ledes at disse regler iagttages.Herudover kan der peges på, at fordelen ved at lade private udføre op-gaver for det offentlige – herunder opgaver, der har karakter af afgørel-sesvirksomhed – vil kunne ligge i, at opgaverne udføres som et integreretled i virksomhedens øvrige drift, og krav om, at virksomheden for så vidtangår afgørelsesvirksomheden skal være underlagt nye, særlige (offent-ligretlige) regler vil kunne udhule denne fordel. Hertil kommer, at deprivate, der ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelse til at træffeafgørelse på det offentliges vegne, må antages at have påtaget sig opga-ven under en forventning om, at forvaltningsloven ikke gælder for denovertagne virksomhed. Endvidere kan det anføres, at spørgsmålet om,hvorvidt den private under udøvelsen af afgørelsesvirksomheden skaliagttage forvaltningslovens regler, bør bero på en konkret vurdering afbl.a. den afgørelsesvirksomhed, som den private udøver. Der kan såledespeges på, at der allerede i dag i særlovgivningen er fastsat regler om, atforvaltningsloven på enkelte (særlige) områder helt eller delvist skal fin-de anvendelse i forhold til private aktørers afgørelsesvirksomhed.Efter en samlet vurdering finder Justitsministeriet på den anførte bag-grund, herunder i lyset af det, der er anført i høringssvarene, fortsat ikke,at forvaltningsloven bør udtrækkes til at gælde for selskaber, institutio-ner, personligt ejede virksomheder, foreninger mv., i det omfang de vedeller i henhold til lov har fået tillagt beføjelse til at træffe afgørelse påstatens, en regions eller en kommunes vegne. Dette gælder også, selvomman samtidig indførte hjemmel for vedkommende minister til efter for-handling med justitsministeren at gøre undtagelse i konkrete tilfælde,18

idet man derved risikerer på en række områder at skabe en utilsigtet rets-tilstand, som det efterfølgende, når disse uhensigtsmæssigheder måttevise sig, vil være nødvendigt at ændre ved bekendtgørelse.Justitsministeriet anerkender imidlertid, at der i konkrete tilfælde kanvære behov for, at forvaltningsloven finder anvendelse i forhold til priva-te med beføjelse til at træffe afgørelser i forvaltningslovens forstand, ogfinder det hensigtsmæssigt, at partsrettighederne kan udvides til at om-fatte sådanne situationer, uden at dette skal ske ved lov. Dette er f.eks.med hjemmel i § 5, stk. 2, nr. 2, i lov nr. 473 af 9. juni 2004 om godken-delse og syn af køretøjer sket i § 17 i bekendtgørelse nr. 823 af 11. au-gust 2008 om virksomheder, der foretager syn af køretøjer (Synsvirksom-heder), således som der peges på i høringssvaret fra Danmarks Medie-og Journalisthøjskole.Derfor foreslås den hidtidige generelle bestemmelse i forvaltningslovens§ 1, stk. 2, videreført, således at vedkommende minister – efter forhand-ling med justitsministeren – kan fastsætte regler om, at forvaltningslovenhelt eller delvis skal gælde for nærmere angivne selskaber, institutioner,foreninger mv., som ikke kan henregnes til den offentlige forvaltning, idet omfang institutionen mv. ved eller i henhold til lov har fået tillagt be-føjelse til at træffe afgørelser på statens, en regions eller en kommunesvegne.4. Identifikationskravet i retsplejelovenDanmarks Medie- og Journalisthøjskoleanfører, at en af de væsentligeændringer i Offentlighedskommissionens lovudkast betyder, at kravet tilidentifikation ændres, så angivelse af et tema vil give ret til indsigt, menat denne nyskabelse ikke er medtaget i udkastet til ændringer i retspleje-loven. Det anføres, at der i pkt. 5.6.3 i lovudkastets almindelige bemærk-ninger ikke overbevisende argumenteres imod en sådan ændring i rets-plejeloven, og at det er vanskeligt at se, at en ændring af identifikations-kravet, der kan styrke offentligheden i retsplejen, skulle være i modstridmed de hensyn, som retsplejeloven bygger på. Det anføres, at det villevære et væsentligt fremskridt at få indført ret til indsigt i sager af en be-stemt art, og at den digitale udvikling ved domstolene giver mulighederligesom i den offentlige forvaltning. Det anføres, at en ret til temaindsigtkan give journalister og medier mulighed for at orientere offentlighedenom retspraksis på forskellige sagsområder og også vil betyde indlysendefordele for dommere, advokater, anklagere og forskere.19

Danske Mediers Forumfinder det – i betragtning af de fordele som æn-dring af identifikationskravet i udkastet til offentlighedsloven vil kunnemedføre i forhold til at sikre offentligheden indsigt i konkrete retssagersamt retspraksis i forhold til særlige typer af straffesager – uheldigt, atdenne styrkelse af offentlighedsprincippet ikke indføres i retsplejeloven.Sammenslutningen anfører, at muligheden for at angive et tema i en akt-indsigtsanmodning ifølge høringsmaterialet kun er indført for så vidt an-går indsigt i bødeforlæg, der er vedtaget af en juridisk person, og at detumiddelbart er svært at se, hvorfor det subjektive identifikationskrav ikkegenerelt kan fjernes i forhold til retsplejelovens regler om aktindsigt. Be-grundelsen herfor om, at en sådan ændring af identifikationskravet villevære i modstrid med de hensyn, som retsplejelovens regler om aktindsigtbygger på, er efter sammenslutningens opfattelse hverken særlig oply-sende eller overbevisende i denne henseende. Sammenslutningen be-mærker i den forbindelse, at retsplejelovens regler om aktindsigt netopgiver mulighed for at anonymisere oplysninger om personers rent privateforhold. Sammenslutningen opfordrer derfor kraftigt til, at identifikati-onskravet afstemmes med den fremtidige udformning af offentlighedslo-ven. I den forbindelse bemærkes, at retsplejelovens § 41 e, stk. 1, der gi-ver journalister og forskere adgang ret til at få aktindsigt i et større antalsager i dag reelt forudsætter, at de pågældende kan opfylde det subjektiveidentifikationskrav i forhold til hvert enkelt sag, der er omfattet af an-modningen, og at adgangen til at få aktindsigt i et større antal sager der-med i realiteten gøres illusorisk, medmindre retten vælger at imødekom-me anmodningen uanset den manglende opfyldelse af det subjektiveidentifikationskrav, f.eks. i medfør af meroffentlighedsprincippet i lovens§ 41 g. Dertil kommer, at en slækkelse af det subjektive identifikations-krav ville være en væsentlig forbedring af mediernes arbejdsvilkår, sær-ligt når det gælder domme, der er afsagt for mere end fire uger siden ogderfor ikke kan identificeres ved at ty til pressebakkerne jf. § 41 f, stk. 1.Offentlighed i retsplejen er en grundlæggende værdi i et demokratisksamfund, og det er af væsentlig betydning i et moderne rets- og informa-tionssamfund, at der er en meget vid offentlighed i retsplejen. En højgrad af åbenhed og indsigt for borgerne og pressen med domstolenesarbejde er en forudsætning for offentlighedens tillid til og kontrol medretsvæsenet.På denne baggrund er de gældende regler om offentlighed i retsplejen påen række punkter mere vidtgående end reglerne om offentlighed i for-20

valtningen. Navnlig giver reglerne mulighed for som udgangspunkt atovervære retsmøder i straffesager og at få udleveret kopi af domme istraffesager, uden at tiltaltes identitet er anonymiseret (medmindre tiltal-te er under 18 år). Endvidere offentliggøres der løbende retslister på in-ternettet med oplysning bl.a. om, hvilke straffesager der skal behandlesved den pågældende domstol i de kommende uger.De gældende regler giver således meget vide muligheder for, at den bor-ger eller journalist, der løbende holder sig orienteret ved hjælp af retsli-sterne, kan få udleveret detaljerede oplysninger om strafbare forhold,som navngivne borgere dømmes for.Som der nærmere er redegjort for i pkt. 5.6 i lovforslagets almindeligebemærkninger, er modstykket til denne meget vide adgang til offentligindsigt i enkeltpersoners rent private forhold, at det såkaldte identifikati-onskrav ved ansøgning om aktindsigt i bl.a. domme er udformet på denmåde, at den aktindsigtssøgende skal have et vist forhåndskendskab tilsagen for at kunne få aktindsigt. Formålet hermed er bl.a. at modvirke, aten borger eller journalist ved at få aktindsigt i domme vedrørende et be-stemt tema – eksempelvis domme om voldtægt i en given periode – kanskaffe sig oplysninger om, hvem der er dømt for et nærmere angivetstrafbart forhold – eksempelvis voldtægt – i en given periode.Det gældende identifikationskrav ved aktindsigt i retsplejen har såledesen væsentlig yderligere begrundelse ud over de ressourcehensyn, dernavnlig begrunder det tilsvarende hidtidige identifikationskrav i forbin-delse med offentlighed i forvaltningen. Som anført i lovforslagets be-mærkninger bør identifikationskravet i retsplejelovens § 41 e på dennebaggrund ikke ændres i lyset af forslaget til offentlighedslov, da en sådanændring af identifikationskravet ville være i modstrid med de hensyn,som retsplejelovens regler om aktindsigt bygger på.Med hensyn til anonymisering bemærkes, at det i forhold til de gældenderegler som nævnt er forudsat, at der ved meddelelse af aktindsigt i enstraffedom som udgangspunkt ikke skal ske anonymisering af tiltaltesidentitet (medmindre tiltalte er under 18 år). Efter Justitsministeriets op-fattelse ville det indebære en ubegrundet indskrænkning af adgangen tiloffentlighed i retsplejen at ændre denne forudsætning, således at derfremover skulle ske anonymisering i videre omfang end i dag.

Endvidere bemærkes, at der ikke er noget til hinder for, at en domstolsom meroffentlighed giver en journalist aktindsigt i anonymiserededomme, der angår et bestemt tema. Dette svarer også til, hvad der gæl-der for så vidt angår offentlighed i forvaltningen, hvorved særligt be-mærkes, at den foreslåede nye adgang til aktindsigt i forvaltningen ved-rørende et bestemt tema ikke indebærer en almindelig pligt for forvalt-ningen til at anonymisere dokumenter med henblik på at give mulighedfor aktindsigt i oplysninger, der ellers på grund af fortrolighed ville skul-le undtages fra aktindsigt. En anmodning om, at der gennemføres enanonymisering med henblik på at kunne give aktindsigt i oplysninger, derellers ville være undtaget fra aktindsigt, vil således fortsat også ved akt-indsigt i forvaltningen skulle behandles efter principper om meroffentlig-hed.5. Meroffentlighed5.1. Meroffentlighed efter forvaltningslovenAdvokatrådetfinder det positivt, at det i forbindelse med en anmodningom aktindsigt efter forvaltningsloven skal overvejes, om der kan givesaktindsigt i videre omfang, end hvad der følger af forslaget til forvalt-ningslovens §§ 12-15 b.Ankestyrelsenfinder det hensigtsmæssigt, at der indføres en klar be-stemmelse om meroffentlighed i forvaltningsloven.Danske Advokateranfører, at foreningen er meget positiv over for, atmeroffentlighedsprincippet bliver lovfæstet i forvaltningsloven.Datatilsynethar noteret sig – og lægger stor vægt på – at det udtrykke-ligt fremgår af den foreslåede § 10 i forvaltningsloven, at persondatalo-vens regler skal iagttages, når spørgsmål om meroffentlighed overvejes,og finder, at dette også bør afspejles i bemærkningerne til lovforslaget.FOA - Fag og Arbejdehilser udkastet til forvaltningslovens § 10 ommeroffentlighed velkomment, og skal bemærke, at det må indebære enpligt for myndigheden til over for parten at redegøre for sine overvejelserom meroffentlighed i det omfang, myndigheden har undtaget akter fraaktindsigt. Det anføres, at dette bør fremgå at bemærkningerne til lov-forslaget.22

Kommunernes Landsforening (KL)foreslår, at det i bemærkningernetil udkastet til § 10 i forvaltningsloven præciseres, at forvaltningsmyn-digheden – i den situation hvor en afvejning fører til, at der ikke kanmeddeles aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet - kan opfylde be-grundelseskravet på samme måde, som angivet i bemærkningerne til § 14i offentlighedskommissionens udkast til offentlighedsloven. Det fremgårheraf, at begrundelseskravet kan opfyldes ved, at forvaltningsmyndighe-den oplyser, at myndigheden har overvejet at give aktindsigt efter merof-fentlighedsprincippet, men at afvejningen af på den ene side hensynet tilde beskyttelsesinteresser, der ligger bag den pågældende undtagelsesbe-stemmelse eller andre lovlige hensyn, og på den anden side hensynet tilde interesser, der ligger bag anmodningen om aktindsigt, har ført til, atmyndigheden ikke finder grundlag for at give aktindsigt efter meroffent-lighedsprincippet.Landsforeningen Ældresagenfinder det positivt, at der sker en lovfæ-stelse af det ulovbestemte meroffentlighedsprincip, og at dette principogså gælder i sager, der er undtaget fra aktindsigt.Statsforvaltningerne (v/Statsforvaltningen Nordjylland)anfører, atmyndigheder med udkastet til forvaltningslovens § 10 bliver ikke aleneforpligtet til at overveje muligheden for meroffentlighed, men også til atbegrunde et helt eller delvist afslag på aktindsigt med en afgivelse af deparametre, der ligger til grund for beslutningen. Statsforvaltningerne fin-der, at det er en meget omfattende og ressourcekrævende bestemmelse,set i lyset af, at bestemmelsen indebærer en pligt til overvejelse for myn-dighederne og ikke tildeler en ret til borgeren.Justitsministeriet noterer sig, at en række høringsparter støtter en ud-trykkelig bestemmelse om meroffentlighed i forvaltningsloven. Det be-mærkes i den forbindelse, at der er tale om en lovfæstelse af et ulov-bestemt princip om meroffentlighed, jf. lovforslagets § 1, nr. 2 (forslagettil forvaltningslovens § 10) og bemærkningerne hertil.Under henvisning til det, som KL har anført i sit høringssvar, bemærkes,at i det omfang en forvaltningsmyndighed efter en konkret vurdering nårfrem til, at der ikke kan meddeles aktindsigt efter meroffentlighedsprin-cippet, skal afslaget begrundes nærmere. Under henvisning til det, der eranført herom, i bemærkningerne til bestemmelsen om meroffentlighed iforslaget til offentlighedslovens § 14 bemærkes, at begrundelseskravetefter Justitsministeriets opfattelse kan opfyldes ved, at forvaltningsmyn-23

digheden oplyser, at myndigheden har overvejet at give aktindsigt eftermeroffentlighedsprincippet, men at afvejningen af på den ene side hensy-net til de beskyttelsesinteresser, der ligger bag den pågældende undta-gelsesbestemmelse, eller andre lovlige hensyn, og på den anden side hen-synet til den særlige interesse, som parten har i aktindsigt, har ført til, atmyndigheden ikke finder grundlag for at give aktindsigt efter meroffent-lighedsprincippet. Justitsministeriet har præciseret dette i bemærknin-gerne til lovforslagets § 1, nr. 2 (forslaget til forvaltningslovens § 10).5.2. Meroffentlighed efter retsplejelovenDanske Advokateranfører, at foreningen er meget positiv over for, atmeroffentlighedsprincippet bliver lovfæstet i retsplejeloven.Danske Mediers Forumbifalder forslaget om at ændre formuleringen afretsplejelovens bestemmelse om meroffentlighed, så loven i lighed medOffentlighedskommissionens udkast til offentlighedslov fastslår, at myn-dighederne har pligt til af egen drift at overveje, om der i forbindelse medbehandlingen af en anmodning om aktindsigt kan gives aktindsigt i vide-re omfang end fastsat i retsplejelovens §§ 41 a-41 g.Datatilsynethar noteret sig – og lægger stor vægt på – at det udtrykke-ligt fremgår af den foreslåede § 41 h i retsplejeloven, at persondatalovensregler skal iagttages, når spørgsmål om meroffentlighed overvejes ogfinder, at dette også bør afspejles i bemærkningerne til lovforslaget.Justitsministeriet har noteret sig det, der er anført i de pågældende hø-ringssvar.6. Undtagelse af sager fra retten til aktindsigt efter retsplejelovenAdvokatrådethenviser til sit høringssvar vedrørende Offentligheds-kommissionens betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven ogbemærker i den forbindelse, at det er et brud med mange års tradition for,at sager inden for strafferetsplejen ikke er omfattet af retten til aktindsigt,at det nu foreslås, at der skal være aktindsigt i bødeforelæg, som en juri-disk person har vedtaget. Rådet finder det bekymrende, hvis lovudkasteter udtryk for, at denne tradition nu hører op. Det bemærkes i den forbin-delse, at rådet i Advokatrådets Retssikkerhedsprogram fra 2009 opfor-drede justitsministeren til at nedsætte et udvalg, for at kortlægge brugen24

af administrative bødeforlæg og afdække administrative og retssikker-hedsmæssige fordele og ulemper hervedDanske Advokaterhenviser til sit høringssvar vedrørende Offentlig-hedskommissionens betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven ogbemærker i den forbindelse, at som udgangspunkt er strafferetsplejen ik-ke omfattet af retten til aktindsigt. Det anføres, at dette er begrundet i så-vel hensynet til privatlivets fred som strafferetsplejemæssige hensyn.Foreningen bemærker, at man ofte ved hjælp af det konkrete bødeforlægkan få kendskab til, hvilken person der konkret har begået den strafbarehandling, og at aktindsigt i bødeforelæg desuden vil kunne forstyrreeventuel yderligere efterforskning. Samlet set foreslår foreningen, at æn-dringen i retsplejelovens § 41 g ikke vedtages.Danske Mediers Forumanfører, at Offentlighedskommissionens udkasttil en ny offentlighedslov indeholder mange gode tiltag til øget åbenhed,herunder forslaget om, at der skal være aktindsigt i bødeforlæg, der ervedtaget af en juridisk person. Medierne har i den forbindelse ingen ind-vendinger mod forslaget om, at adgangen til aktindsigt i bødeforlæg, derer vedtaget af en juridisk person, og som er meddelt af politi eller ankla-gemyndigheden, gennemføres ved en bestemmelse i retsplejeloven i ste-det for offentlighedsloven. Sammenslutningen har med tilfredshed note-ret, at aktindsigt i disse bødeforlæg ikke vil være begrænset til straffesa-ger, der er endelig afsluttet for højst et år siden. Det anføres, at det tilgengæld er uklart, hvorfor pligten til at forsøge at anonymisere dokumen-tet frem for at begrænse retten til aktindsigt, ikke skal gælde for bødefor-læg, der indeholder oplysninger om enkeltpersoners rent private forholdeller virksomheders erhvervshemmeligheder, og at dette umiddelbart fo-rekommer at være en stramning i forhold til Offentlighedskommissionensudkast til offentlighedslov, hvor det i bemærkningerne til § 30 om undta-gelse af oplysninger om private forhold og drifts- eller forretningsforholdfremgår, at myndigheden som udgangspunkt bør gennemføre en anony-misering af de pågældende oplysninger, hvis anonymiseringen kan fore-tages uden nævneværdig brug af myndighedens ressourcer.For så vidt angår Advokatrådets og Danske Advokaters høringssvar hen-vises der til Justitsministeriets bemærkninger i pkt. 11.1 i den kommente-rede oversigt over høringssvar vedrørende Offentlighedskommissionensbetænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven. I forhold til Advokat-rådets høringssvar skal det særligt bemærkes, at der ikke ændres på deregler, som findes i lovgivningen om anvendelsen af administrative bøde-25

forlæg, men alene foreslås indført adgang til indsigt i administrative bø-deforlæg, som vedtages af juridiske personer.I lyset af Danske Mediers Forums høringssvar er det præciseret i be-mærkningerne til forslaget til retsplejelovens § 41 g (lovforslagets § 2,nr. 8), at der efter anmodning bør gennemføres en anonymisering af op-lysninger om enkeltpersoners rent private forhold eller virksomhederserhvervshemmeligheder i et bødeforelæg, hvis anonymiseringen kan fore-tages uden nævneværdig brug af myndighedens ressourcer.7. Undtagelse af dokumenter fra retten til aktindsigt efter forvalt-ningslovenDansk Industri (DI)bemærker, at man for så vidt angår den lovtekniskebeskrivelse af kriterierne for, at dokumenter anses for forvaltningsmyn-dighedernes ”interne” arbejdsdokumenter og dermed kan undtages fraretten til aktindsigt, er enig i, at afgrænsningen bør være den samme efterforvaltningsloven som efter offentlighedsloven. I den forbindelse næv-nes, at bestemmelsen i § 24, stk. 1, i udkastet til offentlighedsloven fast-slår, at visse dokumenter, der udveksles mellem ministerier og underord-nede myndigheder samt mellem ministerier som led i ministerbetjening,skal anses for interne, og dermed undtages fra almindelig aktindsigt. Be-stemmelsen finder dog ikke anvendelse på konkrete sager, hvori der ereller vil blive truffet en konkret afgørelse af en forvaltningsmyndighed,jf. lovudkastets § 24, stk. 2, nr. 1. Derfor er bestemmelsen ikke relevant iforhold til forvaltningsloven, hvilket DI finder positivt.Statsforvaltningerneanfører, at udkastet til forvaltningslovens § 12 (omundtagelse af interne arbejdsdokumenter fra retten til aktindsigt) måskekan give anledning til tvivl, idet § 12, stk. 2, synes at stride mod den i §12, stk. 1, 2. pkt., beskrevne definition på interne arbejdsdokumenter.Justitsministeriet finder fortsat, at bestemmelsen i forslaget til forvalt-ningslovens § 12 om, at retten til aktindsigt ikke omfatter interne ar-bejdsdokumenter – som nævnt i pkt. 4.3.5.1 i lovforslagets almindeligeomformuleret – bør affattes i lyset af forslaget til offentlighedslovens §23. Dette er på linje med Offentlighedskommissionens anbefaling. Der ertale om en ændret (lovteknisk) beskrivelse af, hvornår der foreligger etinternt dokument, herunder i hvilke tilfælde dokumentet i forbindelse medafgivelse til udenforstående mister sin interne karakter, jf. forslaget tiloffentlighedslov § 23, stk. 1, nr. 1, og stk. 2. Det er ikke Justitsministeri-26

ets vurdering, at forholdet mellem § 12, stk. 1, 2. pkt., og § 12, stk. 2, gi-ver anledning til tvivl.8. Undtagelse af oplysninger fra retten til aktindsigt8.1. Undtagelse af oplysninger efter forvaltningslovenAkademikernes Centralorganisationanfører om bestemmelsen i udka-stet til forvaltningslovens § 15 a, stk. 1, om, at aktindsigt kan begrænses idet omfang fortrolighed følger af EU-retlige forpligtelser eller lignende,at ”ellerlignende”med fordel kan eksemplificeres i bemærkningerne.Ankestyrelsenfinder det – under henvisning til styrelsens sager på bl.a.børneområdet – ønskeligt, at udtrykket ”forholdetssærlige karakter”i §15 b, nr. 5, blev mere tydeliggjort i forhold til områder, hvor sagerne ty-pisk indeholder mange personfølsomme oplysninger, og hvor der ofte erto eller flere parter med modstridende interesser. Det anføres desuden, atlovudkastet ikke indeholder en bestemmelse om, at aktindsigt kan be-grænses af hensyn til parten selv, men at dette kun fremgår af bemærk-ningerne. Det bemærkes endelig, at undtagelserne til bestemmelsen i § 15c om delvis aktindsigt findes hensigtsmæssige.Centralorganisationernes Fællesudvalgfinder, at det forhold, at derved delvis aktindsigt vil gives en klart vildledende information eller atdet resterende indhold af dokumentet ikke har et forståeligt eller sam-menhængende indhold ikke bør løses ved at undlade at give aktindsigt,som der foreslås hjemmel til med § 15 c, nr. 2 og 3 i udkastet til forvalt-ningsloven.Akademikernes Centralorganisationfremkommer medtilsvarende bemærkninger.Danmarks Medie – og Journalisthøjskoleanfører, at i udkast til for-valtningslovens regler om parters aktindsigt er undtagelsen af hensyn tilstatens sikkerhed og rigets forsvar placeret i en særlig bestemmelse (§15), der ikke kræver konkret vurdering. Det samme er tilfældet i lovud-kastets forslag til ændringer i retsplejeloven. Lovudkastets forslag til nyformulering af tavshedspligten (forvaltningslovens § 27) har ligeledes ensærlig formulering om statens sikkerhed og rigets forsvar, der ikke stillerkrav om, at væsentlig fare for statens sikkerhed og rigets forsvar kan på-vises ved konkret vurdering (§ 27, stk. 2). Det anføres, at lovudkastet ik-ke indeholder bemærkninger, der kan give pejlemærker for, hvilke op-lysningstyper der kan undtages af hensyn til statens sikkerhed og rigets27

forsvar. Det anføres, at oplysninger om militære forhold og militære ope-rationer er vigtige for den demokratiske kontrol, og at det derfor ikke ertilstrækkeligt med en bredt formuleret bestemmelse. Den må suppleresmed grundige overvejelser og bemærkninger om, hvilke oplysningstyper,der ved videregivelse med sandsynlighed kan føre til væsentlig skade påopregnede beskyttelseshensyn: statens sikkerhed og rigets forsvar. Detanføres, at hensynet til offentlighed må indgå ved vurderingen af undta-gelser fra aktindsigt og tavshedspligt. Offentlighedskommissionen pegerpå, at der på området – f.eks. i forhold til forsvarets arbejde – er væsent-lige hensyn, der taler for offentlighed (betænkningen side 709). Det anfø-res, at der er grund til at understrege, at tidspunktet for videregivelse afoplysninger har betydning, og at hensynet til offentlighed som udgangs-punkt vil have større vægt end beskyttelseshensynet ved oplysninger omkonsekvenser af militære operationer, der er afsluttet f.eks. oplysningerom sårede og døde herunder civile tab og materielle skader. Ifølge straf-feloven § 152 e viger tavshedspligten for berettiget varetagelse af åben-bar almeninteresse. Det anføres, at det bl.a. må klargøres, at undtagelserfra aktindsigt og tavshedspligt ikke må misbruges til at skjule oplysnin-ger om brud på menneskerettigheder, korruption, administrative fejl elleroplysninger, der er pinlige for offentlige myndigheder. Der henvises tilØstre Landsrets dom i UfR 2006.65, hvor det er anført, at videregivelsenaf oplysninger ikke skete ”medhenblik på at afdække ulovligheder ellerandre forhold af samme alvorlige karakter og heller ikke medvirkedehertil”.Danmarks Medie – og Journalisthøjskoleanfører endvidere om udka-stet til forvaltningslovens § 15 c (om aktindsigt i en del af et dokument),at der er indføjet en tilføjelse, som vil give forvaltningsmyndigheder rettil at begrænse retten til aktindsigt med henvisning til ”prisgivelseaf hen-syn”,”vildledendeinformation”eller at aktindsigt i oplysninger ”ikkeharet forståeligt eller sammenhængende meningshold”.Det anføres, at derikke er tilsvarende begrænsning i Offentlighedskommissionens udkast tilændring af offentlighedsloven, og at der ikke er anført bemærkninger, derkan begrunde den foreslåede begrænsning, som forekommer meget be-tænkelig for borgernes retssikkerhed. Det anføres, at det forekommer pa-radoksalt, hvis en forvaltning gennem uforståelige formuleringer mv.skal kunne undgå at give borgere og virksomheder indsigt.Dansk Journalistforbundanfører, at forbundet ikke forstår, hvorfor deter nødvendigt at supplere bestemmelsen i udkastet til forvaltningslovens28

§ 15 c (om aktindsigt i en del af et dokument) med undtagelserne i be-stemmelsens nr. 1-3, som findes betænkelige for borgernes retssikkerhed.Danske Advokateranfører, at det vil medvirke til at sikre de berørtesrettigheder, at der med lovudkastets § 15 b, nr. 4, indføres en undtagelsefra retten til aktindsigt for så vidt angår forskeres originale idéer samtforeløbige forskningsresultater og manuskripter.Handels- og Kontorfunktionærernes forbund i Danmarkbemærker,at spørgsmålet om, hvorvidt informationerne er vildledende eller uforstå-elige, som udgangspunkt må afgøres af den, som søger om aktindsigt,idet der ellers kan nægtes aktindsigt på et subjektivt grundlag. Alternativtanbefales det, at der i bemærkningerne gives eksempler på, hvornår akt-indsigt vil virke vildledende eller ikke fremstå forståeligt og sammen-hængende.Institut for Menneskerettighederbemærker, at retten til aktindsigt medudkastet til forvaltningens § 15 kan begrænses på grund af afgørendehensyn til statens sikkerhed eller rigets forsvar, medmindre partens inte-resse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse afsit tarv taler imod, og at en lignende bestemmelse findes i udkastet tilretsplejelovens § 41 d, stk. 5, nr. 2, forvaltningslovens § 27, stk. 2, (omoffentligt ansattes tavshedspligt). Det anføres, at det i bemærkningerne tilforvaltningslovens § 15 er anført, at der ikke efter en konkret vurderingvil skulle påvises en nærliggende skadesrisiko for at undtage oplysningerfra en parts adgang til aktindsigt mv. Det er instituttets opfattelse, at detikke er ganske klart, om en konkret skadesvurdering kan undlades efteralle de tre foreslåede lovændringer, og at der er behov for at skitsere nog-le retningslinjer for, hvilke typer oplysninger der kan undtages af hensyntil statens sikkerhed og rigets forsvar.Dansk Journalistforbundanføreri forhold til udkastet til forvaltningslovens §§ 15 og 27 tilsvarende.Retspolitisk Foreninganfører, at hensynet til statens sikkerhed og rigetsforsvar siden 1985 været benyttet som afslag på aktindsigt formentlig ipraksis uden nogen nærmere konkret vurdering, og at den nye affattelseaf bestemmelsen i forslagets § 15 stadfæster denne retstilstand. Forenin-gen finder det naturligt, at aktindsigt kan afslås, når sådanne hensyn gørsig gældende, selvom det må anses for sjældent, at sådanne oplysningeroptræder i afgørelsessager. Det anføres, at dette imidlertid ikke er utæn-keligt, Danmarks tiltagende engagement i internationale konflikter ogmilitære tilstedeværelse udenfor landets grænser taget i betragtning, og at29

det afgørende må være, om aktindsigten vil medføre konkrete skadevirk-ninger mod eller i det mindste vanskeligheder med at sikre opretholdel-sen af statens sikkerhed og rigets forsvar. Foreningen finder samlet set, atder bør stilles krav om en konkret begrundelse for afslag på aktindsigt isager af denne karakter, og at dette udtrykkeligt bør fremgå af bemærk-ningerne til bestemmelsen. For så vidt angår bestemmelsen i udkastet tilforvaltningslovens § 15 c (om aktindsigt i en del af et dokument) bemær-ker foreningen, at bestemmelsen forekommer uforståelig og ikke sesnærmere begrundet i bemærkningerne. Det anføres, at som forslaget erformuleret synes det at være antaget, at visse dokumenter i den offentligeforvaltning kan have en karakter, der kan pege på vildledning, uforståe-lighed og manglende sammenhæng, hvis det gøres tilgængeligt gennemdelvis aktindsigt. Det anføres, at det naturligvis ikke kan udelukkes, atdette kan være tilfældet, men at det imidlertid må være partens vurderingaf dette spørgsmål, der er afgørende, og ikke, hvorvidt forvaltningengennem uigennemtrængelige formuleringer er i stand til at unddrage sigaktindsigt.1.Det er i forslaget til forvaltningslovens § 15 fastsat, at retten til akt-indsigt kan begrænses på grund af afgørende hensyn til statens sikkerhedeller rigets forsvar, medmindre partens interesse i at kunne benytte kend-skab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv taler imod. Bestem-melsen skal ses som en parallel til forslaget til offentlighedslovens § 31,hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er af væ-sentlig betydning for statens sikkerhed eller rigets forsvar.Det er i bemærkningerne til § 31 i forslaget til offentlighedsloven anført,at oplysninger efter bestemmelsen kan undtages fra retten til aktindsigtf.eks. af hensyn til beskyttelse af statsministerens personlige sikkerhed, tilbeskyttelse af udsendt ambassadepersonales sikkerhed, beskyttelse afoperationssikkerhed for udsendte militære styrker eller beskyttelse af etministeriums IT-sikkerhed. Justitsministeriet finder ikke, at der i til for-slaget til forvaltningsloven bør angives yderligere eksempler på oplys-ninger, der kan undtages af hensyn til statens sikkerhed eller rigets for-svar, idet spørgsmålet vil bero på en konkret vurdering i hvert enkelt til-fælde.Bestemmelsen i § 15 kan kun bruges efter en konkret vurdering af, ombetingelserne i bestemmelsen er opfyldt. Det er imidlertid ikke en betin-gelse, at der efter en konkret vurdering kan påvises en nærliggende farefor, at de omtalte interesser vil lide skade af væsentlig betydning, hvis30

aktindsigtsanmodningen imødekommes. Dette skal ses i lyset af forslagettil offentlighedslovens § 31.Bestemmelsen i forslaget til offentlighedslovens § 31 indeholder såledesen ændret formulering i forhold til gældende ret, som indebærer, at derikke i de tilfælde, hvor oplysningerne er omfattet af bestemmelsen, efteren konkret vurdering vil skulle påvises en nærliggende fare for, at de om-talte interesser vil lide skade, for at oplysningerne kan undtages fra akt-indsigt. Det anførte i høringssvarene ændrer ikke på Justitsministerietsopfattelse – som er på linje med Offentlighedskommissionens – af, at be-stemmelserne i forvaltningsloven om statens sikkerhed og rigets forsvar,bør ændres i lyset af § 31 i forslaget til offentlighedslov. Det er dog Ju-stitsministeriets opfattelse, at der for at undtage oplysninger fra en partsret til aktindsigt efter den pågældende bestemmelse i forvaltningslovenskal foreligge afgørende hensyn, jf. forslaget til forvaltningslovens § 15,og således ikke blot væsentlige hensyn som efter forslaget til offentlig-hedslovens § 31.Det bemærkes, at undtagelsen i forslaget til forvaltningslovens § 15 ikkegælder, hvis partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens do-kumenter til varetagelse af sit tarv taler imod at undtage oplysningerne. Imodsætning til efter forslaget til offentlighedsloven er der ved behand-ling af en anmodning om partsaktindsigt efter forvaltningsloven et hen-syn at tage til parten i den sag, der anmodes om aktindsigt i, og dettehensyn skal altså inddrages ved den konkrete vurdering af, om oplysningkan undtages fra retten til aktindsigt efter forslaget til forvaltningslovens§ 15.Justitsministeriet er enig med Danmarks Medie- og Journalisthøjskole i,at bestemmelser om undtagelser fra retten til aktindsigt og bestemmelserom tavshedspligt ”ikke må misbruges til at skjule oplysninger om brudpå menneskerettigheder, korruption, administrative fejl eller oplysninger,der er pinlige for offentlige myndigheder.” Ministeriet finder ikke grundtil udtrykkeligt at anføre dette i bemærkningerne til bestemmelsen.2.Oplysninger kan undtages fra retten til aktindsigt af hensyn til rigetsudenrigspolitiske interesser mv., herunder forholdet til andre lande ellerinternationale organisationer, i det omfang, fortrolighed følger af EU-retlige eller folkeretlige forpligtelser eller lignende, jf. forslaget til for-valtningslovens § 15 a, stk. 1. Som anført i bemærkningerne til bestem-melsen sigtes der herved bl.a. til de tilfælde, hvor det følger af traktatbe-31

stemmelser, folkeretlige retssædvaner eller fast international praksis, atDanmark er forpligtet til at hemmeligholde oplysninger og dokumenter,idet brud på en sådan forpligtelse vil skade Danmarks forhold til interna-tionale organisationer mv. Justitsministeriet finder ikke grundlag for atangive yderligere eksempler på udtrykket ”eller lignende”. Det bemær-kes i den forbindelse, at bestemmelsen svarer til forslaget til offentlig-hedslovens § 32, stk. 1, og der henvises i øvrigt til bemærkningerne her-til.3.Om forslaget til forvaltningslovens § 15 b bemærkes, at bestemmelsensnr. 5 fastsætter, at retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang par-tens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til vare-tagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til private ogoffentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige ka-rakter er påkrævet. Som det fremgår af pkt. 4.3.8.5 i lovforslagets almin-delige bemærkninger, sikrer bestemmelsen, at der sker en videreførelseaf gældende ret, hvorefter forvaltningslovens § 15, stk. 1, ikke er udtøm-mende i sin angivelse af hensyn, som kan begrunde, at retten til aktind-sigt i bestemte oplysninger afslås.Af lovtekniske grunde og for at sikre parallelitet mellem offentlighedslo-ven og forvaltningsloven på dette punkt foreslår Justitsministeriet imid-lertid den redaktionelle ændring af bestemmelsen i forvaltningsloven, atangivelsen i indledningen af, at bestemmelsen ikke er udtømmende – vedbrug af udtrykket ”herunder” – ophæves, og at der i stedet i bestemmel-sen indsættes et nyt nummer med en formulering svarende til formulerin-gen i bestemmelsen i § 33, nr. 5 (generalklausulen) i forslaget til offent-lighedslov (og Offentlighedskommissionens lovudkast). Den pågældendebestemmelse i udkastet til offentlighedsloven er en videreførelse af dengældende bestemmelse i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.Da der er tale om en generalklausul, som viderefører gældende ret om,hvilke hensyn der kan begrunde, at oplysninger undtages fra partsaktind-sigt efter forvaltningsloven, og som alene kan anvendes efter en konkretvurdering i hvert enkelt tilfælde, finder Justitsministeriet ikke grundlagfor i bemærkningerne yderligere at præcisere udtrykket ”forholdets sær-lige karakter”, eller angive i hvilket omfang oplysninger kan undtages afhensyn til parten selv.4.For så vidt angår udkastet til forvaltningslovens § 15 c (om delvis akt-indsigt) skal Justitsministeriet bemærke, at bestemmelsen svarer til § 34 i32

udkastet til offentlighedsloven. Justitsministeriet har præciseret dette ibemærkningerne til bestemmelsen.Bestemmelsen i § 15 c fastsætter, at såfremt de hensyn, der er nævnt i §§15-15 b, kun gør sig gældende for en del af et dokument, skal der medde-les parten aktindsigt i dokumentets øvrige indhold (delvis aktindsigt).Dette svarer med enkelte sproglige ændringer til den gældende bestem-melse i forvaltningslovens § 15, stk. 2. Som noget nyt er det udtrykkeligtanført i bestemmelsen, at der ikke skal meddeles delvist aktindsigt, hvisdet vil medføre en prisgivelse af det eller de hensyn, der er nævnt i §§ 15-15 b, jf. § 15, nr. 1, hvis det vil indebære, at der gives en klart vildleden-de information, jf. nr. 2, eller hvis det resterende indhold i dokumentetikke har et forståeligt eller sammenhængende meningsindhold, jf. nr. 3.Justitsministeriet skal i den forbindelse bemærke, det beror på en misfor-ståelse, når høringsparter antager, at retten til aktindsigt kan begrænses,fordi en myndighed i et dokument har formuleret sig uforståeligt elleruden sammenhæng mv. Bestemmelserne i forslaget til forvaltningslovens§ 15 c, nr. 1-3, skal derimod ses som dels en kodificering, dels en præci-sering af gældende ret. Der henvises i den forbindelse til John Vogter,Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (2001), side 335, hvordet anføres, at i tilfælde, hvor større dele af en sags dokumenter undta-ges fra aktindsigt, ”vil de dokumenter eller dele heraf, der bliver tilbage,i visse tilfælde kun give et begrænset og tilfældigt grundlag for at be-dømme sagen. Dette forhold kan imidlertid ikke i sig selv anses som entilstrækkelig begrundelse for at undtage hele dokumentet eller samtligesagens dokumenter fra aktindsigt […], Forholdet vil kun kunne begrundeafslag på delvis aktindsigt i de tilfælde, hvor den delvise aktindsigt med-fører en ’prisgivelse af det eller de forhold, som der er hjemmel til athemmeligholde’ og formentligt herudover i de tilfælde, hvor den indebæ-rer en klart vildledende information.”Bestemmelsen i forslaget til forvaltningslovens § 15 c, nr. 1, indebærerpå denne baggrund alene en kodificering af, at hvor aktindsigt i en del afet dokument er undtaget under henvisning til de hensyn, der er omtalt iforslaget til forvaltningslovens §§ 15-15 b, gælder bestemmelsen om del-vis aktindsigt ikke, hvis selvsamme hensyn derved ville blive prisgivet.Bestemmelserne i forslaget til forvaltningslovens § 15 c, nr. 2-3, indebæ-rer på den anførte baggrund en præcisering af, at delvis aktindsigt kanundlades i tilfælde, hvor et dokument, som der undtages oplysninger fra33

efter §§ 15-15 b, når dokumentet læses uden de pågældende undtagneoplysninger giver en klart vildledende information, jf. nr. 2, eller hvordet resterende indhold i dokumentet ikke har et forståeligt eller sammen-hængende meningsindhold, jf. nr. 3.Det bemærkes i den forbindelse, at det efter Justitsministeriet opfattelsebør være den myndighed, som overvejer at meddele delvis aktindsigt i etdokument, som skal vurdere, om de hensyn, der er omtalt i § 15 c, nr. 1-3, bør føre til, at der ikke meddeles aktindsigt. Myndigheden vil i denforbindelse skulle anføre en begrundelse herfor i overensstemmelse medreglerne i forvaltningslovens §§ 22-24.Det bemærkes endeligt, at de præciseringer af gældende ret, der er ind-sat i forslaget til forvaltningslovens § 15 c, nr. 1-3, og – som noget nyt iforhold til Offentlighedskommissionens lovudkast – også i forslaget tiloffentlighedslovens § 34, nr. 1-3, i Offentlighedskommissionens betænk-ning er beskrevet som gældende ret for så vidt angår spørgsmålet om atundlade at meddele delvis aktindsigt efter offentlighedsloven, jf. side 656f., side 727 og side 1013. Justitsministeriet har imidlertid fundet, at hen-synet til, at gældende ret så vidt muligt fremgår direkte af lovteksten, ta-ler for at indsætte de omhandlede undtagelsesbestemmelser i loven.8.2. Undtagelse af oplysninger efter retsplejelovenDanmarks Medie – og JournalisthøjskoleogInstitut for Menneske-rettighederfremkommer med bemærkninger hertil, jf. pkt. 8.1 ovenfor.Der henvises til Justitsministeriet kommentarer under pkt. 8.1.9. Ekstrahering efter forvaltningsloven9.1. Udkastet til forvaltningslovens § 14 aAkademikernes CentralorganisationogCentralorganisationernesFællesudvalganfører, at begrebet ”sagensfaktiske omstændigheder”for-slås ændret til ”ensags faktiske grundlag”,og peger på, at der blandtmedlemmerne af Offentlighedskommissionen har været rejst tvivl om,hvorvidt denne ændring udelukkende er af redaktionel karakter eller omden også indebærer en indholdsmæssig ændring. De to høringsparterhenviser til, at Justitsministeriet har udtalt, at formålet ikke har været atindsnævre borgernes ret til indsigt i de omhandlede dokumenter. De an-34

fører på denne baggrund, at de tillader sig at gå ud fra, at der ikke er til-sigtet andet end en redaktionel ændring, men anfører, at eksemplet i be-mærkningerne til lovudkastet ikke er til støtte for denne antagelse.Ankestyrelsenvurderer, at den foreslåede bestemmelse om meddelelseaf faktiske oplysninger og eksterne faglige vurderinger svarer til styrel-sens praksis i dag.Danmarks Medie – og Journalisthøjskoleanfører, at den nye definitionaf ”ensags faktiske grundlag”vil betyde en meget kraftig begrænsningaf parters ret til aktindsigt. Det anføres, at i de mange sager, hvor sagsbe-handlingen foregår internt i en offentlig forvaltning, vil parter kun få rettil aktindsigt i objektive konstaterbare kendsgerninger, f.eks. en ansøgersalder, en virksomheds størrelse eller bebyggelsesprocenten på en grund,mens parter efter gældende ret også har ret til aktindsigt i forvaltningensvurderinger af en sags faktiske forhold, men denne ret vil efter lovudka-stet forsvinde i langt de fleste sager, f.eks. om skat, pensionstillæg, byg-geri, erhvervstilskud, aktivering af ledige, indgreb over for familier medtruede børn og personalesager. Det anføres, at denne kraftige indsnæv-ring af retten til indsigt betyder, at parters retssikkerhed bliver alvorligtsvækket, og at ændringerne generelt vil svække tilliden til den offentligeforvaltning, herunder den faglige troværdighed. Det anføres uddybende,at der i lovudkastets almindelige bemærkninger (pkt. 4.3.7.4.2) foretagesen kraftig indsnævring af begreber, der har central betydning for retten tilaktindsigt, idet ”sagensfaktiske grundlag”– på linje med offentligheds-loven fra 1970 defineres som rent faktuelle oplysninger. Det anføres, atdermed fjernes den væsentlige udvidelse i forvaltningsloven og offent-lighedsloven fra 1985, der betyder, at retten til aktindsigt som udgangs-punkt omfatter alle oplysninger, der bidrager til at klargøre sagens fakti-ske forhold, inklusive subjektive vurderinger. Det anføres, at Offentlig-hedskommissionen på linje med gældende lov og praksis ved Folketin-gets Ombudsmand anfører, at sagens faktiske grundlag ikke kun omfatterfaktuelle oplysninger, men også ”andreoplysninger, der bidrager til atsupplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for atskabe klarhed med hensyn til sagens faktiske grundlag”(Offentligheds-kommissionens betænkning side 556 ff. og side 993 f.) I bemærkninger-ne til lovudkastet vedrørende ændring af forvaltningsloven reduceres be-grebet ”sagensfaktiske grundlag”til faktuelle oplysninger, og det øvrigeindhold overføres til bestemmelsen om faglige vurderinger (§ 14 b). Detanføres, at i et eksempel i pkt. 4.3.7.4.2 i lovudkastets almindelige be-mærkninger, der skal belyse den praktiske betydning, fremgår det klart,35

at ”sagensfaktiske grundlag”med den indsnævrende fortolkning bliverreduceret til en konstatering af et objektivt faktum om en grunds bebyg-gelsesprocent, mens en analyse af jordbundsforholdene på grunden ogberegninger over jordens bæreevne ikke betragtes som hørende til detfaktiske grundlag. Det anføres, at ifølge gældende lov og praksis vedFolketingets Ombudsmand (f.eks. FOB 2005.485) er oplysningens funk-tion afgørende for, om den hører til en sags faktiske grundlag, og at dettebegreb ikke kun omfatter faktuelle oplysninger, men også beregninger ogvurderinger, herunder faglige vurderinger, der bidrager til dokumentationfor en sags faktiske forhold. Det anføres, at dette f.eks. vil gælde analyseraf jordbundsforhold og bæreevne. Det bemærkes, at ifølge eksemplet hø-rer de nævnte analyser af jordbundsforhold til bestemmelsen om internefaglige vurderinger i endelig form, hvor der kun er ret til aktindsigt, hvisnærmere betingelser er opfyldt, idet parters ret til aktindsigt i de endeligeinterne faglige vurderinger ifølge lovudkastet § 14 b kun skal gælde,”hvordet er almindelig praksis at indhente eksterne faglige vurderin-ger”.Det anføres, at betingelsen om almindelig praksis for eksterne vur-deringer vil betyde, at parter i de fleste afgørelsessager ikke får ret tilindsigt i den faglige vurdering, der udgør grundlaget for afgørelsen. Detanføres, at det også fremgår af pkt. 4.3.7.4.3 i lovudkastets bemærknin-ger, at ”dethelt generelle billede for den offentlige forvaltning er, at deter myndighedens egne ansatte, der foretager de faglige vurderinger, somer nødvendige for at træffe afgørelse i en sag”.Det bemærkes, at det ilovudkastet uden nærmere begrundelse anføres, at ”enmere generel rettil indsigt i interne faglige vurderinger i endelig form i de typiske tilfældereelt ikke vil tilgodese hensynet til, at parten på behørig vis kan varetagesine interesser i sagen”,og at det er meget bemærkelsesværdigt, at dennevurdering anføres efter, at der i bemærkningerne til lovudkastet er over-ført væsentlige dele af en sags faktiske grundlag til bestemmelsen ominterne faglige vurderinger. Det anføres, at det har væsentlig betydningfor retssikkerheden i sager om skat, sociale ydelser, byggeri, erhvervs-støtte, personaleforhold, påbud mv., om parter har ret til indsigt i grund-laget for myndighedsafgørelser. Ret til aktindsigt for parter i oplysninger,der indeholder vurderinger om en sags faktiske forhold, bør derfor fortsatvære forvaltningslovens udgangspunkt med de undtagelser, der efterkonkret vurdering kan gøres efter lovens almindelige undtagelsesbe-stemmelser. Det bemærkes, at Offentlighedskommissionen har taget stil-ling til det særlige spørgsmål om interne faglige vurderinger, og har ud-talt, ”atoplysninger om interne faglige vurderinger i endelig form, der erindeholdt i bl.a. interne dokumenter, som udgangspunkt skal meddelesefter forvaltningslovens regler om partsaktindsigt, hvis de nævnte oplys-36

ninger indgår i en afgørelsessag”(betænkningen side 885). Det anføres,at der klart fremgår af betænkningen, at bestemmelsen om faglige vurde-ringer bl.a. sigter på juridiske vurderinger, mens det i eksemplet i lovud-kastet anføres, at ”subsumptionenaf sagens faktiske omstændigheder iforhold til det givne retsgrundlag”ikke vil være en faglig vurdering. Ikonkrete sager handler den juridiske vurdering typisk om vurderingen afsagens faktiske grundlag i relation til retsregler. Det anføres, at denneindsnævring, vil betyde, at parter ikke vil få ret til indsigt i juridiske vur-deringer i endelig form i konkrete sager, at indsnævringen ikke stemmermed kommissionens anbefalinger, og at den vil betyde, at der vil mangleet væsentligt element i styrkelsen af parters retssikkerhed.Dansk Industri (DI)finder det i forhold til forvaltningsmyndighedersekstraheringspligt efter § 12, stk. 2, og § 14, stk. 2, i den gældende for-valtningslov positivt, at kriteriet ”oplysningeraf væsentlig betydning forsagens afgørelse”lempes, så kriteriet fremover skal være ”oplysningerder er relevante for sagens afgørelse”.Det anføres, at dette er positivt,både fordi det ”kodificerer” Folketingets Ombudsmands betydelige prak-sis, og fordi ”meddelelseraf faktiske oplysninger og eksterne fagligevurderinger”,selvom de er interne, kan være af betydelig interesse forborgere og virksomheder. Det understreges samtidig, at eventuelle usik-kerhedsmomenter i lovudkastets ordlyd og bemærkninger ikke må inde-bære indskrænkninger i partsaktindsigten for virksomheder.Dansk Journalistforbundfinder, at bemærkningerne til lovudkastetlægger op til en indsnævring af en parts adgang til sagens faktiske grund-lag og faglige vurderinger. Efter forbundets opfattelse har Offentligheds-kommissionen en bredere forståelse af, hvad der udgør sagens faktiskegrundlag, og hvilke faglige vurderinger der skal gives aktindsigt i. I denforbindelse sammenholdes udkastet til forvaltningslovens § 14 a og lov-forslagets pkt. 4.3.7.2, med Offentlighedskommissionens forslag til of-fentlighedslovens § 28 og bemærkningerne hertil. Det anføres desuden,at den bredere forståelse efter forbundets opfattelse også støttes af Folke-tingets Ombudsmands praksis.Dansk Journalistforbund Kreds 6Nordjyllandanfører tilsvarende, herunder at i pkt. 4.3.7.2 i lovudkastetsalmindelige bemærkninger bruges om lovudkastets § 14 a udtrykket ”fak-tiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet”.3F – Faglige Fælles Forbundanfører, at begrebet ”sagensfaktiske om-stændigheder”forslås ændret til ”ensags faktiske grundlag”.Der pegespå, at der blandt nogle af medlemmerne af Offentlighedskommissionen37

har været rejst tvivl om, hvorvidt denne ændring udelukkende er af re-daktionel karakter eller om den også indebærer en indholdsmæssig æn-dring, selvom ministeriet i bemærkningerne til bestemmelsen anfører, atden viderefører de gældende bestemmelser. 3F finder, at det er af afgø-rende betydning i en række sager, at forbundet har adgang til at få indsigti en myndigheds vurdering af de faktuelle forhold. Det drejer sig f.eks.om sygedagpengesager, sociale sager (revalidering, pensionssager, fleks-job mv.) og arbejdsskadesager. Det anføres, at man ikke vil kunne vare-tage medlemmers interesser på forsvarlig vis, hvis man ikke har adgangtil at se myndighedens vurdering af, hvilke faktuelle forhold der har førttil den pågældende myndighedsafgørelse. Forbundet har i den offentligedebat noteret sig, at Justitsministeriet til dagbladet Information har udtalt,at ”formåleter på ingen måde at indsnævre borgernes ret til indsigt i deher dokumenter, og det er heller ikke det, der sker med § 14 a…”.Pådenne baggrund anfører forbundet, at det forventes, at bemærkningernetil lovudkastet revideres, så det tydeliggøres, at der ikke er tale om æn-dringer af indholdsmæssig karakter.FOA - Fag og Arbejdehar noteret sig, at Justitsministeriet har anført, atder med den ændrede formulering i bestemmelserne om aktindsigt ogekstraheringspligt, herunder forslagets § 14 a, ikke er tilsigtet en reali-tetsændring.Handels- og Kontorfunktionærernes forbund i Danmarkser gerne, atder gives eksempler, der tydeliggør, at der med udkastet til forvaltnings-lovens § 14 a alene er tale om en redaktionel ændring.Retspolitisk Foreninganfører, at den nye affattelse af § 14 a er hentetfra Offentlighedskommissionens forslag til en ny § 28 (i offentlighedslo-ven), der anvender udtrykket ”ensags faktiske grundlag”.Foreningenpeger på, at kommissionen anfører (betænkningens side 993), at detteskal forstås som egentlige faktuelle oplysninger samt andre oplysninger,der medvirker til at skabe klarhed om sagen, herunder oplysninger om demetoder og forudsætninger, som en forvaltningsmyndighed har anvendtved fastlæggelsen af de egentlige faktuelle oplysninger. Såfremt detteindebærer, at den hidtidige forståelse af bestemmelsen i forvaltningslo-vens § 12, stk. 2, er uændret, har foreningen ingen indvendinger. Detbemærkes, at dette betyder, at der skal gives aktindsigt i ikke alene renefaktuelle oplysninger, men også i dokumenter, der indeholder subjektivevurderinger, der ud fra et relevanskriterium har ført til udvælgelse af så-danne oplysninger, samt andre, herunder juridiske, vurderinger, der er af38

betydning for forståelse mv. af oplysningernes værdi. Foreningen anfø-rer, at lovudkastets almindelige bemærkninger samt bemærkningerne til§ 14 a imidlertid er så summariske, at det er uklart, om den gældenderetstilstand opretholdes, og at det i bemærkningerne bør præciseres, atder er tale om en uændret videreførelse af den gældende ekstraherings-pligt, således som den er forstået af Offentlighedskommissionen. Detbemærkes, at så vidt foreningen kan vurdere er der tale om to forskelligepræciseringer. Det anføres, at i bemærkningerne til § 14 a bruges formu-leringen "videreførermed visse redaktionelle og sproglige ændringer"med en henvisning til de almindelige bemærkninger, hvor der under pkt.4.3.7.4.2 foretages en afgørende ændring af definitionerne – meget tyde-ligt i eksemplet om byggesagen – men underbygget med den foregåendesætning. Foreningen finder, at det meste af indholdet i "sagens faktiskegrundlag" flyttes til en bestemmelse om "interne faglige vurderinger",mens juridiske vurderinger (der ifølge Offentlighedskommissionen varhovedindholdet i interne faglige vurderinger i endelig form) helt uddefi-neres.Stats- og Kommunalt Ansattes ForhandlingsfællesskabogSund-hedskartellethar om udkastet til § 14 a i forvaltningsloven peget på, atden gældende formulering i forvaltningsloven ”sagensfaktiske omstæn-digheder”foreslås ændret til ”ensags faktiske grundlag”og henlederopmærksomheden på, at medlemmer af Offentlighedskommissionen harstillet spørgsmål ved, om der derved lægges op til en tilbagevenden tilretstilstanden før den gældende lovs ikrafttræden i 1987 og derved enforringelse af partens adgang til aktindsigt. Det anbefales, at lovudkastetudformes på en sådan måde, at der gives aktindsigt i såvel faktuelle for-hold som myndighedernes vurdering af faktuelle forhold.Bestemmelserne i forvaltningslovens § 12, stk. 2, og § 14, stk. 2, om plig-ten til at foretage såkaldt ekstrahering (af oplysninger vedrørende sagensfaktiske omstændigheder) foreslås i lovforslaget samlet i § 14 a, stk. 1, 1.pkt., og ordlyden foreslås i overensstemmelse med Offentlighedskommis-sionens anbefaling (jf. betænkningen side 885 ff.) ændret, således at ret-ten til aktindsigt i dokumenter, der i øvrigt er undtaget fra aktindsigt(herunder interne dokumenter) omfatter ”oplysninger om en sags fakti-ske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagens afgø-relse”. Dette svarer til den sproglige ændring, der er lagt op til med Of-fentlighedskommissionens udkast til offentlighedslovens § 28, stk. 1, 1.pkt. (og den tilsvarende bestemmelse i forslaget til en ny offentligheds-lov).39

Endvidere foreslås det – på linje med Offentlighedskommissionens udkasttil offentlighedslovens § 28, stk. 1, 2. pkt. (og den tilsvarende bestemmel-se i forslaget til en ny offentlighedslov) – med lovforslagets § 14 a, stk. 1,2. pkt., i forvaltningsloven præciseret, at ekstraheringspligten også gæl-der eksterne faglige vurderinger. Med de nævnte ændringer skabes derparallelitet mellem på den ene side offentlighedslovens regler om ekstra-hering af faktiske oplysninger og eksterne faglige vurderinger og på denanden side de tilsvarende regler i forvaltningsloven.Der lægges ikke med de omhandlede ændringer op til ændringer af gæl-dende ret.I lyset af den usikkerhed om ekstraheringspligtens omfang efter forslagettil forvaltningslovens § 14 a, stk. 1, som det udkast til forslag til lov omændring af forvaltningsloven og retsplejeloven, der har været sendt i hø-ring, har givet anledning til, har Justitsministeriet udformet lovforslagetsbemærkninger, således der ikke er tvivl om, at der med § 14 a lægges optil at videreføre gældende ret, og at en gennemførelse af lovforslaget så-ledes ikke vil betyde en indsnævring af pligten til at foretage ekstrahe-ring.Således er det i bemærkningerne til § 14 a, stk. 1, samt i de almindeligebemærkninger pkt. 4.3.7.2 anført, at bestemmelsen med visse redaktio-nelle og sproglige ændringer viderefører gældende ret. I tilknytning her-til er det fremhævet, at det afgørende for, om en oplysning skal ekstrahe-res efter § 14 a, stk. 1, 1. pkt. (faktiske oplysninger) – i lighed med, hvadder følger efter § 28, stk. 1, 1. pkt. i forslaget til offentlighedsloven – er,om der er tale om egentlige faktuelle oplysninger eller andre oplysnin-ger, der bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller iøvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiskegrundlag. Endvidere er det i forhold til § 14 a, stk. 1, 2. pkt. (eksternefaglige vurderinger) fremhævet, at bestemmelsen – i lighed med, hvadder følger efter § 28, stk. 1, 2. pkt. i forslaget til offentlighedsloven – om-fatter eksterne oplysninger (vurderinger), der indeholder en subjektivtpræget stillingtagen til et forhold, for så vidt oplysningen (vurderingen)bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilve-jebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiske grundlag.Endvidere er det i pkt. 4.3.7.2 i lovforslagets almindelige bemærkningeranført, at ændringerne af de gældende ekstraheringsbestemmelser i for-40

valtningslovens § 12, stk. 2, og § 14, stk. 2, foretages med henblik på atsikre, at der gælder samme pligt til at ekstrahere faktiske oplysninger ogeksterne faglige vurderinger fra dokumenter undtaget fra aktindsigt efterforvaltningsloven som efter offentlighedsloven.Herudover har Justitsministeriet indsat et andet eksempel til illustrationaf, hvad der efter forslaget til forvaltningslovens § 14 b skal forstås veden intern faglig vurdering, end det eksempel som tilsyneladende navnliger baggrund for den omtalte usikkerhed om, hvorvidt den foreslåede § 14a i forvaltningsloven vil videreføre gældende ret.Særligt i forhold til høringssvaret fra Danmarks Medie- og Journalisthøj-skole bemærkes, at svaret synes at bygge på den antagelse, at det skullefølge af Offentlighedskommissionens afgrænsning af udtrykket ”fagligvurdering”, at i afgørelsessager vil myndighedens anvendelse af sagensfaktiske omstændigheder i forhold til det givne retsgrundlag (subsumpti-onen) i sig selv være en faglig (juridisk) vurdering.Der er imidlertid efter Justitsministeriets opfattelse ikke grundlag for ensådan antagelse.Der kan herved henvises til, at Offentlighedskommissionen ikke i betænk-ningen har forholdt sig særligt til, hvordan udtrykket ”faglig vurdering”skal afgrænses i forhold til partsaktindsigt efter forvaltningsloven (somkun gælder for afgørelsessager).Der kan endvidere peges på, at Offentlighedskommissions afgrænsning afudtrykket ”faglig vurdering” i forhold til kommissionens udkast til en nyoffentlighedslov indebærer, at vurderingen af (og indstillingen om), hvil-ken løsning der bør vælges i en sag, ikke anses for en faglig vurdering(betænkningen side 629 og side 998) og det er Justitsministeriets opfat-telse, at overvejelser og vurderinger i forbindelse med den konkrete sub-sumption i en afgørelsessag må ligestilles hermed.Der er efter Justitsministeriets opfattelse derfor (heller) ikke på det om-handlede punkt uoverensstemmelse mellem den afgrænsning af udtrykket”faglig vurdering”, som det foreliggende lovforslag bygger på, og denafgrænsning, som Offentlighedskommissionen har foretaget af udtrykket irelation til en ny offentlighedslov.

Det kan tilføjes, at en eventuel pligt til at ekstrahere myndighedens inter-ne overvejelser og vurderinger i forbindelse med den konkrete subsump-tion i afgørelsessager efter Justitsministeriets opfattelse ville være ufore-nelig med det grundlæggende hensyn til beskyttelsen af myndighedensinterne beslutningsproces. Dette hensyn ligger bag navnlig den beskyttel-se af myndighedens interne arbejdsdokumenter, som følger af forslaget tilforvaltningslovens § 12 og som også Offentlighedskommissionen i sitlovudkast lægger op til at videreføre i den nye offentlighedslov.Det bemærkes, at det anførte ikke er ensbetydende med, at en juridiskvurdering ikke i en konkret sammenhæng kan have karakter af en fagligvurdering i relation til det foreliggende lovforslag. Hvis en myndighed tilbrug for sin vurdering af, om der er grundlag for at give et delvist afslagpå partsaktindsigt med henvisning til den foreslåede § 15 a, stk. 1, i for-valtningsloven, indhenter en udtalelse fra en anden myndighed om, hvor-vidt der gælder en folkeretlig forpligtelse til at holde visse nærmere op-lysninger fortrolige, vil oplysninger i et internt dokument om indholdet afen sådan udtalelse således være en ekstern faglig vurdering, som vil væreomfattet af ekstraheringspligten efter forslaget til forvaltningslovens § 14a, stk. 1, 2. pkt.9.2. Udkastet til forvaltningslovens § 14 bAdvokatrådetfinder det positivt, at retten til aktindsigt udvides til atomfatte visse interne faglige vurderinger i endelig form, så partens ret tilaktindsigt ikke beror på, om myndigheden anvender intern eller eksternbistand.Ankestyrelsenvurderer, at bestemmelsen ikke får betydning for styrel-sens behandling af sager, da styrelsen i praksis bruger interne konsulentertil vurdering af sine sager. Det bemærkes, at styrelsen i praksis i overens-stemmelse med meroffentlighedsprincippet som hovedregel meddeleraktindsigt i interne lægefaglige vurderinger efter sagens afslutning.Centralorganisationernes FællesudvalgogStats- og Kommunalt An-sattes Forhandlingsfællesskabanfører, at lovudkastets § 14 b synes atudelukke, at der gives aktindsigt i en myndigheds interne faglige vurde-ringer, som foreligger i endelig form, hvis myndigheden normalt ikkebenytter sig af eksterne faglige vurderinger i den pågældende type sager.Det anføres, at sådanne vurderinger må anses for særdeles væsentlige forpartens mulighed for at reflektere, forstå og eventuelt klage over afgørel-42

sen, og at der derfor altid bør være aktindsigt i faglige vurderinger, såsnart de foreligger i endelig form.Danmarks Medie – og Journalisthøjskolebemærker, at intern politisk-strategisk rådgivning er undtaget fra aktindsigt både efter gældende lov,Offentlighedskommissions forslag og Justitsministeriets udkast. Det an-føres, at flere steder i bemærkningerne til lovudkastet (pkt. 4.3.7.4.1 og4.3.7.4.2) omtales Offentlighedskommissionens forslag til aktindsigt iinterne faglige vurderinger i endelig form, og at i omtalen nævnes, at hvisinterne faglige vurderinger er integreret med politisk præget rådgivning,vil der ikke skulle foretages ekstrahering. Det anføres i den forbindelse,at det er vigtigt, at der på linje med kommissionens betænkning indsættesordene ”idet omfang”,der præciserer, at undtagelsen fra ekstraheringkun gælder eventuelle sætninger eller afsnit i et dokument, hvor fagligevurderinger er sammenvævet med politisk-strategiske overvejelser. Detanføres, at det er vigtigt at sikre, at offentligheden eller parten har ret tilindsigt i den øvrige del af den faglige vurdering.Danske Advokateranfører under henvisning til lovudkastets side 42, atforeningen er enig i, at retten til aktindsigt skal omfatte interne fagligedokumenter, når der er tale om rene, interne faglige vurderinger, der ska-ber klarhed over en sags indholdsmæssige (bevismæssige og faktiske)grundlag. Det anføres, at retten til aktindsigt således ikke bør afhænge af,om forvaltningen har valgt at bruge interne eller eksterne faglige vurde-ringseksperter. Foreningen bifalder i forlængelse heraf lovudkastets § 14b.Danske Handicaporganisationeranfører, at det ikke står klart, om ud-kastet til forvaltningslovens § 14 a og § 14 b er en skærpelse af den hid-tidige retsstilling på området, og anfører, at man har noteret, at lovudka-stet og dets bemærkninger har givet adskillige juridiske eksperter anled-ning til at påpege, at bestemmelserne repræsenterer en betydelig ind-skrænkning af borgerens adgang til aktindsigt i faglige vurderinger, deraf en myndighed er tilvejebragt som grundlag for afgørelsen af en fore-liggende sag. Hvis der ikke er tilstræbt en indskrænkning i partens ad-gang til aktindsigt forud for afgørelsen af en ansøgning, foreslås dettepræciseret i det endelige lovudkast og bemærkningerne hertil. Det anfø-res desuden, at det ikke er en tilstrækkelig beskyttelse af retssikkerhedenat henvise til pligten til begrundelse i forvaltningslovens § 24, idet be-grundelser i sager, der helt eller delvist beror på et skøn, ofte ikke opfyl-der kravene i den nævnte bestemmelse i forvaltningsloven.43

Dansk Industri (DI)støtter bestemmelsen i § 14 b om meddelelse af in-terne faglige vurderinger. For at bestemmelsen får praktisk betydning,finder DI det afgørende, at kriterierne, herunder især udtrykket ”fagligvurdering”,ikke defineres snævert. Det anføres desuden, at det bør over-vejes, om det udelukkende er de (rene) interne faglige vurderinger, derbidrager med at skabe klarhed vedrørende en sags indholdsmæssige (be-vismæssige eller faktiske) grundlag, der bør omfattes af § 14 b. For virk-somheder ville det være hensigtsmæssigt, hvis anvendelsesområdet udvi-dedes, så også mere komplekse faglige og beslutningsmæssige vurderin-ger mv., omfattes af bestemmelsen. DI peger på, at efter den gældendelovgivning gives der ”kun” adgang til partsaktindsigt i faglige vurderin-ger, der indgår i afgørelsessager, når vurderingerne foretages af eksternekonsulenter mv. (der ikke har et egentligt ansættelsesforhold til myndig-heden), mens der derimod, når samme type faglige vurderinger foretagesaf myndighedens egne fastansatte medarbejdere (f.eks. interne lægekon-sulenter eller ingeniører), ikke gives adgang til partsaktindsigt i disse. DIanfører, at man er enig i, at denne forskel er yderst uhensigtsmæssig, ogbemærker, at det set fra parters perspektiv i konkrete sager er uvedkom-mende, om forvaltningsmyndigheder beslutter at lade faglige vurderingerforetage eksternt eller internt, og at det derfor er hensigtsmæssigt, at den-ne sondring i lovudkastet ikke længere tillægges afgørende vægt.Danske Mediers Forumpeger på bestemmelsen i § 14 b som et eksem-pel på, at Offentlighedskommissionens anbefalinger om, hvilke bestem-melser i forvaltningsloven der bør ændres for at sikre den nødvendigesammenhæng med offentlighedsloven, fraviges.Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesrådfinder, at de grun-de, der er anført i lovudkastets bemærkninger, ikke er tilstrækkelige til atbegrænse retten til partsaktindsigt i faglige vurderinger i endelig form, tilkun at angå tilfælde, hvor det er almindelig praksis, at indhente eksternefaglige vurderinger. Det anføres, at som det også er anført af Offentlig-hedskommissionen, vil en generel adgang til aktindsigt i faglige vurde-ringer i endelig form være med til at sikre, at en part i en afgørelsessag påbehørig vis kan varetage sine interesser både under sagen og ikke mindstunder en eventuel klagesag. Det foreslås, at bestemmelsen udformes ioverensstemmelse med det, kommissionen har foreslået, så anvendelses-området ikke begrænses til tilfælde, hvor det er almindelig praksis, at an-vende eksterne konsulenter til at foretage faglige vurderinger, men derindføres en generel adgang til indsigt i faglige vurderinger i endelig form.44

Institut for Menneskerettighederanfører, at de hensyn, som er nævnt ilovudkastets bemærkninger som begrundelse for at indsnævre adgangentil partsindsigt i interne faglige vurderinger i endelig form til sager, hvordet er almindelig praksis at indhente eksterne faglige vurderinger afspørgsmål til brug for afgørelsen af den pågældende type sager, ikke erafgørende hensyn. Det anføres, at aktindsigt i faglige vurderinger kanvære af betydning både før og efter, at en afgørelse træffes, at formåletmed at give aktindsigt (i både offentlighedsloven og forvaltningsloven)er, at den, der begærer aktindsigt, bliver i stand til at tage stilling til ogdrøfte ”sagen” på de faglige præmisser, den bygger på, og at dette hensyngælder bredt. Det bemærkes, at forvaltningslovens retssikkerhedsgaranti-er ikke nødvendigvis giver en part samme forståelse for vurderingsgrund-laget, som indsigt i selve den faglige vurdering kan give. Det bemærkesdesuden, at det i Offentlighedskommissionens betænkning er anført, atparter skal have indsigt i faglige vurderinger også forud for afgørelsen afen administrativ sag, hvoraf det (modsætningsvis) følger, at det er forud-sat, at et væsentligt anvendelsesområde er den efterfølgende adgang tilaktindsigt; herved må det antages, at for parter vil indsigt i den fagligevurdering kunne have betydning for eventuelle overvejelser om klagemu-ligheder. Instituttet anfører desuden, at heller ikke hensynet til, at en ge-nerel adgang til indsigt i de interne vurderinger vil kunne føre til engrundlæggende ændring af den måde, hvorpå behandlingen af afgørelses-sager foregår, forekommer overbevisende, og at argumenterne om, at detvil være ressourcekrævende at udforme de interne faglige vurderinger(med offentlighed for øje), og at vurderingerne risikerer at blive færreeller mindre nuancerede, minder om indvendinger i 1970’erne i forbin-delse med offentlighedslovens gennemførelse, hvor resultatet – trods ud-sagn om, at mindre ville blive skrevet mv. – ofte blev en bedre sagsbe-handling (bl.a. blev subjektive vurderinger i højere grad erstattet af do-kumenterbare betragtninger). Samlet set er det instituttets opfattelse, athensynet til parter i afgørelsessager med afgørende vægt taler for genereltat meddele aktindsigt i interne faglige vurderinger, når de foreligger i en-delig form.Institut for Menneskerettighederanfører desuden, at lovudkastets be-mærkninger om afgrænsningen af, hvad der forstås ved ”internefagligevurderinger”,kan give grund til tvivl på flere punkter. Det nævnes ek-sempelvis (i pkt. 4.3.7.4.2 i lovudkastets almindelige bemærkninger), aten analyse af jordbundsforhold og beregning af jordens bæreevne er enfaglig vurdering, hvorimod vurderingen af, om en borger opfylder betin-45

gelserne i en lovbestemmelse for at få en tilladelse eller ej (byggetilladel-se i eksemplet) ikke er en faglig vurdering, men et led i ”subsumptionenaf sagens faktiske omstændigheder i forhold til det givne retsgrundlag”.Begge dele kan ifølge instituttuet give anledning til tvivl. Det anføres iden forbindelse, at analyser og beregninger kan henregnes til en sags fak-tiske omstændigheder, jf. Offentlighedskommissionens betænkningensside 556 ff., hvor det anføres, at spørgsmålet herom ikke alene beror påen oplysnings indhold, men også dens funktion i den konkrete sag, her-under om den bidrager til at supplere sagen bevismæssige grundlag eller iøvrigt har til formål at skabe klarhed med hensyn til sagen faktiske om-stændigheder, jf. også FOB 2005.485. Efter instituttets opfattelse kan dervære behov for i lovudkastets bemærkninger at afklare, hvad der forståsved faktiske oplysninger i forvaltningslovens forstand. Det anføres desu-den, at det om betydningen af en ”faglig vurdering” i betænkningen anfø-res, at det er en vurdering afgivet af en person med særlige forudsætnin-ger for at udtale sig om et bestemt spørgsmål. Det afgørende er ikke ved-kommendes uddannelse, men vedkommendes særlige forudsætninger.Administrativ indsigt er ikke en ”særlig indsigt”, men det er den indsigt,som der bygges på i ”rene” faglige vurderinger, f.eks. af lægefaglig, øko-nomisk eller juridisk art, vedrørende sagen umiddelbare indhold. Begre-bet ”faglige vurderinger” afgrænses over for de politiske og strategiskevurderinger samt vurderinger af, hvilke løsninger der anbefales på grund-lag af en faglig vurdering. Vurderingen af, om en person er omfattet af enlovbestemmelse (og dermed berettiget til at få de deri hjemlede tilladel-ser, ydelser etc.), er efter instituttets opfattelse en faglig vurdering af ju-ridisk karakter. Også dette forhold er der efter instituttets opfattelse be-hov for at få afklaret i lovforslagsbemærkningerne – i overensstemmelsemed det i betænkningen anførte. For så vidt angår interne faglige vurde-ringer i et internt dokument, som er integreret med politisk præget råd-givning, anfører instituttuet, at det i lovudkastets bemærkninger anføres,at interne faglige vurderinger, der er integreret med eller afspejler over-vejelser om, hvilken betydning den faglige vurdering skal tillægges i af-gørelsessagen, eller hvad der skal være udfaldet af sagen, ikke vil væreomfattet af meddelelsesforpligtelsen i § 14 b. Instituttuet finder udtalel-sen herom meget ”bred”, og finder, at der kan være behov for en kvalifi-cering – i overensstemmelse med ordlyden i betænkningen, hvor der an-føres, at det i et vist omfang kan være vanskeligt at undgå, at interne fag-lige vurderinger i f.eks. et internt dokument er integreret med politiskpræget rådgivning, og at der i det omfang ikke vil skulle foretages eks-trahering af de faglige vurderinger. Efter instituttets opfattelse må det ibetænkningen anførte forstås således, at som udgangspunkt kan og skal46

en integrering undgås, men i det omfang det vanskeligt kan lade sig gøre,kan en ekstrahering af den ”integrerede faglige vurdering” undlades. Det-te forbehold bør efter instituttets opfattelse komme til udtryk i bemærk-ningerne til forvaltningslovudkastet.Kommunernes Landsforening (KL)anfører, at detvil være hensigts-mæssigt, hvis bestemmelsen formuleres mere præcist, da det i praksis vilkunne være vanskeligt at afgrænse, i hvilke sager ”deter almindelig praksisat indhente eksterne faglige vurderinger af spørgsmål til brug for afgørelsenaf den pågældende type sager”.Landsforeningen Ældresagenforeslår, at udkastet til forvaltningslo-vens § 14 a og § 14 b skrives sammen, så retten til aktindsigt omfatter ensags faktiske oplysninger, for så vidt de er relevante for sagens afgørelse,eksterne faglige vurderinger af spørgsmål til brug for afgørelsen og ende-lige, interne vurderinger af spørgsmål til brug for afgørelsen. Foreningenfinder det ikke rimeligt, at der efter udkastets § 14 b alene skal kunne gi-ves aktindsigt i endelige faglige interne vurderinger, hvis det er normaltat indhente eksterne vurderinger af disse spørgsmål. Det anføres, at enindsigt i såvel interne som eksterne faglige vurderinger, der skaber klar-hed vedrørende en sags indholdsmæssige (bevismæssige eller faktiske)grundlag, vil give parten bedre muligheder for at vurdere den efterføl-gende afgørelses rimelighed, herunder sine muligheder for at få medholdi en ankesag. Foreningen finder ikke, at forvaltningsmyndigheders be-grundelsespligt fuldt ud kompenserer herfor.Retspolitisk Foreninganfører, at det af bemærkningerne (pkt. 4.3.7.4.2.)til den foreslåede nye § 14 b i forvaltningsloven om aktindsigt i internefaglige vurderinger, hvor det er almindelig praksis at indhente eksternefaglige vurderinger af spørgsmål til brug for afgørelsen af den pågælden-de type sager, fremgår, at”..det kan forekomme uhensigtsmæssigt, at derf.eks. vil være adgang til aktindsigt i en faglig vurdering (f.eks. en læge-lig vurdering eller ingeniørberegning), der indgår i en afgørelsessag,hvis vurderingen er foretaget af eksterne konsulenter mv., der ikke erknyttet til myndigheden ved et egentligt ansættelsesforhold, men derimodikke, hvis den samme vurdering er foretaget af myndighedens egne fast-ansatte medarbejdere (f.eks. interne lægekonsulenter eller ingeniører).Retten til aktindsigt vil således kunne bero på den tilfældige omstændig-hed, om forvaltningsmyndigheden ved behandlingen af en sag f.eks. væl-ger at bruge en intern eller en ekstern lægekonsulent eller ingeniør.”Foreningen kan fuldt ud tilslutte sig disse bemærkninger og anfører, at47

det derfor forekommer uforståeligt, at betingelsen for aktindsigt i internefaglige vurderinger er, at det skal være almindelig praksis hos myndighe-den, at der indhentes eksterne faglige vurderinger af spørgsmål til brugfor afgørelsen af den pågældende type sager. Det anføres, at som be-stemmelsen umiddelbart sprogligt må forstås, betyder det modsætnings-vis, at såfremt det ikke er almindelig praksis at indhente eksterne fagligevurderinger, kan aktindsigt afslås. Da det i lovudkastets almindelige be-mærkninger anføres, ”atdet helt generelle billede for den offentlige for-valtning er, at det er myndighedens egne ansatte, der foretager de fagligevurderinger”,vil dette føre til, at aktindsigt i interne faglige vurderingergøres til sjældne undtagelser. Det bemærkes, at det afgørende må være,om disse oplysninger, der er indeholdt i de faglige vurderinger, eksterneeller interne, er relevante for sagen og ikke, om de, som også anført afoffentlighedskommissionen, er foretaget eksternt eller internt. Forenin-gen finder på denne baggrund, at der bør være aktindsigt i interne fagligevurderinger, der foreligger i endelig form, og at hvis disse vurderingerindgår i en politisk-strategisk rådgivning, er det vigtigt, at undtagelsen fraekstraheringspligten alene vedrører de politisk-strategiske elementer ivurderingen.Sundhedskartellethilser ligestillingen af interne og eksterne fagligevurderinger velkommen. Samtidig anføres det dog, at begrænsningen i §14 b til at angå sager, hvor der er almindelig praksis for at indhente eks-terne faglige vurderinger, forekommer kunstig og unødvendig. Kartelletanser aktindsigt i faglige vurderinger for at være af afgørende betydningfor, at en part til fulde kan varetage sine interesser i sagen, og finder, atdet burde være tilstrækkelig til at sikre, at der ikke er ret til indsigt imyndighedens foreløbige overvejelser, at der skal være tale om en ”fag-lig vurdering” i ”endelig form”.Baggrunden for bestemmelsen i forslaget til forvaltningslovens § 14 b eromtalt i pkt. 4.3.7.4.1-4.3.7.4.3 i lovforslagets almindelige bemærknin-ger, hvortil der henvises. Det fremgår bl.a., at bestemmelsen i § 14 b skalses i lyset af § 29, stk. 1, 1. pkt. i forslaget til offentlighedsloven. Efterden pågældende bestemmelse i forslaget til offentlighedsloven gælder deri dokumenter undtaget fra retten til aktindsigt en ret til aktindsigt i inter-ne faglige vurderinger i endelig form, i det omfang oplysningerne indgåri en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse,handlingsplan eller lignende.

Offentlighedskommissionen har anført, at det er kommissionens opfattel-se, at der i forvaltningsloven bør indsættes en bestemmelse om, at oplys-ninger om interne faglige vurderinger i endelig form, der er indeholdt ibl.a. interne dokumenter, som udgangspunkt skal meddeles efter forvalt-ningslovens regler om partsaktindsigt, hvis de nævnte oplysninger indgåri en afgørelsessag, hvor den, som anmoder om aktindsigt, er part. For-målet med en bestemmelse af den nævnte karakter vil efter kommissio-nens opfattelse være at sikre, at en part – ved at få adgang til de internefaglige vurderinger, der indgår i en sag – på behørig vis kan varetagesine interesser under sagen. Bestemmelsen vil således skulle indebære, aten part får samme adgang til faglige vurderinger – f.eks. lægefagligevurderinger, der indgår i en forvaltningsmyndigheds sag – hvad entensådanne vurderinger er udarbejdet af myndighedens egne fastansattemedarbejdere eller af eksterne konsulenter mv., der ikke er knyttet tilmyndigheden ved et egentligt ansættelsesforhold.Som anført i pkt. 4.3.7.4.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger kanJustitsministeriet tilslutte sig det synspunkt, som må antages at ligge bagkommissionens opfattelse; nemlig at det kan forekomme uhensigtsmæs-sigt, at der f.eks. vil være adgang til aktindsigt i en faglig vurdering, derindgår i en afgørelsessag, hvis vurderingen er foretaget af eksterne kon-sulenter mv., der ikke er knyttet til myndigheden ved et egentligt ansæt-telsesforhold, men derimod ikke, hvis den samme vurdering er foretagetaf myndighedens egne fastansatte medarbejdere. Forslaget til § 14 b skalses i lyset heraf.Når det gælder spørgsmålet om en mere vidtgående ret for parten til akt-indsigt i interne faglige vurderinger i endelig form end den, der vil følgeaf forslaget til § 14 b, er der efter Justitsministeriets opfattelse en rækkevæsentlige forhold, som taler imod at indføre en sådan ret. Der er udfør-ligt redegjort for Justitsministeriets overvejelser i den forbindelse i pkt.4.3.7.4.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger, hvortil der henvises.Spørgsmålet om, hvornår det er almindelig praksis at indhente eksternefaglige vurderinger af spørgsmål til brug for afgørelsen af den pågæl-dende type sager, vil bero på en konkret vurdering.For så vidt angår spørgsmålet om rækkevidden af pligten til ekstraheringaf oplysninger om en sags faktiske grundlag og oplysninger om eksternefaglige vurderinger henvises til Justitsministeriets kommentarer underpkt. 9.1 ovenfor. Som det bl.a. er anført dér, har Justitsministeriet indsat49

et andet eksempel til illustration af, hvad der efter forslagets § 14 b skalforstås ved en intern faglig vurdering, end det eksempel som tilsynela-dende navnlig er baggrund for den usikkerhed, som er opstået om, hvor-vidt den foreslåede § 14 a vil videreføre gældende ret.Med hensyn til det, som Institut for Menneskerettigheder anfører om, atder er behov for at afklare, hvorvidt vurderingen af, om en person er om-fattet af en lovbestemmelse, er en faglig vurdering af juridisk karakter,henvises til Justitsministeriet bemærkninger i pkt. 9.1 om myndighedensanvendelse af sagens faktiske omstændigheder i forhold til det givneretsgrundlag.I forhold til det, der er anført i Danmarks Medie- og Journalisthøjskoleshøringssvar, bemærkes, at det i Offentlighedskommissionens betænkning(side 630) er anført, at der efter kommissionens opfattelse efter den fore-slåede bestemmelse i offentlighedslovens § 29, stk. 1, 1. pkt., ikke vil skul-le foretages ekstrahering af ”interne faglige vurderinger, i det omfangdisse vil afspejle de politisk-strategiske overvejelser, som den pågælden-de forvaltningsmyndighed har foretaget i løbet af sagens behandling”.Det tilsigtes, at det tilsvarende skal gælde efter forslaget til forvaltnings-lovens § 14 b, og Justitsministeriet er enig i, at dette fremstår klareremed tilføjelsen ”i det omfang” i omtalen heraf i pkt. 4.3.7.4.1 og pkt.4.3.7.4.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.10. Behandling og afgørelse af anmodninger om aktindsigt10.1. Behandling af sager efter forvaltningslovenAnkestyrelsenhar ikke bemærkninger til, at en anmodning om aktind-sigt som udgangspunkt skal færdigbehandles inden syv arbejdsdage, ogat dokumenter som udgangspunkt skal udleveres i den form, som partenønsker. Styrelsen tilslutter sig desuden, at det ikke foreslås, at en aktind-sigtsafgørelse skal kunne påklages direkte til øverste klageinstans, og atder ikke indføres en remonstrationsordning og en frist for behandling afklager over aktindsigt efter forvaltningsloven.Danmarks Medie – og Journalisthøjskoleanbefaler, at der i udkastet tilændringer af forvaltningsloven medtages forslag om remonstration, derbetyder, at klage fremsendes til den myndighed, der klages over med fristpå syv arbejdsdage før videresendelse til klageinstansen, og at forvalt-50

ningsloven får en bestemmelse, der giver ret til særskilt klage over lang-sommelig behandling af aktindsigt.Dansk Industri (DI)enig i, at aktindsigt ikke skal kunne afvises af for-valtningsmyndigheder, fordi det vil indebære et ”uforholdsmæssigt res-sourceforbrug”. DI noterer desuden med glæde, at bestemmelsen i udka-stet til forvaltningslovens § 16, stk. 3, der fastsætter formen, hvorved akt-indsigten gennemføres, foreslås ændret, så hovedreglen skal være, at for-valtningsmyndigheder skal udlevere de dokumenter, aktindsigten omfat-ter, i den form, som parten ønsker, medmindre det er umuligt eller megetvanskeligt, eller der foreligger tungtvejende modhensyn til dette.Dansk Journalistforbundforeslår, at der i forvaltningsloven – som iudkastet til offentlighedsloven – indføres en remonstrationsordning og enadgang til at klage særskilt over langsommelig behandling.Danske Advokaternoterer sig med stor tilfredshed, at sagsbehandlings-tiden for anmodninger om aktindsigt nedsættes, så ansøgeren primærtskal have svar inden syv arbejdsdage.Danske Handicaporganisationerkonstaterer med tilfredshed, at der iudkastet til forvaltningslovens § 16 stk. 1, er fastsat en frist på syv ar-bejdsdage, inden for hvilken en myndighed skal besvare en anmodningom aktindsigt, men anfører, at det er den allerstørste beklagelse, at mankonstaterer, at de foreslåede reaktionsmuligheder på området i udkastettil en ny offentlighedslov ikke foreslås overført til forvaltningsloven. Detanbefales, at der i det endelige forslag indsættes en regel om, at mang-lende iagttagelse af at efterleve bestemmelserne i § 16 stk. 1 og 2, selv-stændigt skal kunne påklages til ankeinstansen, 20 arbejdsdage efter ind-givelsen af begæring om aktindsigt.Datatilsynetbemærker, at det fremgår af den foreslåede bestemmelse i §16, stk. 3, i forvaltningsloven, at dokumenterne skal udleveres i denform, som parten ønsker, med mindre det er umuligt eller meget vanske-ligt, eller der foreligger tungtvejende modhensyn. Tilsynet bemærker her-til, at persondatalovens regler om sikkerhed, herunder legitimationskrav,skal iagttages af myndigheder mv., og henviser til persondatalovens § 41,stk. 3, hvorefter den dataansvarlige skal træffe de fornødne foranstaltnin-ger mod, at oplysninger kommer til uvedkommende kendskab eller påanden måde behandles i strid med persondataloven. Tilsynet bemærker,at der af denne bestemmelse udledes et legitimationskrav, som forpligter51

den dataansvarlige til bl.a. ved henvendelser fra en borger om aktindsigtat sikre sig identiteten, så oplysninger ikke videregives til uvedkommen-de. Rettighedsvejledningen indeholder nærmere omtale af legitimations-kravet. Tilsynet henviser endvidere til kravene til eksterne kommunikati-onsforbindelser, jf. sikkerhedsbekendtgørelsens § 14, som er nærmereuddybet i sikkerhedsvejledningen, der er citeret i høringssvaret. Det anfø-res, at det er tilsynets opfattelse, at pligten til at træffe sikkerhedsforan-staltninger efter persondataloven er ufravigelig og ikke bortfalder, selvom den registrerede har givet sit samtykke til det, og at sikkerhedskrave-ne skal iagttages i forbindelse med udlevering af personoplysninger. Detanføres, at det derfor klart bør fremgå af bemærkningerne til lovforslagetsamt af eventuelt informationsmateriale, at de nævnte sikkerhedskravskal iagttages i forbindelse med udlevering af personoplysninger på bag-grund af en anmodning om aktindsigt efter reglerne i forvaltningsloven.Juridisk Institut Syddansk Universitetanfører, at behandlingen af enbegæring om aktindsigt ofte tager lang tid med søgning i journaler, ma-nuelle registre og fjernarkiver, hvorfor forslaget om, at en anmodningsom hovedregel skal være færdigbehandlet inden syv arbejdsdage eftermodtagelsen, virker meget stram. Det anføres, at universitetet behandlerbegæringer om aktindsigt hurtigt og uden unødigt ophold, men at man imeget store og komplekse sager kan komme op på en sagsbehandlingstidpå tre til fire uger.Kommunernes Landsforening (KL)anfører, at det fremgår af udkastettil forvaltningslovens § 16, stk. 2, at en anmodning om aktindsigt skalfærdigbehandles inden syv arbejdsdage, og peger på, at mange kommu-ner holder lukket f.eks. imellem jul og nytår og dagen efter Kristi Him-melfart. På den baggrund anmodes der om, at det præciseres i bemærk-ningerne til bestemmelsen, at udtrykket ”syvarbejdsdage”medfører, atbl.a. lørdage, søndage og helligdage, samt dage, hvor en offentlig myn-dighed holder lukket, ikke medregnes ved beregningen af fristen.Landsforeningen Ældresagenfinder det positivt, at en anmodning omaktindsigt efter forvaltningsloven ikke skal kunne afslås, fordi den vilbetyde et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.Statsforvaltningerneanfører, at bestemmelsen i § 38 i Offentligheds-kommissionens udkast til offentlighedsloven – hvorefter en afgørelse omafslag på aktindsigt, der er truffet af en kommunal myndighed, en regionsmyndighed eller et kommunalt fællesskab i sager, hvor der ikke er nogen52

administrativ klageinstans, skal være ledsaget af vejledning om mulighe-den for at indbringe sagen for den kommunale og regionale tilsynsmyn-dighed – ikke genfindes i udkastet til ændring af forvaltningsloven, og atbegrundelsen herfor fremgår ikke af lovudkastet. Det bemærkes i denforbindelse, at en borger kan være part i en afgørelsessag uden at væreklageberettiget, og at en borger også kan være part i en afgørelsessag,hvor der findes en klageinstans på området, men hvor den bestemte typeafgørelse er undtaget fra klageadgangen, jf. f.eks. en kommunes afgørel-se i henhold til byggelovens § 12, som ikke kan påklages, jf. byggelovens§ 12, stk. 7. Statsforvaltningerne anfører endvidere, at det er positivt, atden hidtidige ”dage-regel” erstattes af en ”arbejdsdage-regel” så der erden fornødne tid til at fremskaffe akterne, også selv om ansøgningenfremsendes op til helligdage. Det anføres, at den foreslåede frist på syvarbejdsdage dog fortsat er meget kort i visse situationer, og at der for demyndigheder, der holder institutionslukket mellem jul og nytår, eksem-pelvis ved årsskiftet 2010-2011 vil være én dag til at besvare en ansøg-ning, der modtages den 23. december. Det anføres, at det bør overvejes atundlade at tælle ”institutionslukkede” dage med i opgørelsen. Det anføresdesuden, at den gældende bestemmelse i forvaltningslovens § 16, stk. 2,ikke i lovteksten har en angivelse af de grunde, der kan retfærdiggøre enudsættelse af aktindsigten, men at sagen ifølge gældende vejledning tilforvaltningsloven kan udsættes bl.a., hvis det sker af hensyn til en for-svarlig og hurtig behandling af andre sager, der i øvrigt er under ekspedi-tion hos den pågældende myndighed. Det anføres, at i lovudkastets be-mærkninger (i punkt 4.3.9.1 og til § 1, nr. 6) gentages alene ordene"f.eks.sagens omfang eller kompleksitet",hvilket knytter sig til den kon-krete sag, mens der ikke er oplysninger om, at der vil kunne ske udsæt-telse af grunde, der kunne angå andet end den konkrete sag. Det anføres,at udkastet til forvaltningslovens § 16, stk. 2, er en konsekvensændring ilyset af ændringer i offentlighedsloven. Ifølge Offentlighedskommissio-nens betænkning (side 805 f.) kan ske udsættelse af andre grunde, for ek-sempel hensynet til behandling af de andre sager, der er under ekspediti-on hos myndigheden, og kommissionens udkast til § 36, stk. 2 i offent-lighedsloven lyder "...som følge af navnlig sagens omfang eller komplek-sitet".Det anføres, at hvis det med ændringen af forvaltningsloven ertænkt, at der kan ske udsættelse også af andre grunde, som det er nævnti betænkningen, vil det med fordel kunne præciseres. Vedrørende udka-stet til forvaltningslovens § 16, stk. 3, bemærkes, at det kunne være øn-skeligt, at der blev givet myndighederne mulighed for af administrativegrunde at nægte aktindsigt gennemført ved personligt fremmøde, hvis53

myndigheden skønner, at det administrativt ville være mere hensigts-mæssigt at gennemføre aktindsigten ved fremsendelse af sagens akter.En række høringsparter har haft bemærkninger til forslaget til forvalt-ningslovens § 16, stk. 2. Det fremgår af denne bestemmelse, at vedkom-mende myndighed mv. snarest afgør, om partens anmodning om aktind-sigt kan imødekommes. Det fremgår desuden af bestemmelsen, at en an-modning om aktindsigt skal færdigbehandles inden syv arbejdsdage eftermodtagelsen, medmindre dette på grund af f.eks. sagens omfang ellerkompleksitet undtagelsesvist ikke er muligt. Bestemmelsen i forslaget tilforvaltningslovens § 16, stk. 2, skal som anført i bemærkningerne til be-stemmelsen ses i lyset af § 36, stk. 2, i forslaget til offentlighedsloven.Det fremgår af bemærkningerne til den pågældende bestemmelse i for-slaget til offentlighedsloven, at bestemmelsen bygger på en forudsætningom, at afgørelsen af spørgsmålet om aktindsigt navnlig vil kunne udsky-des som følge af sagens omfang eller kompleksitet. Der er desuden i be-mærkningerne til bestemmelsen i offentlighedsloven – som eksempel på,at det kan være berettiget at udsætte færdigbehandlingen – bl.a. nævntdet tilfælde, hvor en myndighed holder lukket i en sammenhængende pe-riode f.eks. omkring jul og nytår af en sådan længde, at anmodningen omaktindsigt ikke (med rimelighed) kan forventes færdigbehandlet inden forfristen på syv arbejdsdag. I lyset af den sammenhæng, der er mellem for-slaget til forvaltningslovens § 16, stk. 2, og forslaget til offentlighedslo-vens § 36, stk. 2, vil dette også gælde efter bestemmelsen i forvaltnings-loven. Justitsministeriet har nu udtrykkeligt fremhævet dette i bemærk-ningerne til forslaget til forvaltningslovens § 16, stk. 2.Justitsministeriet finder ikke grundlag for at ændre forslaget til forvalt-ningslovens § 16, stk. 3, således at en myndighed af administrative grun-de skal kunne undlade at udlevere dokumenterne i den form, som partenønsker. Efter Justitsministeriet opfattelse bør dette alene kunne afslås,hvis det er umuligt eller meget vanskeligt, eller der foreligger tungtve-jende modhensyn, jf. forslaget til forvaltningslovens § 16, stk. 3.I forslaget til offentlighedslovens § 37, stk. 2, foreslås det fastsat, at enklage skal fremsendes til den myndighed mv., hvis afgørelse der klagesover (en såkaldt remonstrationsordning). Myndigheden skal, hvis den vilfastholde afgørelsen, snarest og som udgangspunkt senest syv arbejdsda-ge efter modtagelsen af klagen, videresende sagen og dens dokumentertil klageinstansen. Om baggrunden for, at der ikke i forvaltningslovenforeslås indført en sådan remonstrationsordning bemærkes, at reglerne i54

forvaltningslovens kapitel 4 om en parts ret til aktindsigt har til formål atgive parten mulighed for at gøre sig bekendt med sagens dokumenter ogoplysninger for at kunne varetage sine rettigheder i forbindelse med denmaterielle sag. Spørgsmålet om partsaktindsigt efter forvaltningslovenhar derfor en sådan nær sammenhæng med spørgsmålet om afgørelsenaf den underliggende materielle sag, hvis dokumenter der anmodes omaktindsigt i, at spørgsmålet herom efter Justitsministeriets opfattelse mesthensigtsmæssigt umiddelbart bør vurderes af den myndighed, som afgø-relsen i den pågældende materielle sag kan påklages til.Dette skyldes for det første, at denne myndighed må antages i alminde-lighed at besidde en stor erfaring med behandlingen af konkrete sager pådet pågældende retsområde, og dermed også en stor konkret sagkund-skab, når det f.eks. drejer sig om afvejningen af en parts interesse i akt-indsigt for at kunne varetage sine partsrettigheder over for de hensyn,der efter omstændighederne vil kunne begrunde afslag på aktindsigt. Bå-de faglige og procesøkonomiske hensyn taler således for, at den myndig-hed, der er første klageinstans, med det samme modtager klagen over etafslag på partsaktindsigt.For det andet vil spørgsmålet om omfanget af en parts ret til aktindsigtefter Justitsministeriets opfattelse i almindelighed ikke have samme ha-stende karakter som spørgsmålet om offentlighedens – navnlig pressens –ret til aktindsigt efter offentlighedsloven. Dette skal ses i lyset af, at det,som parten i en afgørelsessag i almindelighed reelt må antages at væreinteresseret i, er udfaldet af den materielle sag, som der anmodes om akt-indsigt i. Det anførte i høringssvarene ændrer efter Justitsministerietsopfattelse ikke herved. Der henvises i øvrigt til pkt. 4.3.9.5, jf. pkt.4.3.9.4, i lovforslagets almindelige bemærkninger.Om baggrunden for, at der ikke i forvaltningslovens foreslås indført enadgang til særskilt at klage over sagsbehandlingstiden svarende til for-slaget til offentlighedslovens § 39, stk. 1, bemærkes, at de hensyn, som erpeget på ovenfor vedrørende spørgsmålet om en remonstrationsordning,efter Justitsministeriets opfattelse efter en konkret afvejning er meretungtvejende end hensynet til, at en parts anmodning om aktindsigt efterforvaltningsloven bliver behandlet hurtigt, jf. pkt. 4.3.9.6 i lovforslagetsalmindelige bemærkninger. Det, der er anført i høringssvarene, ændrerefter Justitsministeriet opfattelse ikke på denne afvejning.

For så vidt angår det, som statsforvaltningerne anfører om, at der ikke iforvaltningsloven foreslås indsat en bestemmelse svarende til § 38 i for-slaget til offentlighedsloven (om, at en afgørelse om afslag på aktindsigt,der er truffet af en kommunal myndighed, en regions myndighed eller etkommunalt fællesskab i sager, hvor der ikke er nogen administrativ kla-geinstans, skal være ledsaget af vejledning om muligheden for at ind-bringe sagen for den kommunale og regionale tilsynsmyndighed), be-mærkes, at offentlighedslovens regler om aktindsigt gælder i forhold tilalle typer af sager, og hvor det kan forekomme, at den underliggendematerielle sag – dvs. den sag, der er anmodet om aktindsigt i – ikke kanpåklages til en administrativ klageinstans med den konsekvens, at hellerikke aktindsigtsafgørelsen kan påklages. Det samme vil typisk ikke gøresig gældende i forhold til spørgsmålet om partsaktindsigt efter forvalt-ningslovens regler, idet den underliggende (materielle) sag, der anmodesom aktindsigt i, vil være en afgørelsessag (jf. forvaltningslovens § 2, stk.1), som der typisk vil være adgang til at påklage med den konsekvens, atogså aktindsigtsafgørelsen vil kunne påklages til en administrativ klage-instans.For så vidt angår det, som Datatilsynets anfører, bemærkes, at Justitsmi-nisteriet er enig i, at myndighederne mv. ved administrationen af forvalt-ningslovens regler om partsaktindsigt i samme omfang som i dag skaliagttage kravene til beskyttelse af personoplysninger, som i den forbin-delse følger af persondataloven. Der findes ikke at være behov for atpræcisere dette i bemærkningerne til lovforslaget. Efter Justitsministeri-ets opfattelse vil der ikke med forslaget til ændringer i forvaltningslovenske en ændring i forvaltningslovens forhold til persondatalovens regler,herunder de legitimations- og sikkerhedskrav, som tilsynet omtaler. Ju-stitsministeriet finder derfor heller ikke grundlang for at præcisere dettei bemærkningerne til forvaltningsloven.10.2. Behandling af sager efter retsplejelovenDanske Mediers Forumanfører, at Offentlighedskommissionens lovud-kast indeholder et forslag om, at dokumenterne skal udleveres i den form,som ansøgeren ønsker, medmindre dette er meget vanskeligt, eller derforeligger tungtvejende modhensyn. Sammenslutningen finder som ud-gangspunkt, at en lignende bestemmelse med fordel kan og bør indføres iretsplejeloven med det formål at præcisere, at adgangen til at få udleveretkopi af domme og kendelser også omfatter udlevering af elektronisk ko-pi, hvis dokumentet foreligger i elektronisk form hos retten. Det anføres,56

at dette – under henvisning til forarbejderne til retsplejelovens bestem-melser om aktindsigt – formodes at være gældende praksis, hvorfor detforekommer hensigtsmæssigt, at dette klart fremgår af lovteksten. Detanføres, at de særlige hensyn, der medfører, at der i konkrete tilfælde kunbør meddeles aktindsigt i form af f.eks. gennemsyn, kan indføres i be-stemmelsen på samme vis, som i kommissionens forslag herom.Præsidenten for Østre Landsrethar anført, at et betydeligt antal af debegæringer om aktindsigt, som landsretten modtager, er komplicerede ogmeget ressourcekrævende. Det må derfor forventes, at den foreslåedefrist på syv dage i mange tilfælde ikke vil kunne overholdes.Som anført i pkt. 5.7 i lovforslagets almindelige bemærkninger er rets-plejelovens regler om aktindsigtens form tilpasset de særlige hensyn, somgør sig gældende på retsplejens område, og reglerne giver i vidt omfangden, der anmoder om aktindsigt, mulighed for at vælge aktindsigtensform, herunder at modtage dokumentet elektronisk. Det ses ikke at havegivet anledning til tvivl i praksis, at adgangen til at få udleveret kopi afdomme og kendelser også omfatter udlevering af elektronisk kopi, hvisdokumentet foreligger i elektronisk form hos retten. På denne baggrundfinder Justitsministeriet, at retsplejelovens regler om aktindsigtens formikke bør ændres i lyset af forslaget til offentlighedslov.11. Ændring af forvaltningslovens bestemmelse om partshøringFOA - Fag og Arbejdehar noteret sig, at der ved den ændrede formule-ring af § 19 ikke er tilsigtet en realitetsændring.Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesrådanfører, at det afpkt. 4.3.10 i lovudkastets almindelige bemærkninger fremgår, at der fore-slås en ændring i formuleringen af, hvilke oplysninger der skal høresover, så formuleringen ”ensags faktiske grundlag”benyttes. Det fremgårendvidere, at der herved forudsættes, at det ikke ændres ved gældende reti forhold til, hvornår en myndighed skal foretage partshøring. Det er fæl-lesrådets opfattelse, at det bør præciseres i bemærkningerne til lovudka-stet, at den nye formulering af høringspligten i forvaltningslovens § 19heller ikke indebærer en ændring i gældende ret med hensyn til, hvilkeoplysninger parten skal høres over, herunder at udkastet ikke berører denalmindelig anerkendte udvidede parthøring, der indebærer, at der i afske-digelsessager mv. skal partshøres over myndighedens foreløbige opfattel-se af sagen.57

Det fremgår af bemærkningerne til forslaget til forvaltningslovens § 19,stk. 1, og stk. 2, nr. 1 og 5, at der med ændringerne alene er tale om visseredaktionelle og sproglige ændringer i lyset af bl.a. § 28, stk. Som detfremgår, indebærer ændringerne således ingen indholdsmæssige æn-dringer af gældende ret.12. Ændring af forvaltningslovens bestemmelse om tavshedspligtDanmarks Medie – og Journalisthøjskolebemærker i forlængelse afbemærkningerne om udkastet til forvaltningslovens § 15, jf. pkt. 8.1ovenfor, at det i lovudkastets bemærkninger (pkt. 4.3.8.3) – i relation tilbestemmelsen om parters aktindsigt – er anført, at forslaget til ændredeformuleringer betyder, at der ikke ved en konkret vurdering vil skullepåvises en nærliggende fare for, at de omtalte interesser vil lide skade.Det anføres, at det ikke er klart, om der foreslås tilsvarende ændring itavshedspligten. Forslag til ændringer i ordlyden i § 27 stk. 2, og be-mærkninger hertil tyder på det, men den gældende § 27, stk. 2, der flyttestil stk. 5, foreslås ikke ændret, og i denne bestemmelse er der fortsat kravom konkret nødvendighedsvurdering. Det bemærkes, at spørgsmålet harvæsentlig betydning for ytringsfriheden, og at en ændring vil være påkant med informations- og ytringsfriheden ifølge Den Europæiske Men-neskeretskonvention artikel 10, hvorefter indgreb i informations- og yt-ringsfriheden ikke foretages alene på baggrund af en abstrakt risikovur-dering, men skal bygge på en konkret vurdering af nødvendighed i etdemokratisk samfund.Retspolitisk Foreninghenviser til sin argumentation vedrørende udka-stet til forvaltningslovens § 15, jf. pkt. 8.1 ovenfor, og bemærker, at der iforhold til statens sikkerhed og rigets forsvar heller ikke her er krav omen konkret vurdering. Det anføres, at bestemmelsen af hensyn til ytrings-og informationsfriheden bør præciseres, ikke mindst fordi dette også vilvære bedst stemmende med Den Europæiske Menneskerettighedskon-ventions artikel 10.Om bemærkninger til bestemmelsen fraInstitut for Menneskerettighe-derogDansk Journalistforbundhenvises til pkt. 8.1 ovenfor.Formålet med de foreslåede ændringer i forvaltningslovens § 27 omtavshedspligt er at sikre, at der formuleringsmæssigt er parallelitet mel-lem på den ene side de oplysninger, der er undtaget fra retten til aktind-58

sigt i medfør af §§ 30-33 i forslaget til offentlighedsloven, og på den an-den side de oplysninger, der anses for fortrolige i medfør af bestemmel-sen i forvaltningslovens § 27 om tavshedspligt. Den gældende bestem-melse i § 27, stk. 2, henviser til den gældende bestemmelse i stk. 1 vedangivelse af, under hvilke omstændigheder der kan pålægges tavshedspå-læg inden for den offentlige forvaltning. Denne bestemmelse i § 27, stk.2, foreslås uændret videreført som § 27, stk. 5, dog med en henvisning tilstk. 1-4, der med visse ændringer viderefører den gældende bestemmelsei § 27, stk. 1.For så vidt angår det, der er anført om forholdet mellem forslaget til for-valtningslovens § 27, stk. 2, 1. pkt., om tavshedspligt, når det er af væ-sentlig betydning for statens sikkerhed og rigets forsvar og Den Europæ-iske Menneskerettighedskonventions artikel 10 om informations- og yt-ringsfrihed, bemærkes, at der som anført i bemærkningerne til forvalt-ningslovens § 27 med de foreslåede ændringer i § 27 ikke tilsigtes enændring i forhold til kredsen af oplysninger, som er omfattet af tavsheds-pligt. Om baggrunden herfor i forhold til tavshedspligt, når det er af væ-sentlig betydning for statens sikkerhed og rigets forsvar, kan nærmereanføres følgende:Det er i den gældende forvaltningslovs § 27, stk. 1, nr. 1, anført, at den,der virker inden for den offentlige forvaltning, har tavshedspligt, når deter nødvendigt at hemmeligholde en oplysning for at varetage væsentligehensyn til statens sikkerhed eller rigets forsvar. Det er i betænkningenskapitel 18, pkt. 4.1.2.1 (side 737) anført, at der ikke er nogen realitetsfor-skel med hensyn til anvendelsesområdet for denne bestemmelse og be-stemmelsen i den gældende offentlighedslovs § 13, stk. 1, nr. 1, hvorefterretten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, der er af væsentlig be-tydning for statens sikkerhed eller rigets forsvar.I forslaget til forvaltningslovens § 27, stk. 2, 1. pkt., foreslås der densproglige ændring i forhold til den nævnte gældende forvaltningslovs §27, stk. 1, nr. 1, at det fastsættes, at den, der virker inden for den offent-lige forvaltning, har tavshedspligt, når det er af væsentlig betydning forstatens sikkerhed eller rigets forsvar. Med denne ændring svarer be-stemmelsen i forslaget til forvaltningslovens § 27, stk. 2, 1. pkt., formule-ringsmæssigt til forslaget til offentlighedslovens § 31. Dette er i overens-stemmelse med Offentlighedskommissionens anbefaling.

Som nævnt i bemærkningerne til forslaget til offentlighedslovens § 31viderefører den pågældende bestemmelse den gældende offentlighedslovs§ 13, stk. 1, nr. 1, idet det dog er præciseret, at retten til aktindsigt kanbegrænses i det omfang, det er af væsentlig betydning for statens sikker-hed eller rigets forsvar. Det er således præciseret, at kravet efter dengældende lovs § 13, stk. 1, nr. 1, om, at der i det enkelte tilfælde efter enkonkret vurdering påvises en nærliggende risiko for, at statens sikkerhedmv. vil lide skade af betydning, ikke finder anvendelse i forhold til oplys-ninger, der er omfattet af bestemmelsen. Det er desuden i bemærkninger-ne til § 31 anført, at udtrykket ”væsentlig betydning”, skal forstås i over-ensstemmelse med den tavshedspligt, som gælder i forhold til oplysnin-ger, der skal hemmeligholdes for at varetage væsentlige hensyn til sta-tens sikkerhed og rigets forsvar.Som det fremgår, tilsigter forslaget til forvaltningslovens § 27, stk. 2, 1.pkt., alene – i overensstemmelse med Offentlighedskommissionens anbe-faling – at skabe formuleringsmæssig parallelitet til forslaget til offent-lighedslovens § 31. Der sker således alene med bestemmelsen en videre-førelse, herunder en præcisering, af gældende ret, og der sker i øvrigtikke nogen ændring i forholdet mellem de pågældende bestemmelser iforvaltningsloven og offentlighedsloven.På den anførte baggrund giver den foreslåede bestemmelse i forvalt-ningslovens § 27, stk. 2, 1. pkt., om tavshedspligt, når det er af væsentligbetydning for statens sikkerhed og rigets forsvar, efter Justitsministerietsopfattelse ikke anledning til at overveje forholdet til Den EuropæiskeMenneskerettighedskonventions artikel 10.Der henvises i øvrigt til kommentarerne under pkt. 8.1 ovenfor.13. Andre spørgsmålAkademikernes CentralorganisationogCentralorganisationernesFællesudvalgfinder, at de foreslåede yderligere krav til forvaltningensbehandling af anmodninger om aktindsigt, jf. den foreslåede § 16 i for-valtningsloven, bør følges op af de nødvendige ressourcer, så behandlin-gen af aktindsigtsbegæringer ikke flytter fokus fra selve sagsbehandlin-gen.Danske Regioneranfører, at udkastet til forvaltningslovens § 14 b omekstrahering af visse interne faglige vurderinger, § 16 om klageregler og60

§ 10 om udvidelsen af pligten til meroffentlighed vil medføre merudgif-ter for regionerne.Datatilsynetanfører, at det fremgår af den foreslåede § 41 g i retspleje-loven, at enhver kan forlange at få udleveret kopi af et bødeforelæg, jf. §832, som en juridisk person har vedtaget, og at det fremgår af bemærk-ningerne til bestemmelsen, at aktindsigt i bødeforelæg meddelt af politieller anklagemyndigheden, som en fysisk person har vedtaget, ikke eromfattet af den foreslåede bestemmelse. Tilsynet bemærker, at begrebetpersonoplysninger i persondatalovens § 3, nr. 1, som udgangspunkt aleneomfatter fysiske personer. Tilsynet anfører, at oplysninger om juridiskepersoner således falder uden for lovens almindelige regulering, jf. per-sondatalovens § 1, stk. 1 og 2, men at oplysninger om enkeltmandsejedevirksomheder derimod er omfattet af begrebet personoplysninger, og atdet endvidere antages, at også oplysninger om interessentskaber falderind under lovens område, under forudsætning af at interessenterne er fy-siske personer. Tilsynet går ud fra, at der med den nævnte ordning i lov-forslagets § 41 g ikke lægges op til aktindsigt i personoplysninger omfat-tet af persondataloven, og finder, at dette bør tydeliggøres i lovforslaget.Det bemærkes, at aktindsigt i oplysninger om strafbare forhold vedrøren-de den personkreds, som er omfattet af persondataloven, ikke vil kunneske inden for rammerne af persondatalovens § 8, ligesom en sådan ord-ning vil rejse spørgsmål i forhold til databeskyttelsesdirektivets artikel 8,stk. 5. Tilsynet peger endvidere på, at det ikke kan udelukkes, at der i en-kelte af disse sager vil indgå oplysninger om fysiske personer, som f.eks.er ofre/forurettede i forbindelse med lovovertrædelsen i den konkrete sag.Dette kunne f.eks. være en sag inden for arbejdsmiljøområdet, hvor enmedarbejder er kommet til skade. Tilsynet forudsætter i den forbindelse,at oplysningerne om sådanne personer kan undtages i medfør af retspleje-lovens § 41 b, stk. 3, og at der heller ikke bør meddeles aktindsigt eftermeroffentlighedsprincippet (lovudkastets § 41 h) i disse oplysninger. Til-synet finder, at dette bør fremhæves i bemærkningerne til lovforslaget.Tilsynet bemærker desuden, at det fremgår af den foreslåede § 41 g, stk.4, at bl.a. § 41 e, stk. 5, finder tilsvarende anvendelse. Tilsynet har note-ret sig – og lægger stor vægt på – henvisningen i den foreslåede § 41 g,stk. 4, til § 41 e, stk. 5, og det, der er anført i bemærkningerne til be-stemmelsen, om, at henvisningen indebærer, at personnummer (dvs. per-sonnummerets sidste fire cifre) ikke er omfattet af retten til aktindsigt.Datatilsynetpeger endelig på, at der er særlige risici for kompromitte-ring af fortrolige og følsomme oplysninger ved elektronisk databehand-61

ling. Det anføres, at det således skal sikres, at der ved aktindsigt ikkeutilsigtet gives indsigt i ekstra information, som måtte være indlejret ieller på anden måde tilknyttet dokumenter, dataudtræk mv. Dette bør ef-ter tilsynets opfattelse også indgå i myndighedernes overvejelser i for-bindelse med behandlinger af sager om aktindsigt efter forvaltningslo-vens regler. Tilsynet henviser i øvrigt til, at tilsynet i praksis har konsta-teret, at et særligt problem kan gøre sig gældende i forhold til metadataog ekstra information, der er indeholdt i indlejrede objekter såsom dia-grammer. Fælles herfor er, at de ikke umiddelbart træder frem for læse-ren, og at dokumentet mv. indeholder flere oplysninger, end hvad der ertilsigtet.Landsforeningen Ældresagenanfører, at udkastet til forvaltningslovens§ 11, stk. 2, nr. 5, er svær at forstå, og foreslår, at formuleringen ændrestil ”oplysninger,der er indhentet til brug for politiets forebyggende virk-somhed”.Om forslaget til forvaltningslovens § 11, stk. 2, nr. 5 (som afskærer par-tens ret til aktindsigt i visse sager i forbindelse med fuldbyrdelse af fæng-selsstraf og forvaring mv.) bemærkes, at der er tale om en uændret vide-reførelse af den gældende forvaltningslovs § 9, stk. 4, nr. 5, som Justits-ministeriet ikke finder grundlag for at ændre formuleringen af.Under henvisning til høringssvaret fra Datatilsynet skal Justitsministerietbemærke, at myndighederne mv. ved administrationen af de regler, somforeslås ændret, i samme omfang som hidtil skal iagttage reglerne i per-sondataloven. Lovforslaget ændrer ikke herved, og ministeriet finder ikkebehov for at præcisere dette i lovforslagets bemærkninger.Som anført i bemærkningerne til forslaget til retsplejelovens § 41 g inde-bærer forslaget, at hvis et bødeforelæg indeholder oplysninger om en-keltpersoners rent private forhold eller virksomheders erhvervshemme-ligheder, kan aktindsigten begrænses, hvis offentlighedens indsigt i rets-sager findes at burde vige for væsentlige hensyn til den pågældende en-keltperson eller virksomhed, jf. retsplejelovens § 41 b, stk. 3, nr. 3 (derbliver nr. 5, jf. lovforslagets § 2, nr. 2, men som ikke foreslås ændret).For så vidt angår de høringsparter, der anfører, at visse af de foreslåedeændringer i forvaltningsloven vil medføre merudgifter, bemærkes, at Ju-stitsministeriet finder, at ændringer i forvaltningsloven skal ses i sam-menhæng med det fremsatte forslag til en ny offentlighedslov. Som nævnt62

i pkt. 6.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger vil ændringerne ireglerne for behandlingen af en anmodning om aktindsigt mv., herunderændringen af fristen for besvarelse af en aktindsigtsanmodning fra ti da-ge til syv arbejdsdage, medføre justeringer i forhold til den nuværendetilrettelæggelse af sagsbehandlingen af sådanne sager. Der kan imidler-tid efter ministeriets opfattelse ikke peges på forhold, som vil indebære,at der samlet set vil være et øget ressourceforbrug forbundet med be-handlingen af den enkelte anmodning om partsaktindsigt.III. LovforslagetDet fremsatte lovforslag adskiller sig fra det udkast, der har været i hø-ring, idet der er foretaget en række sproglige og redaktionelle ændringermv. Der er herunder sket ændringer på bl.a. følgende punkter:1.Den foreslåede ikrafttrædelsesdato for lovforslaget er ændret fra den 1.oktober 2011 til den 1. januar 2012.2.Det er i bemærkningerne til forslaget til forvaltningslovens § 10 ommeroffentlighedsprincippet, jf. bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr.2, præciseret, at en forvaltningsmyndighed skal begrunde et afslag påmeroffentlighed nærmere, og det er i den forbindelse nærmere angivet,hvordan begrundelseskravet vil kunne opfyldes, når der meddeles afslagpå meroffentlighed i henholdsvis oplysninger eller dokumenter, jf. stk. 1,og sager, jf. stk. 2, undtaget fra aktindsigt.3.I lyset af den usikkerhed om ekstraheringspligtens omfang efter for-slaget til forvaltningslovens § 14 a, stk. 1, jf. lovforslagets § 1, nr. 4, somdet udkast til forslag til lov om ændring af forvaltningsloven og retspleje-loven, der har været sendt i høring, har givet anledning til, har Justitsmi-nisteriet ændret i lovforslagets almindelige bemærkninger herom og ibemærkningerne til den pågældende bestemmelse, således der ikke ertvivl om, at der med § 14 a lægges op til at videreføre gældende ret, og aten gennemførelse af lovforslaget ikke vil betyde en indsnævring af plig-ten til at foretage ekstrahering. Justitsministeriet har herunder i lovforsla-gets almindelige bemærkninger indsat et andet eksempel til illustrationaf, hvad der efter forslaget til forvaltningslovens § 14 b skal forstås veden intern faglig vurdering, end det eksempel som tilsyneladende navnliger baggrund for den anførte usikkerhed om, hvorvidt den foreslåede § 14a i forvaltningsloven vil videreføre gældende ret.63

4.I lyset af høringssvaret fra Danmarks Medie- og Journalisthøjskole erdet i pkt. 4.3.7.4.1 og pkt. 4.3.7.4.2 i lovforslagets almindelige bemærk-ninger i omtalen af, at der ikke vil skulle foretages ekstrahering af ”inter-ne faglige vurderinger, der vil afspejle de politisk-strategiske overvejel-ser tilføjet ”i det omfang” på linje med bemærkningerne forslaget til of-fentlighedslovens § 29, stk. 1, 1. pkt..5.I bemærkningerne til forslaget til retsplejelovens § 41 g om aktindsigt ibødeforlæg vedtaget af en juridisk person, jf. bemærkningerne til lovfors-lagets § 2, nr. 8, er det præciseret, at der efter anmodning bør gennemfø-res en anonymisering af oplysninger om enkeltpersoners rent private for-hold eller virksomheders erhvervshemmeligheder i et bødeforelæg, hvisanonymiseringen kan foretages uden nævneværdig brug af myndighe-dens ressourcer.