høringssvar vedrørende Offentlighedskommissionens

Betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven

I. Høringen

Offentlighedskommissionens betænkning nr. 1510/2009 om offentlig-hedsloven og det heri indeholdte lovudkast har været sendt til høring hosfølgende myndigheder og organisationer mv.:Advokatrådet, Akademikernes Centralorganisation (AC), Amnesty Inter-national, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Berlingske Media, Central-organisationernes FællesUdvalg, Civilstyrelsen, Dagbladet Information,Danmarks Jurist- og Økonomforbund (DJØF), Danmarks Lokal-Tv For-ening, Danmarks Medie- og Journalisthøjskole, Danmarks Radio, DanskArbejdsgiverforening (DA), Danske Advokater, Danske Dagblades For-ening, Danske Havne, Danske Mediers Forum, Danske Regioner, DanskErhverv, Dansk Erhvervsfremme, Dansk Folkeoplysnings Samråd, Dan-ske Specialmedier, Dansk Industri (DI), Dansk Journalistforbund, DanskMagasinpresses Udgiverforening, Dansk Student Tv Forening, Datatilsy-net, Den Danske Dommerforening, Den Kristne Producentkomité, DetKommunale Kartel, Det Ny Public Serviceråd, Danske Idebaserede Lo-kale Elektroniske Medier (DILEM), Direktoratet for Kriminalforsorgen,Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen, 3F – Faglige FællesForbund, Familiestyrelsen, Foreningen af Advokater og Advokatfuld-mægtige, Foreningen af Danske Interaktive Medier, Foreningen af Dan-ske Lokale Ugeaviser, Foreningen af Offentlige Anklagere, Foreningenaf Statsforvaltningsdirektører, Foreningen af Statsforvaltningsjurister,FTF, Handels- og Kontorfunktionærernes forbund i Danmark, FTF, Insti-tut for Menneskerettigheder, Juridisk Institut – Syddansk Universitet, Ju-ridisk Institut – Aalborg Universitet, Juridisk Institut – Aarhus Universi-tet, Jyllandsposten, Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte

(KTO), Kommunernes Landsforening (KL), Konkurrencestyrelsen, Kri-minalpolitisk Forening, Kristeligt Dagblad, Københavns Retshjælp, Kø-benhavns Universitet – Det Juridiske Fakultet, Landsforeningen af For-svarsadvokater, Landsorganisationen i Danmark (LO), Politidirektørfor-eningen, Politiforbundet, Politiken, Procesbevillingsnævnet, Producent-foreningen, Præsidenten for Københavns Byret, Præsidenten for Retten iAalborg, Præsidenten for Retten i Odense, Præsidenten for Retten i Ros-kilde, Præsidenten for Retten i Århus, Præsidenten for Vestre Landsret,Præsidenten for Østre Landsret, Radio 100 FM/Talpa Radio, Radio 2,Radioerne, Radio- og TV-nævnet, Retspolitisk Forening, Retssikkerheds-fonden, Rigsadvokaten, Rigsombudsmanden på Færøerne, Rigsombuds-manden på Grønland, Rigspolitiet, SAML Sammenslutningen af Medier iLokalsamfundet, SLRTV, Statsforvaltningen Hovedstaden, Statsforvalt-ningen Midtjylland, Statsforvaltningen Nordjylland, StatsforvaltningenSjælland, Statsforvaltningen Syddanmark, Statsansattes Kartel, Stats- ogKommunalt Ansattes Forhandlingsfællesskab (SKAF), TV2/DANMARKA/S, TV3 A/S og Århus Retshjælp.

II. Høringssvarene

Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra følgende myndigheder ogorganisationer mv.:Advokatrådet, Akademikernes Centralorganisation (AC), Danmarks Ju-rist- og Økonomforbund (DJØF), Danmarks Medie- og Journalisthøjsko-le, Danske Advokater, Danske Havne, Danske Mediers Forum, DanskeRegioner, Dansk Erhverv, Dansk Folkeoplysnings Samråd, Dansk Indu-stri (DI), Dansk Journalistforbund, Datatilsynet, Den Danske Dommer-forening, Direktoratet for Kriminalforsorgen, Den Kristne Producentko-mité, Danske Idebaserede Lokale Elektroniske Medier (DILEM), Dom-stolsstyrelsen, Familiestyrelsen, FTF, Institut for Menneskerettigheder,Juridisk Institut – Syddansk Universitet, Kommunale Tjenestemænd ogOverenskomstansatte (KTO), Kommunernes Landsforening (KL), Kø-benhavns Retshjælp, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Præsidentenfor Københavns Byret, Præsidenten for Retten i Aalborg, Præsidenten forRetten i Odense, Præsidenten for Retten i Roskilde, Præsidenten for Ret-ten i Århus, Præsidenten for Vestre Landsret, Præsidenten for ØstreLandsret, Retspolitisk Forening, Retssikkerhedsfonden, Rigsadvokaten,Rigspolitiet, Statsforvaltningen Hovedstaden, Statsforvaltningen Midtjyl-land, Statsforvaltningen Nordjylland, Statsforvaltningen Sjælland, Stats-2

forvaltningen Syddanmark, Stats- og Kommunalt Ansattes Forhandlings-fællesskab (SKAF) og TV2/DANMARK A/S.Foruden ovennævnte myndigheder og organisationer, der er hørt overbetænkningen og lovudkastet, har Ankestyrelsen, Dansk Energi, DanskJournalistforbunds kredsformænd, Dansk Journalistforbund Kreds 6Nordjylland, Dansk Vand- og Spildevandsforening (DANVA), DM-DJØFs FORSKERforum, Foreningen for Undersøgende Journalistik, Je-sper Tynell (cand.mag. i historie og kommunikation og retspolitiskefagmedarbejder), Patientforsikringsforeningen (Patientforsikringen), Sta-tens Arkiver, Åbenhedskomitéen og Åbenhedstinget sendt bemærkningertil betænkningen og lovudkastet.Nedenfor refereres bemærkningerne til betænkningen og lovudkastet.Justitsministeriets kommentarer hertil er anført i kursiv.

1. Høringssvar uden bemærkninger

Den Danske Dommerforening, Direktoratet for Kriminalforsorgen,

Domstolsstyrelsen, Københavns Retshjælp, Præsidenten for Køben-

havns Byret (på vegne af byretspræsidenterne), Præsidenten for Ve-

stre Landsret

Præsidenten for Østre Landsret

har ikke bemærk-ninger til betænkningen og lovudkastet.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Lovens formål mv.

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

Dansk Journalistforbund

finder det positivt, at lovudkastet indledes med en formålsbestemmelse,der understreger offentlighedsprincippets grundlæggende betydning fordemokratiet.

Advokatrådet, Danmarks Jurist- og Økonomforbund

(DJØF), FTF

(der i øvrigt tilslutter sig KTO’s høringssvar) og

Institut

for Menneskerettigheder

bemærker tilsvarende.

DJØF

anfører derudover, at det bør fremgå af formålsbestemmelsen, atoffentlighedsloven også har til formål at skabe legitimitet og effektivitetfor den offentlige forvaltning.

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

anfører supplerende, at for-målet med offentlighedsloven svækkes dels på grund af en ny undtagelse3

for dokumentudveksling mellem ministre og folketingsmedlemmer, delspå grund af vidtrækkende undtagelser for de faglige præmisser ved vigti-ge politiske beslutninger.

Danske Advokater

erklærer sig enig i, at formålet med offentlighedslo-ven bør være at understøtte informations- og ytringsfriheden, borgernesdeltagelse i demokratiet, offentlighedens kontrol med den offentlige for-valtning, mediernes formidling af information til offentligheden og tilli-den til den offentlige forvaltning.

Danske Mediers Forum

hilser Offentlighedskommissionens betænkningvelkommen, men finder, at der er enkelte væsentlige knaster, der såfremtde ikke fjernes fra lovudkastet, vil medføre en alvorlig begrænsning afden nødvendige åbenhed og gennemsigtighed i den offentlige forvalt-ning. Det anføres, at indsættelsen af en formålsparagraf, der betoner, atoffentlighedslovens overordnede sigte er at sikre åbenhed hos den offent-lige forvaltning, i høj grad kan støttes, ligesom det findes prisværdigt, atde grundlæggende hensyn, som loven understøtter, udtrykkeligt nævnes iformålsbestemmelsen. Medierne anfører, at det fremgår af betænknin-gens kapitel 8, at formålsbestemmelsen i sig selv ikke kan benyttes til atskabe rettigheder for den enkelte, men at man har noteret, at det ikke af-vises, at lovudkastets formålsbestemmelse i en fortolkningssituation kananvendes som støtte for at meddele aktindsigt. Det findes endvidere posi-tivt, at der i lovudkastets § 1, stk. 2, tages højde for den teknologiske ud-vikling.

Danske Regioner

er enig i betænkningens mål om øget åbenhed og til-slutter sig generelt kommissionens flertals anbefalinger, herunder de be-stemmelser, som skal beskytte den inderste politiske beslutningsproces.

Dansk Folkeoplysnings Samråd

hilser med stor tilfredshed, at lovensformål ændres, så der også sættes fokus på hensynet til borgernes delta-gelse i demokratiet og hensynet til informations- og ytringsfriheden.

Dansk Industri (DI)

anfører, at linjen i kommissionens lovudkast grund-læggende støttes, og at det især er hensigtsmæssigt, at der er lagt vægt påstørre åbenhed og fleksibilitet med hensyn til form og indhold (herunderisær muligheden for at søge databaseudtræk) som følge af den betydeligedigitalisering af den offentlige forvaltning. DI fremhæver i øvrigt enrække positive elementer ved lovudkastet.4

Den Kristne Producentkomité

Danske Idebaserede Lokale Elek-

troniske Medier

(DILEM) anfører, at lovens formål på en række punk-ter sættes til side, hvilket opleves som et skridt tilbage. Der peges konkretbl.a. på, at det bliver muligt at undtage dokumenter og oplysninger i for-bindelse med ministerbetjening. Det anbefales, at lovgivningen blivermere i tråd med EU’s praksis om offentlighed i forvaltningen.

Retspolitisk Forening

finder det væsentligt, at offentlighedsloven nutilføjes en formålsbestemmelse, som med en kodificering af princippernebag den gældende offentlighedslov fremtræder som en tydeliggørelse oggenerel afklaring. Uanset af Offentligkommissionen i sin betænkning an-fører, at formålsbestemmelsen ikke uden videre kan lægges til grund vedfortolkning af lovens undtagelsesbestemmelser, finder foreningen, at enformålsbestemmelse bør inddrages i alle fortolkningssituationer. For-eningen finder det væsentligt, at det i lovudkastet fastslås, at åbenheds-princippet også gælder ved valg af IT-løsninger.

Retssikkerhedsfonden

udtrykker støtte til den foreslåede udformning afloven og støtter, hvor udvalget er delt, flertallets opfattelse, som efterfondens opfattelse har taget det fornødne hensyn til den uforstyrrede poli-tiske forberedelsesproces. Det anføres, at lovudkastet på en række nyeområder er udtryk for en nødvendig afbalancering af hensyn, der liggerbag loven, over for konkurrencehensyn og administrative hensyn. Detanføres, at formålsbestemmelsen derfor næppe har nogen fortolknings-mæssig værdi, og da den under alle omstændigheder er overflødig, børdet overvejes at lade den udgå.

Foreningen for Undersøgende Journalistik

anfører, at man finder detbemærkelsesværdigt, at Offentlighedskommissionens arbejde samlet setikke har resulteret i et forslag til en ny offentlighedslov, der som grund-princip slår offentlighed i forvaltningen fast med syvtommersøm. Detanføres desuden, at når loven ikke er entydig i formål og hensyn, åbnerdet for forskellige fortolkninger. Foreningen noterer sig dog med glæde,at det med lovudkastets § 1 bliver fastslået, at lovens formål er at sikreåbenhed hos myndighederne, og hilser den fremtidssikring, der ligger i §1, stk. 2, velkommen.Justitsministeriet finder, at formålsbestemmelsen i lovudkastets § 1 – somogså anført i Offentlighedskommissionens betænkning på side 248 – vilvære en væsentlig understregning af det princip om offentlighed ogåbenhed, som også den gældende offentlighedslov bygger på, og at det5

kan være hensigtsmæssigt for såvel offentligheden som forvaltningsmyn-dighederne, at de formål, loven skal varetage, fremgår af lovteksten. Ju-stitsministeriet finder derfor ikke – uanset, at formålsbestemmelsen hver-ken skaber selvstændige rettigheder for borgerne eller pligter for for-valtningsmyndighederne – at formålsbestemmelsen er overflødig.I den forbindelse skal det i øvrigt bemærkes, at Justitsministeriet er enig idet, der er anført i betænkningen på side 249 om, at en formålsbestem-melse ikke betyder, at offentlighedslovens øvrige bestemmelser – herun-der lovens undtagelsesbestemmelser – alene skal fortolkes ud fra et prin-cip om åbenhed. Det eller de hensyn, der ligger bag lovens undtagelses-bestemmelser, skal således tillægges betydning i fortolkningssituationen,og tvivl om fortolkningen af lovens (undtagelses)bestemmelser skal ikkeføre til, at der uden videre med henvisning til offentlighedslovens for-målsbestemmelse skal meddeles aktindsigt. Ministeriet er i øvrigt enig idet, der er anført på side 249 i betænkningen, om, at der ikke er grundlagfor i formålsbestemmelsen at angive de hensyn, som taler imod offentlig-hed, og som søges varetaget med lovudkastets undtagelsesbestemmelser.Særligt for så vidt angår det, som DJØF anfører, om, at det af formåls-bestemmelsen bør fremgå, at offentlighedsloven også har til formål atskabe legitimitet og effektivitet for den offentlige forvaltning, skal Ju-stitsministeriet bemærke, at det fremgår af den nævnte bestemmelse, atde hensyn og formål, der er angivet i bestemmelsens nr. 1-5, er dem, somoffentlighedsloven ”navnlig” skal understøtte. Formålsbestemmelsen ilovudkastets § 1, stk. 1, indeholder således ikke i nr. 1-5 en udtømmendeangivelse af de hensyn og formål, loven skal understøtte, og ministerietfinder ikke grund til at angive yderligere hensyn og formål i bestemmel-sen. Justitsministeriet skal i øvrigt bemærke, at hensynet til at skabe legi-timitet for den offentlige forvaltning efter ministeriets opfattelse til en visgrad allerede er varetaget med lovudkastets § 1, stk. 1, nr. 3 og 5, hvor-efter formålet med loven er at understøtte offentlighedens kontrol medden offentlige forvaltning samt tilliden til den offentlige forvaltning.For så vidt angår Retspolitisk Forenings bemærkning om, at det er væ-sentligt, at det i lovudkastet fastslås, at åbenhedsprincippet også gælderved valg af IT-løsninger, henvises der til lovudkastets § 1, stk. 2, medbemærkninger.Justitsministeriet skal mere generelt i forhold til de høringsparter, somanfører, at lovudkastet indeholder nye bestemmelser, der begrænser den6

åbenhed, som forudsættes med formålsbestemmelsen, bemærke, at for-målet med offentlighedsloven er – under hensyn til en række modsatret-tede interesser – at sikre størst mulig åbenhed med henblik på navnlig atunderstøtte de hensyn, der er angivet i lovudkastets formålsbestemmelse.Dette kommer også til udtryk i Offentlighedskommissionens kommissori-um, hvor det er anført, at det overordnede sigte skal være at udbygge lo-vens grundlæggende princip om åbenhed og demokratisk kontrol medden offentlige forvaltning og i den forbindelse tilpasse loven til nutidensforhold, herunder bl.a. i relation til den udvikling, der har fundet stedmed hensyn til nye og ændrede samarbejdsstrukturer i forvaltningen. Detgrundlæggende princip om åbenhed må således i et vist omfang vige tilfordel for beskyttelsen af f.eks. enkeltpersoners private forhold eller deninterne og politiske beslutningsproces.Justitsministeriet skal i den forbindelse i øvrigt henvise til betænkningensside 28 f., hvor Offentlighedskommissionen har givet en sammenfattendeoversigt over, hvilke elementer i kommissionens lovudkast der ud fra engenerel betragtning kan siges at udbygge princippet om åbenhed i denoffentlige forvaltning, samt hvilke elementer der kan siges at begrænsedette i forhold til, hvad der følger af den gældende offentlighedslov. Somdet fremgår heraf, er der efter kommissionens opfattelse 26 elementer ilovudkastet, der kan siges at indebære en udbygning af princippet omåbenhed i den offentlige forvaltning, mens der er 5 elementer, der kansiges at indebære en begrænsning heri.

2.2. Øvrige generelle bemærkninger

DJØF

anfører, at der er behov for en samlet indsats for at skabe størreklarhed, så loven ikke bliver et selvstændigt bidrag til konflikter ogufrugtbart merarbejde i forvaltningen med frustrationer hos borgerne ogoffentligheden til følge. Det anføres, at det er nødvendigt at reglerne i enny offentlighedslov bliver mindre indviklede end i udkastet til lovforslag.

Dansk Erhverv

anfører, at målet om, at borgere og virksomheder børkunne gøre sig bekendt med deres retsstilling i forhold til det offentlige,lykkes udmærket med lovudkastet, ligesom udkastets struktur umiddel-bart gør det lettere at navigere i reglerne.

Datatilsynet

finder det helt centralt, at myndighederne mv. ved admini-strationen af en række af de foreslåede ændringer af offentlighedsloveniagttager kravene til beskyttelse af personoplysninger, og at der i lovfors-7

lagets bemærkninger og i kommende informationsmateriale om den revi-derede offentlighedslov bør være en omtale af en række forhold. Det dre-jer sig om, at persondatalovens krav om sikkerhedsforanstaltninger skaliagttages, om kravene til effektiv anonymisering, og om, at oplysningerom enkeltmandsejede virksomheder er omfattet af persondataloven. Til-synet lægger i den forbindelse vægt på, at kommissionens overvejelserom anonymiseringspligt på side 704 ff. i betænkningen fremgår af be-mærkningerne til lovforslaget. Tilsynet finder endvidere i tilknytning tillovudkastets § 1, stk. 2, at det bør fremgå tydeligt af lovbemærkningerne,at persondatalovens sikkerhedsbestemmelser mv. skal iagttages vedmyndighedens mv. valg, etablering og udvikling af it-løsninger.

Institut for Menneskerettigheder

kan i det hele tilslutte sig betænknin-gens anbefalinger om lovudkastet med dissenser. Det bemærkes, at derdermed vil ske en velbegrundet udbygning af den gældende offentlig-hedslovs princip om åbenhed og demokratisk kontrol med forvaltningen.Det vil stemme med de menneskeretlige principper om retten til ytrings-frihed, retten til at modtage information og retten til deltagelse, som er afgrundlæggende betydning for et velfungerende demokratisk samfund.Instituttet fremhæver en række områder, som efter instituttets opfattelseudgør klare forbedringer.

Juridisk Institut – Syddansk Universitet

finder det meget positivt, atlovudkastet på flere punkter bygger på den gældende offentlighedslovsprincip om åbenhed i den offentlige forvaltning. I den forbindelse frem-hæves en række ændringer og nyskabelser. Der er dog også peget på, atlovudkastet bliver mere detaljeret og opbygningen mere kompliceret,hvilken gør det vanskeligere at forstå og arbejde med.

Danske Regioner

anfører, at forslaget generelt er mere kompliceret endden nuværende lov og dermed vanskeligere at administrere.

Kommunernes Landsforening (KL)

tilslutter sig generelt betænknin-gens mål om øget åbenhed i den offentlige forvaltning, men KL’s besty-relse finder det utilfredsstillende, at rådgivning af borgmestre ikke direk-te i loven er undtaget fra retten til aktindsigt, mens dette gør sig gældendefor rådgivning af ministre og politikere i Danske Regioner og i KL.

Landsforeningen af Forsvarsadvokater

tiltræder Advokatrådets hø-ringssvar.8

TV2/DANMARK A/S

finder det helt afgørende, at de områder, hvor Of-fentlighedskommissionen lægger op til en udbygning af den eksisterendeoffentlighedslovs princip om åbenhed i den offentlige forvaltning rentfaktisk gennemføres i den nye offentlighedslov, og at de områder, hvorder ud fra saglige hensyn sker en indskrænkning i forhold til i dag, be-grænses og afgrænses i videst muligt omfang. TV2/DANMARK A/S til-slutter sig i øvrigt i det hele Danske Mediers Forums høringssvar.

Dansk Journalistforbunds kredsformænd

anfører, at de ikke kan ac-ceptere de forringelser af de grundlæggende journalistiske arbejdsbetin-gelser, som lovudkastet lægger op til. De anfører desuden, at de anerken-der, at der er enkelte forbedringer i lovudkastet.

Dansk Journalistforbund Kreds 6 Nordjylland

anfører, at man afviserde paragraffer i lovudkastet, som vil begrænse adgangen til aktindsigt forpresse og borgere, og anfører, at man er specielt kritiske over for lovud-kastets §§ 23, 24, 25 og 26. Det anføres, at man anbefaler, at det gælden-de objektive princip om, at der kan gives aktindsigt i dokumenter, som ersendt fra en myndighed til en anden, fastholdes.

DANVA

bemærker, at udvidelser af adgangen til aktindsigt vil føre tilyderligere belastning af de kommunalt ejede vand- og spildevandsforsy-ningsselskaber med små administrationsenheder, og at der i øvrigt i til-knytning til disse forventes oprettet selskaber under kommercielle ram-mer.

DM-DJØFs FORSKERforum, Jesper Tynell, Foreningen for Under-

søgende Journalistik

Åbenhedstinget

fremkommer med generellebemærkninger om bl.a. deres opfattelse af, hvordan spørgsmål om akt-indsigt håndteres efter gældende ret, herunder til dels med udgangspunkti konkrete eksempler.

DM-DJØFs FORSKERforum

anfører, at det er betænkeligt, at betænk-ningen ikke fastlægger enkle og klare principper og retningslinjer, menmed uklare begreber som ”ministerbetjening” og ”forholdsmæssig res-sourceforbrug” samt komplicerede regler og undtagelser etablerer gråzo-ner til åben fortolkning. Desuden anføres det, at det er en mangel, at be-tænkningen ikke definerer, hvad der forstås ved demokrati, demokratiskdeltagelse og demokratisk kontrol samt hvad der er en hertil hørendehensigtsmæssig offentlighed i forvaltningen. Desuden udtrykkes der for-undring over, at betænkningen uden videre lægger en præmis til grund9

om, at embedsværkets rolle er forandret, uden at dette vurderes i forholdtil målsætningen om øget demokratisk deltagelse og kontrol. Det anføres,at dette i praksis betyder, at kommissionens forslag på nogle områder sy-nes mere optaget af at beskytte politikernes og embedsmændenes lukke-de beslutningsprocesser end at åbne denne op over for offentligheden.

Foreningen for Undersøgende Journalistik

anfører, at det er et pro-blem, at lovudkastet lægger op til at erstatte én kompliceret lov med enny uforståelig lov. Derudover bemærkes det, at Offentlighedskommissio-nens betænkning efterlader et billede af et forslag til en ny offentligheds-lov, der først og fremmest styrker forvaltningen og de politiske beslut-ningstageres ønske om at undtage dokumenter, frem for at styrke befolk-ningen og pressens mulighed for at få indsigt i den offentlige forvaltningog myndighedsudøvelse.

Åbenhedstinget

anfører, at Offentlighedskommissionen kun lige akkuratgør nogle af de ”elektroniske” regler tidssvarende. Det anføres, at detdrejer sig om de foreslåede bestemmelser om journaliseringskrav, tema-aktindsigt, adgangen til databaser og postlister.

Åbenhedskomitéen

fremkommer med overvejelser om nedsættelsen afog arbejdet i Offentlighedskommissionen mv. samt udformningen afkommissionens kommissorium. Komitéen anfører desuden, at Offentlig-hedskommissionen burde have overvejet spørgsmålet om en grundlovs-sikring af offentlighedsbegrebet. Komitéen bemærker endvidere, at lov-udkastet ikke hindrer, at vedkommende minister i samarbejde med ju-stitsministeren kan indskrænke lovens anvendelsesområde. Komitéenanfører endvidere, at lovudkastets struktur for så vidt angår hovedreglerog undtagelser i forhold til retten til aktindsigt er uhensigtsmæssig ogforvirrende, og fremkommer med en række enkeltstående bemærkninger,herunder af retspolitisk karakter, til en række bestemmelser i lovudkastet.Justitsministeriet er enig i, at lovudkastet indeholder flere bestemmelser,herunder med tilhørende undtagelser, end den gældende offentligheds-lov. Den måde, som lovudkastet er bygget op på, giver imidlertid efterJustitsministeriets opfattelse et bedre overblik over omfanget af retten tilindsigt i den offentlige forvaltning, end den gældende offentlighedslov,og lovudkastet er efter ministeriets opfattelse lettere at orientere sig i.Blandt andet for at sikre den fornødne balance mellem på den ene sideprincippet om åbenhed i den offentlige forvaltning og på den anden sidede modsatrettede hensyn, der indebærer en begrænsning heri, indeholder10

lovudkastet også nye og mere komplicerede regler vedrørende den så-kaldte ekstraheringspligt. Ministeriet kan imidlertid ikke umiddelbart pe-ge på mere enkle måder at opnå den nødvendige balance mellem demodsatrettede hensyn, end den, som Offentlighedskommissionen har fo-reslået. Det bemærkes i den forbindelse, at Justitsministeriet agter at ud-stede en vejledning til en ny offentlighedslov, som vil kunne bidrage til atgive offentligheden et overblik over offentlighedslovens regler om indsigti forvaltningen.I forhold til den begrænsning af adgangen til aktindsigt, der følger aflovudkastets bestemmelse om ministerbetjening (lovudkastets § 24), hen-vises til det, der er anført nedenfor under pkt. 12.2. I øvrigt henvises tilpkt. 2.1 ovenfor, hvor det fremgår, at lovudkastet efter kommissionensopfattelse indeholder 26 elementer, der kan siges at indebære en udbyg-ning af princippet om åbenhed i den offentlige forvaltning, mens udkastetindeholder fem elementer, der kan siges at indebære en begrænsningheri.For så vidt angår det, KL anfører om, at rådgivning af borgmestre ikkedirekte i loven er undtaget fra retten til aktindsigt, mens dette gør siggældende for rådgivning af ministre og politikere i Danske Regioner og iKL (jf. lovudkastets § 29, stk. 1, 2. pkt.), skal Justitsministeriet bemærke,at den nævnte bestemmelse skal ses i sammenhæng med lovudkastets §29, stk. 1, 1. pkt. Efter den sidstnævnte bestemmelse omfatter retten tilaktindsigt interne faglige vurderinger i endelig form, der er indeholdt ibl.a. interne dokumenter, herunder ministerbetjeningsdokumenter, hvisde pågældende faglige vurderinger indgår i en sag om et fremsat lovfors-lag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende. Somflertallet i kommissionen (jf. betænkningens side 633) finder Justitsmini-steriet, at det må antages, at kommuner og regioner ikke i samme omfangsom ministerierne tager egentlige politiske initiativer omfattet af dennævnte ekstraheringsbestemmelse i lovudkastets § 29, stk. 1, 1. pkt., menderimod i overensstemmelse med forpligtelserne i sektorlovgivningenudarbejder f.eks. skoleplaner, sygehusplaner og affaldsregulativer. Ju-stitsministeriet finder derfor – som flertallet i kommissionen (jf. betænk-ningens side 633) – at ekstraheringsbestemmelsen i lovudkastets § 29,stk. 1, 1. pkt., må antages at få et snævert anvendelsesområde i forholdtil det kommunale og regionale område. Der er på denne baggrund efterJustitsministeriet opfattelse ikke grund til – som det er tilfældet med mi-nisterrådgivningsdokumenter eller de øvrige dokumenter, der er nævnt ilovudkastets § 29, stk. 1, 2. pkt. – at indføre en særlig undtagelse til eks-11

traheringsbestemmelsen for så vidt angår interne faglige vurderinger iendelig form, der er indeholdt i dokumenter vedrørende (den direkte)rådgivning af borgmestre (eller regionsformænd), og som vedrører of-fentliggjorte politiske initiativer. Det bemærkes i den forbindelse, at i detsærlige tilfælde, hvor spørgsmål om undtagelse af sådanne interne fagli-ge vurderinger skulle opstå, vil bestemmelsen i lovudkastets § 33, nr. 5 –der viderefører den såkaldte generalklausul i offentlighedslovens § 13,stk. 1, nr. 6 – efter Justitsministeriets opfattelse efter omstændighedernekunne anvendes. Som det fremgår af bemærkningerne til denne bestem-melse, vil den bl.a. kunne anvendes med henblik på at beskytte hensynettil det offentliges politiske beslutningsproces af særlig karakter.Justitsministeriet bemærker under henvisning til Datatilsynets hørings-svar, at det er ministeriets opfattelse om, at myndighederne mv. ved ad-ministrationen af offentlighedslovens regler – i samme omfang som hidtil– skal iagttage kravene til beskyttelse af personoplysninger, som i denforbindelse følger af persondataloven, og at persondatalovens sikker-hedsbestemmelser mv. skal iagttages ved myndighedens mv. valg, etable-ring og udvikling af it-løsninger. Der findes ikke at være behov for atpræcisere dette i bemærkningerne til lovforslaget.

3. Anvendelsesområdet for offentlighedsloven

3.1. Visse selvejende institutioner og foreninger, der varetager fælles

interesser for regioner eller kommuner mv. (§ 3, stk. 1)

Dansk Journalistforbund

er positiv over for udvidelsen af anvendelses-området for så vidt angår selvejende institutioner, foreninger, fonde mv.og for så vidt angår KL og Danske Regioner.

Danske Mediers Forum, FTF, SKAF, Retspolitisk Forening

For-

eningen for Undersøgende Journalistik

tilslutter sig, at offentligheds-lovens anvendelsesområde udvides til at gælde KL og Danske Regioner.

FTF

SKAF

tilslutter sig endvidere, at der ikke lægges op til en æn-dring af gældende ret, hvorefter Kommunernes Lønningsnævn og Regio-nernes Lønnings- og Takstnævn allerede er omfattet af offentlighedslo-ven.

SKAF

foreslår desuden i forhold til lovudkastets § 3, nr. 2, at detpræciseres, at selvejende institutioner, foreninger, fonde mv., der er op-rettet på privatretligt grundlag, men som i det væsentlige er offentligt fi-nansierede, omfattes af offentlighedsloven.12

Advokatrådet

forudsætter, at rådet som hidtil ikke anses for en del afden offentlige forvaltning i offentlighedslovens forstand, herunder omfat-tet af lovudkastets § 3, stk. 1, nr. 1, mens derimod Advokatnævnet ansessom en del af den offentlige forvaltning, så offentlighedsloven og for-valtningsloven gælder for nævnets virksomhed. Advokatrådet finder detpåkrævet, at disse forhold angives udtrykkeligt i lovforslaget.Offentlighedskommissionen har i betænkningen på side 301 f. overvejet,om (privatoprettede) selvejende institutioner og foreninger mv. bør væreomfattet af offentlighedsloven, hvis udgifterne ved deres virksomhedovervejende dækkes af statslige, regionale eller kommunale midler.Kommissionen anfører i den forbindelse bl.a., at der må lægges vægt på,at de pågældende foreninger efter deres formål virker i privat regi, og atdet vil stride grundlæggende mod dette formål, hvis de blev omfattet afoffentlighedsloven. Kommissionen finder derfor ikke, at det forhold, at enselvejende institution eller forening mv. måtte modtage betydelige øko-nomiske tilskud, i sig selv kan begrunde, at den pågældende institutionskal være omfattet af offentlighedsloven. Justitsministeriet er enig i dissebetragtninger og finder på denne baggrund på linje med kommissionenikke anledning til at udvide lovens anvendelsesområde i forhold til denævnte selvejende institutioner mv. Justitsministeriet har imidlertid fun-det anledning til at indsætte en bestemmelse i lovforslagets § 5, stk. 3,om, at vedkommende minister efter forhandling med justitsministeren kanfastsætte regler om, at loven skal gælde for nærmere angivne selskaber,institutioner, foreninger mv., såfremt udgifterne ved deres virksomhedovervejende dækkes af statslige, regionale eller kommunale midler. Den-ne bestemmelse svarer tildengældende bestemmelse i offentlighedslo-vens § 1, stk. 3.Lovudkastets § 3, stk. 1, nr. 1 – hvorefter retten til aktindsigt omfatterden virksomhed, der udøves af selvejende institutioner mv., der er opret-tet ved eller i henhold til lov – er udtryk for en lovfæstelse af gældenderet (jf. betænkningen side 915), og bestemmelsen indebærer derfor ikkeen ændring i forhold til spørgsmålet om, hvorvidt Advokatrådet eller Ad-vokatnævnte kan anses for en del af den offentlige forvaltning. Justitsmi-nisteriet finder det ikke påkrævet at angive dette i lovforslaget.

3.2. Forsyningsvirksomheder (§ 3, stk. 2)

Danske Advokater

bemærker, at lovudkastets § 3, stk. 2, viderefører dennugældende retstilstand, hvorefter en lang række virksomheder på el-,13

naturgas- og varmeforsyningsområdet omfattes af offentlighedsloven.Det anføres, at denne retstilstand stammer fra 1980’erne, hvor der opstodinteresse for at udstrække offentlighedsloven til energisektoren, som i højgrad var ejet af offentlige myndigheder, monopoliseret, og hvor de for-skellige energiaktiviteter ikke var selskabsmæssigt adskilte fra hinanden.Energisektoren har siden undergået meget store forandringer, og i det lyssavner foreningen en nærmere analyse af og begrundelse for, hvorforenergiområdet som foreslået af Offentlighedskommissionen i dag skalvære omfattet af offentlighedsloven. Der peges som eksempler på områ-der, der ikke er relevante for offentlighedsloven, på produktion af elektri-citet og på naturgasleverandører. Foreningen anfører, at Offentligheds-kommissionens kortfattede begrundelse for fortsat at lade energiselskabervære omfattet af offentlighedsloven er, at området har ”væsentlig sam-fundsmæssig betydning” (betænkningens s. 315), og at en så generel be-grundelse, som dækker mange aktiviteter i Danmark, der ikke er omfattetaf offentlighedsloven, i lyset af det anførte ikke forekommer tilstrække-lig. Dertil kommer, at det er vanskeligt at se, at aktindsigt på energiom-rådet overhovedet realiserer formålene med offentlighedsloven, der knyt-ter sig til forvaltningsmyndigheder.

Dansk Energi

er generelt uforstående over for, at Offentlighedskommis-sionen lægger op til, at el, gas- og varmeforsyningsvirksomhed fortsatskal være omfattet af loven, når tilsvarende samfundsmæssigt vigtige for-syninger som vand, spildevand og affaldshåndtering ikke vil blive omfat-tet, og bemærker desuden bl.a., at der siden de eksisterende regler om,hvilke elforsyningsvirksomheder der skal være omfattet af offentligheds-loven, blev indsat i loven, er sket en betydelig modernisering og liberali-sering af elsektoren. Dansk Energi anfører, at hvis ordet ”producerer”udgår af bestemmelsen, vil alene monopolvirksomhed være omfattet afoffentlighedsloven, og opfordrer som minimum hertilDer lægges med lovudkastets § 3, stk. 2, op til en videreførelse af dengældende bestemmelse i offentlighedslovens § 1, stk. 2, hvorefter vissestørre energiforsyningsvirksomheder, naturgasforsyningsvirksomhederog kollektive varmeforsyningsanlæg er omfattet af offentlighedslovensregler. Offentlighedskommissionen har i betænkningen på side 314 f.overvejet, om den gældende offentlighedslovs § 1, stk. 2, bør ophæves,bl.a. fordi der på energiområdet i vidt omfang er gennemført en liberali-sering på baggrund af navnlig EU-regler, og fordi denne liberaliseringhar medført, dels at en række rent private aktører har etableret sig på el-og naturgasområdet, dels at energiområdet i vidt omfang er blevet kon-14

kurrenceudsat. Kommissionen har imidlertid ikke fundet tilstrækkeligtgrundlag for at foreslå en ophævelse af den gældende lovs § 1, stk. 2, oghar i den forbindelse lagt vægt på, at der gælder et særligt behov for ind-sigt i og dermed kontrol med de større forsyningsselskabers virksomhed,idet de forsyningsopgaver, der er omfattet af bestemmelsen i offentlig-hedslovens § 1, stk. 2, har væsentlig samfundsmæssig betydning. Kom-missionen anfører i den forbindelse, at det forhold, at private aktører –som følge af liberaliseringen af energiforsyningsområdet – udøver forsy-ningsopgaven, ikke ændrer på denne grundlæggende betragtning. Ju-stitsministeriet er enig i disse betragtninger.

3.3. Offentligt ejede selskaber (§ 4)

Advokatrådet

finder det positivt, at offentlighedslovens anvendelsesom-råde foreslås udvidet til at omfatte offentligt ejede selskaber.

Akademikernes Centralorganisation (AC)

DJØF

tilslutter sig ge-nerelt lovudkastets forslag til offentlighedslovens udvidede anvendelses-område.

AC

bemærker dog, at sigtet med lovudkastets § 4 efter organisa-tionens opfattelse må være, at offentlighedsloven skal gælde for al virk-somhed, der udøves af selskaber, som danske offentlige myndigheder harfuld kontrol over, hvilket også er tilfældet ved mindre end 75 % ejeran-dele. Det foreslås, at bestemmelsen skrives om i overensstemmelse meddette sigte.

FTF

anfører tilsvarende.

Danske Mediers Forum

udtrykker tilfredshed med forslaget om, at ad-gangen til aktindsigt udvides til offentligt ejede virksomheder, og har idenne forbindelse taget til efterretning, at der ved fastsættelse af en of-fentlig ejermæssig andel på mere end 75 % som betingelse for aktind-sigtsadgangen, er lagt afgørende vægt på det forhold, at tjenestemændved salg af ejerandele i statsligt ejede selskaber kun er forpligtet til atfortsætte tjenesten i de enkelte selskaber, hvis de statslige ejerandele ikkereduceres til under 75 %. Medierne havde ikke desto mindre gerne setdenne procentgrænse sat en del lavere. Det anføres i den forbindelse, atdet langt fra er utænkeligt, at der fremover vil være offentligt ejede sel-skaber, der vil falde uden for offentlighedsloven på grund af den fastsatteprocentgrænse, men hvor den offentlige myndighed i kraft af sin ejeran-del fortsat vil have en sådan dominerende indflydelse, at det – afhængigaf selskabets karakter og opgaver – vil forekomme urimeligt, at offent-lighed afskæres. Medierne opfordrer derfor til, at offentligt ejede selska-15

ber i sådanne situationer overvejer muligheden for at give aktindsigt i dedele af virksomheden, der kan betragtes som forvaltningsvirksomhed.

Juridisk Institut – Syddansk Universitet

stiller i forhold til lovudka-stets § 4 spørgsmålstegn ved, om netop kravet om 75 % offentlig ejer-skab er den rigtige procentsats, eller om det skal være muligt tillige atomfatte selskaber med mindre grad af offentligt ejerskab.

DM-DJØFs

FORSKERforum

anfører tilsvarende.

Retssikkerhedsfonden

foreslår, at offentlighedsloven komme til at gæl-de, blot mere end 50 % af et selskab tilhører det offentlige, og dette be-grundes nærmere. Det er anført, at ved mere end 50 % ejerandel vil detoffentlige have fuld kontrol, og at en grænse på ”mere end 50 %” efter ensamlet betragtning forekommer mere logisk.

Dansk Journalistforbund

anfører tilsvarende.

Stats- og Kommunalt Ansattes Forhandlingsfællesskab (SKAF)

fin-der, at en fast procentgrænse er uhensigtsmæssig, og at afgørende børvære, om ejerskabet sikrer myndighederne fuld kontrol med selskabet.

Retspolitisk Forening

anfører, at hvis der for offentligt ejede selskaberskal fastlægges en bestemt procentandel af ejerforholdet for, at offentlig-hedslovens skal finde anvendelse, er 51 % utvivlsomt fuldt tilstrækkeligttil at konstatere bestemmende indflydelse, og at det vil det formentligtogså være ved en lavere procentdel. Foreningen nævner, at det i be-mærkningerne til lovudkastet til støtte for den foreslåede procentsats an-føres, at tjenestemænd fortsat vil være forpligtet til at gøre tjeneste i denslags selskaber. Det anføres, at det ikke forekommer indlysende, hvorfordette skal spille ind. For så vidt angår lovudkastets undtagelse for børsno-terede selskaber bemærker foreningen, at medmindre reglerne i værdipa-pirhandelsloven samt børslovgivningen i øvrigt anses for tilstrækkeligemed hensyn til åbenhed og offentligt indsyn i et selskabs dispositioner, erdenne undtagelse ikke forståelig. Foreningen anser det ikke for et af-skrækkende argument, at aktindsigt i almindelighed vil indebære, at alledokumenter og oplysninger, der videregives, skal offentliggøres i form afen fondsbørsmeddelelse.

Danske Havne

anfører, at det er hensigtsmæssigt, at det sikres, at derinden en ny offentlighedslovs ikrafttræden er truffet beslutning om, hvil-ke offentligt ejede selskaber der udøver konkurrenceudsat virksomhed16

eller virker på markedsvilkår, der gør, at de ikke skal omfattes af loven.

KL

anfører tilsvarende.

Dansk Erhverv

er positive over, at aktindsigtsregler fremover skal gæl-de offentligt ejede selskaber, da det bl.a. vil betyde, at f.eks. SKI A/S[Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S, der ejes af staten med55 procent af aktierne og Kommunernes Landsforening med 45 procentaf aktierne] vil være omfattet, så der kan opnås indsigt i forløb omkringoffentlige udbud. Dansk Erhverv opfordrer til, at adgangen til aktindsigt iforbrugerklager vedrørende specifikke erhvervsdrivende ikke udvides.

TV2/DANMARK A/S

anfører, at TV2/DANMARK A/S er en offentligtejet medievirksomhed, der ikke udøver traditionel offentlig forvaltning,men opererer på kommercielle vilkår i et særdeles konkurrenceprægetmarked. Det er anført, at det derfor er afgørende, at alle forhold, som harbetydning for driften af det pågældende selskab og dets datterselskaber,af konkurrencemæssige grunde undtages offentlighed. Der udtrykkes der-for ønske om, at kulturministeren i samarbejde med justitsministeren ud-nytter hjemlen i lovudkastets § 4, stk. 2, til at fastsætte regler om, at lo-ven ikke skal gælde, og dette begrundes nærmere. Det anføres i den for-bindelse, at det kunne være hensigtsmæssigt, hvis TV2/DANMARK A/Sblev nævnt i lovbemærkningerne som et eksempel på et selskab, som detvil kunne bestemmes, at loven ikke skal gælde for.

Dansk Energi

er bekymret over bestemmelsen om aktindsigt i selskabetmed offentlig ejerandel på mere end 75 %. Det bemærkes, at en rækkeforsyningskoncerner, der er ejet af kommuner eller staten, har en rækkefuldt kommercielle selskaber, som for kommunale selskabers vedkom-mende drives med hjemmel i elforsyningsloven, og at hvis disse selska-bet bliver omfattet af loven, vil det være meget administrativt tungt fordem, og det vil kunne skabe en konkurrenceforvridning.

Foreningen for Undersøgende Journalistik

finder det tidssvarende atinddrage offentligt ejede eller delvist offentligt ejede selskaber under of-fentlighedsloven, men opfatter den foreslåede grænse på 75 % offentligtejerskab som ulogisk. Det anføres, at muligheden for indsigt bør gældealle selskaber, der er offentligt ejede eller delvist offentligt ejede. For-eningen finder desuden ikke, at der skal være hjemmel til at undtage om-fattede selskaber fra anvendelsesområdet.

Selskaber mv., som er etableret på privatretligt grundlag, falder som ud-gangspunkt uden for den gældende offentlighedslovs anvendelsesområde,uanset om selskabet fuldt ud ejes af det offentlige, og uanset om selska-bets virksomhed kan sidestilles med virksomhed, der udføres af forvalt-ningen. Ved vurderingen af, om der skal være adgang til indsigt i vareta-gelsen af opgaver, der udføres af privatretligt etablerede selskaber, hvordet offentlige er (med)ejer, må der på den ene side lægges vægt på detoffentliges ejerskab og på den anden side, at (også) disse selskaber skaldrives på almindelige markedsvilkår. I den forbindelse vil reglerne i sel-skabslovgivningen, årsregnskabsloven og værdipapirhandelsloven ved-rørende selskabernes – herunder reglerne om statslige aktieselskabers –informations- og oplysningspligt ikke i alle tilfælde være tilstrækkelige tilat varetage hensynet til offentlighedens interesse i indsigt i det offentligesudøvelse af ejerskabet af et selskab.Offentlighedskommissionen har overvejet disse forhold nærmere. Somanført i betænkningen på side 306 er det samlet set Offentlighedskom-missionens opfattelse, at mere end 75 % offentligt ejerskab indebærer, atselskabet har en sådan (organisatorisk og økonomisk) tilknytning til detoffentlige, at selskabet bør være omfattet af offentlighedsloven, mens of-fentlighedens interesse i indsigt i det offentliges udøvelse af ejerskabet afselskaber, hvor det offentlige ejer en mindre ejerandel, er tilgodeset vedden indsigt, der følger af reglerne i bl.a. årsregnskabsloven.Heri ligger bl.a., at Justitsministeriet i forhold til spørgsmålet om størrel-sen af det offentliges ejerskabkan tiltræde Offentlighedskommissionensafvejning af på den ene side offentlighedens interesse i det offentligesudøvelse af ejerskabet og driften af offentlige selskaber og på den andenside hensynet til, at disse selskaber er organiseret på rent privatretligtgrundlag og derfor i reglen skal drives på almindelige markedsvilkår.Dette gælder, selvom det offentlige vil kunne have fuld kontrol over etselskab, hvor mindre end 75 % af ejerandele tilhører det offentlige.Justitsministeriet er enig med Danske Havne i, at der inden en ny offent-lighedslovs ikrafttræden så vidt muligt bør være truffet beslutning om, iforhold til hvilke offentligt ejede selskaber der vil kunne være behov forat udnytte den foreslåede hjemmel i lovudkastets § 4, stk. 2, til at undtagedet pågældende selskab fra offentlighedslovens anvendelsesområde. Somdet fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen er det forudsat, at dennavnlig vil skulle finde anvendelse i forhold til offentligt ejede selskaber,18

der ikke udøver forvaltningsvirksomhed, og som udøver virksomhed, deri altovervejende grad er konkurrenceudsat.Justitsministeriet kan i den forbindelse oplyse, at ministeriet er i dialogmed de andre ministerier samt KL og Danske Regioner med henblik atafklare, i forhold til hvilke (offentligt ejede) selskaber der er grundlag forat udnytte hjemlen i lovudkastets § 4, stk. 2, til at undtage det pågælden-de selskab fra offentlighedslovens anvendelsesområde.For så vidt angår det, der er anført af Retspolitisk Forening om lovudka-stets undtagelse fra børsnoterede selskaber, skal Justitsministeriet be-mærke, at ministeriet er enig med Offentlighedskommissionen, der somresultat af den afvejning, som skal skabe en balance mellem på den eneside offentlighedens mulighed for indsigt i varetagelsen af det offentligesopgaver i privatretligt etablerede selskabet, over for hensynet til, at disseselskaber skal drives på almindelige markedsvilkår, foreslår, at offent-lighedsloven ikke bør gælde for sådanne børsnoterede selskaber og deresdatterselskaber, jf. betænkningens side 307. Justitsministeriet kan henvi-se til det, som kommissionen anfører om, at børsnoterede selskaber imedfør af værdipapirhandelsloven er forpligtet til at offentliggøre oplys-ninger, der må antages at kunne påvirke kursen på de offentligt handledeaktier, og at der således ved meddelelse af aktindsigt ville skulle tagesstilling til, om dokumenter og oplysninger, der videregives i medfør afretten til aktindsigt, samtidig skal offentliggøres i form af en fondsbørs-meddelelse. Da selskabet kan ifalde erstatningsansvar, hvis kurspåvir-kende oplysninger ikke meddeles markedet, kan det føre til, at selskabetvurderer, at alle dokumenter og oplysninger, der videregives i medfør afretten til aktindsigt, samtidig skal offentliggøres i form af en fondsbørs-meddelelse. Dette vil efter Justitsministeriets opfattelse være ganskeuhensigtsmæssigt, da det er vigtigt at undgå, at værdien af fondsbørs-meddelelser udvandes ved, at irrelevante oplysninger gøres til genstandfor fondsbørsmeddelelser. Hertil kommer som anført af kommissionen, atoffentlige myndigheders ejerandele i børsnoterede selskaber i alminde-lighed er mindre end 75 %, hvilket bl.a. beror på, at det i almindeligheder et krav fra børsernes side, at hovedaktionærers ejerandele i børsnote-rede selskaber er mindre end 75 %.

3.4. Private med beføjelse til at træffe afgørelse i det offentliges sted

(§ 5)

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

anfører, at det er vigtigt, atalle eksempler efter gældende ret på private, der træffer afgørelse i detoffentliges sted, og som er omfattet af lovudkastets § 5, bliver nævnt i detvidere arbejde med loven.

Dansk Journalistforbund

foreslår, at en liste over private omfattet af §5 gøres offentligt tilgængelig f.eks. på den nye offentlighedsportal.

Patientforsikringen

har anført, at foreningen er oprettet ved en lov, dertrådte i kraft i 1992, og at sundhedsministeren i 1995 har udstedt en be-kendtgørelse om, at foreningen administrerer sager efter lov om erstat-ning for lægemiddelskader, herunder træffer afgørelser. Det er ved be-kendtgørelse fastsat, at forvaltningsloven finder anvendelse på den virk-somhed, der udøves af foreningen i medfør af lov om patientforsikring,mens dette ikke er tilfældet med offentlighedsloven. Patientforsikringenfinder, at lovudkastets § 5 finder anvendelse på foreningens afgørelses-virksomhed, i hvert fald for så vidt angår afgørelse af lægemiddelskader,hvor sundhedsministeren har delegeret kompetencen til at træffe afgørel-se, jf. nu klage- og erstatningslovens § 55, stk. 2, men antageligvis også iøvrigt. Foreningen anmoder om, at dette præciseres i bemærkningerne tillovudkastets § 5, hvor også en række andre organisationer er nævnt.

Foreningen for Undersøgende Journalistik

glæder sig over, at selska-ber institutioner, virksomheder mv. i en tid med stigende udlicitering skalomfattes af retten til aktindsigt, men finder, at kriteriet herfor bør være,om den pågældende opgave betales af offentlige midler.Lovudkastets § 5 må – som også anført i bemærkningerne til bestemmel-sen (betænkningens side 921) – efter Justitsministeriets opfattelse forven-tes at komme til at omfatte en bred vifte af forskellige private institutio-ner mv. F.eks. vil en forening som Mellemfolkeligt Samvirke blive omfat-tet direkte af loven for så vidt angår de afgørelser om egnethed efter § 2 ilov om værnepligtens opfyldelse ved bistandsarbejde i udviklingslandene,som Mellemfolkeligt Samvirke træffer. Som et andet eksempel kan næv-nes, at private aktører, som af en kommune i medfør af sygedagpengelo-vens § 19, stk. 1, 1. pkt. overlades opgaver efter loven til at træffe afgø-relse, vil være omfattet. Der er her alene tale om eksempler til illustrati-on af bestemmelsens anvendelsesområde, og denne vifte af institutionermv. må efter ministeriets opfattelse antages løbende at blive ændret i taktmed, at beføjelser til at træffe afgørelser tildeles og udløber eller tilbage-kaldes af myndighederne. Det er derfor efter Justitsministeriets opfattelse20

ikke hensigtsmæssigt at opregne alle eksempler efter gældende ret påprivate, der træffer afgørelse i det offentliges sted, ligesom det i praksisikke vil være muligt at gøre en fuldstændig og opdateret liste herover of-fentligt tilgængelig f.eks. på en ny offentlighedsportal. Justitsministerietfinder heller ikke, at der er et reelt behov herfor, idet kriteriet for, om enprivat institution mv. i en konkret situation vil være omfattet af offentlig-hedsloven, følger af et enkelt og entydigt kriterium i lovudkastets § 5 (ominstitutionen mv. ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelse til attræffe afgørelse i det offentliges sted).Det bemærkes, at Justitsministeriet i lovforslaget har fundet det hen-sigtsmæssigt i § 5, stk. 1, at bevare det gældende udtryk ”på statens, enregions eller en kommunes vegne” (i modsætning til kommissionens ud-tryk ”i det offentliges sted”) som styrende for, hvornår selskaber, institu-tioner, personligt ejede virksomheder, foreninger mv., der træffer afgø-relser, er omfattet af lovens regler om aktindsigt og notatpligt. Der erdesuden i lovforslaget indsat en bestemmelse i § 5, stk. 2, om, at ved-kommende minister efter forhandling med justitsministeren kan fastsætteregler, som fraviger bestemmelsen i § 5, stk. 1, om, at hovedparten af lo-vens bestemmelser gælder for selskaber, institutioner, personligt ejedevirksomheder, foreninger mv., i det omfang de ved eller i henhold til lovhar fået tillagt beføjelse til at træffe afgørelser på statens, en regions el-ler en kommunes vegneFor så vidt angår opgaver, som udføres af private, men som betales afoffentlige midler, bemærkes, at Offentlighedskommissionen i betænknin-gen på side 310 ff. overvejer, om offentlighedsloven skal udstrækkes til atomfatte private virksomheder og selskaber, som udfører opgaver efteraftale med offentlig myndighed. Det er imidlertid Offentlighedskommissi-onens opfattelse, at man ikke kan anbefale en sådan generel udvidelse afloven. Kommissionen foreslår derimod med lovudkastets § 6, at når detbliver overladt en virksomhed mv., der ikke er omfattet af lovens §§ 3-5,at udføre opgaver, som efter lovgivningen påhviler det offentlige, skalvedkommende forvaltningsmyndighed sikre, at virksomheden løbendegiver oplysninger til myndigheden om udførelsen af opgaverne. Justits-ministeriet er enig med Offentlighedskommissionen heri. Som nævnt un-der pkt. 3.1 ovenfor har Justitsministeriet imidlertid fundet anledning tilat indsætte en bestemmelse i lovforslagets § 5, stk. 3 – svarende tildengældende bestemmelse i offentlighedslovens § 1, stk. 3 – om, at vedkom-mende minister efter forhandling med justitsministeren kan fastsætte reg-ler om, at loven skal gælde for nærmere angivne selskaber, institutioner,21

foreninger mv., såfremt udgifterne ved deres virksomhed overvejendedækkes af statslige, regionale eller kommunale midler.

3.5. Øvrige bemærkninger om anvendelsesområdet

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

finder i forhold til lovudka-stets § 2 og bemærkningen dertil om, at der ikke vil være aktindsigt i etprivat dokument, som en offentlig ansat udarbejder i sin arbejdstid, at detbør præciseres, at det ikke kan opfattes som en undtagelse for offentligtansattes kommunikation med private virksomheder, interesseorganisatio-ner, politiske partier mv. Der peges desuden på, at det i betænkningen eranført, at offentlighedsloven ikke omfatter den virksomhed, en ministerudøver som medlem af folketinget eller af et politisk parti, men at hvis etdokument er udarbejdet af embedsværket, vil det være udarbejdet af ”denoffentlige forvaltning”. Det anføres, at det bør præciseres, at dette ogsågælder ved bistand fra særlige rådgivere, som er ansatte og lønnede af detoffentlige.Ligeledes finder

Danske Mediers Forum, Dansk Journalistforbund,

Institut for Menneskerettigheder

Retspolitisk Forening,

at det børpræciseres, at en ministers særlige rådgiver/kommunikationsrådgiver be-tragtes som værende indenfor den offentlige forvaltning og dermed om-fattet af loven, da loven også skal bruges til at sikre den demokratiskekontrol med de særlige rådgivere.

Institut for Menneskerettigheder

finder i øvrigt det foreslåede udvide-de anvendelsesområde for offentlighedsloven positivt.

Juridisk Institut – Syddansk Universitet

anfører, at det ville være øn-skeligt, om det i højere grad havde været muligt at sikre indsigt i opgave-varetagelsen hos virksomheder (omfattet af lovudkastets § 6), der udføreropgaver, som efter lovgivningen påhviler det offentlige.

Dansk Journalistforbund

foreslår i forhold til myndigheders pligt tilefter lovudkastets § 6 at sikre, at virksomheder mv., der udfører opgaver,som efter lovgivningen påhviler det offentlige, løbende giver oplysningertil myndigheden, at det af loven skal fremgå, at myndigheden også harpligt til at sikre, at oplysningerne er korrekte eller kan valideres.

Danske Mediers Forum

konstaterer med stor tilfredshed, at det medlovudkastets § 6 foreslås, at offentlige myndigheder skal have pligt til at22

sikre, at de løbende modtager oplysninger om udførelsen af opgaver, somde har udliciteret til private virksomheder. Det anføres, at det vil sikreoffentligheden den fornødne indsigt, idet de ønskede oplysninger vilkunne fås ved henvendelse til den relevante forvaltningsmyndighed i detomfang, ministeriet har udliciteret specifikke opgaver til en privat virk-somhed eller organisation.

Foreningen for Undersøgende Journalistik

finder, at hele det opgave-kompleks, som inden udlicitering eller privatisering var en offentlig op-gave, skal være underlagt offentlighedsloven.Som anført i betænkningen på side 281 og side 290 vil den omstændig-hed, at loven gælder for virksomhed, der udøves ”af den offentlige for-valtning” (jf. lovudkastets § 3), bl.a. indebære, at loven ikke gælder forden virksomhed, som en person, der er ansat i eller på anden måde er endel af en forvaltningsmyndighed, udøver, hvis det ikke sker som led i denpågældendes varetagelse af sine opgaver i forvaltningsmyndigheden.Hvis en offentligt ansat i sin arbejdstid udarbejder et dokument til privatbrug, vil det pågældende dokument således ikke være omfattet af offent-lighedsloven, allerede fordi dokumentet ikke er tilvejebragt som led ivirksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning. Der vil imidlertidikke med lovudkastets bestemmelser gælde en generel undtagelse for of-fentligt ansattes kommunikation med private virksomheder, interesseor-ganisationer, politiske partier mv., og en sådan kommunikation vil væreomfattet af offentlighedsloven, hvis kommunikationen udøves som led iden pågældendes varetagelse af sine opgaver i forvaltningsmyndigheden.Justitsministeriet finder ikke grund til at præcisere dette i bemærknin-gerne til lovudkastet.For så vidt angår ministres særlige rådgivere bemærkes, at særlige råd-givere skal betragtes som embedsmænd med særlige ansættelsesvilkår.De indgår således som en del af ministeriernes embedsværk, og de er idet væsentlige underlagt de samme regler, som gælder for de øvrige em-bedsmænd. I overensstemmelse hermed skal spørgsmålet om aktindsigt imateriale, som en særlig rådgiver bruger, vurderes efter offentlighedslo-vens almindelige regler. Det følger heraf, at at såfremt et dokument erindgået til, afsendt eller udarbejdet af den særlige rådgiver som ansat ivedkommende ministerium som led i administrativ sagsbehandling i for-bindelse med ministeriets virksomhed, vil der være ret til aktindsigt heri ioverensstemmelse med offentlighedslovens almindelige regler. Dettegælder, uanset om rådgiveren har anvendt f.eks. en e-mailadresse i mini-23

steriet eller en privat e-mailadresse. Det anførte omfatter også tilfælde,hvor et dokument er udarbejdet mv. til ministeren, herunder af hensyn tildennes funktion som regeringspolitiker.Hvis den særlige rådgiver har udarbejdet dokumenter i forbindelse meden opgave, der kun er knyttet til ministerens funktion som partipolitiker,vil de pågældende dokumenter – som følge af § 7, stk. 1, og i overens-stemmelse med gældende ret – ikke være omfattet af retten til aktindsigtefter offentlighedslovens regler. Dette gælder, uanset om rådgiveren haranvendt f.eks. en e-mailadresse i ministeriet eller en privat e-mailadressetil at sende de pågældende dokumenter. Det skyldes, at sådanne doku-menter ikke af den særlige rådgiver vil have været undergivet admini-strativ sagsbehandling. Den pågældende opgave vil således ikke vedrøreen ”sag” i ministeriet. Det anførte harmonerer med, at hvis vedkommen-de minister i sin funktion som partipolitiker selv udarbejder et dokument– f.eks. en e-mail – vil der ikke være aktindsigt heri, fordi dokumentet idet konkrete tilfælde ikke ville vedrøre en aktivitet, som udøves af det of-fentlige, jf. bemærkningerne til § 2.Justitsministeriet har i lovforslagets bemærkninger til § 7 præciseret detanførte om særlige rådgivere.Om reglerne for særlige rådgiveres rådgivning og bistand henvises i øv-rigt til betænkning nr. 1443/2004 om embedsmænds rådgivning og bi-stand, side 171 ff.For så vidt angår de oplysninger, som vedkommende forvaltningsmyn-dighed efter lovudkastets § 6 skal indhente fra virksomheder mv., der eroverladt opgaver, som efter lovgivningen påhviler det offentlige, uden atvirksomheden mv. er omfattet § §§ 3-5, bemærkes, at myndigheden harpligt til at sikre, at de pågældende oplysninger afleveres, men at myndig-heden ikke i praksis må antages at kunne sikre oplysningernes rigtighed.Hvis en myndighed imidlertid bliver opmærksom på eller får mistankeom, at oplysningerne er urigtige, vil det bl.a. kunne få betydning for denpågældende virksomheds adgang til at fortsætte med at udføre den på-gældende opgave.

4. Identifikationskravet (§ 9)

Danske Mediers Forum

finder det meget positivt, at det subjektiveidentifikationskrav slækkes i og med, at det ikke længere vil være et24

krav, at ansøgeren har et forhåndskendskab til den sag eller det doku-ment, som der søges aktindsigt i.

Danske Advokater

Dansk Folkeoplysnings Samråd

finder det lige-ledes positivt, at det subjektive identifikationskrav ophæves.

Dansk Journalistforbund

finder, at oplægget til en ny bestemmelse omidentifikationskrav er en forbedring.

Foreningen for Undersøgende Journalistik

hilser ligeledes bestemmel-sen velkommen.

Jesper Tynell

hilser bestemmelsen velkommen men anbefaler, at doku-menter, som en borger eller journalist er i stand til at pege direkte på,f.eks. ved at angive journal- og dokumentnummer, også bliver omfattetaf retten til aktindsigt, uanset at den der begærer aktindsigt ikke på for-hånd kan sige, hvilket tema dokumentet omhandler.

Åbenhedskomitéen

finder, at bestemmelsen i lovudkastets § 9, stk. 2,om, at anmodningen om aktindsigt skal angive det tema, sagen eller do-kumentere vedrører, er en skærpelse, og anfører, at bestemmelsen alenesynes at have til formål at sikre myndighedens indsigt i, hvad den aktind-sigtssøgende er i gang med.Bestemmelsen i lovudkastets § 9 indeholder en delvis ændring af detgældende krav om, at den aktindsigtssøgende skal identificere de doku-menter eller sager, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendtmed (det såkaldte identifikationskrav), således at det ikke længere skalvære en betingelse for aktindsigt, at den aktindsigtssøgende har et vist(subjektivt) forhåndskendskab til den sag eller det dokument, der anmo-des om aktindsigt i. I tilknytning hertil foreslås der dog indført et nyt(identifikations)krav om, at den aktindsigtssøgende skal angive temaetfor den sag eller det dokument, som den pågældende ønsker aktindsigt i.Justitsministeriet anser samlet set dette som en lempelse af identifikati-onskravet, og ministeriet kan tiltræde kravet om temaangivelse, der inde-bærer, at ansøgeren må præcisere sin anmodning om aktindsigt, såledesat det offentliges ressourcer kan koncentreres om relevante sager og do-kumenter.Justitsministeriet har i lovforslagets almindelige bemærkninger og i be-mærkningerne til lovforslagets § 9 præciseret, at en angivelse af en sags25

journalnummer i en anmodning om aktindsigt vil være tilstrækkelig til, atforvaltningsmyndigheden ikke vil kunne afslå at behandle anmodningen,selvom kravet om angivelse af tema ud fra en principiel betragtning ikkeer opfyldt.

5. Databaser og sammenstillingsret mv. (§§ 10-12)

Foreningen for Undersøgende Journalistik

anser lovudkastets §§ 10-12 som en stor og vigtig modernisering af offentlighedsloven.

Dansk Folkeoplysnings Samråd

FTF

tilslutter sig forslaget om mu-lighed for dataudtræk af oplysninger fra myndigheders databaser.

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole, Danske Mediers Forum

Dansk Journalistforbund

er positive over lovudkastets bestemmelse omret til dataudtræk og peger i den forbindelse på, at det er vigtigt, at det ilovudkastets § 1, stk. 2, er understreget, at myndigheder skal sørge for, athensynet til åbenhed i videst mulig omfang varetages ved etablering ogudvikling af IT-systemer.

Retspolitisk Forening

anfører tilsvarende.

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

anfører endvidere, at retten tilindsigt i databeskrivelse (lovudkastets § 12) er vigtig, og at det for så vidtangår muligheden for dataudtræk er vigtigt, at offentlige myndighederikke kan bremse for indsigt med høje betalingskrav. Det anføres, at per-sondatalovens bestemmelser viger for retskravet på ret til dataudtrækmed simple kommandoer, men at persondataloven kan blokere for, at enmyndighed vil bistå en journalist eller forsker med dataudtræk, selv omder kræves mere end simple kommandoer. Det anføres i den forbindelse,at lovudkastets krav om anonymisering af fortrolige data er tilstrækkeligt,og at det bør præcisere, at persondataloven ikke skal være til hinder fordataudtræk, som myndighederne giver uden at være forpligtet hertil. Detanføres endvidere, at ”myndighedens databaser” ifølge betænkningenogså omfatter databaser, som drives for myndigheden, men at betænk-ningen tilsyneladende ikke behandler databaser, som myndigheden alenehar brugsret til. Det anføres, at det er vigtigt at få præciseret, at offentlig-heden i hvert fald har ret til de dataudtræk, som en offentlig myndighedforetager og fra de databaser, som myndigheden har brugsret til.

Datatilsynet

anfører, at den foreslåede ret til dataudtræk (lovudkastets §11) giver anledning til betænkeligheder i forhold til forsknings- og stati-stikdatabaser, der behandler personoplysninger inden for rammerne af26

persondatalovens § 10. Tilsynet finder derfor, at lovudkastets § 11 børændres således, at retten til dataudtræk ikke omfatter databaser, hvor dersker behandling omfattet af persondatalovens § 10. Tilsynet anfører i denforbindelse uddybende bl.a., at persondatalovens § 10 har til formål atgive gode muligheder for at gennemføre statistik og forskning i Dan-mark. Ud over at give et hjemmelsgrundlag for behandlingen af følsom-me personoplysninger i forbindelse med forskning og statistik indebæreren behandling omfattet af § 10 endvidere begrænsninger i rettighedernefor de registrerede personer, f.eks. retten til indsigt, jf. persondatalovens§ 32, stk. 4. Til gengæld medfører behandling efter persondatalovens §10 et meget strengt princip om formålsbestemthed, jf. § 10, stk. 2, somogså omfatter oplysninger omfattet af persondatalovens § 6. Endviderekræver videregivelse forudgående tilladelse fra tilsynsmyndigheden, jf. §10, stk. 3. Der er således ikke mulighed for at behandle – herunder vide-regive – oplysninger omfattet af § 10, stk. 1 og 2, til andet end statistiskeog videnskabelige formål. Tilsynet er opmærksom på, at når der er taleom følsomme og visse fortrolige personoplysninger, kan henvisningen ilovudkastets § 11 til undtagelserne i §§ 19-35 tilgodese behovet for be-skyttelse af sådanne oplysninger i forsknings- og statistikdatabaser. Menfinalité-princippet i persondatalovens § 10 – og dermed den særlige be-skyttelse af de registrerede personer – også for ikke-fortrolige oplysnin-ger, som efter persondatalovens § 6 behandles alene med henblik på atudføre statistiske eller videnskabelige undersøgelser. Ved spørgsmål omdataudtræk fra databaser med § 6-oplysninger (ikke-følsomme personop-lysninger), som alene behandles i statistisk eller videnskabeligt øjemed,vil der således efter tilsynets vurdering opstå en konflikt mellem person-datalovens § 10 og offentlighedslovens regler. Tilsynet henviser hervedogså til, at de registrerede personer er afskåret fra egenacces efter per-sondataloven, jf. § 32, stk. 4. Denne regel vil derfor for så vidt angårforsknings- og statistikdatabaser i offentlig regi reelt blive indholdsløs,hvis lovudkastets § 11 gennemføres i sin nuværende form.Datatilsynet peger endvidere på, at selv om det med lovudkastets § 30,stk. 1, foreslås, at den gældende bestemmelse i offentlighedslovens § 12,stk. 1, nr. 1 – hvorefter oplysninger enkeltpersoners private, herunderøkonomiske forhold, er udtaget fra aktindsigt – videreføres, frygter tilsy-net, at risikoen for, at offentlige myndigheder kommer til at udlevere da-taudtræk med følsomme personoplysninger ved en fejl, forøges væsent-ligt. Det anføres desuden, at det i den forbindelse er af afgørende betyd-ning, at forvaltningsmyndigheden sikrer, at der i forbindelse med dataud-trækket foretages tilstrækkelig anonymisering. Herved forstås, at oplys-27

ninger videregives i en for modtageren ikke-personhenførbar form, ogdet således ikke er muligt for modtageren alene ud fra de modtagne op-lysninger at identificere de personer, som oplysningerne vedrører.

Datatilsynet

finder endvidere, at der bør tydeliggøres, hvad der ligger i,at dataudtræk skal kunne foretages ved hjælp af enkle kommandoer. Iden forbindelse peges bl.a. på risikoen for, at der ved udtræk fra databa-ser med navne og adresser sker kompromittering af personer med navne-og/eller adressebeskyttelse. Desuden må det efter tilsynets opfattelse an-ses for udelukket at lade databaser med fritekstfelter, herunder felter someventuelt udfyldes af borgere ved elektronisk selvbetjening, være omfat-tet af retten til dataudtræk, da det ikke ved enkle kommandoer – og medfornøden sikkerhed – kan sikres, at oplysninger af fortrolig og følsomkarakter ikke udleveres. Endelig peger tilsynet på den særlige problem-stilling, som knytter sig til, at e-mailadresser så vidt tilsynet vurderer ik-ke isoleret set vil være omfattet af undtagelserne i lovudkastets §§ 19-35og derfor vil kunne kræves udleveret i forbindelse med dataudtræk.

Statsforvaltningerne (v/Statsforvaltningen Nordjylland)

bemærkervedrørende lovudkastets bestemmelse om dataudtræk, at det ikke ændrereksisterende praksis hos statsforvaltningerne, men at der trods anvendel-se af få og enkle kommandoer ligger en ikke uvæsentlig arbejdsindsatsbag disse dataudtræk.

Åbenhedskomitéen

anfører om disse bestemmelser bl.a., at det er under-ligt, at der skal være adgang til en databeskrivelse men ikke de rå data.Om afgrænsningen af betingelsen om, at dataudtræk skal kunne foreta-ges ved ”enkle kommandoer”, jf. lovudkastets § 11, kan Justitsministeriethenholde sig til det, der er anført i betænkningen på side 371. Her frem-går det, at betingelsen vil være opfyldt, hvis sammenstillingen kan fore-tages på baggrund af oplysninger, der er ”fastlagt på forhånd”. Som ek-sempel herpå nævnes det tilfælde, hvor den aktindsigtssøgende anmoderRigspolitiet om på baggrund af oplysningerne i motorkøretøjsregisteretat få oplyst, hvor mange biler af et bestemt bilmærke, der er indregistre-ret i Danmark. Betingelsen vil derimod ikke være opfyldt, hvis den på-gældende forvaltningsmyndighed selv skal foretage en nærmere vurde-ring af, hvilke oplysninger der skal sammenstilles med henblik på at imø-dekomme en anmodning om sammenstilling, eller hvis anmodningen omsammenstilling indebærer, at myndigheden skal fremskaffe eller indhenteoplysninger, der ikke allerede foreligger i myndighedens database. Det28

kan således efter Justitsministeriets opfattelse ikke kræves, at en myndig-hed tilvejebringer (nye) oplysninger med henblik på at foretage en efter-følgende sammenstilling af oplysningerne, eller at udtrækket i øvrigtkræver en større arbejdsindsats fra forvaltningsmyndighedens side.Justitsministeriet har dog i lovforslagets § 11, stk. 1, 3. pkt., fundet an-ledning til at præcisere, at der skal være tale om ”få og enkle komman-doer”. Baggrunden herfor er, at den ændrede formulering i højere gradafspejler indholdet af den betingelse for dataudtræk, som Offentligheds-kommissionen har foreslået. Udtrykket ”enkle kommandoer” i kommissi-onens lovudkast tager således sigte på at varetage hensynet til den res-sourcemæssige belastning af den offentlige forvaltning, som en ret til da-taudtræk vil indebære, og det er i bemærkningerne til § 11 i kommissio-nens lovudkast bl.a. fremhævet, at ”[b]etingelsen om enkle kommandoervil […] ikke være opfyldt, hvis sammenstillingen […] ikke kan foretages iløbet af kort tid”.En e-mailadresse vil efter Justitsministeriet opfattelse som udgangspunktikke være følsom eller i øvrigt fortrolig, og vil derfor ikke umiddelbartkunne undtages fra retten til aktindsigt efter lovudkastets § 30, nr. 1 (dersvarer til den gældende lovs § 12, stk. 1, nr. 1). Såfremt en myndighedmodtager en anmodning om aktindsigt eller dataudtræk, hvor det enesteformål med anmodningen efter myndighedens umiddelbare vurdering måantages at være at få udleveret et større antal e-mailadresser, vil der ef-ter Justitsministeriets opfattelse for den pågældende myndighed efteromstændighederne være grund til at overveje, om anmodningen skal tje-ne et retsstridigt formål, således at den vil kunne afslås efter lovudkastets§ 9, stk. 2, nr. 2.Justitsministeriet er enig i det, som Datatilsynet har anført vedrørendeforholdet mellem persondatalovens § 10 og lovudkastets § 11 om dataud-træk, og ministeriet har derfor i lovforslagets bestemmelse om dataud-træk i § 11, stk. 2, indføjet en bestemmelse om, at retten til dataudtrækikke gælder i forhold til personoplysninger, der er omfattet af personda-talovens § 10.For så vidt angår myndighedernes pligt til at overholde de almindeligeregler om datasikkerhed henvises til Justitsministeriets kommentarerovenfor under pkt. 2.2.

6. Meroffentlighed (§ 14)

Dansk Journalistforbund

er tilfreds med, at meroffentlighedsprincippeti lovudkastet bliver tydeliggjort og obligatorisk.

Advokatrådet, Akade-

mikernes Centralorganisation, DJØF, Danske Advokater, Dansk

Folkeoplysnings Samråd, FTF

Institut for Menneskerettigheder

støtter ligeledes, at der indføres pligt til at overveje meroffentlighed.

Dansk Journalistforbund

Institut for Menneskerettigheder

be-mærker, at meroffentlighedsprincippet bør gælde i alle sagskategorier ogikke undtages kalendere.

Datatilsynet

lægger stor vægt på, at det udtrykkeligt fremgår af lovudka-stets § 14, at persondatalovens regler skal iagttages, når spørgsmål ommeroffentlighed overvejes, og anfører, at dette også bør afspejles i be-mærkningerne til lovforslaget.

Retspolitisk Forening

anser en tydeliggørelse af meroffentlighedsprin-cippet for særdeles betydningsfuldt og anfører, at det udtrykkeligt børfastslås, at det i svar på anmodning om aktindsigt skal angives, at myn-digheden har overvejet meroffentlighed, og at afslag herpå skal begrun-des.

Statsforvaltningerne

finder det meget omfattende og ressourcekræven-de, at en myndighed skal have pligt til ikke alene at overveje meroffent-lighed men også at begrunde et helt eller delvist afslag heri.

Foreningen for Undersøgende Journalistik

støtter lovudkastets be-stemmelse om meroffentlighed, men tager afstand fra det anførte i be-tænkningen på side 763 f. om, at en forvaltningsmyndighed skal tagehensyn til ressourcer i forbindelse med anonymisering af oplysninger.Det er i bestemmelsen i lovudkastets § 14 om meroffentlighedsprincippetfastsat, at en forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i sager, doku-menter og oplysninger i videre omfang, end det følger af offentlighedslo-ven, medmindre det vil være i strid med regler om tavshedspligt, regler ipersondataloven mv. Justitsministeriet finder ikke behov for yderligere ibemærkningerne til lovforslaget uddybende at redegøre for pligten til atiagttage reglerne i persondataloven.Det fremgår af bemærkningerne til lovudkastets § 14, at i det omfang,der ikke kan meddeles aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet i stk. 1,30

skal forvaltningsmyndigheden begrunde afslaget nærmere. Endviderefremgår det, at begrundelseskravet kan opfyldes ved, at forvaltningsmyn-digheden oplyser, at myndigheden har overvejet at give aktindsigt eftermeroffentlighedsprincippet, men at afvejningen af på den ene side hensy-net til de beskyttelsesinteresser, der ligger bag den pågældende undta-gelsesbestemmelse, eller andre lovlige hensyn, og på den anden side hen-synet til de interesser, der ligger bag anmodningen om aktindsigt, harført til, at myndigheden ikke finder grundlag for at give aktindsigt eftermeroffentlighedsprincippet. Justitsministeriet finder ikke behov for i be-mærkningerne at uddybe dette begrundelseskrav.Da formålet med undtagelsesbestemmelsen i lovudkastets § 22 (vedrø-rende sager om førelse af en kalender), som nævnt i bemærkningerne tillovudkastets § 14, er at sikre, at de af bestemmelsen omfattede kalenderei det hele undtages fra retten til aktindsigt efter offentlighedsloven, finderJustitsministeriet, at meroffentlighedsprincippet i § 14, stk. 2, ikke børgælde for sager om førelse af en kalender.For så vidt angår muligheden for, at en forvaltningsmyndighed kan tagehensyn til ressourcer i forbindelse med gennemførelsen af anonymisering(betænkningens side 942), skal Justitsministeriet bemærke, at dette skalses i lyset af, at offentlighedsloven hviler på det principielle udgangs-punkt, at retten til aktindsigt alene omfatter eksisterende dokumenter. Idet omfang en myndighed foretager en anonymisering af et dokument, vilder være tale om et brud på dette princip, idet myndigheden derved tilve-jebringer et nyt dokument (det anonymiserede dokument), og ministerieter derfor enig med Offentlighedskommissionen i, at den enkelte myndig-hed i forbindelse med gennemførelsen af anonymisering af et dokumentkan tage hensyn til ressourceforbruget.

7. Journalisering (§ 15)

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

peger på, at minimumskrave-ne i lovudkastets § 15 til journalisering er vigtige for, at undersøgendejournalister på en aktliste kan få oversigt over en sags dokumenter og pe-ge på dem, der ønskes indsigt i. Det foreslås i den forbindelse, at der ved-rørende journalisering indføres en bestemmelse om, at en aktliste inde-holder oplysninger om, hvilke myndigheder, virksomheder eller organi-sationer, der har sendt eller modtaget et dokument.

Danske Mediers Forum

anfører, at offentlighedens muligheder for atsøge aktindsigt i den offentlige forvaltning faciliteres med forslaget om atindføre et lovkrav om journalisering, der ellers hidtil har været reguleretaf principperne om god forvaltningsskik og derved ikke af retlig binden-de karakter. Sammenslutningen bemærker, at en decideret journalise-ringsforpligtelse således er en klar forbedring af offentlighedsloven.

Dansk Journalistforbund

anfører om journaliseringspligten, at detnævnes i betænkningen, at formløse e-mails og sms-beskeder ikke vilvære omfattet, hvorimod det vil være tilfældet med beskeder med sub-stans. Forbundet er af den opfattelse, at dette bør præciseres, da især sms,men også e-mails let opfattes som formløse.

Danske Advokater

FTF

tilslutter sig forslaget om journaliserings-pligt.

Familiestyrelsen

finder, at der alene bør være journaliseringspligt for e-mails i afgørelsessager, og anfører med henvisning til side 875 i betænk-ningen, at styrelsen forudsætter, at en faktura vil skulle journaliseres,hvis den kan henføres til en bestemt sag. Styrelsen foreslår med henvis-ning til side 878 f., at det i lovforslaget angives, at også IT-problemer,sygdom og spidsbelastning kan begrunde en fravigelse af fristen for jour-nalisering. Desuden anfører styrelsen med henvisning til side 881 f, at detvil være meget ressourcekrævende, hvis der stilles krav om, at sager ellerakter skal beskrives nærmere i myndighedens journalsystem, og det fore-slås, at betænkningens krav til dokumentbetegnelser lempes.

Rigspolitiet

bemærker, at Kriminalregisteret årligt udsteder knap240.000 børneattester og godt 160.000 straffeattester, mens politikredse-ne årligt udsteder omkring 300.000 straffeattester, og at det i forbindelsemed udstedelse af straffeattester og børneattester vil være yderst ressour-cekrævende at foretage journalisering af samtlige indgående og udgåendedokumenter. Det er derfor Rigspolitiets opfattelse, at området bør undta-ges fra journaliseringspligten enten ved en undtagelse i loven eller ved atanvende bestemmelsen i § 15, stk. 5.

Foreningen for Undersøgende Journalistik

støtter lovudkastets be-stemmelse om journaliseringspligt, men er betænkelige ved den bagatel-grænse for journalisering, der er omtalt i betænkningen på side 875 f.Foreningen foreslår desuden, at der som et nr. 3 til lovudkastets § 15, stk.3, tilføjes ”navnet på eller karakteren af modtageren eller afsenderen af32

dokumentet” på samme måde som i lovudkastets § 16, stk. 3, nr. 2.

Åbenhedskomitéen

anfører tilsvarende.

Statens Arkiver

har intet at indvende mod, at der fastsættes en journali-seringspligt som den foreslåede, men henstiller til overvejelse, om en be-stemmelse om journaliseringspligt som den foreslåede ikke mere hen-sigtsmæssigt burde fastsættes i arkivloven. Det anføres i den forbindelse,at det også fremgår af betænkningen, at de bestemmelser, der medhjemmel i arkivlovens § 10, stk. 1, er fastsat til varetagelse af arkivmæs-sige hensyn, også omfatter statslige myndigheders journal- og arkivsy-stemer, og at Statens Arkiver fører tilsyn med overholdelsen af de regler,der er fastsat til varetagelse af arkivmæssige hensyn. Det bemærkes des-uden bl.a., at for den statslige forvaltnings vedkommende efterleves deforeslåede bestemmelser allerede i dag. Det anføres, at det ikke kan anta-ges at ville påføre kommuner og regioner større byrder at blive omfattetaf tilsvarende bestemmelser. Det bemærkes endeligt, at bedømmelsen afet dokuments bevaringsværdighed ikke afhænger af, om dokumentet erjournaliseret eller ej.Som anført i betænkningen på side 880 indeholder lovgivningen ikke kravtil, hvordan myndighedens journaler skal føres, og hvilke oplysninger derskal fremgå af disse om det enkelte dokument. Da offentlige myndighe-ders journalsystemer kan være indrettet meget forskelligt under hensyn-tagen til myndighedens karakter og opgaver, mængden af håndterededokumenter, karakteren af dokumenterne (f.eks. klassificerede dokumen-ter) mv. finder Justitsministeriet heller ikke, at der bør fastsættes sådan-ne krav i offentlighedsloven ud over, at systemet skal indeholde de oplys-ninger, der er nødvendige for, at systemet kan identificere dokumenter,bevare dokumenter samt overholde gældende regler på det pågældendeområde, jf. betænkningens side 881 samt lovudkastets § 15, stk. 3. Der erderfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke grundlag for at indføre engenerel pligt for myndighederne til at sikre, at journalsystemet – og der-ved den aktliste om den enkelte sags dokumenter, der udtrækkes fra jour-nalsystemet – indeholder oplysninger om, hvilke myndigheder, virksom-heder eller organisationer der har sendt eller modtaget et dokument.For så vidt angår journalisering af e-mails og sms-beskeder kan Justits-ministeriet tiltræde det, Offentlighedskommissionen har anført herom påside 874 f. Det fremgår her bl.a., at det under hensyn til det indholds-mæssige kriterium i lovudkastets § 15, stk. 1, hvorefter det afgørende forjournaliseringspligtens indtræden er, om dokumentet har betydning for33

sagen eller sagsbehandlingen – sammenholdt med betingelsen i § 15, stk.1, om, at dokumentet skal være indgået til eller oprettet som led i admini-strativ sagsbehandling – er kommissionens opfattelse, at ganske mangee-mails og sms-beskeder, som en offentlig ansat modtager, ikke vil skullejournaliseres. Det er således kommissionens opfattelse, at bl.a. følgendetyper af e-mails mv. (og i øvrigt også, hvis dokumenterne foreligger i pa-pirbaseret form) i almindelighed ikke vil skulle journaliseres: bekræftelseaf et mødetidspunkt, flytning af mødelokaler, orientering om, at et papir-baseret dokument er indgået eller afsendt, besked om, at en person øn-sker en opringning (telefonbesked), almindelige forespørgsler fra andreoffentligt ansatte om, hvordan det skrider frem med behandlingen af enbestemt sag, herunder hvornår sagen kan forventes færdigbehandlet,henvendelser fra andre offentligt ansatte om, hvorvidt man har kendskabtil en bestemt sag mv. Derimod vil de e-mails mv., som en forvaltnings-myndighed (sagsbehandler) modtager fra en borger i en konkret sag,som vedrører den pågældende borger, i vidt omfang skulle journaliseres.Justitsministeriet er desuden enig med Offentlighedskommissionen i det,der er anført på side 875 om, at bl.a. fakturaer (som indgår i myndighe-dens bogføring og regnskab) ikke skal journaliseres, men derimod stem-ples med datoen for modtagelsenJustitsministeriet vil – bl.a. i lyset af det store antal børneattester ogstraffeattester, der udstedes hvert år – drøfte med Rigspolitiet, om reg-lerne om journaliseringspligt skal gælde i forbindelse med udstedelse afbørneattester og straffeattester.Journalisering af afsendte og modtagne dokumenter skal efter ordlydenske ”snarest muligt”. Justitsministeriet kan om dette begreb henholde sigtil det, der er anført i betænkningen på side 878 f., hvoraf det fremgår, atjournalisering f.eks. kan vente, hvor en forvaltningsmyndighed behandleren sag, der er af en sådan følsom karakter, at det efter en (saglig) vurde-ring må antages, at kredsen af personer, der har kendskab til sagen ogdens dokumenter, bør begrænses mest muligt, ligesom en længere ”jour-naliseringsfrist” også må anerkendes i tilfælde af, at den pågældendesagsbehandler er fraværende, f.eks. på grund af ferie, sygdom, kursus-deltagelse, tjenesterejse eller lignende.Justitsministeriet skal endelig bemærke, at arkivloven fastsætter ram-merne for offentlige myndigheders arkivalier samt offentlige arkiversvirksomhed, herunder Statens Arkiver. Loven indeholder således generel-34

le regler om bl.a. bevaring og kassation af offentlige arkivalier, afleve-ring af statslige og kommunale arkivalier til arkivmyndighederne samtoffentlighedens adgang til arkivalier. Offentlighedskommissionen anførerpå side 96 i betænkningen, at der hverken i arkivloven eller lovgivningeni øvrigt er fastsat regler om, at forvaltningsmyndighederne har pligt til atforetage journalisering. Statslige myndigheder skal dog anvende et jour-nal- og arkivsystem eller et arkiveringssystem, der skal bidrage til at sik-re myndighedens varetagelse af arkivmæssige hensyn og til, at arkivalieri myndighedens varetægt kan bevares på en sådan måde, at de kan stillestil rådighed for myndigheder og offentlighed. Dette følger af § 1 i Rigs-arkivets cirkulære nr. 8 af 12. januar 1998 om statslige myndighedersjournal- og arkivsystemer. Det antages herudover at følge forudsæt-ningsvist af offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2, og selve offentligheds-ordningen, at myndighederne – såvel statslige som kommunale – ved ind-retningen af deres journalsystemer ud over praktiske og arkivmæssigehensyn tillige skal sikre, at journalsystemet er indrettet således, at det eregnet til at imødekomme borgernes henvendelser vedrørende aktindsigtefter offentlighedsloven. Justitsministeriet finder på denne baggrund, aten generel regulering af myndighedernes journaliseringspligt med hen-blik på bl.a. at varetage de hensyn til identifikation af sager og dokumen-ter, aktindsigt, effektivitet og kontrol, som Offentlighedskommissionenhar omtalt på side 865 f. i betænkningen, hvortil der henvises, bør ske ioffentlighedsloven. At offentlighedslovens bestemmelse om journalise-ringspligt desuden måtte tjene nogle arkivmæssige (bevaringsmæssige)hensyn, ændrer efter ministeriets opfattelse ikke herpå.Det bemærkes endelig, at Justitsministeriet har fundet anledning til i lov-forslaget i ordlyden af bestemmelsen i § 15, stk. 1, at præcisere, at plig-ten til at foretage journalisering også gælder for en myndigheds internedokumenter, når de foreligger i endelig form. I modsætning til, hvad derfulgte af Offentlighedskommissionens udkast til § 15, stk. 1, vil der ikkeefter den foreslåede bestemmelse gælde en pligt til (rent undtagelsesvist)at journalisere udkast til interne dokumenter, jf. betænkningens side 873f. og 947 f. Samtidig har Justitsministeriet fundet anledning til i § 15,stk. 5, at præcisere, at vedkommende minister efter forhandling med ju-stitsministeren kan fastsætte regler om ikke kun helt, men også delvist, atundtage forvaltningsmyndigheder mv., der i medfør af stk. 4 har pligt tilat journalisere, fra denne pligt.

8. Forsøgsordning med postlister (§ 16)

Advokatrådet

er positiv over for forsøgsordningen med åbne postlister,som vil synliggøre de praktiske udfordringer hermed, og i væsentlig gradbidrage til en nemmere indførelse af åbne postlister i resten af forvaltnin-gen.

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

FTF

finder det ligeledespositivt, at der er foreslået en forsøgsordning med postlister.

Danske Mediers Forum

opfatter det som et skridt i den rigtige retning,at der lægges op til en forsøgsordning med åbne postlister med tilhørenderevisionsbestemmelse og at der opstilles krav til de oplysninger, der skalfremgå af postlisten,. Da ordningen ikke udelukker andre myndigheder iat udfærdige og offentliggøre postlister, opfordrer medierne hertil.

Dansk Journalistforbund

Retspolitisk Forening

anbefaler, at dermed det samme indføres en permanent ordning med postlister.

Forenin-

gen for Undersøgende Journalistik

anfører tilsvarende.

Datatilsynet

anfører om en forsøgsordning med åbne postlister, at myn-dighederne må være opmærksomme på personer, der har navnebeskyttel-se efter CPR-lovens § 28, og at en sådan oplysning ikke må fremgå af enpostliste, hvilket bør omtales i lovforslaget og eventuelt vejledningsmate-riale. Tilsynet finder desuden, at det med henblik på at sikre, at der ikkeved en fejl offentliggøres personoplysninger, i bemærkningerne til lov-forslaget udtrykkeligt bør fremgå, at persondatalovens sikkerhedskravskal iagttages i forbindelse med postlister. Tilsynet bemærker, at det vilvære naturligt, at tilsynet repræsenteres i den uafhængige ekspertgruppe,som skal evaluere forsøgsordningen med postlister.

Familiestyrelsen

henstiller med henvisning til betænkningens side 838,at der i lovforslagets opregning af dokumenter, der ikke skal medtages påeventuelle postlister, nævnes dokumenter af familieretlig karakter.

Statsforvaltningerne

finder ikke, at en bestemmelse om postlister skaludbredes til alle myndigheder, idet det for statsforvaltningerne vil bliveen væsentlig administrativ byrde uden værdi for borgerne.

Åbenhedskomitéen

anfører, at der bør stilles krav om, at postlistengemmes i mere end to år, og at den skal være søgbar. Det anføres endvi-dere, at der stilles krav om maskinel screening mod utilsigtet offentliggø-relse af borgeres cpr-numre.36

Justitsministeriet er enig med Offentlighedskommissionen i det, der eranført på side 842 i betænkningen om, at en pligtmæssig postlisteordningi offentlighedsloven kan medføre, at offentligheden vil kunne få kendskabtil en række sager og dokumenter, hvis eksistens der ellers ikke ville værekendskab til, og at dette ikke mindst kunne styrke pressens muligheder forindsigt i forvaltningen, men at det omvendt taler imod en ordning medåbne postlister, at ordningen som følge af postlistens overordentligt storeomfang vil kunne indebære en vis arbejds- og ressourcebelastning i denenkelte forvaltningsmyndighed. Justitsministeriet tiltræder derfor kom-missionens forslag om, at der – i stedet for enten straks at indføre ellerafvise at indføre en permanent pligtmæssig postlisteordning – indhentesmere dækkende erfaringer, inden der tages endelig stilling hertil.Efter lovudkastets § 16, stk. 2, skal en postliste – i forhold til de doku-menter, der medtages – bl.a. indeholde oplysninger om navnet eller ka-rakteren af modtageren eller afsenderen af dokumentet. Efter Justitsmi-nisteriets opfattelse vil en myndigheds førelse af en postliste skulle skeunder hensyntagen til de almindelige regler om fortrolighed og person-databeskyttelse, hvilket må indgå ved vurderingen af, hvilke oplysningermyndigheden skal medtage på postlisten. Dette fremgår også af bemærk-ningerne til lovudkastets § 16, stk. 2, hvor det bl.a. anføres, at det forud-sættes, at postlisten ikke indeholder (fortrolige) oplysninger, der er om-fattet af persondatalovens §§ 6-8 eller de almindelige tavshedspligtbe-stemmelser i forvaltningslovens § 27 og straffelovens § 152.Justitsministeriet er enig med Familistyrelsen i, at dokumenter i sager affamilieretlig karakter bør nævnes i lovforslagets opregning af dokumen-ter, der ikke skal medtages på en postliste. Der henvises til bemærknin-gerne til lovforslagets § 16, stk. 2, 2. pkt.

9. Aktiv information (§ 17)

Advokatrådet, Dansk Folkeoplysnings Samråd

Retspolitisk For-

ening

hilser det velkomment, at der introduceres en pligt til aktiv infor-mation på myndighedens hjemmeside.

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

anfører, at det indgår i densundervisning, at en myndigheds hjemmeside skal tjekkes for oplysnin-gen, inden der søges om aktindsigt, og bemærker vedrørende forslaget37

om aktiv information, at det er vigtigt, at myndigheder demonstrereråbenhed, når de skal fastsætte konkrete retningslinjer.

Danske Mediers Forum

anfører, at indførelse af en pligt for den enkelteforvaltningsvirksomhed til løbende at informere om sin virksomhed påden pågældende myndigheds hjemmeside, må betragtes som et klart bi-drag til øget åbenhed og gennemsigtighed i den offentlige forvaltning.Medierne indstiller, at en række konkrete eksempler på oplysninger, deter oplagt at informere offentligheden om, som fremgår af betænkningen,udtrykkeligt nævnes i bemærkningerne til et lovforslag.

Danske Mediers Forum, Dansk Journalistforbund, Institut for Men-

neskerettigheder, Dansk Erhverv, FTF, Retspolitisk Forening

Foreningen for Undersøgende Journalistik

foreslår, at den politiskeaftale om en åbenhedsordning for ministre – som foreslået af Offentlig-hedskommissionens mindretal – lovfæstes.

Datatilsynet

bemærker, at det bør fremgår af bemærkningerne til lov-forslaget, at behandlingsreglerne i persondatalovens kapitel 4 bør iagtta-ges ved myndighedernes administration af ordningen med aktiv informa-tion.Justitsministeriet er enig i, at det i bemærkningerne til lovforslagets be-stemmelse om aktiv information bør angives en række konkrete eksem-pler på oplysninger, som en forvaltningsmyndighed bør informere offent-ligheden om. Der kan i den forbindelse henvises til bemærkningerne tillovudkastets § 17, hvor der, som eksempler på information, der umiddel-bart kan tænkes meddelt på hjemmesiden, nævnes bl.a. information ommyndighedens organisatoriske forhold (forretningsorden, organisations-diagram osv.) og økonomiske forhold (navnlig vedtagne budgetter ogårsregnskaber), information om myndighedens eksterne og interne mål-sætninger og lignende, f.eks. eventuelt fastsatte værdi- og servicemålsamt løn, personale- og trivselspolitik og eventuelle resultatkontraktermed underliggende myndigheder. Disse eksempler er medtaget i be-mærkningerne til lovforslagets § 17.For så vidt angår spørgsmålet om en lovfæstelse af den politiske aftaleom en åbenhedsordning for ministre skal Justitsministeriet bemærke, atder den 30. april 2009 blev indgået en politisk aftale mellem regeringenog Dansk Folkeparti, Socialdemokratiet, Socialistisk Folkeparti og DetRadikale Venstre om en ny åbenhedsordning om ministres udgifter og38

aktiviteter. Som led i aftalen blev der fremsat et lovforslag (L 212 af 5.maj 2009) om en ændring af den gældende offentlighedslov, således atloven ikke skulle gælde for sager om førelse af en ministerkalender. Lov-forslaget blev vedtaget af Folketinget den 29. maj 2009. Sager om førelseaf en ministerkalender er som følge af lovudkastets § 22 heller ikke om-fattet af det foreliggende lovudkast. Der vil som følge af den nævnteåbenhedsordning løbende på internettet blive offentliggjort bagudrettedeoplysninger om månedlige repræsentationsudgifter, udgifter til tjeneste-rejser, modtagne gaver og varetagelsen af officielle repræsentative op-gaver, ligesom ordningen vil omfatte en vis fremadrettet information omden kommende måneds officielle aktiviteter. Justitsministeriet er i denforbindelse enig med Offentlighedskommissionens flertal i det, der er an-ført i betænkningen side 486 om, at det det bør være muligt (for de afta-lende parter) at regulere det led i den politiske aftale, som vedrører ind-førelsen af en åbenhedsordning vedrørende ministrenes udgifter og akti-viteter fortsætter, under hensyntagen til skiftende tiders behov. Der erderfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke grund til at lovfæste dennævnte politiske aftale om en åbenhedsordning.Det bemærkes endeligt, at persondataloven skal iagttages i alle tilfælde,hvor myndigheder foretager behandling af personoplysninger omfattet afpersondataloven. Det er i bemærkningerne til lovudkastets – og lovfors-lagets – § 17 anført, at den enkelte forvaltningsmyndighed i forbindelsemed informationsvirksomheden efter bestemmelsens stk. 1, skal væresærlig opmærksom på, at der ikke offentliggøres dokumenter, som inde-holder følsomme personoplysninger. Der henvises i den forbindelse i be-mærkningerne til lovudkastets § 17 til betænkningens side 856 ff., hvorder foretages en gennemgang af forholdet mellem offentliggørelsesord-ningen og persondatalovens behandlingsregler (navnlig §§ 6-8).

10. Offentlighedsportal (§ 18)

Danske Mediers Forum

har store forventninger til oprettelsen af en of-fentlighedsportal på internettet, idet det anføres, at den vil kunne medvir-ke til at skabe gennemsigtighed og overblik, og derved gøre det megetnemmere for den enkelte at overskue de reelle muligheder for aktindsigt.

Dansk Journalistforbund

foreslår, at en offentlighedsportal bør inde-holde afslag på aktindsigt samt en komplet liste over virksomheder om-fattet af lovudkastets § 3, stk. 2, § 4 og § 5.39

Datatilsynet

finder, at en omtale af adgangen til indsigt efter persondata-lovens kapitel 9 i den påtænkte offentlighedsportal bør overvejes. Eftertilsynets vurdering indebærer portalen desuden, at der føres en form forretsinformationssystem, som efter persondatalovens § 45, stk. 1, nr. 2,kræver, at der foretages en anmeldelse af behandlingen til tilsynet. Tilsy-net finder det endvidere naturligt, at der i en offentlighedsportal indgåroplysninger om persondatalovens regler om indsigt efter lovens § 31.

Familiestyrelsen

foreslår, at portalen også indeholder udtalelser fra Da-tatilsynet af betydning for aktindsigt efter offentlighedsloven.

Foreningen for Undersøgende Journalistik

hilser forslaget om en of-fentlighedsportal velkommen.Efter Justitsministeriets opfattelse skal offentlighedsportalen – som ogsåanført af Offentlighedskommissionen på side 854 – for så vidt angår lov-givning mv. ikke blot give adgang til offentlighedsloven og administrativeforskrifter hertil, men også give adgang til andre generelle forvaltnings-retlige regelsæt om aktindsigt. Dette vil f.eks. også omfatte relevante be-stemmelser i persondataloven. Det vil derimod efter Justitsministerietsopfattelse ikke være praktisk muligt på offentlighedsportalen at optage enkomplet liste over virksomheder omfattet af lovudkastets § 3, stk. 2, § 4og § 5. Der henvises i øvrigt til Justitsministeriets bemærkninger ovenforunder pkt. 3.4. Justitsministeriet er derimod enig i, at det vil være rele-vant, at portalen også indeholder udtalelser fra Datatilsynet, der måttehave betydning for anvendelsen af offentlighedslovens bestemmelser,herunder bl.a. meroffentlighedsprincippet.Justitsministeriet er enig med Datatilsynet i, at der med offentlighedspor-talen vil være tale om førelse af en form for retsinformationssystem, ogministeriet vil anmelde portalen til Datatilsynet i henhold til persondata-lovens § 45, stk. 1, nr. 2, når den nye offentlighedslov måtte være vedta-get..

11. Indsigt i sager og undtagelse af sager fra aktindsigt

11.1. Sager inden for strafferetsplejen (§ 19)

Advokatrådet

bemærker, at det er et brud med mange års tradition for,at sager inden for strafferetsplejen ikke er omfattet af offentlighedsloven,at det nu med lovudkastets § 19, stk. 2, foreslås, at der skal være aktind-40

sigt i bødeforelæg, som en juridisk person har vedtaget. Rådet finder detbekymrende, hvis lovudkastet er udtryk for, at denne tradition nu hørerop. Det bemærkes i den forbindelse, at rådet i Advokatrådets Retssikker-hedsprogram fra 2009 opfordrede justitsministeren til at nedsætte et ud-valg, for at kortlægge brugen af administrative bødeforlæg og afdækkeadministrative og retssikkerhedsmæssige fordele og ulemper herved. Ad-vokatrådet foreslår på den baggrund, at lovudkastets § 19, stk. 2, udgår.

Danske Advokater

er enig i, at reglen i den nugældende offentligheds-lov, hvorefter sager inden for strafferetsplejen er undtaget fra aktindsigt,som hovedregel videreføres, og kan ikke tilslutte sig, at der indføres ad-gang til aktindsigt i bødeforelæg, som en juridisk person har vedtaget.Foreningen anfører, at Offentlighedskommissionen som begrundelse for,at sager inden for strafferetsplejen ikke omfattes af retten til aktindsigt,nævner både hensynet til privatlivets fred og strafferetsplejemæssigehensyn, men at det anføres, at der i sager om bødeforelæg til juridiskepersoner ikke er samme vægtige beskyttelseshensyn til privatlivets fred.Foreningen bemærker, at man ofte ved hjælp af det konkrete bødeforlægkan få kendskab til, hvilken person der konkret har begået den strafbarehandling. Foreningen bemærker desuden, at kommissionen anfører, atder ofte ikke vil foreligge efterforskningsmæssige hensyn ved admini-strative bødeforelæg, eftersom udstedelsen heraf sædvanligvis vil ligge iforlængelse af et kontrol- eller tilsynsbesøg, ligesom administrative bø-deforelæg desuden kun kan benyttes, hvis der foreligger en klar ogukompliceret overtrædelse af retsreglerne. Foreningen finder imidlertid,at aktindsigt i bødeforelæg godt vil kunne forstyrre eventuel yderligereefterforskning, f.eks. hvis der skal rejses tiltale mod en virksomhedsansatperson i forlængelse af virksomhedsansvaret, eller hvor et bødeforelæg,som vedtages af en juridisk person, indgår som en del af en større sag.Foreningen bemærker derudover, at kommissionen anfører, at offentlig-heden kan have en interesse i at få kendskab til en virksomheds overtræ-delser af særlovgivning, f.eks. på miljø- eller fødevareområdet. Forenin-gen er ikke uenig heri, men finder at den berettigede offentlige interesseofte vil blive tilstrækkeligt varetaget ved forvaltningens initiativer i rela-tion til den konkrete lovovertrædelse. Der henvises som eksempel til smi-ley-ordningen vedrørende fødevarevirksomheder, hvorefter forbrugerneumiddelbart selv kan gøre sig bekendt med eventuelle mangler i virk-somheden. Der henvises også til de mange eksempler på pressemeddelel-ser fra myndighederne vedrørende f.eks. sundhedsskadelige fødevarereller farligt legetøj. På miljøområdet kan offentlighedens interesse oftevaretages ved, at forureningen fjernes. Offentlighedens interesse i de41

konkrete sager kan således varetages uden, at hensynet til privatlivetsfred bliver kompromitteret. Foreningen finder det desuden relevant, atovertrædelsen ved bødeforelæg kan være uagtsom eller endda baseret pået objektivt ansvar, så det kan virke som en uforholdsmæssig hård straf,at offentligheden også skal have adgang til detaljerede bødeforlæg. For-eningen bemærker derudover, at risikoen for dårlig omtale i pressen kantænkes at have en demotiverende effekt på virksomheders vilje til at ved-kende sig bødeforelæg. Foreningen foreslår på denne baggrund, at lov-udkastets § 19, stk. 2, ikke bliver en del af en ny offentlighedslov.

Danske Mediers Forum, Dansk Journalistforbund

Retspolitisk

Forening

anser retten til indsigt i juridiske personers bødeforlæg som enforbedring.

Datatilsynet

anfører, at begrebet personoplysninger i persondatalovenomfatter fysiske personer, og at juridiske personer falder uden for lovensalmindelige regulering. Oplysninger om enkeltmandsejede virksomhederer imidlertid omfattet af begrebet personoplysninger. Tilsynet går umid-delbart ud fra, at der med ordningen i lovudkastets § 19, stk. 2, om ad-gang til aktindsigt i bødeforlæg, som en juridisk person har vedtaget, ik-ke lægges op til aktindsigt i personoplysninger omfattet af persondatalo-ven, og finder, at dette bør tydeliggøres i lovforslaget. Tilsynet bemær-ker, at aktindsigt i oplysninger om strafbare forhold vedrørende den per-sonkreds, som er omfattet af persondataloven, ikke vil kunne ske indenfor rammerne af persondatalovens § 8, ligesom en sådan ordning vil rejsespørgsmål i forhold til databeskyttelsesdirektivets artikel 8, stk. 5.

Retssikkerhedsfonden

anfører, at det med den foreslåede undtagelse forjuridisk persons bødeforlæg må frygtes, at det vil føre til, at juridiske per-soner vil foretrække at lade sagen afgøre ved retten, hvor offentligheds-loven ikke gælder. Det foreslås derfor at lade bestemmelsen udgå.Bestemmelsen i den gældende offentlighedslovs § 2, stk. 1, 1. pkt., dersom udgangspunkt foreslås videreført med lovudkastets § 19, indebærer,at sager indenfor strafferetsplejen som udgangspunkt er undtaget fra lo-vens anvendelsesområde. Denne regel er, som anført i betænkningen påside 478, begrundet i såvel strafferetsplejemæssige hensyn (hensynet tilretshåndhævelsens effektivitet, herunder navnlig til efterforskningen) somhensynet til privatlivets fred (hensynet til de enkeltpersoner, der måtteblive omtalt i dokumenter, som indgår i sager inden for strafferetsple-jen).42

Justitsministeriet finder ikke, at hensynet til efterforskningen eller hensy-net til privatlivets fred har en sådan tungtvejende karakter i forhold tilspørgsmålet om aktindsigt i bødeforlæg, som er vedtaget af en juridiskperson, at de fører til, at der ikke – som foreslået af Offentlighedskom-missionen i lovudkastets § 19, stk. 2 – bør være en adgang til indsigt isådanne bødeforelæg. Justitsministeriet har herved – som Offentligheds-kommissionen, jf. betænkningens side 482 f. – også lagt vægt på, at derpå mange af de områder, hvor der er mulighed for at udstede administra-tive bødeforelæg – f.eks. arbejdsmiljøområdet, miljøområdet, fødevare-området mv. – er en umiddelbar og væsentlig interesse for offentlighedeni at få kendskab til, om en virksomhed har overtrådt reglerne på det på-gældende område, ligesom de gældende tavshedspligtregler ikke er tilhinder for, at den forvaltningsmyndighed, der behandler sagen om ud-stedelse af et administrativt bødeforelæg – herunder også politiet og an-klagemyndigheden – af egen drift oplyser, at der er indledt en admini-strativ bødesag mod en juridisk person, og i givet fald hvordan denne sagafsluttes.Ministeriet er i den forbindelse enig med kommissionen (side 481 i be-tænkningen) i, at det heroverfor må indgå i vurderingen, at i det omfangden juridiske person ikke længere vil have samme mulighed for at vedta-ge bøden uden for offentlighedens søgelys, vil den juridiske person misteen væsentlig fordel ved at erkende sig skyldig i en given overtrædelse ogvedtage bødeforelægget, og at det er procesøkonomisk ønskeligt, at derforeligger mulighed for, at den juridiske person kan få afsluttet den på-gældende bødesag ved at vedtage bødeforelægget. Dette hensyn er imid-lertid heller ikke efter Justitsministeriets opfattelse tilstrækkeligt tungtve-jende til ikke at foreslå, at der gives indsigt i bødeforlæg, der er vedtagetaf juridiske personer. Som kommissionen anfører side 482 f. vil der såle-des også fortsat for den juridiske person være knyttet den fordel ved atvedtage et bødeforelæg, at der ikke vil blive ført en egentlig retssag medoffentlige forklaringer mv.Det bemærkes, at Justitsministeriet dog – i forhold til Offentlighedskom-missionens lovudkast – har indsat en ny bestemmelse i § 19, stk. 3, om, atbestemmelsen, hvorefter der i overensstemmelse med lovens almindeligeregler meddeles aktindsigt i bødeforelæg, som en juridisk person harvedtaget) ikke omfatter dokumenter hos politiet eller anklagemyndighe-den. Bestemmelsen i § 19, stk. 3, er indsat af lovtekniske grunde, idetspørgsmål om aktindsigt hos politiet og anklagemyndigheden i sager in-43

den for strafferetsplejen efter Justitsministeriets opfattelse (fortsat) mesthensigtsmæssigt reguleres i retsplejeloven. Med den nye bestemmelse iretsplejelovens § 41 g, der følger af § 2, nr. 7, i det forslag til lov om æn-dring af forvaltningsloven og retsplejeloven (Ændringer i lyset af lov omoffentlighed i forvaltningen), som er fremsat samtidigt med forslaget tilen ny offentlighedslov, indebærer den nævnte lovtekniske ændring ingenindholdsmæssige ændringer i forhold til Offentlighedskommissionensforslag om aktindsigt i bødeforlæg vedtaget af juridiske personer. Det ermed retsplejelovens § 41 g foreslået, at der skal være adgang til aktind-sigt i de nævnte bødeforelæg hos politiet og anklagemyndigheden.Det bemærkes desuden for så vidt angår hensynet til efterforskning afandre sager, hvor et bødeforelæg måtte indgå, og til beskyttelsen af for-trolige oplysninger om enkeltpersoner, som vil kunne udledes af et bøde-forlæg omfattet af retten til aktindsigt efter lovudkastets § 19, stk. 2, atdet følger af den nævnte bestemmelse, at der skal meddeles aktindsigt ibødeforelæg, som en juridisk person har vedtaget, efter ”lovens alminde-lige regler”. Dette indebærer, at lovens øvrige bestemmelser vil kunnebegrænse retten til aktindsigt i et bødeforlæg, som er vedtaget af en juri-disk person. Således vil lovudkastets § 30, nr. 1 (der viderefører dengældende offentlighedslovs § 12, stk. 1, nr. 1), indebære, at retten til akt-indsigt (i et bødeforelæg) ikke omfatter oplysninger om enkeltpersonersprivate, herunder økonomiske, forhold. Desuden kan retten til aktindsigt ide nævnte bødeforelæg begrænses efter lovudkastets § 33, nr. 1 (der vi-derefører den gældende offentlighedslovs § 13, stk. 1, nr. 3), i det om-fang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til forebyggel-se, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelseog lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager omstrafferetlig eller disciplinær forfølgning.Detbemærkes, at da spørgsmål om aktindsigt hos politiet og anklage-myndigheden i sager inden for strafferetsplejen reguleres i retsplejelovenhar Justitsministeriet af lovtekniske grunde indsat en bestemmelse i § 19,stk. 3, om, at den nye bestemmelse i § 19, stk. 2, hvorefter der i overens-stemmelse med lovens almindelige regler meddeles aktindsigt i bødefore-læg, som en juridisk person har vedtaget, ikke omfatter de nævnte bøde-forlæg hos politiet eller anklagemyndigheden. Justitsministeriet har dogsamtidig foreslået, at der i retsplejeloven indføres en adgang til aktind-sigt i sådanne bødeforelæg, jf. det samtidigt fremsatte forslag til lov omændring af forvaltningsloven og retsplejeloven (ændringer i lyset af lovom offentlighed i forvaltningen).44

Justitsministeriet har i lyset af det, som Datatilsynet har anført, i be-mærkningerne til lovforslagets bestemmelse om ret til aktindsigt i bøde-forelæg, der er vedtaget af en juridisk person, præciseret, at denne retikke gælder bødeforelæg, der måtte være vedtaget af enkeltmandsejedevirksomheder.For så vidt angår Advokatrådets bemærkninger om anvendelsen af ad-ministrative bødeforlæg skal Justitsministeriet bemærke, at der ikke medlovudkastet ændres på de regler, som findes i lovgivningen herom, menalene foreslås indført adgang til indsigt i administrative bødeforlæg, somvedtages af juridiske personer.

11.2. Sager om ansættelse og forfremmelse i det offentliges tjeneste

mv. (§ 21)

Danske Mediers Forum, Dansk Journalistforbund

Retspolitisk

Forening

anser retten til indsigt i dele af den øverste ledelses ledelses-kontrakt som en forbedring.

Akademikernes Centralorganisation, DJØF, FTF, Kommunale Tje-

nestemænd og Overenskomstansatte (KTO)

SKAF

bemærker iforhold til lovudkastets § 21, stk. 4, at det i administrationen skal fasthol-des, at der ikke gives aktindsigt i de dele af ledelseskontraktens oplys-ninger, der afspejler lederens eventuelle personlige målsætninger ellerlignende.

FTF og KTO

foreslår, at det kan overvejes eventuelt at ind-skrive dette mere eksplicit i den foreslåede bestemmelse.

Akademikernes Centralorganisation, DJØF

KTO

understreger, atder ikke kan indgås resultatlønskontrakter for kommunal- og regionsdi-rektører, idet lønnen for disse stillinger udelukkende fastsættes centralt.Udgangspunktet i den gældende offentlighedslovs § 2, stk. 2, om, at ret-ten til aktindsigt ikke omfatter sager om ansættelse eller forfremmelse idet offentliges tjeneste og sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold idet offentliges tjeneste, videreføres med lovudkastets § 21. Som noget nytforeslås det imidlertid med lovudkastets § 21, stk. 4, at der i overens-stemmelse med lovens almindelige regler skal meddeles indsigt i oplys-ninger i den øverste ledelseskontrakt om de overordnede prioriteringerfor den pågældende myndighed mv. Som anført i bemærkningerne til be-stemmelsen omfatter udtrykket den øverste ledelseskontrakt den resultat-45

lønkontrakt, der gælder for den øverste ansatte leder af en i formel (or-ganisatorisk) forstand selvstændig myndighed. Som ligeledes anført ibemærkningerne giver bestemmelsen alene ret til indsigt i den øversteledelseskontrakt for så vidt angår oplysninger i kontrakten om den på-gældende myndigheds overordnede prioriteringer. Bestemmelsen giversåledes alene ret til indsigt i de dele af kontraktens oplysninger, der af-spejler den pågældende myndigheds overordnede målsætninger og denindbyrdes vægtning heraf ved fastsættelse af resultatlønnen (lønpara-metre). Som et eksempel nævnes i bemærkningerne oplysninger om denpågældende myndigheds målsætninger med hensyn til den fortsatte ud-vikling af myndighedens sagsområder og den indbyrdes vægtning herafved fastsættelse af resultatlønnen. Derimod giver bestemmelsen som an-ført i bemærkningerne ikke ret til indsigt i de dele af kontraktens oplys-ninger, der afspejler lederens eventuelle personlige målsætninger ellerlignende. Dette er efter Justitsministeriets opfattelse en naturlig konse-kvens af bestemmelsens ordlyd, og der er derfor ikke behov for en præci-sering af ordlyden.

11.3. Sager om førelse af en kalender (§ 22)

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

Danske Mediers Forum

finder, at en undtagelse for kalendere – som anført af mindretallet i Of-fentlighedskommissionen – vil være et stort indgreb i den almindeligeåbenhed om den offentlige forvaltnings aktiviteter, f.eks. møder.

Danske Mediers Forum

anfører i den forbindelse også, at den nødven-dige beskyttelse af privatsfæren, som er det bærende argument for en ge-nerel undtagelse af alle kalendere, der føres af den offentlige forvaltning,kan ske ved en langt mindre indgribende foranstaltning – nemlig ved atmyndigheden i det konkrete tilfælde påberåber sig lovudkastets § 30, dergiver mulighed for at undtage oplysninger om private forhold mv.

Dansk Journalistforbund

anser det for problematisk, at kommissionensflertal foreslår, at retten til aktindsigt ikke skal omfatte kalendere. Også

DM-DJØFs FORSKERforum, Foreningen for Undersøgende Jour-

nalistik

Åbenhedstinget

udtaler sig imod dette.

DJØF

tilslutter sig, at sager om førelse af en kalender undtages fra akt-indsigt og bemærker, at hensynet til åbenhed fuldt ud kan varetages ved,at der gives aktindsigt i oplysninger om tjenesterejser, udgiftsbilag mv.46

FTF

anfører, at man ikke kan tilslutte sig, at adgangen til aktindsigt ifolketingsmedlemmers kalendere indskrænkes.Der henvises om den gældende bestemmelse i offentlighedslovens § 2,stk. 1, 2. pkt., om undtagelse af sager om førelse af en ministerkalenderfra retten til aktindsigt til det, der er anført af Justitsministeriet ovenforunder pkt. 9. Justitsministeriet er enig med Offentlighedskommissionen i,at den pågældende undtagelse bør videreføres. Sager om førelse af enministerkalender er således som følge af lovudkastets § 22 heller ikkeomfattet af det foreliggende lovudkast, der imidlertid udvider ordningentil at omfatte alle sager i forvaltningen om førelse af en kalender. Ju-stitsministeriet kan ud fra en samlet afvejning tiltræde dette.Justitsministeriet er i den forbindelse enig med kommissionens flertal(betænkningen side 487 f.) i, at der må lægges vægt på, at de hensyn, derligger bag bestemmelsen om at undtage ministerkalender (at sikre kalen-deren som et nødvendigt praktisk planlægningsredskab samt at beskytteprivatsfæren), gør sig gældende i forhold til alle sager om førelse af enkalender i den offentlige forvaltning. Som anført af flertallet er der her-under risiko for, at anmodninger om aktindsigt i offentligt ansattes ka-lendere vil blive udnyttet på en chikanøs måde. Som flertallet anfører, mådet også tages i betragtning, at offentligt ansatte vil kunne føle utryghedog usikkerhed alene på grund af den omstændighed, at der vil kunne be-gæres aktindsigt i deres kalendere, uanset om det i det enkelte tilfældemå antages, at den konkrete anmodning om aktindsigt har et chikanøstformål. Hertil kommer, at Justitsministeriet, som kommissionens flertal,finder, at den foreslåede undtagelse ikke kan antages at udgøre et væ-sentligt indgreb i offentlighedens adgang til information, idet det ikkekan antages, at der er en særlig offentlig interesse i at få aktindsigt i of-fentligt ansattes kalendere, ligesom sådanne kalendere ikke generelt kanantages at indeholde oplysninger af særlig interesse for offentligheden. Iden sammenhæng må det også tages i betragtning, at der i forhold til alleansatte i det offentliges tjeneste – i overensstemmelse med gældende ret –vil være aktindsigt i oplysninger om tjenesterejser, jf. lovudkastets § 21,stk. 3, ligesom der som i dag vil kunne søges aktindsigt i bilag mv. forkonkrete udgifter, der afholdes som led i varetagelsen af det offentligehverv, herunder møder mv.Det bemærkes, at der ikke efter den gældende offentlighedslov er adgangfor offentligheden til indsigt i folketingsmedlemmers kalendere, og at derikke med lovudkastet ændres herved.47

12. Indsigt i og undtagelse af interne dokumenter

12.1. Generelle bemærkninger

Dansk Erhverv

opfordrer til, at der indføres en positiv lovhjemmel tilaktindsigt i det offentliges baggrundsmateriale til brug for beregning afoffentlige takster på baggrund af en opgørelse over gennemsnitsomkost-ninger.

Dansk Journalistforbund

finder det afgørende vigtigt, at det i §§ 23-26i lovudkastet præciseres, hvilke dokumenter der som følge af ministerbe-tjening og tilsvarende i det kommunale system kan undtages fra aktind-sigt, og redegør nærmere herfor. Det foreslås desuden, at aktindsigten iden forbindelse alene begrænses i en periode. Desuden foreslås det, atder tre år efter lovens ikrafttræden gennemføres en evaluering af lovud-kastets §§ 23-26 med henblik på en eventuel revision.

Juridisk Institut – Syddansk Universitet

anfører, at det er vigtigt atfinde en balance mellem hensynet til den interne og politiske beslut-ningsproces mv. og hensynet til offentlighedens behov for indsigt i etdemokratisk samfund, og at der er grund til at overveje, om hensynet tiloffentlighedens generelle interesse nedtones. Der henvises særligt til lov-udkastets §§ 24, 25 og 27. Det anføres, at den parlamentariske tradition ien vis grad har ændret sig, så lovudkast ofte forberedes og forhandles påplads i mere lukkede fora. Herved kan offentlighedens forståelse af lovenreduceres. Det anføres endvidere, at det kan være et demokratisk pro-blem, ligesom det ud fra et juridisk synspunkt kan begrænse værdien aflovforarbejder.

Danske Regioner

udtrykker betænkelighed ved lovudkastets § 23, stk. 3,som giver bemyndigelse til at fastsætte, at visse interne dokumenter ikommunerne og regioners besiddelse skal være omfattet af retten til akt-indsigt, og anfører, at bestemmelsen i givet fald bør afgrænses til denudmøntning, der er angivet i betænkningen.

Retspolitisk Forening

anser bemyndigelsen i lovudkastets § 23, stk. 3,om aktindsigt i visse kommunale og regionale interne arbejdsdokumenterfor et væsentligt fremskridt.

Foreningen for Undersøgende Journalistik

stiller sig yderst kritisk iforhold til lovudkastets §§ 23-25. Det anføres i den forbindelse, at derherved er en klar fare for, at formålet med offentlighedsloven mistes afsyne. Foreningen anfører, at den selvfølgelig respekterer den interne de-bat inden for den enkelte myndighed forud for beslutninger, men finder,at de nævnte bestemmelser er i strid med lovens formål. Det anføres i denforbindelse bl.a., at netop fordi forvaltningen af magten ser ud til at blivemere kompleks, har offentligheden et særligt behov for styrkede værktø-jer til at følge med i udviklingen. Foreningen anfører desuden, at denævnte bestemmelser er uoverskuelige.

DM-DJØFs FORSKERforum

fremkommer med nogle generelle indsi-gelser vedrørende bestemmelserne i lovudkastets §§ 23-25, herundernavnlig § 24, stk. 1. Det anføres bl.a., at der er en risiko for, at saglighe-den eroderer, og at embedsmænd i højere grad vil kunne underlægge sigselv ”selvcensur”, og at de ikke vil have den saglige motivation i tjene-sten, som hvis deres saglige forvaltning og rådgivning efter bedste over-bevisning kunne være deres livsforsikring. Desuden anføres det, at”whistleblowere” vil kunne få opfattelsen af en dårligere ”retssikkerhed”,og dermed ikke være motiveret til at fremkomme med deres indside-oplysninger.

Jesper Tynell

anbefaler at lovudkastets §§ 23-25 ikke vedtages.Justitsministeriet finder ikke grundlag for at indføre en ”positiv” hjem-mel til aktindsigt i det offentliges baggrundsmateriale, der for eksempelligger til grund for forvaltningens beregning af offentlige takster. Det erJustitsministeriets opfattelse, at spørgsmålet om aktindsigt i det pågæl-dende materiale – ligesom andet materiale, der måtte være i forvalt-ningsmyndighedernes besiddelse – bør afgøres efter lovens almindeligebestemmelser.For så vidt angår bestemmelsen i lovudkastets § 23, stk. 3 – hvorefterindenrigs- og socialministeren (nu indenrigs- og sundhedsministeren)efter forhandling med KL og Danske Regioner kan fastsætte regler om, ihvilket omfang interne dokumenter i kommunernes eller regionernes be-siddelse skal være omfattet af retten til aktindsigt, når de foreligger i en-delig form – skal Justitsministeriet bemærke, at det fremgår af lovudka-stets bemærkninger til bestemmelsen, at baggrunden for bestemmelsen erden praktiske betydning, som grundsætningen om den kommunale og re-gionale enhedsforvaltning har for adgangen til aktindsigt i kommunernes49

og regionernes dokumenter sammenholdt med den offentlige interesse,der er knyttet til indsigt i den kommunale og regionale administration.Formålet med bestemmelsen er, at den pågældende minister skal identifi-cere nogle dokumenttyper, hvor hensynet til embedsværkets arbejdsvilkårog hensynet til myndighedernes interne beslutningsproces i almindelig-hed ikke taler for, at de pågældende interne dokumenter undtages fra ret-ten til aktindsigt. Det er i bemærkningerne forudsat, at ministeren vurde-rer, om der kan identificeres visse kommunale og regionale interne do-kumenttyper, hvor der ikke foreligger et reelt og sagligt behov for at und-tage de pågældende dokumenter fra retten til aktindsigt efter lovudka-stets § 23, stk. 1. Det bemærkes, at sådanne dokumenter efter omstæn-dighederne vil kunne undtages fra aktindsigt efter undtagelsesbestem-melserne i lovudkastets §§ 30-33. Det forudsættes navnlig, at det overve-jes, om der – i lyset af den betydelige offentlige interesse i indsigt i denkommunale og regionale centrale forvaltning – kan være grundlag for, atretten til aktindsigt i et vist omfang skal omfatte (1) skriftlig kommunika-tion mellem en kommunalbestyrelse/et regionsråd og dennes/dettes ud-valg (hovedsageligt indstillinger fra udvalgene), (2) skriftlig kommunika-tion mellem udvalgene indbyrdes, samt (3) kommunalbestyrel-sens/regionsrådets eller udvalgenes beslutninger, herunder i form af di-rektiver mv., til vedkommende forvaltning. Det er desuden i bemærknin-gerne anført, at der i øvrigt skal tages behørigt hensyn til, at effektivite-ten af de interne beslutningsprocesser i kommunerne og regionerne ikkesvækkes. Justitsministeriet finder den nævnte afgrænsning hensigtsmæs-sig og har afgrænset bestemmelsen på samme måde i lovforslagets be-mærkninger.Med hensyn til spørgsmålet om lovudkastets §§ 24, 25 og 27 henvises tildet, der er anført nedenfor under pkt. 12.2, 12.3 og 12.4.

12.2. Undtagelse af hensyn til ministerbetjening (§ 24, jf. § 23, stk. 1,

nr. 2)

Advokatrådet

anerkender behovet for en vis grad af fortrolighed om po-litiske forhandlinger i forbindelse med ministerbetjening og lovgivning.Det er imidlertid rådets opfattelse, at anvendelsesområdet for bestemmel-sen i lovudkastets § 24, der udvider definitionen af interne dokumenter,så interne dokumenter og oplysninger, der udveksles mellem et ministe-riums departement og underliggende styrelser samt mellem ministerierindbyrdes, ikke omfattes af aktindsigt, bør præciseres nærmere.50

AC

anfører, at lovudkastets § 24 lægger op til en indskrænkning af ad-gangen til aktindsigt, der ikke harmonerer med samfundets behov forindblik i grundlaget for de politiske beslutningsprocesser. AC foreslår iden forbindelse, at begrebet ”ministerbetjening” søges afgrænset f.eks.ud fra, på hvilket tidspunkt i en proces dokumentet er udarbejdet, om do-kumentet rent faktisk er udarbejdet som led i ministerbetjening, og hvademnet for ministerbetjeningen er.

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

anfører i forhold til undtagel-se af interne dokumenter, at det er et sagligt behov, at der er et sådantinternt rum. I tilknytning hertil og til muligheden for herunder at undtagedokumenter til ministerbetjening anføres det, at det er vigtigt, at undta-gelser vedrørende interne dokumenter ikke bruges til at undgå offentlig-hed om sagens faktiske grundlag, og at denne begrænsning bør fremhæ-ves i det videre arbejde med loven og en kommende vejledning

Danske Mediers Forum

anfører, at en revision af offentlighedslovensom udgangspunkt ikke bør medføre flere nye undtagelser til offentlig-hedsloven, hvis formål er at sikre størst mulig åbenhed i forvaltningen.Det anføres i den forbindelse, at medierne alligevel ikke vælger at tageafstand fra forslaget om en undtagelse af ministerbetjening. Det skyldesdels en erkendelse af, at forslaget har sin baggrund i de nye og ændredesamarbejdsstrukturer i forvaltningen, der afstedkommer et øget tværmini-sterielt samarbejde om sager og beslutninger af politisk karakter, dels atordningen forekommer nødvendig for, at ministeren i dag kan få den op-timale ministerrådgivning fra embedsværket i situationer, hvor eksperti-sen er fordelt på flere forvaltningsmyndigheder. Medierne kan dog kunacceptere ministerbetjeningsreglen, så længe der er tale om forberedelseaf sager, hvor ministeren udøver sin funktion som regeringspolitiker.Muligheden for at undtage dokumenter i forbindelse med udvekslingmellem forskellige forvaltningsmyndigheder kan ikke udstrækkes til sa-ger, hvor ministeren som forvaltningschef har det øverste ansvar for mi-nisteriets behandling og afgørelse af konkrete sager, indgåelse af kon-trakter, kontrol, tilsyn, gennemførelse af byggeri mv.

Dansk Erhverv

ser gerne, at det dels i bemærkningerne til lovtekstengenerelt defineres, hvad der forstås ved ”ministerbetjening”, dels at mini-steren bemyndiges til i bekendtgørelsesform at konkretisere, hvad derforstås herved.

DJØF

bemærker, at forbundets medlemmer ikke har interesse i en sådanlukkethed om arbejdet, at den undergraver tilliden til og legitimiteten iden offentlige forvaltning, men anerkender behovet for at sikre en sådanministerbetjening, at det er mulig at udøve ministerfunktionen i en de-mokratisk proces. Det bemærkes, at det skal være muligt i et tillidsfuldtog troværdigt miljø præget af faglighed at afsøge og afprøve de mangemuligheder, der er for at vurdere et spørgsmål og den efter forholdenebedste besvarelse. Forbundet finder det imidlertid ikke tilfredsstillende,hvis dokumenter, der ikke er planlagt anvendt eller faktisk anvendt i mi-nisterbetjening skal kunne undtages med henvisning til muligheden for,at dokumentet kan indgå i ministerbetjening på et senere tidspunkt. Medhenvisning til betænkningens side 978 anfører forbundet på denne bag-grund, at det afgørende ikke bør være, om et dokument udveksles i ensammenhæng og på et tidspunkt, hvor ministeren har eller må forventesat få behov for embedsværkets rådgivning og bistand, men derimod omder er tale om dokumenter, der er faktisk anvendt eller planlagt anvendt ibetjeningen af en minister. Forbundet finder endvidere ikke, at undtagel-sen for dokumenter, der er indgået i ministerbetjening, bør omfatte do-kumenter, der vedrører forfatningsretlige spørgsmål, herunder om mel-lemfolkelige eller andre internationale forpligtelser, idet indsigten i denhøjeste faglige ekspertise, herunder i Justitsministeriets Lovafdeling, pådisse områder efter DJØF’s opfattelse ikke bør reserveres ministre.

DI

finder bestemmelsen om undtagelse af dokumenter, der udveksles iforbindelse med ministerbetjening problematisk, idet virksomheder ogorganisationer mv. herved afskæres fra at få aktindsigt i dokumenter, nårflere myndigheder i centraladministrationen er involveret.

FTF

tilslutter sig bestemmelsen om, at der som udgangspunkt ikke eraktindsigt i interne dokumenter og oplysninger, der i forbindelse medministerbetjening udveksles mellem ministerier, mellem styrelser, mel-lem et ministerium og en underliggende styrelse eller mellem et ministe-rium og en styrelse under et andet ministerium, idet denne udvekslingsker under forberedelsen af en sag. FTF anfører, at der er et sagligt ar-bejdsmæssigt hensyn at varetage over for den offentligt ansatte, der sommedarbejder er sat til at løse en konkret opgave. Dette bør således kunneforegå uden offentlighedens indsigt. Der peges bl.a. på, at der i modsatfald er risiko for, at offentligt ansatte vil være unødigt tilbageholdendemed at tænke i nye baner eller bringe kontroversielle oplysninger tiltorvs.52

Retspolitisk Forening

anfører, at den ikke skal udtale sig imod, at do-kumenter, der udveksles mellem myndigheder i forbindelse med mini-sterbetjening, undtages fra aktindsigt.

DM-DJØFs FORSKERforum

udtaler sig imod bestemmelsen i § 24,stk. 1, og begrunder dette nærmere, jf. herunder ovenfor under pkt. 12.1.Det foreslås i den forbindelse bl.a., at bestemmelsen ikke udformes, såden gælder ”det totale embedsmandskorps”, men at den i stedet formule-res, så den gælder topembedsmænd.

Jesper Tynell

anfører bl.a., at undtagelsen i lovudkastets § 24 for så vidtangår ministerbetjening er formuleret, så den også skal kunne bruges tilat afskære offentligheden fra indsigt i dokumenter, som slet ikke er tænkttil eller bliver brugt til at betjene en minister, hvis blot det kan forventes,at ministeren senere kan få brug for embedsmænds bistand og rådgivningvedrørende deres indhold. Han anfører, at journaliser, der beskæftiger sigmed sager af interesse for den bredere offentlighed, kan få vanskeligt vedat overbevise myndighederne om, at dette ikke kan forventes. Han anfø-rer, at der ikke er forslag fra Offentlighedskommissionen, herunder ved-rørende ekstraheringspligt, som samtidig udvider retten til aktindsigt idokumenter, der kan undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen. Hanpeger desuden på, følgende formulering i betænkningen på side 602:”Det vil (…) i almindelighed være ministerielle direktorater og styrelser,der vil udøve ministerbetjening. Derimod vil f.eks. beskæftigelsesregio-ner, politidirektører og lignende forvaltningsmyndigheder formentlig kunmeget sjældent udøve ministerbetjening”. Han anfører, at denne formule-ring indebærer, at kommunikation mellem alle underliggende myndighe-der kan undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen, og at dokumentersåledes vil kunne blive betragtet som ministerbetjeningsdokumenter, nårder anmodes om aktindsigt i dem. Han anfører, at undtagelsen vil kunneudsætte embedsmænd for et større politisk pres og give en regering mu-lighed for at føre Folketinget og vælgere bag lyset. Han anfører desuden,at der med bestemmelsen vil blive gjort op med det enkle og objektivekriterium efter gældende ret, hvorefter udgangspunktet er, at der er akt-indsigt i et dokument, når det er sendt fra én myndighed til en anden, oggiver eksempler på dokumenter, som efter hans opfattelse uhensigtsmæs-sigt vil kunne undtages efter lovudkastets § 24.Som anført af Offentlighedskommissionen i betænkningen på side 598har ændringerne i den administrative struktur og den politiske beslut-ningsproces, herunder navnlig den øgede deltagelse af styrelser og direk-53

torater i ministerbetjeningen samt det øgede tværministerielle samarbej-de om sager og beslutninger af politisk karakter, skabt et styrket behovfor, at forvaltningsmyndigheder i fortrolighed kan udveksle dokumenterog oplysninger som led i (den politiske) ministerbetjening. Med henblikpå at sikre fortrolighed i den nævnte forbindelse finder kommissionen, atder bør indsættes en bestemmelse i offentlighedsloven, der indebærer, atretten til aktindsigt ikke skal omfatte ”interne dokumenter og oplysnin-ger, der udveksles mellem et ministeriums departement og dets underlig-gende myndigheder i forbindelse med ministerbetjening”, jf. lovudkastets§ 24, stk. 1, nr. 1, og en bestemmelse, som betyder, at retten til aktindsigtikke skal omfatte ”interne dokumenter og oplysninger, der udveksles mel-lem ministerier indbyrdes i forbindelse med ministerbetjening”, jf. lov-udkastets § 24, stk. 1, nr. 2. Justitsministeriet er enig i disse betragtnin-ger.For så vidt angår afgrænsningen af udtrykket ”ministerbetjening” i lov-udkastets § 24’s forstand, skal Justitsministeriet henvise til det, som Of-fentlighedskommissionen har anført i betænkningen på side 599 ff. Herfremgår det bl.a., at den sagsbehandling, som finder sted i et ministeri-ums departement, styrelser og direktorater i alle tilfælde formelt set vilske på ministerens vegne, men at lovudkastets § 24, stk. 1, imidlertid haret mere begrænset anvendelsesområde. Begrebet ”ministerbetjening”,der således har et mere snævert indhold, vil ikke kunne anvendes i for-hold til enhver udveksling af dokumenter og oplysninger mellem f.eks. toministerier. Det afgørende for, om et dokument eller en oplysning, derudveksles mellem f.eks. to ministerier, i § 24, stk. 1’s forstand sker ”iforbindelse med ministerbetjening”, er, om udvekslingen sker i en sam-menhæng og på et tidspunkt, hvor ministeren har eller må forventes at fåbrug for embedsværkets rådgivning og bistand. Som videre anført i be-tænkningen, vil det uden videre kunne lægges til grund, at ministeren harbrug for rådgivning og bistand, såfremt udvekslingen af dokumenter mel-lem to forskellige forvaltningsmyndigheder sker i et tilfælde, hvor mini-steren selv eller ministersekretariatet på ministerens vegne har bedt em-bedsværket f.eks. undersøge eller overveje et spørgsmål. I mange tilfældevil der imidlertid ikke foreligge en konkret ”bestilling” fra ministeren, ogved vurderingen af, om det må forventes, at der vil opstå et behov for atyde ministeren bistand mv., må der i stedet for lægges vægt på, om mini-steren i den konkrete sammenhæng erfaringsmæssigt får brug for em-bedsværkets bistand, eller om det i øvrigt ud fra sagens mere eller min-dre politiske karakter må forventes, at ministeren får brug herfor.54

Ved den konkrete bedømmelse af, hvorvidt en udveksling af interne do-kumenter eller oplysninger kan anses for omfattet af § 24, stk. 1, bemær-kes det i betænkningen, at et dokument ikke bliver omfattet af bestemmel-sen, blot fordi et ministeriums departement i forbindelse med en anmod-ning om bistand fra f.eks. en underordnet myndighed karakteriserer bi-standen som ministerbetjening, ligesom det heller ikke vil være tilfældet,blot fordi den underordnede myndighed påfører dokumentet en bemærk-ning om, at det er udvekslet i forbindelse med ministerbetjening. På denanden side vil det forhold, at f.eks. et ministeriums departement har und-ladt at give udtryk for, at dokumentet skal anvendes i forbindelse medministerbetjening, eller at dokumentet ikke bærer en påtegning om, at detskal anvendes i forbindelse med ministerbetjening, heller ikke i sig selvindebære, at dokumentet af den grund falder uden for bestemmelsens an-vendelsesområde. Det er kommissionens opfattelse, at det afgørende forbestemmelsens anvendelse således – som nævnt ovenfor – under alle om-stændigheder vil være, om udvekslingen af dokumenter mv. sker i ensammenhæng og på et tidspunkt, hvor ministeren har eller må forventesat få behov for embedsværkets rådgivning og bistand.Det er Justitsministeriets opfattelse, at bestemmelsen – som også anførtaf Offentlighedskommissionen på side 601 i betænkningen – skal fortol-kes og anvendes restriktivt. I tilfælde, hvor der foreligger tvivl om, hvor-vidt bestemmelsen finder anvendelse, skal der således lægges vægt på,om hensynet til den interne og politiske beslutningsproces taler for, at depågældende dokumenter eller oplysninger ikke er omfattet af retten tilaktindsigt. I praksis må det forventes, at bestemmelsen fortrinsvist vilkunne anvendes i forhold til dokumenter eller oplysninger, der er udar-bejdet med henblik på ministerbetjening. Også interne dokumenter, dertidligere er udarbejdet, vil dog kunne undtages, hvis de udveksles i for-bindelse med ministerbetjening. I forlængelse heraf bemærker kommissi-onen, at det forhold, at pressen udviser en interesse for en bestemt sag,ikke indebærer, at det uden videre kan lægges til grund, at de (interne)dokumenter og oplysninger, der i den forbindelse udveksles mellem for-skellige myndigheder, vil være omfattet af § 24, stk. 1, idet det også i så-danne tilfælde vil være afgørende, om ministeren i forhold til det forelig-gende spørgsmål har brug for embedsværkets rådgivning og bistand.Justitsministeriet er enig med Offentlighedskommissionen i de anførtebetragtninger og kan i øvrigt om begrebet ”ministerbetjening” nærmerehenvise til Justitsministeriet bemærkninger i lovforslagets pkt. 4.14.3.2.55

Det bemærkes i den forbindelse, at en afgrænsning af udtrykket ”mini-sterbetjening”, der f.eks. tager udgangspunkt i, på hvilket tidspunkt i enproces dokumentet er udarbejdet, om dokumentet rent faktisk er udarbej-det, planlagt anvendt eller anvendt som led i ministerbetjening og hvademnet for ministerbetjeningen er, efter Justitsministeriets opfattelse ikkevil tilgodese det hensyn, der ligger bag bestemmelsen i § 24. Det afgø-rende bør efter Justitsministeriets opfattelse være, om udvekslingen afdokumenter mv. sker i en sammenhæng og på et tidspunkt, hvor ministe-ren har eller må forventes at få behov for embedsværkets rådgivning ogbistand.Justitsministeriet skal under henvisning til det, der er anført af DanmarksMedie- og Journalisthøjskole bemærke, at det følger af lovudkastets § 28,stk. 1, at der i forhold til bl.a. sædvanlige interne dokumenter samt mini-sterbetjeningsdokumenter gælder en ret til aktindsigt i oplysninger om ensags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sa-gen. Lovudkastets § 28, stk. 1, indebærer, at lovens undtagelsesbestem-melser vedrørende interne dokumenter ikke vil kunne anvendes til atundgå offentlighed om en sags faktiske grundlag.Justitsministeriet er enig med Danske Mediers Forum i, at mulighedenfor i medfør af lovudkastets § 24, stk. 1, at undtage dokumenter i forbin-delse med udveksling mellem forskellige forvaltningsmyndigheder ikkekan udstrækkes til sager, der vedrører et ministeriums behandling og af-gørelse af konkrete sager, indgåelse af kontrakter, kontrol og tilsyn. Ju-stitsministeriet skal i den forbindelse henvise til lovudkastets § 24, stk. 2,hvorefter bestemmelsen i § 24, stk. 1, ikke gælder 1) i sager, hvori der ereller vil blive truffet en konkret afgørelse af en forvaltningsmyndighed, 2)i sager om indgåelse af kontraktsforhold, og 3) i forbindelse med et mini-steriums udførelse af kontrol- eller tilsynsopgaver. Det bemærkes i denforbindelse, at Justitsministeriet i bestemmelsen i § 24, stk. 2, har fundetanledning til at fremhæve, at § 24, stk. 1 ikke gælder i de nævnte sagsty-per, selv om en minister har eller må forventes at få behov for embeds-værkets rådgivning og bistand i forbindelse med den pågældende sag mv.Justitsministeriet skal endelig i forhold til det, som DJØF har anført,bemærke, at der i lyset af de hensyn til beskyttelsen af den interne og po-litiske beslutningsproces, som søges beskyttet med den omhandlede be-stemmelse, efter ministeriets opfattelse ikke kan peges på forhold, somgenerelt skulle kunne begrunde, at beskyttelsen ikke skal gælde, når detdrejer sig om dokumenter, der vedrører forfatningsretlige spørgsmål,56

herunder om mellemfolkelige eller andre internationale forpligtelser.Ministerbetjening vedrører forfatningsretlige spørgsmål mv. bør såledesefter Justitsministeriets opfattelse vurderes på samme måde som mini-sterbetjening i øvrigt.

12.3. Undtagelse af hensyn til visse kommunale og regionale politiske

forhold (§ 25, jf. § 23, stk. 1, nr. 3)

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

anfører, at Offentligheds-kommissionens flertal foreslår særlige undtagelser for interne fagligepræmisser, der er udarbejdet til rådgivning af formandskabet i KL ellerformandskabet i Danske Regioner, og faglige præmisser for en rækkeplaner, der skal udarbejdes og vedtages i de enkelte kommuner og regio-ner. Danmarks Medie- og Journalisthøjskole anfører, at man er enig medkommissionens mindretal, der kritiserer forslaget om undtagelser for deendelige faglige præmisser. Det vil betyde, at befolkningen ikke får ret tilindsigt i grundlaget for vigtige politiske beslutninger.

FTF

tilslutter sig bestemmelsen om dokumenter, der udveksles mellemKL eller Danske Regioner og deres medlemmer, under henvisning til det,der er anført vedrørende bestemmelserne om ministerbetjening.

Retspolitisk Forening

anfører, at den ikke skal udtale sig imod, at do-kumenter, der udveksles mellem KL, Danske Regioner, kommunerne ogregionerne i forbindelse med bl.a. økonomiske og politiske forhandlingermed staten, undtages fra aktindsigt.Som anført af Offentlighedskommissionen i betænkningen på side 616 ff.kan der være behov for en øget beskyttelse af den kommunale og regio-nale beslutningsproces, hvor interne dokumenter og oplysninger udveks-les mellem KL og Danske Regioner samt disses medlemmer i forbindelsemed, for det første økonomiske eller politiske forhandlinger med staten,og for det andet i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale ogregionale politiske initiativer. Det anførte beskyttelsesbehov skal bl.a. sesi lyset af, at en del af de dokumenter og oplysninger, der måtte blive ud-vekslet mellem forskellige ministerier i forbindelse med økonomiske ellerpolitiske forhandlinger med kommunerne og regionerne – f.eks. om deårlige økonomiforhandlinger – vil kunne have karakter af ministerbetje-ningsdokumenter og således være undtaget fra aktindsigt efter lovudka-stets § 24, stk. 1, jf. ovenfor under pkt. 12.2. Derimod vil de tilsvarendedokumenter, der måtte blive udvekslet mellem KL og Danske Regioner på57

den ene side og kommunerne og regionerne på den anden side, være om-fattet af offentlighedslovens almindelige regler om aktindsigt, hvilket vilkunne indebære en ulighed mellem de statslige og de kommuna-le/regionale forhandlingsparter.Behovet for en øget beskyttelse af den kommunale og regionale politiskebeslutningsproces skal også ses i lyset af, at KL og Danske Regioner –som noget nyt – inddrages under lovens anvendelsesområde, jf. lovudka-stets § 3, stk. 1, nr. 3, hvilket fra en praktisk betragtning skaber en øgetmulighed for at få en indsigt i de kommunale/regionale forhandlingspar-ters forhandlingspositioner mv. i de omhandlede tilfælde. Det nævnte be-skyttelsesbehov skal herudover ses i sammenhæng med de ændringer isamarbejdet mellem på den ene side kommunerne og regionerne og påden anden side KL og Danske Regioner, som kommunalreformen harmedført. Der sker således – ligesom ved det tværgående samarbejde mel-lem ministerier og styrelser for at betjene ministre – udveksling af inter-ne dokumenter mellem medlemmerne og deres respektive foreninger forat betjene foreningernes politikere, når de forhandler eller udtaler sig påmedlemmernes vegne. Forhandlingerne eller drøftelserne kan bl.a. ved-røre statslige eller fælles politiske initiativer.Offentlighedskommissionen anfører på side 618, at det på denne bag-grund er kommissionens opfattelse, at retten til aktindsigt ikke bør omfat-te interne dokumenter, der udveksles mellem de foreninger, der er omfat-tet af § 3, stk. 1, nr. 3 (KL og Danske Regioner), samt disses medlemmeri forbindelse med økonomiske eller politiske forhandlinger med staten,eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale og regionale po-litiske initiativer, jf. lovudkastets § 25. Justitsministeriet er på det anførtegrundlag enig med kommissionen heri.

13. Indsigt i og undtagelse af andre dokumenter

13.1. Udveksling mellem ministre og folketingsmedlemmer (§ 27, nr.

2)

Advokatrådet

finder, at lovudkastets § 27, nr. 2, hvorefter retten til akt-indsigt ikke omfatter dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellemministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivningeller anden tilsvarende proces, bør præciseres nærmere.

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

Institut for Menneskeret-

tigheder,

anfører, at undtagelsen af visse dokumenter, der udarbejdes ogudveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer vil svække den de-mokratiske kontrol med lovgivning og med implementering af lovgiv-ning.

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

anfører på linje medkommissionens mindretal, at det meget kraftigt må advare mod dette for-slag.

DM-DJØFs FORSKERforum

anfører tilsvarende og bemærkerbl.a., at forslaget kan frygtes at bidrage til at slette skellet mellem lovgi-vende (f.eks. hvad angår folketingsmedlemmer fra regeringspartierne) ogudøvende magt

Danske Mediers Forum

anfører, at det er essentielt for et demokratisksamfund, at der er størst mulig åbenhed om de politiske beslutninger, såborgerne på et oplyst grundlag kan deltage i debatten herom. Mediernetager derfor på det skarpeste afstand fra forslaget om at undtage doku-menter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmed-lemmer i forbindelse med sager om lovgivning eller anden tilsvarendeproces. Det bemærkes, at bestemmelsen må anses for stærkt betænkelig,idet den kan anvendes ikke blot til f.eks. at opnå politisk opbakning til etkommende lovforslag, inden det fremsættes for Folketinget, men i særliggrad fordi begrebet ”anden tilsvarende politisk proces” er en meget ela-stisk formulering, der bliver vanskelig at afgrænse i praksis. Det anføres,at retten til indsigt og kontrol med politiske beslutninger er et væsentligtdemokratisk kendetegn, og at forslaget i realiteten vil betyde, at mulighe-den for indsigt bliver væsentligt forringet for offentligheden, samtidigmed at Folketingets rolle i lovgivningsprocessen bliver svækket. Det an-befales kraftigt, at mindretallets dissens bliver fulgt, således at bestem-melsen ikke medtages i lovforslaget om en ny offentlighedslov.

AC

DJØF

finder i forhold til den pågældende bestemmelse, at hensy-net til fortrolighed på et tidspunkt ophører, og at der så bør være indsigt idokumentet.

DJØF

foreslår desuden, at det overvejes, om der, hvor derikke gives aktindsigt i et sådant dokument, gives adgang til dets fagligeindhold og dermed også i kendskabet til, at emnet har været belyst. Detanføres, at det kan være relevant for offentligheden at have kendskab til,at et emne har været behandlet og til den faglige belysning, der har fore-ligget for beslutningstagerne.

AC

finder, at det bør indgå i vurderingenaf, om et dokument udvekslet mellem en minister og et folketingsmed-lem bør undtages fra aktindsigt, under hvilke omstændigheder (tid, stedmv.) dette er sket.59

Dansk Erhverv

foreslår, at den pågældende bestemmelse begrænses tilat angå sager om lovgivning i sådanne sagers tidligste, indledende fase.

AC

Dansk Erhverv

anfører desuden, at det i lovteksten bør præcise-res, hvad der forstås ved ”anden tilsvarende politisk proces”.

FTF

finder, at en bestemmelse om, at dokumenter, der udveksles mellemministre og folketingsmedlemmer i sager om lovgivning eller tilsvarendepolitisk proces, undtages fra aktindsigt, helt fundamentalt strider modintentionerne i formålsbestemmelsen i lovudkastets § 1. Det anføres, atFTF af denne grund samlet set ikke kan tilslutte sig lovudkastet, og dettebegrundes nærmere.

Retspolitisk Forening

anfører, at en politisk praksis for, at indholdet (ogvedtagelsen) af lovgivning, vedtages bag lukkede døre, er i modstrid medformålet med offentlighedsloven, og finder det problematisk, at dennepraksis lovfæstes med den pågældende bestemmelse.

Dansk Journalistforbund, DI, Foreningen for Undersøgende Journa-

listik

Åbenhedstinget

udtaler sig ligeledes imod bestemmelsen.Offentlighedskommissionens flertal peger i betænkningen på side 612 ff.på, at den gældende offentlighedslov ikke giver adgang til, at en ministeri fortrolighed kan udveksle dokumenter med folketingsmedlemmer inde-holdende bl.a. ministerens og de pågældende folketingsmedlemmerssynspunkter mv. af politisk karakter. Med lovudkastets § 27, nr. 2, fore-slår flertallet derfor indført en ny bestemmelse i forhold til den gældendeoffentlighedslov, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter,der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer iforbindelse med sager om lovgivning eller anden tilsvarende politiskproces.Justitsministeriet er enig i, at der kan peges på et særligt behov for atbeskytte den omhandlede del af den politiske beslutningsproces, såledessom Offentlighedskommissionens flertal lægger op til med bestemmelseni lovudkastets § 27, nr. 2.Et mindretal i kommissionen finder, at den foreslåede bestemmelse i lov-udkastets § 27, nr. 2, vil føre til en alvorlig svækkelse af muligheden foren bred og offentlig politisk debat. Justitsministeriet er ligesom kommis-sionens flertal ikke enig i denne betragtning. Justitsministeriet skal i den60

forbindelse for det første henvise til det, som flertallet har anført i be-tænkningen på side 613 f. om, at en ministers fremlæggelse af politiskeinitiativer under alle omstændigheder normalt forudsætter en offentligproces. Er der f.eks. tale om lovgivning, vil et udkast til lovforslag såle-des normalt blive sendt i høring, og det lovforslag, der efterfølgende bli-ver fremsat for Folketinget, vil ligeledes blive undergivet en offentlig be-handling. Dette er med til at sikre den offentlige indsigt og kontrol, der,som også fremhævet af mindretallet, naturligvis skal være med politiskebeslutninger i et demokratisk samfund. For det andet finder Justitsmini-steriet ligesom flertallet ikke, at der er grundlag for mindretallets anta-gelse om, at en bestemmelse som den foreslåede i sig selv vil få den virk-ning, at den politiske beslutningsproces bliver mere lukket. Der har altidværet ført fortrolige politiske drøftelser mellem bl.a. ministre og folke-tingsmedlemmer, og det gælder i øvrigt, hvad enten de pågældende folke-tingsmedlemmer tilhører regeringspartier (eller støttepartier) eller oppo-sitionen. Den foreslåede bestemmelse vil derfor alene indebære, at derbliver en større sikkerhed for, at dokumenter og oplysninger, der udar-bejdes og udveksles i forbindelse med en sådan fortrolig dialog mellempolitikere, ikke bliver undergivet aktindsigt. Herudover skal Justitsmini-steriet ligesom flertallet understrege, dels at den foreslåede bestemmelsehar et begrænset anvendelsesområde, idet den alene vil beskytte hensynettil fortrolighed i forbindelse med sager om lovgivning og anden tilsva-rende politisk proces, men derimod ikke omfatte ministres drøftelser medfolketingsmedlemmer af andre forhold, herunder forhold der må beteg-nes som administrative anliggender, dels at den foreslåede bestemmelsealene vil omfatte de dokumenter, der af en forvaltningsmyndighed udar-bejdes med henblik på udveksling mellem ministre og folketingsmedlem-mer i sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces, der eromfattet af bestemmelsen.Justitsministeriet er enig med flertallet i, at det – for et beskytte den poli-tiske beslutningsproces – er nødvendigt, at der fra retten til aktindsigtundtages dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre ogfolketingsmedlemmer i forbindelse med ikke kun sager om lovgivning,men også sager om anden tilsvarende politisk proces. For så vidt angårudtrykket ”anden tilsvarende politisk proces” skal Justitsministeriet hen-vise til, at det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, at der her-ved sigtes til andre sager om politiske forhandlinger end sager om lov-givning. Dette omfatter sager, der kan vise sig at ende med et lovgiv-ningsinitiativ, men hvor der på tidspunktet for behandlingen af aktind-sigtsbegæringen ikke kan siges at foreligge et lovgivningsprojekt af et61

bestemt, relativt præcist indhold. Også sager om politiske forhandlinger,der kan udmønte sig i andre former for generelle politiske initiativer endlovgivning, er omfattet. Forudsætningen er imidlertid, at der foreliggeret politisk ”projekt” af et bestemt, relativt præcist angivet indhold. Be-stemmelsen kan således ikke anvendes til at undtage dokumenter fra akt-indsigt, når det politiske initiativ, der udveksles dokumenter om, er af enmere løs karakter. Bestemmelsen kan desuden ikke finde anvendelse iforbindelse med ministres drøftelser med folketingsmedlemmer af for-hold, der kan betegnes som ”egentlige administrative anliggender”. Ju-stitsministeriet finder, at det i alle tilfælde vil bero på en konkret vurde-ring, om disse betingelser for at anvende denne del af bestemmelsen eropfyldt, og finder ikke at det pågældende udtryk kan præciseres yderlige-re i bemærkningerne.Justitsministeriet skal desuden bemærke, at formålet med bestemmelsen,der som nævnt er at sikre, at en minister har adgang til i fortrolighed atudveksle dokumenter med folketingsmedlemmer indeholdende bl.a. mini-sterens og de pågældende folketingsmedlemmers synspunkter mv. af poli-tisk karakter, ikke vil kunne varetages, hvis fortroligheden begrænses tilf.eks. alene at gælde i en afgrænset tidsperiode, eller hvis bestemmelsenalene kunne anvendes efter en konkret vurdering af tid, sted eller formå-let med udvekslingen af dokumenterne. Dette skyldes, at efterfølgendeadgang til aktindsigt i sådanne dokumenter i sig selv må antages at kun-ne begrænse det politiske ”råderum”, som søges beskyttet med lovudka-stets § 27, nr. 2.

13.2. Udveksling med sagkyndige til brug i retssager mv. (§ 27, nr. 4)

Advokatrådet

anfører, at forvaltningen efter rådets opfattelse skal haveadgang til ekstern juridisk rådgivning, uden at offentligheden skal kunnegøre sig bekendt med det, og forudsætter i den forbindelse, at lovudka-stets viderefører gældende ret.

Danske Advokater

finder også, at en forvaltningsmyndighed bør haveadgang til ekstern, sagkyndig vejledning, uden at andre gennem offent-lighedsloven skal have adgang til at gøre sig bekendt med sådanne re-sponsa mv., og anfører, at dette grundlæggende synspunkt ligger tilgrund for den nugældende offentlighedslovs § 10, nr. 4, hvorefter ”myn-dighedernes brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller vedovervejelse af, om retssag bør føres”, som foreslås videreført i lovudka-stets § 27, nr. 4. Foreningen finder det uklart, hvad der ligger i formule-62

ringen ”… eller ved overvejelse af, om retssag bør føres”, og anfører, atformuleringen ifølge Betænkning nr. 857/1978, side 240, og praksis fraFolketingets Ombudsmand må forstås meget bredt, således at et sagsan-læg må underforstås som en nærliggende mulighed. Foreningen foreslårderfor, at ordlyden i lovudkastets § 27, nr. 4, i det mindste ændres såle-des, at gældende ret kommer klart til udtryk i bestemmelsens ordlyd.

Advokatrådet

Danske Advokater

foreslår imidlertid, at også andenjuridisk rådgivning, der ikke er omfattet af lovudkastets § 27, nr. 4, und-tages fra retten til aktindsigt med undtagelse af en ekstraheringspligt, dersvarer til lovudkastets § 28, idet der ligeledes vil være et hensyn til, atdenne rådgivning kan gives i fortrolighed.

Danske Advokater

bemær-ker, at mange forvaltningsmyndigheder i dag bruger advokater som enfast sparringpartner, hvor der søges rådgivning om f.eks. generelle tiltageller udformningen af konkrete afgørelser, ligesom advokater kan indgå imere strategiske, ledelsesprægede overvejelser, og at det således er van-skeligt at se, at beskyttelsen af forvaltningsmyndighedernes interne be-slutningsproces, der begrunder, at interne dokumenter undtages fra rettentil aktindsigt, ikke også bør omfatte juridisk rådgivning, som en myndig-hed vælger at indhente fra en ekstern rådgiver. Det anføres, at der f.eks.er risiko for, at de juridiske rådgivere ikke altid vil nedfælde alternativesynspunkter og løsningsmodeller mv., når sådanne (eventuelle foreløbi-ge) overvejelser er offentligt tilgængelige. Endelig anfører foreningen, atdet ikke forekommer oplagt at undtage juridisk rådgivning i forbindelsemed retssager og ikke også anden juridisk rådgivning, der efter omstæn-dighederne kan have til formål at undgå retssager, selv om en sådan råd-givning efter omstændighederne vil kunne være omfattet af lovudkastets§ 33, nr. 3, eller andre konkrete undtagelsesbestemmelser.Lovudkastets § 27, nr. 4, viderefører den gældende offentlighedslovs §10, nr. 4, og indebærer, at retten til aktindsigt ikke omfatter en myndig-heds brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overve-jelse af, om retssag bør føres.For så vidt angår udtrykket ”overvejelser om, hvorvidt retssag bør fø-res” henvises der til side 240 i betænkning nr. 857/1978 om offentlig-hedslovens revision, hvor det er anført, at det er givet, at enhver brev-veksling om muligheden for en retssag vil være omfattet af bestemmelsen,uanset at sandsynligheden for et sagsanlæg må betegnes som ringe. Deter imidlertid herudover antaget, at også brevveksling med sagkyndige omjuridiske tvivlsspørgsmål, der ikke har en direkte sammenhæng med et63

aktuelt eller eventuelt sagsanlæg, men hvor dette må underforstås som ennærliggende mulighed i forbindelse med den pågældende sag, vil kunneundtages fra aktindsigt med hjemmel i den nævnte bestemmelse Det eranført, at dette antagelig har størst praktisk betydning i forhold til offent-lige myndigheders brevveksling med kammeradvokaten eller andre juri-disk sagkyndige om en påtænkt foranstaltnings lovlighed. Som anført iOffentlighedskommissionens betænkning side 547 har Folketingets Om-budsmand i sin praksis tilsluttet sig den nævnte afgrænsning af bestem-melsen. Offentlighedskommissionen fremhæver desuden med henvisningtil den juridiske litteratur, at det antages, at det alene er brevvekslingmed sagkyndige om juridiske tvivlsspørgsmål - men derimod næppe medhensyn til andre spørgsmål, der ikke har direkte sammenhæng med etaktuelt eller eventuelt sagsanlæg, men hvor dette må underforstås som ennærliggende mulighed i forbindelse med den pågældende sag - som vilkunne undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen.Justitsministeriet kan tiltræde, at der med lovudkastets § 27, nr. 4, skeren videreførelse af denne gældende retstilstand om, at forvaltningen skalhave adgang til ekstern juridisk rådgivning vedrørende retssager ellerovervejelser om, hvorvidt en retssag bør føres, uden at offentlighedenskal kunne gøre sig bekendt med denne rådgivning, og finder på den an-førte baggrund, hvor der i praksis ikke ses at være særlig tvivl om be-stemmelsens rækkevidde, ikke grundlag for at ændre bestemmelsen. Ju-stitsministeriet skal i den forbindelse bemærke, at den omhandlede be-stemmelse ikke er begrænset til rådgivning om juridiske tvivlsspørgsmål.Således vil også andre typer af sagkyndige udtalelser, f.eks. om tekniske,regnskabsmæssige og lægelige forhold, kunne undtages fra aktindsigtmed hjemmel i bestemmelsen under forudsætning af, at der er tale omkonkret rådgivning til brug for vedkommende retssag, jf. betænkningenside 543.Justitsministeriet kan derimod ikke tiltræde det anførte i høringssvarenefra Advokatrådet og Danske Advokater om, at også anden juridisk råd-givning til forvaltningen, end rådgivning til brug i retssager eller vedovervejelse af, om retssag bør føres, som udgangspunkt undtages fra ret-ten til aktindsigt. Justitsministeriet skal i den forbindelse pege på, at dethensyn, der ligger bag lovudkastets § 27, nr. 4 – at det offentlige påsamme måde som en modpart i en retssag skal kunne søge fornøden sag-kyndig vejledning, uden at modparten gennem offentlighedsloven skalhave adgang til at gøre sig bekendt med den sagkyndige (juridiske) vej-ledning – ikke gør sig gældende i forhold til rådgivning, der ydes af ad-64

vokater, som ikke på nogen måde har forbindelse med en aktuel eller po-tentiel retssag. Det gælder for eksempel ved forvaltningsmyndighederseventuelle brug af advokater som en fast sparringpartner, hvor der søgesrådgivning om f.eks. generelle tiltag, eller hvor advokater måtte rådgivemyndighederne om mere strategiske, ledelsesprægede spørgsmål.Rådgivning, som ydes af en advokat, har efter ministeriets opfattelse –bortset fra juridisk rådgivning til brug i retssager eller ved overvejelseaf, om retssag bør føres – ikke en sådan særlig karakter i forhold til denrådgivning om bl.a. strategiske, ledelsesmæssige spørgsmål, som andre(eksterne) sagkyndige måtte yde en forvaltningsmyndighed, at advokat-rådgivning skal være undtaget fra retten til aktindsigt.

13.3. Materiale, der tilvejebringes som grundlag for udarbejdelse af

offentlig statistik eller videnskabelige undersøgelser (§ 27, nr. 5)

Foreningen for Undersøgende Journalistik

ser et behov for en præci-sering af det materiale, der er omfattet af bestemmelsen. Det er anført, atmateriale indsamlet med henblik på forskning kun bør kunne undtages,indtil denne forskning er offentliggjort, og at data indsamlet til brug forstatistik ikke børe være generelt undtaget.Bestemmelsen i lovudkastets § 27, nr. 5, er identisk med den gældendelovs § 10, nr. 5. Der henvises herom til betænkningens side 550 f., hvordet bl.a. fremgår, det alene er det underliggende materiale, der har væretbenyttet ved udarbejdelsen af offentlig statistik eller videnskabelige un-dersøgelser, som kan undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen. Der-imod kan den bearbejdede statistik eller videnskabelige undersøgelse –der i reglen vil fremtræde i anonymiseret form – ikke undtages medhjemmel i bestemmelsen. Om baggrunden for bestemmelsen er det påside 248 i betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision bl.a.anført, at en væsentlig forudsætning for, at det vil være muligt at tilveje-bringe det for en videnskabelig – såvel som en statistisk – undersøgelsenødvendige materiale, ofte vil være, at den pågældende forsker er i standtil på forhånd at sikre den enkeltperson eller virksomhed, der meddeleroplysninger, fuldstændig diskretion med hensyn til identiteten. På tilsva-rende måde kan forskerens muligheder for at modtage fortroligt materia-le, herunder internt arbejdsmateriale fra offentlige myndigheder væreafhængig af, at materialet ikke derved bliver tilgængeligt for andre. Deter desuden anført, at private videnskabelige institutioner såvel som of-fentligt ansatte videnskabsmænd, der driver forskning på egne vegne,65

falder helt udenfor offentlighedsloven og allerede af denne grund er istand til at tilsikre sådan diskretion. Formålet med bestemmelsen er atsikre, at offentlige videnskabelige institutioner, der udfører forskningsom en institutionsopgave, ikke stilles ringere, hvorfor det er nødvendigtat indrette offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser således, at demuliggør tilsvarende diskretionstilsagn Efter Justitsministeriets opfattel-se gør disse hensyn sig fortsat gældende.

14. Ekstrahering

14.1. Faktiske oplysninger og eksterne faglige vurderinger (§ 28)

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole, Dansk Journalistforbund

Foreningen for Undersøgende Journalistik

anfører, at det er posi-tivt, at det præciseres, at retten til indsigt i en sags faktiske grundlag ogsågælder oplysninger, som taler imod beslutningen samt oplysninger ommetoder og forudsætninger, der er anvendt ved beregninger og analyser(§ 28, stk. 1).

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

bemærker desuden, at det ervigtigt, at det gøres klart i det videre arbejde med offentlighedsloven, atmyndigheders bestilling af undersøgelser, kommunikation med videns-og forskningsinstitutioner samt vilkår, resultater, metoder og forudsæt-ninger ikke kan undtages fra aktindsigt hverken med henvisning til mini-sterbetjening eller andre hensyn, ligesom det bør præciseres, at der ikkekan anvendes hemmelighedsklausuler.

Dansk Journalistforbund

anfører desuden, at der kan opstå en vis usik-kerhed om kriteriet ”relevante for sagen”, som derfor foreslås præciseret.

Jesper Tynell

anbefaler, at ekstraheringspligten udvises og anfører bl.a.,at ikke kan udelukkes, at myndighederne får en endnu større skønsmar-gin til at give afslag på aktindsigt i selv faktuelle oplysninger, når de ikkelængere skal ekstrahere oplysninger, hvis de har væsentlig betydning forsagsforholdet, men fremover skal vurdere, om de mener, at oplysninger-ne nu også overhovedet er relevante for sagen. Han anfører, at i teorienkan noget godt have væsentlig betydning, uden at myndighederne nød-vendigvis betragter det som relevant.Pligten til som udgangspunkt at foretage ekstrahering angår oplysningerom en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante66

for sagen. Kriteriet ”relevante for sagen” er en ændring i forhold til dengældende offentlighedslov, hvorefter ekstraheringspligten indtræder, hvisde faktiske omstændigheder er af ”væsentlig betydning for sagsforhol-det”. Om udtrykket henvises der til det, som Offentlighedskommissionenhar anført i betænkningen på side 623 f. Her fremgår det, at det nævnteudtryk ikke blot omfatter de oplysninger om sagens faktiske grundlag,som en myndighed har lagt til grund for sin beslutning i en sag, men og-så omfatter faktiske omstændigheder, der er indgået i sagen, og som talerimod myndighedens beslutning. Derimod skal irrelevante oplysningerikke ekstraheres. Irrelevansen kan f.eks. skyldes, at oplysningerne er ind-gået i sagen ved en fejl (oprindelig irrelevans), eller at sagens udviklingindebærer, at oplysningerne er irrelevante, fordi de blevet erstattet medbedre og opdaterede oplysninger (efterfølgende irrelevans). Der gælderdesuden bagatelgrænse for de oplysninger, der skal ekstraheres. Be-dømmelsen af, om en oplysning om en sags faktiske grundlag er af rele-vans for sagen, afhænger således af en konkret vurdering i det enkeltetilfælde, og Justitsministeriet finder ikke, at dette kan præciseres nærme-re.Efter Justitsministeriets opfattelse vil spørgsmålet om aktindsigt i myn-digheders bestilling af undersøgelser, kommunikation med videns- ogforskningsinstitutioner samt vilkår, resultater, metoder og forudsætnin-ger følge af lovudkastets almindelige regler, på samme måde som det idag afhænge af den gældende offentlighedslovs almindelige regler. Ju-stitsministeriet finder ikke grundlag for at præcisere dette yderligere.Justitsministeriet skal i den forbindelse pege på, at en forvaltningsmyn-dighed ikke kan aftale sig ud af offentlighedsloven ved at anvende en så-kaldt ”hemmelighedsklausul”. Der kan henvises til bemærkningerne tillovforslagets § 30, hvor det fremgår, at en myndighed i almindelighedikke kan give tilsagn om anonymitet (diskretionstilsagn) og med henvis-ning hertil meddele afslag på en anmodning om aktindsigt i oplysningeromfattet af det nævnte (diskretions)tilsagn. Det er endvidere uden betyd-ning for spørgsmålet om aktindsigt, om en person i forbindelse med afgi-velsen af de pågældende oplysninger til en myndighed mv. har taget for-behold om, at oplysningerne skal være undtaget fra aktindsigt (diskreti-onsforbehold).

14.2. Interne faglige vurderinger (§ 29)

Danske Mediers Forum

tiltræder forslaget om at indføre en ret til ind-sigt i interne faglige vurderinger i endelig form, der indgår i grundlagetfor et fremsat lovforslag, en offentliggjort redegørelse, handlingsplan el-ler lignende. Medierne kan derimod ikke tilslutte sig lovudkastets § 29stk. 1, 2. pkt., om, at faglige vurderinger, der er udarbejdet til brug forministerbetjening eller rådgivning af formandskabet for KL og DanskeRegioner undtages adgangen til indsigt. Det anføres, at der dels er taleom faglige vurderinger i endelig form og derved ikke foreløbige udkast,der kan ændres, og at disse vurderinger indgår i offentliggjorte tiltag,hvor nogle som f.eks. udarbejdelse af planer for sygehuse, skoler m.v.tilmed er lovpligtige. Det anføres, at når det politiske tiltag er besluttet ogoffentliggjort, er der ikke længere et hensyn at tage til den interne politi-ske beslutningsproces, og de politiske aktører må som led i den demokra-tiske proces tåle, at der kan kræves aktindsigt i de faglige præmisser, derligger bag beslutningen. Medierne anfører i den forbindelse, at man kantiltræde argumenterne fra mindretallet i Offentlighedskommissionen ogmindretallets dissens om, at ”en intern faglig vurdering først kan anseshavende endelig form, når den indgår i materiale, der er formidlet tilkommunalbestyrelsen, regionsrådet eller disses udvalg forud for møder idisse organer”.

DJØF

peger på, at beskyttelsen af hensynet til ministerbetjening mv. eranerkendelsesværdigt, men at en begrænsning i aktindsigt bør være klartafgrænset og ikke have en rækkevidde, der rækker ud over beskyttelses-hensynet. Der anføres herefter, at det er forbundets opfattelse, at det ersvært at se det umiddelbare beskyttelseshensyn bag begrænsningen i lov-udkastets § 29 i retten til aktindsigt i interne faglige vurderinger i endeligform, der indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjortredegørelse, handlingsplan eller lignende, for så vidt angår dokumenter,der er udarbejdet til brug for ministerrådgivning mv.

Akademikernes

Centralorganisation

FTF

anfører tilsvarende.

AC

DJØF

peger desuden på, at der i § 29, hvor udtrykket ”minister-rådgivning” er anvendt, bør anvendes samme udtryk som i § 24, hvor ud-trykket ”ministerbetjening” er anvendt.

Dansk Journalistforbund

bemærker, at kommissionens flertals opfattel-se af, hvornår en intern faglig vurdering foreligger i endelig form er forvidtgående, både i forbindelse med ministerbetjening, og når det drejersig om det kommunale og regionale område.

Institut for Menneskeret-

tigheder

anfører lignende synspunkter.68

Retspolitisk Forening

hilser det velkomment, at der med lovudkastets §29 foreslås indført en ret til aktindsigt i interne faglige vurderinger i en-delig form, der indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller en offent-liggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende, da det vil styrke of-fentlighedens bedømmelse af politiske initiativer. Foreningen bemærkerimidlertid bl.a., at bestemmelsens anvendelsesområde bliver vanskelig atfastlægge på grund af indsnævringer med udtryk som ”intern faglig vur-dering” og ”ministerrådgivning. Foreningen finder i øvrigt, at tidspunktetfor, hvornår aktindsigt kan søges, for så vidt angår interne faglige vurde-ringer, der indgår i et lovforslag, bør fastlægges til det tidspunkt, derknytter sig til offentliggørelsen af lovudkastet (og ikke det senere frem-sættelsestidspunkt). Foreningen kan desuden ikke tiltræde kommissio-nens antagelse om, at lovudkastets § 29 ikke finder anvendelse i forholdtil den kommunale forvaltning, idet kommuner og regioner ikke tager etpolitisk initiativ i bestemmelsens forstand. Foreningen peger i den for-bindelse som eksempel på kommuneplanprocessen, lokalplanlægningenog sektorplanlægningen. Foreningen tilslutter sig derfor mindretalsudta-lelsen på side 633 f. i betænkningen. I forhold til dokumenter udarbejdettil brug for ministerrådgivning bemærker foreningen, at det er rigtigt, atder er behov for et politisk råderum, men at det ikke ses indsnævret elleri øvrigt forringet, hvis der gives aktindsigt i interne faglige vurderinger iendelig form.

Foreningen for Undersøgende Journalistik

udtaler sig generelt imodundtagelsen til ekstraheringspligten.

Åbenhedstinget

udtaler sig imod undtagelsesbestemmelsen vedrørendedokumenter, der er udarbejdet til brug for ministerrådgivning. Tilsvaren-de gør

DM-DJØFs FORSKERforum,

som i den forbindelse bl.a. anfø-rer, at forslaget kan medføre, at myndigheder kan undlade aktindsigt ifaglige vurderinger i vigtige og kontroversielle sager, hvilket fra et de-mokratisk synspunkt er utilfredsstillende, dels fordi beslutningsgrundla-get hermed er uklart, dels fordi den manglende indsigt i embedsmændsfaglige rådgivning kan erodere den saglighed, som er en grundsten i dendanske forvaltningsmodel.

Jesper Tynell

anbefaler, at en række af de begrænsninger af retten tilaktindsigt i faglige vurderinger, som Offentlighedskommission lægger optil, afvises. Han anfører i den forbindelse bl.a., at der tages afstand fra, atder ikke skal gives ret til at ekstrahere oplysninger fra dokumenter, hvis69

der samtidig indgår politisk præget rådgivning et andet sted i samme do-kument. Endvidere anfører han, at lovudkastets § 29 alene omfatter fagli-ge vurderinger i endelig form, og at disse i vid udstrækning i forvejen vilvære offentligt tilgængelige, hvorfor det også anbefales at lade § 29 om-fatte faglige vurderinger i foreløbig form.Offentlighedskommissionen anfører på side 626, at de hensyn, der liggerbag offentlighedsloven, fører til, at der indføres en ret til indsigt i internefaglige vurderinger, der er indeholdt i de dokumenttyper, der er omfattetaf lovudkastets § 23, stk. 1 (interne dokumenter), § 24, stk. 1 (ministerbe-tjeningsdokumenter) og § 27, nr. 1-3 (”særlige” dokumenttyper). Ju-stitsministeriet er enig med kommissionen i, at der bør indføres den om-handlede ret til aktindsigt i interne faglige vurderinger. Justitsministerietkan ligeledes tiltræde kommissionens vurdering samme sted, hvorefterdet er væsentligt, at de hensyn, der i første række begrunder en undtagel-se af de nævnte dokumenter fra retten til aktindsigt, ikke tilsidesættes, ogat der skal tages højde for disse hensyn ved den nærmere fastlæggelse afrækkevidden af adgangen til aktindsigt i interne faglige vurderinger. Ju-stitsministeriet er på denne baggrund enig med kommissionen i, at ensamlet afvejning af de hensyn, der taler for og imod indsigt i interne fag-lige vurderinger, fører til, at der skal indføres en adgang til indsigt i op-lysninger om interne faglige vurderinger, hvis vurderingerne foreligger iendelig form, og hvis de indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller enoffentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende, jf. lovudkastets§ 29, stk. 1, 1. pkt.Justitsministeriet er i den forbindelse enig med Offentlighedskommissio-nen i det anførte på side 630 om, at en intern faglig vurdering vil forelig-ge i endelig form, hvis myndigheden har anvendt den i forbindelse medmyndighedens beslutning i en sag, eller hvis vurderingen har en sådanform, at den er klar til (en endelig) udsendelse eller offentliggørelse. Detvil i almindelighed kunne lægges til grund, at en intern faglig vurderingforeligger i endelig form, hvis den er blevet (endeligt) godkendt af denøverst ansvarlige person for det pågældende område inden for vedkom-mende forvaltningsmyndighed, eller hvis det i øvrigt fremgår, at den fag-lige vurdering faktisk er tillagt betydning.Justitsministeriet kan i den forbindelse desuden tiltræde kommissionensflertals opfattelse af, at en intern faglig vurdering på det kommunale ogregionale område vil foreligge i endelig form, når den indgår i det mate-riale, der tilgår og gøres tilgængelig for kommunalbestyrelsen, regions-70

rådet eller disses udvalg forud for et møde i de pågældende organer,mens interne faglige vurderinger, der udarbejdes i den kommunale ogregionale forvaltning og ikke indgår i materialet til de pågældende kom-munal- og regionalpolitiske organer, ikke vil foreligge i endelig form.Justitsministeriet har herved også lagt vægt på det, som flertallet anførerpå side 632 om, at der ikke kendes eksempler på, at beslutningen omiværksættelse af et kommunalt eller regionalt politisk initiativ af en art,der er omfattet af § 29´s anvendelsesområde, delegeres til den kommuna-le/regionale forvaltning uden forudgående behandling i regionsrå-det/kommunalbestyrelsen eller et udvalg. Justitsministeriet er enig medflertallet i, at skulle en sådan delegation helt undtagelsesvis forekomme,vil det kunne overvejes at give meroffentlighed i de interne faglige vurde-ringer, der er knyttet til beslutningen om iværksættelsen af et sådant of-fentliggjort initiativ.For så vidt angår Retspolitisk Forenings bemærkning om tidspunktet for,hvornår der kan søges aktindsigt i interne faglige vurderinger, der ind-går i et (offentliggjort) lovudkast, skal Justitsministeriet bemærke, at dehensyn, der ligger bag lovudkastets § 20 – der undtager lovgivningssagerfra retten til aktindsigt, indtil et lovforslag måtte være fremsat – indebæ-rer, at retten til aktindsigt i interne faglige vurderinger ikke uden viderebør gælde fra det tidspunkt, hvor lovudkastet er offentliggjort, f.eks.sendt i høring.Justitsministeriet kan desuden tiltræde kommissionens flertals opfattelse ibetænkningen på side 627, hvorefter retten til indsigt efter § 29, stk. 1, 1.pkt., ikke skal gælde interne faglige vurderinger i endelig form, som fin-des i dokumenter, der er udarbejdet til brug for ministerrådgivning ellerrådgivning af formandskabet i KL og Danske Regioner, jf. herved lovud-kastets § 29, stk. 1, 2. pkt. Også efter Justitsministeriets opfattelse er dersåledes behov for at opretholde den fulde fortrolighed om overvejelsernei den inderste politiske beslutningsproces og den inderste regeringspro-ces, og for at sikre kvaliteten i den rådgivning, som embedsværket yderregeringen og dens ministre, hvilket denne undtagelsesbestemmelse vilmedvirke til at sikre. Justitsministeriet er enig med flertallet i det, der eranført på side 636 om, at der er et helt særligt behov for fortrolighed iforbindelse med den direkte ministerrådgivning, da indsigt i de internefaglige vurderinger, der udarbejdes til brug for denne rådgivning, vilkunne skabe en risiko for, at de hensyn, som bl.a. undtagelsesbestemmel-serne i lovudkastets § 23, stk. 1, og § 24, stk. 1, skal varetage, vil blivetilsidesat.71

For så vidt angår spørgsmålet om afgrænsningen af undtagelsesbestem-melsens udtryk ”ministerrådgivning” i forhold til udtrykket ”ministerbe-tjening” i lovudkastets § 24, stk. 1, skal Justitsministeriet henvise til detkommissionens flertals anfører på side 637 f. i betænkningen. Som anførtder, vil et dokument blive betragtet som et ”ministerbetjeningsdoku-ment”, hvis det pågældende interne dokument udveksles mellem f.eks. etdepartement og en underordnet myndighed i forbindelse med ministerbe-tjening. Det er således ikke et krav, at det interne dokument er udarbejdetmed henblik på ministerbetjening, selvom § 24, stk. 1, formentlig for-trinsvist vil finde anvendelse i forhold til sådanne dokumenter. Endvidereer det ikke et krav for, at et dokument er omfattet af lovudkastets § 24,stk. 1, at det tjener som grundlag for den direkte ministerrådgivning. Detafgørende er, om udvekslingen af dokumentet eller oplysningen sker i ensammenhæng og på et tidspunkt, hvor ministeren har eller må forventesat få brug for embedsværkets rådgivning og bistand. Derimod er det enbetingelse for, at der er tale om et ”ministerrådgivningsdokument”, atdokumentet er udarbejdet netop med henblik på at tjene som grundlagfor den direkte ministerrådgivning. Det vil sige, at dokumenter, der tje-ner som grundlag for den direkte ministerrådgivning, men som ikke erudarbejdet med dette formål for øje, ikke vil være omfattet af bestemmel-sen i lovudkastets § 29, stk. 1, 2. pkt., 1. led. Justitsministeriet kan i lysetaf formålet med undtagelsen til ekstraheringsbestemmelsen tiltræde, atdokumenter vedrørende ”ministerrådgivning” afgrænses snævrere enddokumenter vedrørende ”ministerbetjening”, således at ikke vil være alledokumenter omfattet af lovudkastets § 24, stk. 1, som samtidig vil kunnekarakteriseres som ”ministerrådgivningsdokumenter” omfattet af lovud-kastets § 29, stk. 1, 2. pkt., 1. led. Som anført af kommissionsflertallet,skal der i tilfælde, hvor der er tvivl om, hvorvidt der foreligger et ”mini-sterrådgivningsdokument” lægges vægt på, om hensynet til den inderstepolitiske beslutningsproces eller den inderste regeringsproces taler for,at der i forhold til dokumentet opretholdes den fulde fortrolighed, såledesat der ikke bør være adgang til aktindsigt i interne faglige vurderinger.Justitsministeriet er desuden – som nævnt i pkt. 2.2 ovenfor – enig medOffentlighedskommissionens flertal i det, der er anført i betænkningen påside 633 om, at kommuner og regioner ikke i samme omfang som mini-sterierne tager egentlige politiske initiativer, men derimod i overens-stemmelse med forpligtelserne i sektorlovgivningen udarbejder planer ogregulativer, f.eks. skoleplaner, sygehusplaner og affaldsregulativer. Somflertallet i kommissionen finder Justitsministeriet derfor, at ekstrahe-72

ringsbestemmelsen må antages at få et snævert anvendelsesområde i for-hold til det kommunale og regionale område. Der er således efter Ju-stitsministeriet opfattelse ikke grund til – som det er tilfældet med doku-menter vedrørende ministerrådgivning – at indføre en særlig undtagelsetil ekstraheringsbestemmelsen for så vidt angår dokumenter vedrørenderådgivning af borgmestre eller regionsformænd.

14.3. Undtagelse af ekstrahering med henvisning til ressourceforbrug

(§§ 28-29)

AC

DJØF

henviser for så vidt angår spørgsmålet om, at pligten til atforetage ekstrahering ikke gælder, hvis det vil nødvendiggøre et ufor-holdsmæssigt ressourceforbrug, jf. lovudkastets § 28, stk. 2, nr. 1, og detkriterium ”særlig interesse” i sagen, der i den forbindelse anvendes i ud-kastet til bemærkninger til bestemmelsen, til det, de har anført om lovud-kastets § 9, stk. 2, nr. 1. Det henvises herom til pkt. 15.1 nedenfor.

Juridisk Institut – Syddansk Universitet

finder det – i lyset af denøgede mulighed for at undtage dokumenter fra aktindsigt efter §§ 23 og24 – betænkeligt, at det skal være muligt at nægte ekstrahering af oplys-ninger i det omfang, det vil indebære et uforholdsmæssigt ressourcefor-brug. Det bemærkes, at det er positivt, at der i bemærkningerne til lovud-kastet lægges op til et snævert anvendelsesområde for bestemmelsen,men at der fortsat er grund til at forholde sig kritisk.Ekstraheringsbestemmelserne i lovudkastets § 28 og 29 indeholder i stk.2 en bestemmelse om, at pligten til ekstrahering ikke gælder, hvis det vilnødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. Justitsministerieter enig med Offentlighedskommissionen i det, der er anført i betænknin-gen på side 641 om, at en myndighed i særligt omfattende sager rentundtagelsesvis skal kunne undlade at foretage en ekstrahering af sagensdokumenter med henvisning til myndighedens ressourceforbrug. Som an-ført af kommissionen vil myndigheden i den forbindelse skulle redegørefor, at ekstraheringen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressource-forbrug. Det er i den forbindelse Justitsministeriets opfattelse, at adgan-gen til at undlade at foretage ekstrahering med henvisning til, at det vilnødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug forudsætter, atvedkommende myndighed mv. vurderer, at det samlede tidsforbrug formyndigheden i forbindelse med gennemførelsen af ekstraheringen måforventes at overstige ca. 10 timer (svarende til mere end en fuld ar-bejdsdag).73

Som anført af kommissionen ligger det i betingelsen om, at ekstraherin-gen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, at såfremtden, der har søgt om aktindsigt, godtgør en særlig interesse i sagen, vilmyndigheden i almindelighed – og således uanset sagens omfang – væreforpligtet til at foretage ekstrahering. En forvaltningsmyndighed vil i denforbindelse kun i undtagelsestilfælde kunne undlade at foretage ekstrahe-ring, når begæringen om aktindsigt er fremsat af et massemedie eller enforsker, der er tilknyttet et anerkendt forskningsinstitut, da sådanne me-dier og forskere i almindelighed må antages at have en særlig interesse isagen. Ministeriet kan således tiltræde den foreslåede undtagelse til eks-traheringsbestemmelserne, herunder det snævre anvendelsesområde,som kommissionen lægger op til. Der henvises i øvrigt til bemærkninger-ne under pkt. 15.1 nedenfor.

15. Behandling og afgørelse af anmodninger om aktindsigt mv.

15.1. Afslag på sagsbehandling med henvisning til ressourceforbrug

(§ 9, stk. 2, nr. 1)

Danske Mediers Forum

lægger vægt på lovudkastets bemærkninger til§ 9, stk. 2, nr. 1, om, at en offentlig myndighed kun sjældent vil kunneundlade at behandle en anmodning om aktindsigt fra et massemedie medhenvisning til, at behandlingen vil medføre et uforholdsmæssigt ressour-ceforbrug.

Dansk Journalistforbund

Foreningen for Undersøgende Journali-

stik

advarer mod, at en offentlig myndighed skal kunne afvise en aktind-sigtsanmodning med henvisning til ressourceforbrug.

DJØF

anfører om den pågældende bestemmelse, at det i udkastet til lov-bemærkninger er anført, at en anmodning ikke kan afslås med henvisningtil ressourceforbruget, hvis ansøgeren godtgør en ”særlig interesse” i sa-gen. DJØF anfører, at det af udkastet til lovbemærkninger fremgår, atbestemmelsen vil kunne anvendes, hvor den samme ansøger anmoder omaktindsigt i den ene sag efter den anden hos en myndighed. DJØF be-mærker, at det forhold, at en person hos en myndighed er kendt som en,der ofte anmoder om aktindsigt, ikke er ensbetydende med, at den på-gældende ikke kan have en relevant interesse i sagen, og at anmodningenom aktindsigt i givet fald ikke bør afslås med henvisning til ressource-forbruget. DJØF bemærker på denne baggrund, at forslaget reelt indebæ-74

rer, at der i sager, hvor ressourcemæssige overvejelser indgår, vil bliveindført en krav om begrundelse for aktindsigtsanmodningen, og opfor-drer i den forbindelse til, at der i stedet for afgræsningen ”særlig interes-se” arbejdes med en negativ afgrænsning af de tilfælde, hvor en ansøg-ning kan afslås med en sådan begrundelse (f.eks. at ansøgeren ikke harnogen interesse i sagens substans).

AC

har til dels anført tilsvarende.

Dansk Erhverv

udtrykker bekymring for, om muligheden for at afvisebegæringer med henvisning til, at det vil medføre et uforholdsmæssigtressourceforbrug, vil åbne op for en adgang til ”blancoafvisninger”, og atdet derfor dels i bemærkningerne generelt defineres, hvad der forstås ved”uforholdsmæssigt ressourceforbrug”, dels at der indføres en hjemmel tili bekendtgørelse nærmere at fastsætte, hvad der skal forstås herved.

Retspolitisk Forening

anfører, at afslag på behandling af en anmodningom aktindsigt med henvisning til, at det vil udgøre et uforholdsmæssigtressourceforbrug, forekommer at være en meget vid og ukontrollerbarudvej for at undgå at behandle anmodninger om aktindsigt. Det anføres,at det, der fremgår af lovudkastets bemærkninger om, at såfremt dergodtgøres en særlig interesse (f.eks. massemedier og forskningsinstitut-ter), vil myndigheden i almindelighed være forpligtet til at behandle an-modningen, er så væsentlig en tilføjelse, at den bør fremgå af lovteksten.

Statsforvaltningerne

finder det positivt, at der kan gives afslag på akt-indsigt med baggrund i ressourceforbrug, om end bestemmelsen vedstatsforvaltningerne vil finde begrænset anvendelse.

DM-DJØFs FORSKERforum

er betænkelig ved den begrænsning, derfølger af § 9, stk. 2, nr. 1, idet den kan blokere for indsigt i store, menbetydningsfulde sagskomplekser, og idet det anføres, at den kan blivemyndighedernes bekvemme redskab til at hemmeligholde kontroversiellesagskomplekser.Med lovudkastets § 9, stk. 1, foreslås det gældende subjektive identifika-tionskrav, der indebærer, at det er en betingelse for aktindsigt, at denaktindsigtssøgende har et vist (subjektivt) forhåndskendskab til den sageller det dokument, der anmodes om aktindsigt i, ophævet. Kommissio-nen anfører i den forbindelse på side 399 i betænkningen, at hensynet tilmyndighedernes ressourceforbrug tilsiger, at ophævelsen af det subjekti-ve krav suppleres med en bestemmelse, hvorefter der kan meddeles af-slag på en anmodning om aktindsigt, hvis behandlingen af anmodningen75

vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug hos myndighe-den. Kommissionen foreslår derfor indsat en bestemmelse herom i lovud-kastets § 9, stk. 2, nr. 1, hvilket Justitsministeriet på den anførte bag-grund kan tiltræde.Spørgsmålet om, hvorvidt aktindsigt efter den nævnte bestemmelse vilkunne afvises, må bero på en konkret vurdering, men idet der – som ogsåanført af kommissionen på side 399 f. – i den forbindelse må lægges vægtpå, hvor mange sager eller dokumenter anmodningen om aktindsigt ved-rører, og på, om sagen eller dokumenterne indholdsmæssigt vil værekomplicerede at behandle, finder ministeriet, at bestemmelsens anvendel-sesområde er tilstrækkeligt klart afgrænset, og at den ikke giver myndig-hederne adgang til ”blancoafvisninger”. Det bemærkes i den forbindel-se, at en myndighed, der afviser en anmodning om aktindsigt efter dennebestemmelse, selvsagt skal oplyse dette til ansøgeren og angive en be-grundelse herfor. Hertil kommer, at myndighedens afvisning af at be-handle aktindsigtsanmodning under henvisning til ressourceforbruget vilkunne indbringes for en eventuel klageinstans eller for Folketingets Om-budsmand.Det kan endvidere nævnes, at Justitsministeriet i lovforslagets bemærk-ninger har anført, at adgangen til at afslå at behandle en anmodning omaktindsigt vil forudsætte, at vedkommende myndighed mv. vurderer, atdet samlede tidsforbrug for myndigheden i forbindelse med behandlingenaf anmodningen – det vil sige såvel fremsøgningen af sagerne eller do-kumenterne samt vurderingen af, om der kan meddeles aktindsigt heri –må forventes at overstige ca. 25 timer (svarende til mere end tre fuldearbejdsdage).Det skal desuden bemærkes, at kravet om, at det skal påvises, at behand-lingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressource-forbrug som anført på side 400 i betænkningen indebærer, at såfremtden, der har søgt om aktindsigt, godtgør en særlig interesse i sagerneeller dokumenterne, vil myndigheden være forpligtet til i almindelighed –og således uanset sagens eller dokumenternes omfang – at behandle an-modningen. Det anførte indebærer, at en myndighed kun sjældent vilkunne undlade at behandle en anmodning om aktindsigt, der er fremsataf et massemedie eller en forsker tilknyttet et anerkendt forskningsinsti-tut, da sådanne medier og forskere i almindelighed må antages at haveen særlig interesse i aktindsigten. Justitsministeriet finder ikke grund tilat lade det nævnte forhold fremgå af bestemmelsen.76

Justitsministeriet er på den anførte baggrund heller ikke enig i, at dermed den foreslåede bestemmelse reelt indføres en pligt til at angive enbegrundelse for en anmodning om aktindsigt. Lovudkastet bygger såledesfortsat på den ordning, at den aktindsigtssøgende ikke skal begrunde enaktindsigtsanmodning, og den nævnte bestemmelse indebærer blot, at enmyndighed ved vurderingen af, om der kan meddeles afslag på en an-modning om aktindsigt, hvis behandlingen af anmodningen vil nødven-diggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug hos myndigheden, skallægge vægt på, om den aktindsigtssøgende har en særlig interesse i depågældende sager eller dokumenter.

15.2. Krav til sags- og klagebehandling mv. (kapitel 5)

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

finder, at det bør præciseres idet videre arbejde med lovgivningen og en vejledning, at myndighederskal behandle journalisters anmodninger om aktindsigt hurtigst muligt.

DJØF

tilslutter sig bestemmelsen i lovudkastets § 36 om frist for be-handlingen af en aktindsigtsanmodning. DJØF har lagt vægt på, at fristenikke er absolut, men kan udsættes begrundet i sagens omfang eller kom-pleksitet. DJØF finder, at det afgørende for, om fristen kan udsættes måvære en konkret vurdering af omfanget af aktindsigtsanmodningen i hverenkelt sag.

Danske Mediers Forum

anfører, at man med tilfredshed har noteret sig,at lovudkastet indeholder en række forslag, der har til formål at varetagehensynet til en hurtig og effektiv klagesagsbehandling. I den forbindelsefremhæves særligt de pejlemærker for sagsbehandlingstiden, som angivesi bemærkningerne til lovudkastets § 36, stk. 2. Det anføres desuden, atman varmt kan bifalde, at der med lovudkastet fokuseres på en reel effek-tivisering af det nuværende klagesystem bl.a. ved at indføre en begræns-ning af klagemulighederne, så aktindsigtssager kun behandles i to instan-ser. Desuden bemærkes det, at indførelse af en remonstrationsordning,hvorved klageinstansen ikke skal bruge yderligere tid på at høre myndig-heden, hvis sagsbehandling, der klages over, ligeledes vil få en positivindflydelse på den samlede klagebehandlingstid, og at det endvidere er etfremskridt, at der foreslås en særskilt ret til at påklage myndighedenssagsbehandlingstid, uagtet at myndigheden endnu ikke har færdigbehand-let den pågældende anmodning om aktindsigt.77

Dansk Folkeoplysnings Samråd

finder det vigtigt, at klageadgang vednægtelse af aktindsigt bliver tydeliggjort, og ser gerne, at der oprettes enegentlig klageinstans.

Dansk Journalistforbund

finder lovudkastets § 37 om krav til sagsbe-handlingstid og mulighed for klage direkte til den øverste klageinstanssamt § 39, hvor det præciseres, at der kan klages særskilt over sagsbe-handlingstiden, hvis ikke en begæring om aktindsigt er færdigbehandletinden 14 dage fra modtagelsen, positive.

Dansk Erhverv

anbefaler, at retningslinjer for betalingsopkrævning iforbindelse med aktindsigt holdes på et absolut minimum, så omkostnin-gerne ikke bliver en reel økonomisk hindring. Det foreslås, at det overve-jes, om der skal indføjes en øvre betalingsgrænse. Endvidere foreslås det,at bestemmelsen i den gældende offentlighedslov om, at aktindsigt kangennemføres ved gennemsyn af dokumenterne på stedet, opretholdes, såden anmodende part fortsat kan vælge denne mulighed.

Familiestyrelsen

foreslår, at det skal fremgår af loven, at klageadgangenkun omfatter helt eller delvist afslag på aktindsigt, og at det bør præcise-res, om klageadgangen ikke kun skal gælde i afgørelsessager.

Retspolitisk Forening

anser bestemmelserneomadgang for den aktind-sigtssøgende til som udgangspunkt selv at bestemme, hvordan aktindsig-ten skal gennemføres,omen frist for sagsbehandlingen på 7 arbejdsdage,som dog kan fraviges,omret til at påklage et afgørelse af aktindsigt mv.direkte til øverste klageinstans,omen frist for klagebehandlingen på 20arbejdsdage, som dog kan fraviges,ompligt til at vejlede om klagead-gang til tilsynsmyndigheden i forhold til kommunale og regionale aktind-sigtsafgørelser ogomret til særskilt at påklage sagsbehandlingstiden forvæsentlige fremskridt.

Rigsadvokaten

bemærker, at den foreslåede bestemmelse om udleveringaf dokumenter i den form, som den, der har fremsat anmodning, ønsker, ivisse tilfælde vil kunne bevirke, at den myndighed, der behandler an-modningen om aktindsigt, vil skulle bruge flere ressourcer end tilfældeter i dag, hvor der vil kunne meddeles aktindsigt ved gennemsyn.

Statsforvaltningerne

finder det positivt, at fristen for behandlingen afanmodninger om aktindsigt opgøres i arbejdsdage, men det anføres, atfristen på 7 arbejdsdage er for kort f.eks. i tilfælde af institutionslukket78

mellem jul og nytår. Det anføres desuden, at det forudsættes, at fristen på20 arbejdsdage for behandlingen af en klage over afslag på aktindsigtregnes fra det tidspunkt, hvor anmodningen kan betragtes som tilstrække-ligt oplyst. Det bemærkes endvidere, at det ved vejledning om mulighe-den for at indbringe en sag for den regionale tilsynsmyndighed – stats-forvaltningen – tydeligt bør tilkendegives, at tilsynet ikke er en egentligklagemyndighed.

Ankestyrelsen

finder det ikke hensigtsmæssigt at springe den underord-nede klagemyndighed over og lade styrelsen være klageinstans for f.eks.kommunernes afgørelser om aktindsigt, og foreslår, at der fastsættes sær-lige regler på styrelsens område. I forhold til § 37, stk. 2, finder styrelsen,at det bør præciseres, at underinstansen skal kommentere klagen i forbin-delse med oversendelsen af sagen til klageinstansen. I forhold til § 37,stk. 3, anføres det, at det vil være vanskeligt for styrelsen at overholdeden foreslåede frist på 20 dage, hvilket bl.a. beror på, at sagerne behand-les på møder, hvor der deltager beskikkede medlemmer, som sagerneskal sendes til en uge før mødet. Desuden peges der på, at der ofte vilvære behov for at høre klager, hvilket vanskeligt kan nås inden for fri-sten.

Foreningen for Undersøgende Journalistik

finder det problematisk, atder opkræves betaling for oplysninger omfattet af retten til aktindsigt.

Åbenhedskomitéen

anfører tilsvarende.

Åbenhedstinget

ser med tilfredshed, at der foreslås et mere gennem-tænkt klagesystem, men tvivler på, at det er tilstrækkeligt. Det anføres, atder er brug for, at klageinstansen kan træffe afgørelse om at udlevere ma-terialet.

Jesper Tynell

anfører, at den foreslåede frist på syv arbejdsdage til be-handling af anmodninger om aktindsigt svarer til fristen på 10 kalender-dage efter gældende ret. Han foreslår en reel grænse, for hvor lang tidmyndighederne må brug på at behandle en sag, som ikke skal kunneoverskrides. Han foreslår desuden, at der indføres bedre adgang for om-budsmanden til at vurdere mere end formalia, særligt i sager, hvor myn-dighederne giver afslag på aktindsigt af hensyn til forholdet til fremmedemagter, og mulighed for at klage direkte til Ombudsmanden, når den ad-ministrative klageinstans har overskredet en fast og ufravigelig tidsfristfor at behandle klagen.79

Som anført af Offentlighedskommissionen på side 804 er det af megetvæsentlig betydning, at anmodninger om aktindsigt behandles og afgøresså hurtigt som muligt, idet en hurtig sagsbehandling og afgørelse af akt-indsigtsanmodninger i almindelighed vil være en væsentlig forudsætningfor, at offentlighedsloven kan opfylde sin intention om, at medierne vedanvendelsen af loven skal have adgang til at orientere offentligheden omaktuelle sager, der er under behandling i den offentlige forvaltning. Medlovudkastet videreføres kravet i den gældende offentlighedslov om, ataktindsigtsanmodninger skal afgøres snarest, ligesom der opstilles skær-pede krav til fristerne for behandlingen af anmodningerne. Justitsmini-steriet finder ikke grundlag for yderligere i loven at præcisere, at myn-dighederne skal behandle anmodninger om aktindsigt fra journalisersnarest (hurtigst) muligt.Offentlighedskommissionen bemærker på side 805, at lovudkastets § 36,stk. 2, hvoraf det fremgår, at en aktindsigtsanmodning skal færdigbe-handles inden syv arbejdsdage efter modtagelsen, medmindre dette und-tagelsesvist ikke er muligt som følge af sagens omfang eller kompleksitet,indebærer, at bl.a. lørdage, søndage og helligdage ikke skal medregnesved beregningen af fristen på syv arbejdsdage. Dette er i modsætning tildet, der følger af 10-dages-fristen i den gældende offentlighedslovs § 16,stk. 2. Hvis en myndighed holder lukket i en sammenhængende periodef.eks. omkring jul og nytår af en sådan længde, at anmodningen om akt-indsigt ikke (med rimelighed) kan forventes færdigbehandlet inden forfristen på syv arbejdsdag, vil dette efter Justitsministeriets opfattelse og-så kunne begrunde, at fristen overskrides, jf. pkt. 4.17.2.2 i lovforslagetsalmindelige bemærkninger.Justitsministeriet er enig med Offentlighedskommissionen i, at der ikkebør indføres en særlig klageinstans, som skal have kompetence til at be-handle klager over de statslige forvaltningsmyndigheders afgørelser omaktindsigt. Der henvises i den forbindelse til betænkningens side 780 ff.,hvor der foretages en nøje afvejning af en række argumenter for og imodat indføre en ”aktindsigtsinstitution”, der – i modsætning til ombuds-mandens udtalelser – ville skulle kunne træffe bindende og endelige af-gørelser. Det bemærkes i den forbindelse, at klageinstanserne i det al-mindelige klagesystem, træffer bindende afgørelser, hvorved underin-stansens afgørelser kan omgøres, og materiale, som underinstansen vur-derede, at der ikke var hjemmel til at udlevere, skal udleveres.

Justitsministeriet kan endvidere tiltræde det, der er anført i betænkningenpå side 809 om, at en betalingsordning i forbindelse med gennemførelseaf aktindsigt skal opretholdes, idet en sådan ordning vil kunne medvirketil, at anmodninger om at få kopier af myndighedernes dokumenter ikkebliver fremsat ukritisk, ligesom ordningen vil tilgodese hensynet til detoffentliges økonomi. Ministeriet er desuden enig med kommissionen i, atdet er væsentligt, at det beløb, der kan opkræves, ikke fastsættes så højt,at betalingsordningen indebærer en reel begrænsning i adgangen til atkræve kopier udleveret, og at det beløb, som myndighederne skal kunneopkræve, således skal fastsættes med udgangspunkt i de direkte omkost-ninger, der er forbundet med kopieringen. Der ses ud fra disse forudsæt-ninger efter Justitsministeriets opfattelse ikke at være grundlag for atfastsætte et maksimum for betalingen for imødekommelsen af en konkretanmodning om aktindsigt. Justitsministeriet agter således at følge Offent-lighedskommissionens anbefaling på side 810 om at udstede en bekendt-gørelse om, hvad der kan opkræves i betaling, med udgangspunkt i deprincipper, som den gældende betalingsbekendtgørelse hviler på.For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt aktindsigt skal kunne gen-nemføres ved gennemsyn af dokumenterne på stedet, skal Justitsministe-riet bemærke, at det fremgår af bemærkningerne til lovudkastets § 40,stk. 1, at denne mulighed fortsat eksisterer, og det er således op til denaktindsigtssøgende at anmode om, at aktindsigten gennemføres ved etsådant gennemsyn.Justitsministeriet skal i forhold til det, som Rigsadvokaten har anført om,at den forslåede bestemmelse om udlevering af dokumenter i den form,som den, der har fremsat anmodning, ønsker, i visse tilfælde vil kunnebevirke, at den myndighed, der behandler anmodningen om aktindsigt,vil skulle bruge flere ressourcer, end tilfældet er i dag, hvor myndighe-den vil kunne vælge at meddele aktindsigt ved gennemsyn, bemærke, atministeriet kan tiltræde Offentlighedskommissionens vurdering, hvoreftervedkommende myndighed bør udlevere dokumenterne i den form, somden, der har fremsat anmodningen, ønsker, jf. betænkningens side 808.Det skal endelig bemærkes, at der ikke med lovudkastet ændres på mu-ligheden for at indbringe en sag for Folketingets Ombudsmand eller påombudsmandens kompetence, og Justitsministeriet finder af principiellegrunde heller ikke at burde vurdere dette spørgsmål nærmere.

16. Andre spørgsmål

16.1. Forholdet til anden lovgivning

Advokatrådet

beklager, at Offentlighedskommissionen ikke har benyttetlejligheden til at sammenskrive de mange forskellige regelsæt om adgangtil aktindsigt mv. i én samlet lov, idet det ville gøre det væsentligt nem-mere for offentligheden at forvisse sig om de rettigheder, der gælder ved-rørende aktindsigt. Rådet anfører desuden, at det – i modsætning til det,der er anført i betænkningen – bør være persondatalovens regelsæt foranonymisering, der er strengere end forvaltningsrettens krav til tilstræk-kelig anonymisering, som skal gælde, hvor oplysninger og dokumenteromfattet af persondatalovens §§ 6-8 er behandlet ved hjælp af IT.

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

bemærker, at offentlighedslo-vens betydning bliver undergravet af de mange undtagelser i andre love,og at det er vigtigt med en grundig revision af de mange særundtagelser iforlængelse af arbejdet med en offentlighedslov, ligesom det bør sikres,at eventuelle beskæringer af offentlighed i andre love fremover ikke ved-tages uden høring af relevante organisationer mv.

Institut for Menne-

skerettigheder

anfører lignende synspunkter.

Datatilsynet

finder, at der i vejledningsmateriale – eventuelt på den fore-slåede offentlighedsportal – bør informeres om de særlige risici for kom-promittering af fortrolige og følsomme oplysninger ved elektronisk data-behandling. Det skal således sikres, at der ved aktindsigt ikke utilsigtetgives indsigt i ekstra information, som måtte være indlejret i eller på an-den måde tilknyttet dokumenter, dataudtræk mv. Det bemærkes desuden,at i forhold til egenacces skal persondatalovens regler om sikkerhed, her-under legitimationskrav, iagttages af myndigheder mv., hvilket klart børfremgå af bemærkningerne til lovforslaget og i kommende informati-onsmateriale.

Retssikkerhedsfonden

foreslår vedrørende lovudkastets § 35 om forhol-det til tavshedspligt, at muligheden for at pålægge en tavshedsforpligtelseindskrænkes til tilfælde, hvor den, der meddeler pålægget, har handletretmæssigt.

SKAF

bemærker vedrørende betænkningens kapitel 26 om forholdet tilandre regler om aktindsigt, at også forvaltningslovens anvendelsesområ-de bør gøres til genstand for en nærmere vurdering i lyset af forslaget tilen ny offentlighedslov, og begrunder dette nærmere.82

Statsforvaltningerne

anfører, at udvidelsen af offentlighedslovens an-vendelsesområde taler for at udvide den kommunale styrelseslov til påtilsvarende måde at gælde for visse selskaber.

Ankestyrelsen

finder, at der er behov for en koordinering af reglerne ioffentlighedsloven og forvaltningsloven.

Åbenhedskomitéen

anfører, at det ville have været ønskeligt, om densåkaldte Århuskonvention og lov om aktindsigt i miljøoplysninger varimplementeret i lovudkastet. Komitéen anfører, at den nævnte konventi-on og det direktiv, der ligger bag den nævnte lov, for så vidt angår indsigti miljøoplysninger rækker langt videre end udkastet til en ny offentlig-hedslov.Om Justitsministeriets vurdering af behovet for ændring af anden lovgiv-ning i lyset af forslaget til en ny offentlighedslov henvises de to lovfors-lag, der er fremsat samtidig med forslaget til en ny offentlighedslov; delset forslag til lov om ændring af forvaltningsloven og retsplejeloven, delset forslag til ændring af en række bestemmelser i anden lovgivning.

16.2. Økonomiske og administrative konsekvenser

DJØF

bemærker, at behandlingen af aktindsigtsbegæringer tager tid ogkræver ressourcer, og at det derfor skal pointeres, at reglerne skal være såklare, at administrationen og overholdelsen af dem ikke skaber yderligeresagsbehandling og unødigt merarbejde. Det bemærkes, at yderligere kravtil forvaltningen ved behandling af aktindsigtsbegæringer (f.eks. tidsfri-ster) således må følges op af de nødvendige ressourcer, så administratio-nen af loven ikke flytter fokus og ressourcer fra mulighederne for at ud-øve det fagligt kvalitetsfulde arbejde med sagsbehandlingen.

FTF

tilslutter sig de foreslåede ændrede sagsbehandlingsregler, herunderfrister for behandling af anmodninger om aktindsigt, og forudsætter i denforbindelse, at der bevilges forvaltningen de fornødne økonomiske ogpersonalemæssige ressourcer til at kunne imødekomme og overholde fri-sterne, idet det anføres, at fristerne ellers synes meningsløse.

Danske Havne

anfører, at lovens mange nye bestemmelser om øgetåbenhed kræver en større indsats fra det administrative personale, hvilketvil pålægge administrationerne en øget administrativ og økonomisk byr-de, som ikke er skønnet i betænkningen. Det anføres, at der bør ske en83

afvejning af ønsket om øget åbenhed og de ressourcer, som havnene på-lægges ved forslagets gennemførelse.

Danske Regioner

anfører, at lovudkastet vil betyde øget ressourcefor-brug i regionerne. Der peges navnlig på forslaget om bestemmelser omdataudtræk og om kun at kunne kræve temaet for en anmodning om akt-indsigt.

KL

anfører, at lovudkastet må antages at ville medføre et betydeligt be-hov for tilførsel af ressourcer til kommunerne.

Ankestyrelsen

bemærker, at der med lovudkastets § 37 er lagt op til, atklager over kommunernes afgørelser om aktindsigt behandles direkte afankestyrelsen, hvilket må forventes at medføre et større antal sager ogdermed behov for flere ressourcer i styrelsen. Tilsvarende vil ophævelsenaf det subjektive identifikationskrav indebære et større ressourceforbrug.[Økonomiske og administrative konsekvenser skal beskrives med bistandfra Økonomikontoret].

16.3. Andre spørgsmål

Advokatrådet

bemærker, at det vedrørende lovudkastets § 8 om egenac-ces i betænkningen er anført, at den er identisk med den gældende lovs §4, stk. 2, men at udtrykket ”eller andre” imidlertid er udgået, uanset at detaf bemærkningerne fremgår, at også hensynet til andre kan føre til undta-gelse. Efter rådets opfattelse kan der være et særligt hensyn til andre, dermed styrke taler for at undtage oplysninger, så dette bør fremgå direkte afbestemmelsen.

Dansk Erhverv

foreslår, at der indføres en form for sanktionsbestem-melse, så der f.eks. kunne være adgang for en klageinstans til at træffebeslutning om, at afgørelsen skal offentliggøres på myndighedens hjem-meside eller på anden måde skal bringes til offentlighedens kundskab.Det foreslås endvidere, at der føres statistik over forskellige myndighe-ders sagsbehandlingstider for så vidt angår sager om aktindsigt, herundereventuelle klager over myndigheden og disses udfald.

DM-DJØFs FORSKERforum

Åbenhedskomitéen

foreslår også, atder indføres egentlige sanktioner, hvis myndighederne ikke overholderlovudkastets tidsfrister.84

KL

gør vedrørende ikrafttrædelsestidspunkt opmærksom på, at der erbehov for tid til omfattende undervisning af kommunale medarbejdere.

Dansk Journalistforbunds kredsformænd

anfører, at lovudkastet vilfjerne den gældende offentlighedslovs § 5, hvorefter der er ret til aktind-sigt i dokumenter, der er udarbejdet og udsendt af offentlige myndighe-der. Det anføres, at denne bestemmelse er afgørende for, at borgere ogjournalister kan få indsigt i væsentlige beslutninger i det danske samfund.

DM-DJØFs FORSKERforum

anfører ligeledes – under henvisning tillovudkastets §§ 23-25 – at det er drastisk at fjerne det redskab til aktind-sigt, der følger af den gældende offentlighedslovs §§ 4-5.

Foreningen for Undersøgende Journalistik

finder, at lovudkastets §32, stk. 1, bør præciseres, og § 33, nr. 4, bør sløjfes. Desuden finder for-eningen ikke, at generalklausulen i den gældende offentlighedslovs § 13,stk. 1, nr. 6 (der videreføres med lovudkastets § 33, nr. 5), hvorefter op-lysninger kan undtages fra aktindsigt i det omfang, der er nødvendigt tilbeskyttelse af væsentlige hensyn til private eller offentlige interesser,hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet, er ioverensstemmelse med lovens ånd.

Jesper Tynell

anfører under henvisning til betænkningens side 576, at enbegrænsning af retten til aktindsigt i forhold til såkaldte ad hoc-myndigheder, ved at der gives medlemmerne af disse arbejdsgrupper mu-lighed for fremover at agere i gruppen efter instruktion fra deres over-ordnede, og ved at det tillades, at de dokumenter, medlemmer af ad hocmyndigheder modtager, fremover skal kunne udveksles med deres over-ordnede, uden at papirerne mister deres interne karakter, vil gøre detendog ganske vanskeligt at få indsigt i de såkaldte ad hoc myndighedersofte væsentlige arbejde af stor samfundsmæssig betydning. Han anførerdesuden under henvisning til betænkningens side 338 f., at det kraftigtanbefales, at SMS-beskeder, MMS-beskeder og særligt e-mails betragtessom dokumenter, uanset om de kan siges at have en formløs karakter.Han foreslår endvidere en begrænsning af general-klausulen i den nuvæ-rende offentlighedslovs § 13, stk. 1, nr. 6. Han foreslår også, at der indfø-res sanktioner overfor myndigheder, der overskrider tidsfristerne og/ellerhemmeligholder og/eller sletter dokumenter. Derudover foreslår han, atder indføres ret til at få aktindsigt i ikke-eksisterende dokumenter, somførst eksisterer i det øjeblik f.eks. en journalliste eller en anden oversigtbliver genereret af et computerprogram og ret til aktindsigt i journallister85

for samlejournaler. Endelig foreslår han en lovfæstning af, at myndighe-der indenfor samme koncern ikke i offentlighedslovens forstand skalkunne betragtes som en og samme myndighed, hvorfor retten aktindsigt ikorrespondance forsvinder.Justitsministeriet er enig med Advokatrådet i, at udtrykket ”eller andre”– på samme måde som i den gældende lovs § 4, stk. 2 – bør indgå i ord-lyden af lovudkastets § 8 om egenacces (som Offentlighedskommissionenogså har anført i bemærkningerne til udkastet til bestemmelsen). Justits-ministeriet lægger til grund, at udtrykket er gledet ud af bestemmelsen ibetænkningen ved en fejl.Justitsministeriet finder ikke behov for at indføre særlige sanktionsbe-stemmelser vedrørende myndighedernes behandling af anmodninger akt-indsigt. Det bemærkes i den forbindelse, at det vil være muligt for den,der mener, at en myndighed f.eks. bevidst har forhalet sagen, at indbrin-ge spørgsmålet for Folketingets Ombudsmand.For så vidt angår spørgsmålet om aktindsigt i dokumenter fra tværmini-sterielle arbejdsgrupper mv., som sådanne arbejdsgruppers medlemmerudveksler med deres overordnede, skal Justitsministeriet bemærke, atOffentlighedskommissionen i betænkningen på side 576 har anført, at deter kommissionens opfattelse, at et dokument ikke bør miste sin internekarakter, når medlemmer af sådanne særlige ad-hoc myndigheder udle-verer internt materiale til medlemmets foresatte i den myndighed ellerorganisation mv., som den pågældende er udpeget til at repræsentere iarbejdsgruppen, i det omfang udleveringen er nødvendig for medlemmetsvaretagelse af sin opgave i udvalget, herunder indhentelse af forhand-lingsmandat. Dette svarer til den retsopfattelse, der er lagt til grund iforvaltningsmyndighedernes praksis. Kommissionens opfattelse har sinbaggrund i, at de enkelte arbejdsgruppemedlemmer ikke repræsenterersig selv, men vedkommende myndighed, der har indstillet eller udpegetde pågældende som medlemmer af udvalget. De synspunkter, som de en-kelte medlemmer skal varetage og gøre gældende i arbejdsgruppen, ersåledes ikke medlemmets egne, personlige synspunkter, men myndighe-dens synspunkter. Dette kommer også indirekte til udtryk ved, at det på-gældende medlem kan udskiftes, hvis myndigheden finder behov herfor,f.eks. fordi medlemmet skifter fagområde indenfor den pågældende myn-dighed. Det er på denne baggrund kommissionens opfattelse, at doku-menterne i det nævnte tilfælde ikke kan siges at blive udleveret til uden-forstående – idet afgivelsen er begrundet i sådanne særlige forhold, at86

den er omfattet af lovudkastets § 23, stk. 2 – og at de derfor ikke misterderes interne karakter. Det er dog på den anden side kommissionens op-fattelse, at en videregivelse til den ”udpegende” forvaltningsmyndighed,der ikke sker med henblik på varetagelse af myndighedens interesser iarbejdsgruppen, indebærer, at dokumentet må anses for afgivet til uden-forstående i offentlighedslovens forstand. Justitsministeriet er enig medOffentlighedskommissionen i disse betragtninger.I forhold spørgsmålet om, hvorvidt myndigheder indenfor samme kon-cern i offentlighedslovens forstand skal betragtes som en og samme myn-dighed, bemærkes, at Offentlighedskommissionen i betænkningen på side577 har anført, at der ved afgørelsen af, om forskellige enheder skal an-ses som selvstændige myndigheder, fortsat navnlig tages udgangspunkt ien organisatorisk præget vurdering af forholdet mellem de pågældendeenheder (myndigheder), hvor der lægges vægt på en række forskelligemomenter. Efter Justitsministeriets opfattelse bør dette fortsat være til-fældet, og ministeriet finder ikke, at der i offentlighedsloven bør foreta-ges en nærmere regulering heraf.For så vidt angår spørgsmålet om aktindsigt i SMS-beskeder, MMS-beskeder og e-mails skal Justitsministeriet bemærke, at ministeriet erenig med Offentlighedskommissionen i det, der er anført i betænkningenpå side 338 f. Her giver kommissionen bl.a. udtryk for, at sms-beskederfor en principiel betragtning og under hensyn til, at lovens dokumentbe-greb er teknologineutralt og således gælder uanset det pågældende ma-teriales form og det bærende medie, vil kunne være omfattet af lovensdokumentbegreb. Som eksempel nævnes en sms-besked, der indeholder etafslag på en anmodning om aktindsigt. I forlængelse giver kommissio-nens udtryk for den opfattelse, at e-mails og sms-beskeder er omfattet aflovens dokumentbegreb, hvis den enkelte e-mail eller sms-besked inde-holder oplysninger om faglige vurderinger eller oplysninger om en sagsfaktiske grundlag. I de tilfælde, hvor der – efter lovudkastets § 13 eller enulovbestemt retsgrundsætning, jf. nærmere betænkningens kapitel 13 –gælder en notatpligt i forhold til den pågældende sms-besked eller e-mail, må sms-beskeden eller e-mailen også anses for omfattet af doku-mentbegrebet. Det vil således bl.a. være tilfældet, hvis sms-beskeden el-ler e-mailen må karakteriseres som et væsentligt sagsekspeditionsskridt,f.eks. ved at myndigheden med en sms-besked meddeler borgeren en af-gørelse i en sag. Det er dog kommissionens opfattelse, at sms-beskederog e-mails kan have en sådan ”formløs” karakter, at de ikke kan ansesfor omfattet af lovens dokumentbegreb. Om det er tilfældet, vil bero på en87

konkret vurdering af indholdet og karakteren af den enkelte sms-beskedeller e-mail sammenholdt med indholdet og karakteren af den sag, somsms-beskeden eller e-mailen vedrører. Justitsministeriet kan tilslutte sigde nævnte overvejelser med hensyn til afgrænsningen af, i hvilket omfangsms-beskeder eller e-mails er omfattet af lovens dokumentbegreb.Om rækkevidden af generalklausulen i offentlighedslovens § 13, stk. 1,nr. 6, som forslås videreført med lovudkastets § 33, nr. 5, kan Justitsmi-nisteriet henvise til betænkningens side 681 ff. Justitsministeriet kan des-uden tiltræde det, som Offentlighedskommissionen anfører på betænk-ningens side 721, hvor det fremgår, at bestemmelsen har et snævert an-vendelsesområde, og at den i første række skal tilgodese beskyttelsesinte-resser, der som sådanne er anerkendt i lovens øvrige undtagelsesbe-stemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig at væreutilstrækkelige. Bestemmelsen kan imidlertid også i særlige tilfælde an-vendes til at varetage beskyttelsesinteresser, der ikke har en snæversammenhæng med de interesser, der er kommet til udtryk i undtagelses-bestemmelserne. Det er kommissionens opfattelse, at der fortsat ergrundlag for at opretholde generalklausulen i den nye offentlighedslov,og at det stadigvæk skal gælde, at bestemmelsen alene kan anvendes,hvor hemmeligholdelse af hensyn til offentlige eller private interesser erklart påkrævet. Bestemmelsen bør således som hidtil have et snævert an-vendelsesområde. Justitsministeriet kan tilslutte sig den nævnte afgræns-ning af generalklausulen og finder ikke grundlag for at begrænse denanvendelsesområde.Justitsministeriet bemærker endelig, at lovudkastets § 7, stk. 1, er ensly-dende med den gældende offentlighedslovs § 4, stk. 1, 1. pkt., med hensyntil den nærmere afgrænsning af, hvilke dokumenter der er omfattet af ret-ten til aktindsigt, samt hvilke personer der kan anmode om aktindsigt.Lovudkastets § 7, stk. 2 indeholder – som anført i bemærkningerne tilbestemmelsen, hvortil der henvises – en nærmere beskrivelse af, hvadaktindsigten omfatter, og er indholdsmæssigt identisk med den gældendeoffentlighedslovs § 5, stk. 1. Der ændres således med lovudkastets § 7,stk. 2, ikke på den grundlæggende ret til aktindsigt, der følger af dengældende offentlighedslovs § 5, stk. 1. Efter § 7, stk. 2, nr. 2, vil der væreadgang til aktindsigt i en myndigheds journalliste (og andre indførelserjournaler). Hertil kommer, at der med lovudkastets § 11 foreslås, at en-hver kan forlange, at en forvaltningsmyndighed foretager og udlevereren sammenstilling af foreliggende oplysninger i myndighedens databa-ser, hvis sammenstillingen kan foretages ved få og enkle kommandoer.88

Der vil således være aktindsigt i sådanne oplysninger, uanset at sam-menstillingen af oplysninger vil skulle ske ved hjælp af et computerpro-gram.

III. Lovforslaget

Det fremsatte lovforslag adskiller sig fra det udkast, der har været i hø-ring, idet der er foretaget en række sproglige og redaktionelle ændringermv. Der er herunder sket ændringer på bl.a. følgende punkter:

1.

Der er i en række tilfælde (§ 3, stk. 1, nr. 3, § 25 og § 29, stk. 1, 2.pkt.) foretaget den redaktionelle ændring, at udtrykket ”for foreninger,der varetager fælles interesser for regioner eller kommuner” er erstattetmed ”KL og Danske Regioner”. Dette skyldes, at det i bemærkningernetil de relevante bestemmelser i lovudkastet fremgik, at der med udtrykketforeninger, der varetager fælles interesser for regioner eller kommunersigtedes til KL og Danske Regioner.

2.

Der er i lovforslaget indsat en bestemmelse i § 5, stk. 2, om, at ved-kommende minister efter forhandling med justitsministeren kan fastsætteregler, som fraviger bestemmelsen i § 5, stk. 1, om, at hovedparten af lo-vens bestemmelser gælder for selskaber, institutioner, personligt ejedevirksomheder, foreninger mv., i det omfang de ved eller i henhold til lovhar fået tillagt beføjelse til at træffe afgørelser på statens, en regions elleren kommunes vegne.

3.

I lovforslaget er der indsat en bestemmelse i § 5, stk. 3, som viderefø-rer ordningen i den gældende offentlighedslov, hvorefter vedkommendeminister efter forhandling med justitsministeren kan fastsætte regler om,at loven helt eller delvist skal gælde for nærmere angivne selskaber, insti-tutioner, foreninger mv., såfremt udgifterne ved deres virksomhed over-vejende dækkes af statslige, regionale eller kommunale midler.

4.

Det er i pkt. 4.4.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger og i be-mærkningerne til § 9 præciseret, at adgangen til at afslå at behandle enanmodning om aktindsigt vil forudsætte, at vedkommende myndighedmv. vurderer, at det samlede tidsforbrug for myndigheden i forbindelsemed behandlingen af anmodningen – det vil sige såvel fremsøgningen afsagerne eller dokumenterne samt vurderingen af, om der kan meddelesaktindsigt heri – må forventes at overstige ca. 25 timer (svarende til mereend tre fulde arbejdsdage).89

5.

Der er i forhold til lovudkastets § 11 om ret til dataudtræk foretagetden ændring af redaktionel karakter, at retten til få foretaget et dataud-træk alene gælder, hvis udtrækket kan foretages ved ”få og enkle kom-mandoer” og ikke som anført i Offentlighedskommissionens lovudkast”enkle kommandoer”.Herudover er der i lovforslagets § 11 indsat en bestemmelse i stk. 2, derfra bestemmelsens adgang til dataudtræk undtager oplysninger omfattetaf persondatalovens § 10 (om oplysninger, der alene behandles med hen-blik på at udføre statistiske eller videnskabelige undersøgelser af væsent-lig samfundsmæssig betydning).

6.

Det er i bestemmelsen i § 12, stk. 2, 2. pkt., om indsigt i databeskrivel-ser præciseret, at indenrigs- og sundhedsministeren efter forhandling medvedkommende kommune eller region kan træffe bestemmelse om, at dencentrale forvaltning i kommunen eller regionen skal udfærdige databe-skrivelser, i det omfang sådanne ikke allerede foreligger hos myndighe-den.

7.

Det er i ordlyden af bestemmelsen i § 15, stk. 1, præciseret, at pligtentil at foretage journalisering gælder for en myndigheds interne dokumen-ter, når de foreligger i endelig form. I modsætning til, hvad der fulgte afOffentlighedskommissionens udkast til § 15, stk. 1, vil der ikke efter denforeslåede bestemmelse gælde en pligt til (rent undtagelsesvist) at journa-lisere udkast til interne dokumenter, jf. betænkningens side 873 f. og 947f.Samtidig har Justitsministeriet fundet anledning til i § 15, stk. 5, at præ-cisere, at vedkommende minister efter forhandling med justitsministerenkan fastsætte regler om ikke kun helt, men også delvist, at undtage for-valtningsmyndigheder mv., der i medfør af stk. 4 har pligt til at journali-sere, fra denne pligt.

8.

Da spørgsmål om aktindsigt hos politiet og anklagemyndigheden i sa-ger inden for strafferetsplejen reguleres i retsplejeloven, har Justitsmini-steriet af lovtekniske grunde indsat en bestemmelse i § 19, stk. 3, om, atden nye bestemmelse i § 19, stk. 2, hvorefter der i overensstemmelsemed lovens almindelige regler meddeles aktindsigt i bødeforelæg, som enjuridisk person har vedtaget, ikke omfatter de nævnte bødeforlæg hospolitiet eller anklagemyndigheden. Justitsministeriet har samtidig fore-90

slået, at der i retsplejeloven indføres en adgang til aktindsigt i sådannebødeforelæg.

9.

I bestemmelsen i lovforslagets § 21, der vedrører spørgsmålet om akt-indsigt i sager om ansættelse eller forfremmelse samt konkrete persona-lesager, er det af lovtekniske grunde i stk. 6 anført, at § 21, stk. 1-5, ogsåomfatter sager om ansættelse eller forfremmelse samt konkrete persona-lesager i de retssubjekter, der er omfattet af lovforslagets §§ 3 og 4.

10.

I bestemmelsen i § 24, stk. 2, er det fremhævet, at § 24, stk. 1 – hvor-efter retten til aktindsigt ikke omfatter interne dokumenter og oplysnin-ger der udveksles mellem et ministeriums departement og dets underord-nede myndigheder eller mellem ministerier i forbindelse med ministerbe-tjening – ikke gælder 1) i sager, hvori der er eller vil blive truffet en kon-kret afgørelse af en forvaltningsmyndighed, 2) i sager om indgåelse afkontraktsforhold, og 3) i forbindelse med et ministeriums udførelse afkontrol- eller tilsynsopgaver, selv om en minister har eller må forventesat få behov for embedsværkets rådgivning og bistand i forbindelse medden pågældende sag mv.

11.

Det er i pkt. 4.16.2.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger og ibemærkningerne til § 28 præciseret, at adgangen til at undlade at foretageekstrahering med henvisning til, at det vil nødvendiggøre et uforholds-mæssigt ressourceforbrug forudsætter, at vedkommende myndighed mv.vurderer, at det samlede tidsforbrug for myndigheden i forbindelse medgennemførelsen af ekstraheringen må forventes at overstige ca. 10 timer(svarende til mere end en fuld arbejdsdag).

12.

Af lovtekniske grunde er det foreslået, at det udtrykkeligt anføres i §34 om delvis aktindsigt, at der ikke skal meddeles aktindsigt i den del afdokumentets oplysninger, der ikke kan undtages fra aktindsigt efter lov-forslagets §§ 30-33,hvisen delvis aktindsigt vil medføre en prisgivelseaf det eller de forhold, der er hjemmel til at undtage efter §§ 30-33,hvisen delvis aktindsigt vil indebære, at der gives en klart vildledende infor-mation, ellerhvisdet resterende indhold i dokumentet ikke har et forståe-ligt eller sammenhængende meningsindhold.

13.

I lovudkastets § 42, stk. 5, er det fastsat, at bestemmelsen i § 6 alenefinder anvendelse i forhold til opgaver, der overlades efter den forelig-gende lovs ikrafttræden.91

KOMMENTERET

over

OVERSIGT

høringssvar vedrørende Offentlighedskommissionens

Betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven

I. Høringen

II. Høringssvarene

1. Høringssvar uden bemærkninger

Den Danske Dommerforening, Direktoratet for Kriminalforsorgen,

Domstolsstyrelsen, Københavns Retshjælp, Præsidenten for Køben-

havns Byret (på vegne af byretspræsidenterne), Præsidenten for Ve-

stre Landsret

Præsidenten for Østre Landsret

2. Generelle bemærkninger

2.1. Lovens formål mv.

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

Dansk Journalistforbund

Advokatrådet, Danmarks Jurist- og Økonomforbund

(DJØF), FTF

Institut

for Menneskerettigheder

DJØF

Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

Danske Advokater

Danske Mediers Forum

Danske Regioner

Dansk Folkeoplysnings Samråd

Dansk Industri (DI)

Den Kristne Producentkomité

Danske Idebaserede Lokale Elek-

troniske Medier

Retspolitisk Forening

Retssikkerhedsfonden

Foreningen for Undersøgende Journalistik

2.2. Øvrige generelle bemærkninger

DJØF

Dansk Erhverv

Datatilsynet

Institut for Menneskerettigheder

Juridisk Institut – Syddansk Universitet

Danske Regioner

Kommunernes Landsforening (KL)

Landsforeningen af Forsvarsadvokater

TV2/DANMARK A/S

Dansk Journalistforbunds kredsformænd

Dansk Journalistforbund Kreds 6 Nordjylland

DANVA

DM-DJØFs FORSKERforum, Jesper Tynell, Foreningen for Under-

søgende Journalistik

Åbenhedstinget

DM-DJØFs FORSKERforum

Foreningen for Undersøgende Journalistik

Åbenhedstinget

Åbenhedskomitéen

3. Anvendelsesområdet for offentlighedsloven

3.1. Visse selvejende institutioner og foreninger, der varetager fælles

interesser for regioner eller kommuner mv. (§ 3, stk. 1)

Dansk Journalistforbund

Danske Mediers Forum, FTF, SKAF, Retspolitisk Forening

For-

eningen for Undersøgende Journalistik

FTF

SKAF

SKAF

Advokatrådet

3.2. Forsyningsvirksomheder (§ 3, stk. 2)

Danske Advokater

Dansk Energi

3.3. Offentligt ejede selskaber (§ 4)

Advokatrådet

Akademikernes Centralorganisation (AC)

DJØF

AC

FTF

Danske Mediers Forum

Juridisk Institut – Syddansk Universitet

DM-DJØFs

FORSKERforum

Retssikkerhedsfonden

Dansk Journalistforbund