L 90 - 2010-11 (1. samling) - Bilag 21: Henvendelse af 1/3-11 fra mindretallet i Offentlighedskommissionen

Forudsætningerne for Offentlighedskommissionens mindretals støtte til ministerbetjenings-reglen er bristetMindretallet i Offentlighedskommissionen retter herved henvendelse til Folketingets Retsudvalgmed henblik på at gøre opmærksom på, at forudsætningen for at støtte forslaget om en ny undtagel-se for ministerbetjening som foreslået i Offentlighedskommissionens betænkning og senest i Ju-stitsministeriets forslag til en ny offentlighedslov (L 90) ikke længere ses at være til stede efter of-fentliggørelsen af en række svar fra Justitsministeriets Statsretskontor til Retsudvalget.Indledningsvis skal det bemærkes, at mindretallet i Offentlighedskommissionen omfatter medlem-merne udpeget efter indstilling fra en række medier (Kate Bluhme, DJ, Ebbe Dal, DDF, MikkelHertz, TV2, Peter Skov Tvermoes, DR, Christian Kierkegaard, Danske Specialmedier), et medlemudpeget efter indstilling fra Journalisthøjskolen (Oluf Jørgensen), to medlemmer udpeget efter ind-stilling fra Dansk Folkeoplysnings Samråd (Jette Kammer Jensen, Kim Hjerrild) samt et medlemudpeget efter indstilling fra Institut for Menneskerettigheder (Eva Ersbøll). Når der i nedenståendeskrives mindretallet, er det således ovennævnte personer, der refereres til.BaggrundForslaget til ny undtagelse for ministerbetjening (§ 24) skal vurderes i sammenhængmed reglerne om aktindsigt i oplysninger om sagens faktiske grundlag (§ 28) og i faglige vurderin-ger i endelig form (§ 29). Der er tale om en helhed, og mindretallet skrev i dissensen til § 29 bl.a.:"Det er vigtigt, at denne øgede beskyttelse af sagsforberedelse ikke står alene. Afgørende demokra-tiske hensyn, der kommer til udtryk i offentlighedslovens formål, taler for at styrke offentlighedensret til indsigt i grundlaget for beslutninger, og Offentlighedskommissionens lovudkasts § 29 inde-holder derfor en ny bestemmelse om ret til indsigt i interne faglige vurderinger" (betænkningen side639). Denne forudsætning blev undermineret med kommissionsflertallets forslag om særlige undta-gelser for ministerrådgivning, rådgivning af formandskabet for KL og Danske Regioner og lovplig-tige planer i kommuner og regioner (§ 29). Dette forslag, der undtager de vigtigste politiske beslut-ninger, indgår i lovforslaget.Folketinget Retsudvalg har i forbindelse med lovforslagets behandling i Folketinget stillet en rækkespørgsmål til konkrete eksempler. Justitsministeriets svar på flere af spørgsmålene indsnævrer rettentil indsigt i en sags faktiske grundlag og i endelige faglige vurderinger og viser svagheder ved for-muleringer. Dermed er grundlaget for mindretallets accept af undtagelsen for ministerbetjening ble-vet yderligere undermineret.

Ændringsforslag til ministerbeljeningsreglen § 24Begrebet ministerbetjening er blevet stærkt kritiseret i høringssvar og i den offentlige debat. Ju-stitsministeriets svar på Retsudvalgets mange spørgsmål om ministerbetjening har desværre ikkeskabt klarhed om det afgørende kriterium - "udveksling i en sammenhæng og på et tidspunkt, hvorministeren har eller må forventes at få behov for rådgivning". § 24, stk. 2 giver en vis afgrænsning,men i øvrigt kan stort set alle sager - store som små - havne på ministerens bord på et eller andettidspunkt og dermed undtages som ministerbetjening.Begrebet ministerrådgivning er derimod defineret præcist som dokumenter, der udarbejdes medhenblik på at skulle tjene som grundlag for den direkte ministerrådgivning. Begrebet ministerråd-givning bør ikke anvendes som undtagelse i § 29, stk. 1, der handler om det endelige grundlag forlovforslag, offentliggjorte planer m.v.. Ministerrådgivning kan i stedet anvendes i § 24 og med den-ne placering give mulighed for undtagelser af dokumenter, der skal forelægges ministeren eller pået ministermøde samt udkast til sådanne dokumenter.Det er vigtigt, at fastholde et af formålene bag § 24, nemlig at der skal være mulighed for på enformløs måde at udvikle idéer og overveje forskellige løsningsmuligheder i sagstyper, der kræversamarbejde på tværs af ministerier og styrelser. Der skal også være mulighed for fortrolige diskus-sioner mellem ministre, uden at det nødvendigvis skal ske mundtligt via telefon eller på møder.Mindretallet anbefaler, at § 24, stk. 1 ændres til følgende ordlyd:"Retten til aktindsigt omfatter ikke:1) Dokumenter udarbejdet til ministerrådgivning og foreløbige overvejelser omløsningsmuligheder i interne dokumenter, der udveksles mellem et ministeriumsdepartement og dets underordnede styrelser.2) Dokumenter udarbejdet til ministerrådgivning og foreløbige overvejelser omløsningsmuligheder i interne dokumenter, der udveksles mellem ministerier.De foreslåede kriterier giver større klarhed end begrebet ministerbetjening, og undtagelsen får etsnævrere indhold, f.eks. vil en anmodning om data, der skal beskrive de faktiske forhold, ikke væreomfattet (L 90 - bilag 5 - sag A).Ændringsforslag til § 28Bemærkningerne til § 28 i Justitsministeriets forslag til lov om offentlighed i forvaltningen (L 90)fastslår på linje med Offentlighedskommissionens betænkning, at retten til aktindsigt omfatter op-lysninger om endelige beslutninger, der ikke fremgår af et selvstændigt dokument. I Justitsministe-riets svar på spørgsmål til et af Retsudvalget eksempler (L 90 - bilag 5 - sag B) ser ministeriet bortfra, at indstillingen til beslutning om implementering af et EU-direktiv er blevet godkendt af mini-steren.Der må ikke være tvivl om retten til aktindsigt i endelige beslutninger. Denne centralerettighed bør fremgå af lovteksten og ikke kun af bemærkninger, der kan overses.

Mindretallet anbefaler derfor, at der stilles et ændringsforslag til § 28, stk. 1, hvor ordene "og ende-lig beslutning om sagens afgørelse" tilføjes.§ 28, stk.l, 1. pkt. får derved følgende ordlyd:"Retten til aktindsigt i dokumenter omfattet af§ 23, § 24, stk. 1, § 25 og § 27, nr. 1-4, omfatter uan-set disse bestemmelser oplysninger om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne errelevantefor sagen, og den endelige beslutning om sagens afgørelse. "Som konsekvens bør overskriften til § 28 ændres til: "Meddelelse af faktiske oplysninger, endeligebeslutninger og eksterne faglige vurderinger".Lovforslagets bemærkninger til § 28 fastslår ligesom Offentlighedskommissionens betænkning, atretten til aktindsigt omfatter oplysninger om metoder og forudsætninger, som en forvaltningsmyn-dighed har anvendt ved fastlæggelsen af oplysninger om en sags faktiske grundlag. Trods dennepræcisering i bemærkningerne forudsætter Justitsministeriet i et svar om et af Retsudvalgets eksem-pler (L 90 - bilag 5 sag A), at en anmodning om data, der skal opfylde en bestemt forudsætning,ikke er omfattet.I forbindelse med ændringsforslag til § 28 bør det derfor præciseres i bemærkningerne, at retten tilaktindsigt i en sags faktiske grundlag omfatter anmodninger om data.Ændringsforslag til § 29Det er meget vigtigt for den demokratiske kontrol og debat, at den nye offentlighedslov sikrer ret tilindsigt i de faglige vurderinger i endelig form inklusive ved de vigtigste politiske beslutninger jf.mindretallets dissens til § 29 i Offentlighedskommissionens betænkning (s. 631, 633-634, 639-640.)Bemærkningerne til § 29 (L 90) fastslår på linje med Offentlighedskommissionens betænkning, atendelige faglige vurderinger som udgangspunkt skal omfattes af retten til aktindsigt, og juridiskevurderinger er udtrykkeligt nævnt i den forbindelse. Et af Justitsministeriets svar til eksemplet omimplementering af EU-direktiv lægger imidlertid til grund, at retten til indsigt hverken omfatter Ar-bejdstilsynets juridiske vurdering af det pågældende direktiv eller Arbejdstilsynet vurdering af dearbejdsmiljømæssige konsekvenser. Justitsministeriets svar indsnævrer således begrebet fagligevurderinger i endelig form i en grad, der vil gøre bestemmelsen næsten illusorisk.I samme svar udtrykker Justitsministeriet endvidere tvivl med hensyn til, om Arbejdstilsynets notatvedrører en sag om "et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse,handlingsplan eller lignende". Eksemplet og svaret viser en svaghed ved formuleringen af lovtek-sten, fordi det ikke sikrer indsigt i tilfælde, hvor offentliggørelse af en endelig politisk beslutningikke sker ved aktiv offentliggørelse fra myndigheden.Mindretallet anbefaler, at der stilles ændringsforslag til § 29, stk. 1, hvor ordene "en endelig beslut-ning" tilføjes i 1. pkt., og - på linje med dissensen - at 2. pkt. udgår.

§ 29, stk. 1 får derved følgende ordlyd:"Retten til aktindsigt i dokumenter omfattet af § 23, § 24, stk. 1, § 25 og § 27, nr. 1-3, omfatter uan-set disse bestemmelser oplysninger om interne faglige vurderinger i endelig form, i det omfang op-lysningerne indgår i en sag om et fremsat lovforslag, en endelig beslutning eller en offentliggjortredegørelse, handlingsplan eller lignende. "Ifølge lovforslagets bemærkninger til § 29 skal retten til indsigt i endelige faglige vurderinger haveet snævert anvendelsesområde i kommuner og regioner og skal ikke gælde ved lovpligtige planer.Dermed undtages f.eks. grundlaget for politiske beslutninger om skole- og sygehusstruktur. Mindre-tallet anbefaler, at det i forbindelse med ændringsforslag til § 29 bliver præciseret, at retten til ind-sigt i faglige vurderinger i endelig form også omfatter lovpligtige planer, der er offentliggjort ellerbesluttet af kommuner og regioner. På baggrund af Justitsministeriets svar vedrørende eksempletmed Arbejdstilsynets oplæg til ministerbeslutning om EU-direktivet anbefales endvidere, at detpræciseres, at endelige, faglige vurderinger fra en myndighed med særlige forudsætninger for atudtale sig om et bestemt spørgsmål eller emne er omfattet.Som nævnt af flere ordførere er opgaven at finde den rette balance mellem saglige beskyttelseshen-syn under forberedelse og offentlighedens ret til at kontrollere magtudøvelsen og grundlaget fordenne. Denne opgave er hverken løst i den gældende lov eller i L 90. Mindretallet håber med for-slagene at kunne bidrage til, at den rette balance bliver et kendetegn for den nye offentlighedslov.Dissenser og andre afvigelserAfslutningsvis er det vigtigt at påpege, at Justitsministeriets forslag til lov om offentlighed i forvalt-ningen i øvrigt også indeholder andre afvigelser - såvel i selve lovteksten som i bemærkningerne tildisse - i forhold til det lovudkast som er indeholdt i Offentlighedskommissionens betænkning. Daflere af disse ændringer forrykker den balance samt ikke mindst forståelse af centrale begreber, somden oprindelig lovtekst var udtryk for, finder mindretallet det væsentlig at nævne problemstillingen.Tilføjelsen af ordet "få" i lovforslagets § 11 om dataudtræk, og indsnævring af hvilke dokumenter,der skal journaliseres i medfør af § 15 angående joumaliseringspligten er oplagte eksempler på væ-sentlige ændringer og præciseringer som Justitsministeriet har foretaget, og som ikke er konsistentemed de drøftelser og den enighed, som lå til grund for Offentlighedskommissionens forslag. Denneproblemstilling samt eksempler på andre afvigelser behandles i øvrigt i flere af de høringssvar, somRetsudvalget har modtaget siden lovforslagets fremsættelse.Det er endvidere relevant at påpege, at betydningen af Europarådets Konvention om aktindsigt ikkeer blevet drøftet i forbindelse med Offentlighedskommissionens arbejde. Dette er beklageligt i ogmed, at der ikke er sikkerhed for, at lovforslaget er fuldt ud foreneligt med konventionen.Det skal for en god ordens skyld endelig understreges, at de af mindretallets afgivne dissenser ved-rørende kalenderundtagelsen (§ 22), undtagelsen af dokumenter, der udveksles mellem ministre ogfolketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces(§ 27, nr. 2) samt undtagelsen af faglige vurderinger i endelig form, der er udarbejdet til brug forministerrådgivning eller rådgivning af formandskabet for KL og Danske Regioner (§ 29, stk. 1, 2.pkt.) fortsat står ved magt. Ovennævnte kritik samt ændringsforslag til ministerbetjeningsreglenm.fl. ændrer således ikke herpå.