L 90 - 2010-11 (1. samling) - Bilag 6: Henvendelse af 6/1-11 fra Danske Mediers Forum

Vedr. Lov om offentlighed i forvaltningen, lovforslag L 90.Danske Mediers Forum har bedt om foretræde for Retsudvalget i anledning af den forestående be-handling af forslaget til lov om offentlighed i forvaltningen. I den forbindelse fremsender DanskeMediers Forum hermed sammenslutningens bemærkninger til lovforslaget til udvalgets orientering.Danske Mediers Forum skal indledningsvis understrege, at lovforslaget indeholder mange positiveog essentielle tiltag, der vil medføre en betydelig styrkelse af lovens grundlæggende princip omoffentlighed, herunder udvidelser af lovens anvendelsesområde, ret til temaindsigt og dataudtrækm.v., lovfæstelse af forvaltningsmyndighedernes journaliseringspligt, ret til indsigt i de fagligepræmisser som en forvaltningsmyndighed har baseret et lovforslag, en redegørelse og/eller politiskhandlingsplan på, etablering af en offentlighedsportal samt effektivisering af den administrativeklagebehandling.Det er i den forbindelse særdeles vigtigt, at disse fine tiltagikkeoverses i den forestående behand-ling af lovforslaget som følge af en fokusering på de mere kontroversielle undtagelser. Der henvi-ses i den forbindelse til Danske Mediers Forums høringssvar af 1. marts 2010 (L 90, bilag 1), hvorde ovennævnte bestemmelser i Offentlighedskommissionens lovudkast er mere indgående behand-let.Sammenslutningen ønsker med denne henvendelse at fremhæve de ganske få men meget væsent-lige dissenser, som et mindretal af Offentlighedskommissionen afgav, og som desværre ikke kom-mer til udtryk i lovforslagets bestemmelser, samt nogle yderligere elementer i lovforslaget, der børgive anledning til refleksion. Dissenserne vedrører:•••KalenderundtagelsenUndtagelsen for dokumentudveksling mellem ministre og folketingsmedlemmerInterne faglige vurderinger i endelig form

Justitsministeriets lovforslag er ved første øjekast identisk med det lovudkast, der er indeholdt iOffentlighedskommissionens betænkning (betænkning nr. 1510). Ved en nærmere gennemgang aflovforslaget fremgår det dog, at ministeriet har foretaget en række ændringer og præciseringer så-vel i lovteksten som i bemærkningerne til enkelte bestemmelser. Ændringer, der i visse tilfælde gårvidere end den afgrænsning, som den oprindelige formulering var et udtryk for, og som var grund-laget for enighed blandt kommissionens medlemmer.De væsentligste af disse ændringer og/eller ”præciseringer”, der har betydning for offentlighedensadgang til aktindsigt, vil blive behandlet nedenfor, og vedrører følgende bestemmelser:•••••Afgrænsning af hvilke offentligt ejede selskaber, der omfattes af § 4Ny ministerbemyndigelse § 5, stk. 2Indskrænkning af muligheder for dataudtræk § 11Svækkelse af retten til databeskrivelser i § 12, stk. 3Begrænsning af journaliseringspligten § 15

Mindretallets dissenserFlere af Danske Mediers Forums medlemmer deltog i arbejdet i Offentlighedskommissionen, og dis-se medierepræsentanter stod – sammen med andre kommissionsmedlemmer - bag de dissenser,der fremgår af kommissionens betænkning. Dissenser som efter sammenslutningens opfattelse ermeget væsentlige, såfremt den nye offentlighedslov skal sikre det grundlæggende princip omåbenhed og demokratisk kontrol med den offentlige forvaltning.Kalenderundtagelsen og åbenhedsordningenDen 29. maj 2009 vedtog Folketinget et lovforslag om at undtage ministerkalendere fra offentlig-hedsloven. Det nu fremsatte lovforslags § 22 udvider imidlertid den bestående kalenderundtagelsebetydeligt, idet den fastslår en generel undtagelse for samtlige kalendere, der føres af den offentli-ge forvaltning.Danske Mediers Forum finder ligesom Offentlighedskommissionens mindretal, at en generel undta-gelse vil indebære et uforholdsmæssigt stort indgreb i den almindelige åbenhed om den offentligeforvaltnings aktiviteter, herunder fx møder, konferencer og embedsrejser. Den nødvendige beskyt-telse af privatsfæren, som er det bærende argument for en generel undtagelse af alle kalendere,der føres af den offentlige forvaltning, kan ske ved en langt mindre indgribende foranstaltning –nemlig ved at myndigheden i det konkrete tilfælde påberåber sig lovforslagets § 30, der giver mu-lighed for at undtage oplysninger om private forhold m.v.Folketingets vedtagelse af undtagelsen for ministerkalendere skete som led i en politisk aftale, dersom modvægt indebar en udvidet informationspligt om ministres udgifter, aktiviteter og modtagel-se af gaver. Kravet om en udvidet informationspligt er modsat ministerkalenderundtagelsen ikkelovfæstet til trods for, at informationspligten er en forudsætning for kalenderundtagelsen. Da de totiltag er tæt forbundne bør informationspligten tillige lovfæstes og indarbejdes i lovforslagets § 17om aktiv information. Der henvises til Offentlighedskommissionens betænkning side 491, hvormindretallets konkrete forslag til en lovfæstelse af ministres aktive informationspligt fremgår.Sidst men ikke mindst bør det følge af lovforslagets § 14, stk. 2, at meroffentlighedsprincippet og-så finder anvendelse i forhold til kalenderundtagelsen. Lovforslagets nuværende præcisering af, atmeroffentlighedsprincippet alene gælder visse men ikke alle lovens undtagelsesbestemmelser erikke befordrende for åbenheden og medfører en reel devaluering af meroffentlighedsprincippet somet generelt princip.

Ingen undtagelse af dokumenter, der udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmerSom det fremgår af Offentlighedskommissionens betænkning tog medierne ikke afstand fra forsla-get om at indføre en ny undtagelse for dokumenter, der udveksles i forbindelse med ministerbetje-ning, så længe der alene er tale om forberedelse af sager, hvor ministeren udøver sin funktion somregeringspolitiker. Dette skyldes bl.a. en erkendelse af, at forslaget – som i øvrigt var forudsat iOffentlighedskommissionens kommissorium – har sin baggrund i de nye og ændrede samarbejds-

strukturer i forvaltningen, der efter sigende afstedkommer et øget tværministerielt samarbejde omsager og beslutninger af politisk karakter.Mediernes accept af ministerbetjeningsreglen skal fortolkes ganske snævert og omfatter såledesikke forslaget om at indføre en ny undtagelse af dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellemministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning eller anden tilsvarendepolitisk proces, jf. forslagets § 27, nr. 2.Begrundelsen for at undtage udveksling af disse dokumenter er – ligesom ministerbetjeningsreglen- at beskytte den politiske beslutningsproces. Bestemmelsen er dog yderst betænkelig, bl.a. fordibegrebet ”anden tilsvarende politisk proces” er en meget elastisk formulering, der bliver vanskeligat afgrænse i praksis.I betragtning af at der allerede er mulighed for at føre fortrolige drøftelser om lovforslag samt poli-tiske initiativer, ses der ikke at være noget belæg for at indføre denne meget vidtgående undtagel-sesbestemmelse, der i realiteten vil betyde en væsentlig forringelse af offentlighedens ret til indsigtog kontrol med politiske beslutninger, som ellers er et væsentligt demokratisk kendetegn.Der henvises i den forbindelse til mulighederne for at udveksle dokumenter om lovgivningsinitiati-ver uden offentlighed i henhold til lovforslagets § 20 samt ministerbetjeningsdokumenter i § 24.Dertil kommer, at folketingsmedlemmer og partigrupper ikke er omfattet af offentlighedsloven ogsåledes har mulighed for at kommunikere både mundtligt og skriftligt i fortrolighed. Dette gælderogså ministeren, når kommunikationen sker som led i dennes rolle som partipolitiker. Der henvisesi øvrigt til mindretallets dissens i Offentlighedskommissionens betænkning (s. 614 ff.). Danske Me-diers Forum skal derfor indtrængende opfordre til, at lovforslagets § 27, nr. 2 fjernes.

Ret til indsigt i interne faglige vurderinger i endelig formHensynet til den demokratiske proces tilsiger, at offentligheden får indsigt i de faglige præmisser,som forvaltningsmyndigheden har baseret et lovforslag, en redegørelse eller en handlingsplan på.Danske Mediers Forum tager – ligesom kommissionens mindretal – afstand fra lovforslagets § 29stk. 1, 2. pkt., hvorved faglige vurderinger i endelig form, der er udarbejdet til brug for minister-rådgivning eller rådgivning af formandskabet for KL og Danske Regioner, undtages adgangen tilaktindsigt.Dette forekommer forkert, dels fordi der ikke er tale om foreløbige udkast, der kan ændres, og delsfordi disse vurderinger indgår som grundlag for offentliggjorte tiltag. Når det politiske tiltag i formaf et lovforslag, en redegørelse eller en handlingsplan er besluttet og offentliggjort, er der ikkelængere et hensyn at tage til den interne politiske beslutningsproces, som ellers er argumentet forundtagelsen. Der er derimod et tungtvejende demokratisk hensyn til offentlighedens ret til indsigt ide faglige præmisser for et konkret politisk tiltag.Der henvises til mindretallets dissens i Offentlighedskommissionens betænkning s. 633 nederst ogs. 639 - 640.Væsentlige ændringer i lovforslaget i forhold til Offentlighedskommissionens lovudkast§ 4 - offentligt ejede selskaberDen stadig hyppigere henlæggelse af offentlige opgaver til offentligt ejede selskaber, hvorved of-fentlighedens adgang til indsigt i løsningen af de enkelte opgaver og ikke mindst de anvendte res-

sourcer bliver afskåret, har affødt en del berettiget kritik og debat. Lovforslagets § 4 har til formålat imødekomme denne kritik samt skabe mere åbenhed om den offentlige forvaltnings virksomhedved som noget nyt at udvide lovens organisatoriske anvendelsesområde til også at gælde offentligtejede selskaber, hvor mere end 75 % af ejerandelene tilhører danske forvaltningsmyndigheder.Det fremgår imidlertid af Justitsministeriets bemærkninger, at ministeriet har iværksat en høring afsamtlige ministerier samt KL og Danske Regioner med henblik på at få afklaret, hvilke eksisterendeselskaber, der alligevel skal undtages aktindsigt efter § 4, stk. 2.Med henblik på at sikre overblik og vished om undtagelsens reelle omfang, skal Danske MediersForum opfordre til, at behandlingen i Folketingets Retsudvalg m.v. afventer høringsprocessen, så-ledes at høringsresultatet kan inddrages i forbindelse med Folketingets behandling af netop dennebestemmelse.Det forekommer useriøst, såfremt bestemmelsen gøres illusorisk allerede inden lovens ikrafttræ-delse som følge af, at omfanget af navngivne selskaber, der alligevel ikke ønskes omfattet af of-fentlighedslovens regler om aktindsigt, viser sig at være uforholdsmæssigt stort.

§ 5, stk. 2 - ny ministerbemyndigelse giver mulighed for at undtage nærmere angivne selskaberEfter bestemmelsen i stk. 1 skal offentlighedslovens regler om aktindsigt omfatte selskaber, insti-tutioner, personligt ejede virksomheder, foreninger m.v., i det omfang de ved eller i henhold til lovhar fået beføjelse til at træffe afgørelse på statens, en regions eller en kommunes vegne.Dette er en naturlig udvidelse af lovens anvendelsesområde, da institutionerne har en stærk funk-tionel tilknytning til det offentlige i og med, at de er tillagt afgørelseskompetence på det offentligesvegne.I Justitsministeriets lovforslag er der imidlertid – som en ny ændring i forhold til kommissionenslovudkast – indsat en bemyndigelse for vedkommende minister til at undtage disse typer af selska-ber, institutioner m.v. fra offentlighedslovens anvendelsesområde, uanset at de træffer juridiskbindende afgørelser på det offentliges vegne.Ministerbemyndigelsen er ikke velbegrundet. Det kan i den forbindelse undre, at denne tiltrængteudvidelse af lovens anvendelsesområde straks undermineres ved indsættelse af en ministerbemyn-digelse, hvorved de relevante institutioner alligevel kan undtages.Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at ministerbemyndigelsen forudsættes anvendt i til-fælde, hvor tungtvejende hensyn taler imod, at offentligheden får indsigt i det pågældende institu-tioners afgørelsesvirksomhed. Det præciseres dog ikke, hvilke nærmere angivne hensyn, der ansessom tungtvejende, hvilket er klart uhensigtsmæssigt, da hverken myndighederne eller offentlighe-den har mulighed for at gennemskue, hvornår dette retmæssigt kan ske.Såfremt ministerbemyndigelsen alligevel fastholdes bør det utvetydigt fremgå af bemærkningerne,at ressourcemæssige hensyn ikke skal kunne anvendes som begrundelse for at undtage afgørel-sesvirksomheden fra aktindsigtsreglerne. I betragtning af opgavevaretagelsen må det være forud-sat at den pågældende institution, forening m.v. har den fornødne administrative struktur til at va-retage afgørelseskompetencen, og derved også ressourcerne og indsigten til at kunne varetage be-gæringer om aktindsigt fra såvel parter som offentligheden.

§ 11 - dataudtrækBestemmelsen, der er en værdifuld nyskabelse, fastsætter en ret for offentligheden til under vissebetingelser at kræve, at en forvaltningsmyndighed foretager og udleverer en sammenstilling af op-lysninger (dataudtræk) i myndighedens databaser, som myndigheden ikke allerede har foretaget.Betingelserne er bl.a., at udtrækket kan foretages ved enkle kommandoer, der har til formål at sik-re, at sammenstillingen ikke bliver for ressourcemæssig belastende i forhold til den tid, som et gi-vent dataudtræk vil kunne tage.I forhold til kommissionens lovudkast har Justitsministeriet foretaget en ændring i selve lovteksten,der præciserer, at retten til dataudtræk alene gælder, hvis udtrækket kan foretages ved ”fåogenkle kommandoer”. Tilføjelsen af ordet ”få” indebærer en yderligere begrænsning af mulighedenfor at få dataudtræk, idet dette også udelukker dataudtræk, i de tilfælde hvor der skal foretagesflere simple kommandoer, der dog kan foretages relativt hurtigt, og derfor ikke kan anses som res-sourcekrævende hverken tidsmæssigt eller fagligt.At få adgang til dataudtræk er ligeså værdifuld en aktindsigtsform, som den mere traditionel papir-baseret aktindsigt og bør ikke bagatelliseres ved at indføre yderligere krav til tidsforbruget.Danske Mediers Forum kan selvsagt ikke støtte denne stramning af bestemmelsen.§ 12, stk. 3 - myndigheders pligt til at sikre udarbejdelse af databeskrivelserBestemmelsen fastsætter, at der i forhold til databaser, der af forvaltningsmyndigheden etablereseller udvikles efter lovens ikrafttræden, gælder en pligt for myndigheden til at sikre, at der skerden fornødne udarbejdelse af en databeskrivelse, som forudsat i bestemmelsens stk. 1.Lovforslaget afviger dog fra den tilsvarende bestemmelse i kommissionens lovudkast, idet der i lov-teksten er indføjet et forbehold om, at dette ikke gælder, såfremt udarbejdelsen indebærer ”etvæ-sentligt ressourceforbrug”.Denne fremhævelse af ressourceforbruget som en legitim begrundelsefor at undlade udarbejdelsen af en databeskrivelse svækker offentlighedens ret til indsigt i databe-skrivelserne.I forbindelse med etableringen eller udviklingen af en database er det helt sædvanligt, at der udar-bejdes en såkaldt kravspecifikation, der indeholder en oversigt over de data og funktioner m.v.,som den pågældende database skal besidde, når det leveres til brug for myndigheden. I de tilfæl-de, hvor forvaltningsmyndigheden ikke har udarbejdet en særskilt databeskrivelse, som forudsat iloven, vil denne kravspecifikation kunne anvendes som grundlag for myndighedens udarbejdelse afen databeskrivelse. Det er derfor svært at se, at udarbejdelsen af databeskrivelsen til nyere data-baser med rimelighed vil kunne afvises under henvisning til et væsentligt ressourceforbrug.

gået til eller oprettet”af en forvaltningsmyndighed. Dette er en klar begrænsning af journalise-ringspligten, da det er indlysende, at der vil være dokumenter, der oprettes som led i forvalt-ningsmyndighedens administrative sagsbehandling og som har betydning for en sag, men som ikkeafsendes og derfor ifølge Justitsministeriets lovforslag ikke vil skulle journaliseres.Dette finder Danske Mediers Forum meget betænkeligt, da de ovennævnte hensyn, som journalise-ringspligten varetager, hermed svækkes, og det er umiddelbart vanskeligt at se begrundelsen forden skete differentiering. Denne fortolkning af journaliseringspligten kan på ingen måde udledes afde bemærkninger, som kommissionen afgav i tilknytning til bestemmelsen i lovudkastet, og Medi-erne undrer sig i øvrigt over, at denne afvigelse ikke er fremhævet eller nærmere forklaret i mini-steriets bemærkninger til lovforslaget.Medierne finder endelig, at der mangler en journaliseringsfrist for interne dokumenter i endeligform. Der bør som minimum fastsættes klare retningslinjer for, hvornår et internt dokument medrimelighed kan anses som værende endeligt. Det er i den forbindelse relevant at henvise til Offent-lighedskommissionens betænkning side 948 øverst, hvor det bl.a. fremgår, at interne dokumenteranses som endelige, når de har været tillagt faktisk betydning i forbindelse med behandlingen af ensag m.v.

§ 18 - OffentlighedsportalDanske Mediers Forum har store forventninger til etableringen af en såkaldt Offentlighedsportal,der med de forskellige former for oplysninger om aktindsigt hos forvaltningen vil fremme borgerneskendskab til aktindsigtsreglerne og derved styrke offentligheden.Danske Mediers Forum efterlyser dog en konkret tidsfrist for etablering af portalen. Denne bør ioverensstemmelse med Offentlighedskommissionens indstilling herom i betænkningen (side 855)fastsættes til senest et år efter lovens ikrafttrædelse.§ 33, nr. 5 - om undtagelse af visse andre oplysningerDanske Mediers Forum har noteret, at Justitsministeriet konstaterer, at opretholdelsen af general-klausulen, hvorved retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyt-telse af (udefinerbare) private og offentlige interesser, formentlig ikke er foreneligt med Europarå-dets Konvention om aktindsigt.Dette er i og for sig ikke overraskende, idet generalklausulen i offentlighedsloven løbende har givetanledning til debat og kritik, i og med at denne brede opsamlingsbestemmelse ofte ses brugt afmyndighederne, når de andre særlige undtagelsesbestemmelser i loven ikke kan forhindre aktind-sigt. Det kan derfor undre, at konstateringen af, at opsamlingsbestemmelsen rent faktisk er i stridmed Europarådets Konvention, ikke giver Justitsministeriet anledning til andre overvejelser end etegentlig forbehold, når konventionen skal ratificeres af Danmark.Medierne finder, at opretholdelsen af denne opsamlingsbestemmelse er i strid med lovforslagetsintention om at styrke offentlighedens adgang til aktindsigt og skal af ovennævnte grunde indstille,at § 33, nr. 5, fjernes fra lovforslaget.§ 42, stk. 9 - Undtagelsesbestemmelser til offentlighedsloven fastsat i anden lovgivningSom det fremgår af bilag 5 i Offentlighedskommissionens betænkning er der identificeret et bety-deligt antal undtagelsesbestemmelser til offentlighedslovens almindelige regler om aktindsigt i sær-

lovgivningen. Det er dog fortsat uklart, hvorvidt og i hvilket omfang disse særlige undtagelsesbe-stemmelser skal opretholdes.I lyset af lovforslagets konkrete undtagelsesbestemmelser og ikke mindst behovet for at skaffe of-fentligheden indsigt i samt overblik over rækkevidden af offentlighedslovens regler om aktindsigtskal Danske Mediers Forum opfordre til, at den fornødne vurdering af, hvorvidt disse særlige und-tagelsesbestemmelser fortsat er velbegrundet, bliver igangsat snarest muligt hos de respektiveforvaltningsmyndigheder. En lignende opfordring er i øvrigt at finde i Offentlighedskommissionensbetænkning side 895 nederst.Danske Mediers Forum ser frem til et snarligt foretræde for Retsudvalget med henblik på en drøf-telse af disse synspunkter.Henvendelse kan rettes til seniorkonsulent, cand. jur. Christina Moshøj på tlf. 33 97 40 00 eller e-mail[email protected].Med venlig hilsenDanske Mediers ForumEbbe DalAdm. Direktør, DDFChristian KierkegaardDirektør, Danske Specialmedier