L 73 - 2010-11 (1. samling) - Bilag 3: EU-Kommissionens brev af den 14. december 2010 vedrørende statsstøttesag nr. C 35/2010 (ex N 302/2010) omhandlende afgifter af onlinespil i den danske lov om afgifter af spil, fra skatteministeren

Fru udenrigsminister,Kommissionen skal meddele Kongeriget Danmark, at den efter at have undersøgt de danskemyndigheders oplysninger om ovennævnte foranstaltning har besluttet at indledeproceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde(i det følgende benævnt "EUF-traktaten").1.(1)SAGSFORLØBDen 6. juli 2010 anmeldte de danske myndigheder efter EUF-traktatens artikel 108,stk. 3, lovforslag L 203 om afgifter af spil ("spilleafgiftsloven"1) af hensyn til denretlige sikkerhed. Ved brev af 11. august og 22. september 2010 anmodedeKommissionen om yderligere oplysninger, som de danske myndigheder fremsendteved brev af 20. oktober 2010.Desuden modtog Kommissionen to særskilte klager over spilleafgiftsloven. Denførste klage blev indsendt den 23. juli 2010 af Dansk Automat Brancheforening(DAB). Den anden klage blev indsendt den 6. august 2010 af et landbaseret kasino,"Royal Casino". De to klager blev den 23. september 2010 videresendt til de danskemyndigheder, som blev opfordret til at fremsætte bemærkninger dertil. De danskemyndigheder fremsatte deres bemærkninger ved ovennævnte brev af 20. oktober2010.Den 10. november 2010 blev der i Bruxelles afholdt et møde med de danskemyndigheder med det formål at drøfte anmeldelsen og de to ovennævnte klager. Dedanske myndigheder fremlagde på mødet et notat med titlen "Thedilemma createdby the pending State aid case",hvori de også oplyste, at de ville udsætte denanmeldte lovs ikrafttræden, indtil Kommissionen havde truffet afgørelse i sagen.

Den anmeldte lov er blevet indført som led i liberaliseringen af det danskespillemarked, der hidtil hovedsagelig har været underlagt et statsmonopol.Liberaliseringen skulle efter de oprindelige planer have fundet sted pr. 1. januar2011.I henhold til den gældende lovgivning (baseret på lovbekendtgørelse nr. 273 af17. april 2008) er skatteministeren bemyndiget til at meddele bevilling til udbud afspil, lotterier og væddemål mod betaling af afgift til staten.Hidtil er der ved lov kun meddelt én bevilling, nemlig til det statskontrolleredeselskab, "Danske Spil A/S", hvor skatteministeriet ejer 80 % af aktierne. Deresterende 20 % ejes af Danmarks Idræts-Forbund og Danske Gymnastik- ogIdrætsforeninger. Danske Spil er således for øjeblikket den eneste lovlige udbyderaf spil i Danmark bortset fra visse særlige markeder (såsom kasinoer, spillehallereller duekapflyvninger).Efter de gældende regler er det ikke tilladt for andre virksomheder endmonopolindehaveren, Danske Spil A/S, at udbyde eller reklamere for spil iDanmark. Overtrædelser straffes med bøde.Danske Spil har også monopol på det danske marked for væddemål og udbydersåvel onlinevæddemål som landbaserede væddemål. Den nuværende afgiftssats forvæddemål er på 30 %.For øjeblikket er det kun Danske Spil, der kan udbyde onlinekasinospil, menselskabet har hidtil valgt ikke at udbyde disse spil online. På trods af dette forbudmod at udbyde onlinespil har spiludbydere, der er etableret i andre lande, i de sidstepar år udbudt deres tjenester til den danske offentlighed ved at reklamere gennemsåvel danske som udenlandske medier.Med hensyn til landbaserede kasinoer er der kun meddelt et begrænset antalbevillinger (ni). Der findes for øjeblikket seks kasinoer i Danmark, som alle erknyttet til hoteller, enten i større byer eller på badesteder. Disse kasinoer drives afprivate investorer, også fra andre medlemsstater. Generelt må et kasino kun udbyderoulette, baccarat, punto banco og black jack. Justitsministeren kan dog givetilladelse til andre former for spil, såsom poker. Desuden kan der i landbaseredekasinoer opstilles spilleautomater, som kun kan benyttes af gæsterne.Spilleautomater kan kun opstilles i restaurationer med alkoholbevilling og i privateog offentlige spillehaller. Ved spilleautomater forstås mekaniske eller elektroniskemaskiner, der kan anvendes til spil, hvor spilleren mod en økonomisk indsats kanvinde en gevinst bestående af kontanter eller spillemønter. Ifølge lov omspilleautomater må opstilling og drift af spilleautomater kun ske medspillemyndighedens tilladelse. På nuværende tidspunkt er det kun Danske Spil, derhar bevilling til at udbyde onlinespilleautomater, men som anført ovenfor, harselskabet valgt ikke at gøre det.

Den danske regering har besluttet at gennemføre en reform af den gældendelovgivning om spil og væddemål for at erstatte det eksisterende monopol med etreguleret og delvis liberaliseret system. Liberaliseringen blev bl.a. anset fornødvendig af hensyn til EU-retten - efter at der var blevet indledt enovertrædelsesprocedure og fremsat en begrundet udtalelse den 23. marts 20072- ogfor at imødegå truslen fra ulovlige onlinespil, som udbydes af spiloperatører i andrelande.Liberaliseringsprocessen blev under folketingsbehandlingen begrundet medhenvisning til den seneste teknologiske udvikling, som betyder, at Danmark nu er endel af et globalt kommunikationssamfund, hvor forbrugerne har adgang til en langrække tjenester fra udbydere i forskellige jurisdiktioner. Over de sidste 10 år har spiludviklet sig til et betydeligt salgsprodukt på internettet, især efter indførelsen afonlinepoker. Internettet har givet danskerne mulighed for at sammenligne DanskeSpils produkter og produktsortiment med produkter fra udbydere af onlinespil i DetForenede Kongerige, Malta, Gibraltar og andre lande. Et hastigt voksende antaldanske spillere er derfor i de senere år begyndt at spille med internationalespiludbydere. De danske myndigheder frygter, at udbuddet af spil vil kunne fånegative følger for samfundet i form af kriminalitet og forstyrrelse af den offentligeorden og føre til ludomani hos udsatte personer, hvis ikke det reguleres ogkontrolleres intensivt. Samtidig er Danske Spils overskud faldet gradvis. Det erderfor nødvendigt, at de danske myndigheder kan regulere og kontrollere de spil,der udbydes til danskerne, for at kanalisere danskernes spil ind i kontrollerederammer og forebygge negative sociale følgevirkninger i samfundet.Den anmeldte lov indgår i et lovsæt, der blev indført for at liberaliserespillemarkedet3. Det overordnede formål med denne nye lovreform inden for spil erat holde forbruget af spil på et moderat niveau, at beskytte unge og andre udsattepersoner mod udnyttelse eller mod udvikling af ludomani, at beskytte spillerne ved atsikre, at spil udbydes på en rimelig, ansvarlig og gennemsigtig måde, og at sikre lovog orden og forhindre udvikling af spilrelateret kriminalitet.Efter liberaliseringen kan det danske marked for spil generelt beskrives således:(a)Væddemål: der er planlagt en fuldstændig liberalisering, og der kanmeddeles bevilling til såvel online- som landbaserede væddemål i en periodepå 5 år. Visse former for væddemål, som f.eks. hestevæddeløb, er dogudelukket.Landbaserede kasinoer: der meddeles ingen nye bevillinger, da der ikke ersket nogen væsentlige ændringer i driften af landbaserede kasinoer.Onlinekasinoer: der er planlagt en fuldstændig liberalisering, idet der kanmeddeles et ubegrænset antal bevillinger til privatpersoner, virksomheder ogsammenslutninger, der opfylder de fastsatte betingelser. Onlinekasinoer kanudbyde roulette, baccarat, punto banco, black jack, poker og spil påspilleautomater.

De former for spil, som foranstaltningen omfatter(16)Det er i § 3 i lov om spil fastsat, at "udbudeller arrangering af spil krævertilladelse, medmindre andet følger af denne lov eller anden lovgivning".Desudenfastlægger spilleafgiftsloven det princip, at "udbudeller arrangement af spil erafgiftspligtigt"(§ 1).Efter definitionen i § 5 i lov om spil omfatter spil: (i) lotteri, (ii) kombinationsspilog (iii) væddemål.Ved kombinationsspil forstås "aktiviteter,hvor en deltager har en chance for atvinde en gevinst, og hvor gevinstchancen beror på en kombination af færdighed ogtilfældighed".Kombinationsspil omfatter således spil, der ofte udbydes af kasinoer,såsom roulette, poker, baccarat, black jack og spil på gevinstgivendespilleautomater.I § 5 lov om spil defineres onlinespil som "spil,der indgås mellem en spiller og enspiludbyder ved brug af fjernkommunikation".I samme bestemmelse definereslandbaserede spil som "spil,der indgås, ved at en spiller og en spiludbyder ellerspiludbyderens forhandler mødes fysisk".Væddemål defineres som "aktiviteter,hvor en deltager har en chance for at vinde en gevinst, og hvor der væddes omresultatet af en fremtidig begivenhed eller indtræffelse af en fremtidig hændelse".Efter spilleafgiftsloven er følgende spil afgiftspligtige: (i) lotteri, herunderklasselotteri og almennyttigt lotteri, (ii) væddemål, herunder lokale puljevæddemål,(iii) landbaserede kasinoer, (iv) onlinekasinoer, (v) gevinstgivende spilleautomater ispillehaller og restaurationer og (vi) spil uden indsats4.Afgiftsmæssig behandling af spil(21)(22)(23)Den anmeldte foranstaltning omfatter forskellige afgiftssatser for spil, der udbydes ionlinekasinoer, og for spil, der udbydes i landbaserede kasinoer.Indehavere af tilladelse til udbud af spil i et onlinekasino skal betale en afgift på20 % af bruttospilleindtægten ("BSI" – indsatserne minus gevinsterne)5.Indehavere af tilladelse til udbud af spil i landbaserede kasinoer skal dog betale enbasisafgift på 45 % af BSI (fratrukket værdien af spillemærkerne i troncen) og entillægsafgift på 30 % af den del af BSI (fratrukket værdien af spillemærkerne itroncen), der overstiger 4 mio. DKK (beregnet månedligt), jf. § 10 ispilleafgiftsloven6.Indehavere af tilladelse til udbud af spil på gevinstgivende spilleautomater ispillehaller og restaurationer skal betale en afgift på 41 % af BSI. Der skal af

spilleautomater opstillet i restaurationer og spillehaller betales en tillægsafgift på30 % af den del af BSI, der overstiger henholdsvis 30 000 DKK og 250 000 DKK7.(25)Indehavere af tilladelse til udbud af væddemål skal betale en afgift på 20 % af BSI,og det gælder både landbaserede væddemål og onlinevæddemål.Gebyrer(26)Efter den nye lov om spil skal en ansøger ved ansøgning om tilladelse til at udbydevæddemål eller onlinekasino betale et gebyr på 250 000 DKK (350 000 DKK, hvisder ansøges om både væddemål og onlinekasino) og et årligt gebyr på mellem50 000 DKK og 1 500 000 DKK afhængigt af spillindtægtens størrelse.Ikrafttræden(27)Selv om den anmeldte foranstaltning oprindelig skulle træde i kraft den 1. januar2011, er det af hensyn til overholdelsen af statsstøttereglerne fastsat ispilleafgiftslovens § 35, stk. 1, at skatteministeren fastsætter tidspunktet for lovensikrafttræden.DE DANSKE MYNDIGHEDERS ARGUMENTERDe danske myndigheder erindrer om, at de, efter at de i en årrække har fastholdt, atderes spilmonopol var lovligt i henhold til EU-traktaten ud fra ufravigeligesamfundsmæssige hensyn, endelig i 2009 besluttede at foretage en delvisliberalisering af markedet, som var ved at blive undermineret af truslen om ulovligtonlinespil.De understreger, at deres planlagte liberaliseringsmodel blev anmeldt tilKommissionenioverensstemmelsemedreglernei8informationsproceduredirektivet , og at Kommissionen i sit brev af 19. april 2010udtrykte tilfredshed med den planlagte liberalisering som omhandlet i denneanmeldelse.De danske myndigheder mener derfor, at spilleafgiftsloven er forenelig medudøvelsen af traktatens grundlæggende friheder, og at den ikke indebærer statsstøttesom omhandlet i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.De danske myndigheder bestrider ikke, at foranstaltningen opfylder kriterierne forbrug af statsmidler, eller at modtagerne af en eventuel finansiel fordel ervirksomheder som omhandlet i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1. De mener dogikke, at foranstaltningen indebærer støtte, da den ikke er selektiv og derfor ikkemedfører nogen fordel. Endvidere finder de, at forskellen i afgiftsmæssigbehandling mellem onlinespil og landbaserede spil er berettiget som følge af"systemets karakter eller forvaltning".Ingen selektivitet

De danske myndigheder fremfører, at en statsforanstaltning ifølge retspraksis erselektiv, hvis den begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner i forholdtil andre virksomheder, som under hensyntagen til det formål, der forfølges med denpågældende ordning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation9.Selv om de danske myndigheder erkender, at onlinevæddemål og landbaseredevæddemål tilhører samme marked og derfor bør være underlagt sammeafgiftsniveau (20 %), mener de, at markederne for onlinekasinoer og landbaseredekasinoer udgør to vidt forskellige markeder, som ikke kan sammenlignes og derforheller ikke kan være underlagt samme afgiftsniveau.De danske myndigheder hævder især, under henvisning tilAdria-Wien Pipeline-sagen, at en sammenligning af virksomhedernes retlige og faktiske situationindebærer en analyse af de relevante markeder. I denne forbindelse hævder dedanske myndigheder på grundlag af sociale og statistiske undersøgelser, atforbrugerne betragter onlinespil og landbaserede spil som to forskellige aktiviteter(undersøgelse foretaget af Socialforskningsinstituttet i 2007 og sammenlignendedataark og diagrammer for onlinemarkeder og landbaserede markeder, udarbejdet afEuropean Gaming and Betting Association – EGBA i januar og marts 2009).De fremfører desuden, at forbrugernes profil med hensyn til alder, køn oguddannelsesniveau ikke er den samme for landbaserede spil som for onlinespil(Nomismas rapport fra juni 2007 om markedet for onlinevæddemål i Italien).Ifølge de danske myndigheder er landbaserede spil og internetspil teknisk set hellerikke ens. Mens de fleste spil i landbaserede kasinoer er helt manuelt baseret, udføresonlinespil udelukkende af computersoftware, der er installeret på en onlineplatform.Den type tjenester, der udbydes, varierer også betydeligt. I denne forbindelsefremfører de danske myndigheder, at forbrugernes fysiske tilstedeværelse vedlandbaserede spil indebærer en social oplevelse, som også omfatter andre tjenester(som f.eks. køb af drikkevarer eller snacks).Desuden hævder de danske myndigheder, at landbaserede spil og onlinespil ikke børanses for at konkurrere med hinanden, men snarere bør betragtes som særskilte ogendog komplementære aktiviteter. I denne forbindelse påpeger de, at spil ilandbaserede kasinoer indebærer en ekstra indsats og flere omkostninger i form aftid og penge på transport, overholdelse af påklædningsregler, betaling af entré ellerrygeforbud. Disse yderligere forhold skulle vise, at spil i landbaserede kasinoer eren særlig oplevelse, hvor de sociale aspekter spiller en stor rolle.De danske myndigheder påpeger også, at kontrollen over forbrugeren ikke er densamme ved onlinespil som ved landbaserede spil. I landbaserede kasinoer, hvorforbrugerne er samlet i de samme lokaler, kan personalet reagere over for spillere,der udviser en problematisk social adfærd (som f.eks. spillere, der snyder, er mentaltustabile eller påvirket af alkohol). Udbydere af internetspil kan derimod ikkekontrollere spillerens spillemønster, mentale tilstand eller finansielle forhold.

De danske myndigheder understreger også, at de landbaserede kasinoers faldenderentabilitet og markedsandel i de senere år ikke skyldes konkurrence fraonlineoperatører, men snarere er en følge af den aktuelle finanskrise og indførelsenaf rygeforbud på offentlige steder.De danske myndigheder henviser også tilLadbrokes-sagen10, hvor Domstolenfastslog, at væddemål om hestevæddeløb i Frankrig og væddemål i Frankrig omhestevæddeløb i Belgien udgjorde to forskellige kategorier, som gjorde en forskel iden afgiftsmæssige behandling berettiget. De danske myndigheder mener derfor, atmedlemsstaterne har ret til at foretage en afgiftsmæssig differentiering mellemobjektivt forskellige situationer.De henviser endvidere tilLeo-Libera-sagen11, som vedrørte dels spil ispilleautomater, dels væddemål og lotterier. De danske myndigheder fremfører, atDomstolen i denne sag med hensyn til artikel 135, stk. 1, litra i), i Rådets direktiv2006/112/EF af 28. november 2006, fastslog, at, princippet om afgiftsneutralitetikke er til hinder for, at en type spil fritages for moms, mens en anden type spil ikkefritages, for så vidt som de to typer spil imidlertid ikke konkurrerer indbyrdes. Dedanske myndigheder hævder, atLeo-Libera-sagenganske vist vedrørte opkrævningaf moms, men at begrebet afgiftsneutralitet svarer til begrebet selektivitet, når der ertale om fiskale statsstøtteforanstaltninger.På baggrund af ovenstående konkluderer de danske myndigheder, at landbaseredespil og onlinespil udgør to særskilte markeder, som ikke kan sammenlignes ogderfor afgiftsmæssigt set kan behandles forskelligt.Undtagelse berettiget som følge af systemets karakter eller forvaltning

Ud over at spilleafgiftsloven ikke er selektiv som omhandlet i EUF-traktatensartikel 107, stk. 1, fremfører de danske myndigheder, at den er berettiget som følgeaf systemets karakter eller forvaltning. De erindrer om, at dette er anerkendt vedretspraksis12og i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglernepå foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne13.De danske myndigheder understreger, at spilleafgiftsloven har fire forskelligeformål: nemlig at holde forbruget af spil på et moderat niveau, at beskytte unge ellerudsatte personer mod at udvikle ludomani eller mod at blive udnyttet, at beskyttespillerne ved at sikre, at spillene udbydes på en rimelig, ansvarlig og gennemsigtigmåde, og at sikre den offentlige orden og forhindre, at spil tjener som støtte tilkriminalitet.For at opfylde disse formål bør afgiftsniveauet ikke overstige det, som et markedkan bære. Ifølge de danske myndigheder vil et afgiftsniveau, der er alt for højt,

underminere et dansk spillemarked med et alsidigt og attraktivt udbud af spil ogdesuden forhindre nye onlineoperatører i at komme ind på det danske spillemarked.(46)Ved fastsættelsen af afgifterne for udbud af onlinespil måtte de danske myndighederderfor tage hensyn til de udenlandske afgifter på internetspil. For de danskemyndigheder er den største risiko, at danske kunder benytter spil, som udbydes afoperatører i udenlandske jurisdiktioner og jurisdiktioner med lave afgifter, som ogsåkan være ulovlige.Liberalisering af onlinespillemarkedet uden at tage hensyn til de betingelser, hvorpåudbydere af onlinespil opererer i udlandet, ville føre til en situation, hvorudenlandske spiludbydere ikke ville ansøge om bevilling i Danmark, men blot villeforsætte med at udbyde deres spil fra udlandet uden den danske spillemyndighedskontrol og uden at opfylde betingelserne i den danske lov om spil.De danske myndigheder mener, at den gældende afgiftssats på 20 % på onlinespil -som hævdes at høre til de højeste afgiftssatser på onlinespil i EU - bør anses for atvære lav nok til at sikre, at et tilstrækkeligt antal udenlandske spiludbydere vilansøge om bevilling i stedet for at fortsætte med at udbyde deres spil på det danskemarked fra udlandet.De konkluderer derfor, at det ville være umuligt at opfylde lovens formål, hvisafgiften på onlinespil var højere, fordi det i så fald ikke ville være økonomisktiltrækkende for udenlandske spiloperatører at søge ind på det danske onlinemarked.De danske myndigheder tilføjer, at det er nødvendigt at opkræve en lav afgift påonlinespil og landbaserede væddemål for at sikre et attraktivt lovligt spilmarked,men at det ikke er berettiget at sænke den gældende afgift på landbaserede kasinoerog spillehaller eller restaurationer, hvor der er opstillet spilleautomater. En sådansænkning af afgiftsniveauet ville - ud over de skadelige finansielle virkninger i formaf lavere afgiftsprovenu for staten - også skabe et stærkt incitament til at øge spil ilandbaserede kasinoer og spillehaller i strid med den lovgivende myndigheds mål.KLAGERNES ARGUMENTERKlagerne mener, at den betydeligt lavere afgift på onlinespil i forhold til afgiften pålandbaserede spil udgør statsstøtte til onlinesektoren.De fremfører, at de samlede afgifter ville andrage 403 mio. DKK, hvis afgiften påonlinespil var den samme som på landbaserede spiloperatører14. Da den samledeafgift på onlinespil på grundlag af en afgift på 20 % vil være på 140 mio. DKK i2011, fremfører klagerne, at støtten til onlinesektoren vil andrage ca. 200 mio. DKKom året. Afgiftsfordelene vil sætte onlineoperatørerne i stand til at udbetale enstørre andel til spillerne og at føre mere omfattende og mere effektivemarkedsføringskampagner, som landbaserede spiloperatører, der betaler langt højereafgifter (op til 70 %), ikke kan hamle op med.

Klagerne, der repræsenterer to segmenter af det samlede spillemarked(spilleautomater og landbaserede kasinoer), mener, at onlinespil og landbaseredespil udgør ét spillemarked. De understreger, at disse operatører skal betaleforskellige afgifter, selv om de befinder sig i en tilsvarende retlig og faktisksituation og udbyder de samme produkter på det samme marked. De erindrer i denneforbindelse om, at onlinespil i lov om spil defineres som spil, der indgås mellem enspiller og en spiludbyder ved brug af fjernkommunikation. Onlinekasinoer kanderfor udbyde kasinospil, som pr. definition er lotterier og kombinationsspil, og somogså udbydes af landbaserede kasinoer, f.eks. roulette, baccarat, punto banco, blackjack, poker og spil på gevinstgivende spilleautomater. De hævder derfor, at de spil,der udbydes af onlinekasinoer, er de samme, som de spil, der udbydes i landbaseredekasinoer.Klagerne fremfører endvidere, at de to former for spil (online, landbaseret) set fraudbudssiden udbyder spillene til brugeren på samme måde (identiske formater). Isærudbydes identiske kasinospil til spillerne på en skærm, uanset om spillene spilles idet konventionelle kasino, i private hjem via pc'er eller i spilleautomater, der drivesved møntindkast, og som er opstillet i spillehaller. Den eneste forskel, i hvert fald nårdet drejer sig om udbud af onlinekasinospil, er internetforbindelsen. Hvadspilleautomater angår, påpeger klagerne, at de i lighed med onlinespil er forbundetmed internettet (ikke mellem spiller og spiludbyder, men mellem udbyder og dennationale spillemyndighed med henblik på afgiftsregistrering).Klagerne henviser også til skatteministerens udtalelse om, at spil, der udbydes ispilleautomater og omline, er identiske.For klagerne er den eneste faktiske forskel mellem onlinekasinospil og spil ilandbaserede kasinoer, at udbyderen i det landbaserede kasino møder spilleren fysisk,mens kontakten mellem spilleren og onlineudbyderen finder sted i cyberspace.Desuden er klagerne af den opfattelse, at der ved anvendelse af møntautomater ogandre spilleautomater er tale om samme forbrugerprofil. Under henvisning tilSocialforskningsinstituttets ovennævnte undersøgelse [se punkt (34)] påpeger de, atspillere, der benytter spilleautomater og onlinespil, typisk er unge mænd. Ud fra etøkonomisk og uddannelsesmæssigt synspunkt udgør forbrugere, der tiltrækkes afsåvel onlinespil som landbaserede spil, en og samme spillergruppe.I denne forbindelse fremfører klagerne, at onlinespil blandt spillere i Danmark ervokset kraftigt i de senere år til trods for, at disse aktiviteter er forbudt ved lov. Dettehar ført til en tilsvarende nedgang i deres fortjeneste og viser derfor med altydelighed, at spillere, der benytter online og landbaserede faciliteter, tilhører sammegruppe.Ingen undtagelse berettiget som følge af systemets karakter eller forvaltning

spil. Den egentlige årsag til et så lavt afgiftsniveau for onlinespil er ifølge klagernerisikoen for, at de danske myndigheder ikke er i stand til at tiltrække udenlandskespilleoperatører til det danske onlinemarked.(60)Hvis det havde været de lovgivende myndigheders hensigt at mindske ludomani,mener klagerne, at afgifterne på onlinespil skulle være så høje som muligt, samtidigmed at de tillod en vis spilleaktivitet.Klagerne afviser de danske myndigheders påstand om, at en afgift på over 20 %ville afholde spilleoperatører fra at ansøge om en dansk onlinebevilling og dermedville fremme ulovligt, ukontrollabelt onlinespil. De bemærker i denne forbindelse, atlandbaserede spil hidtil, på trods af at de har mistet en betydelig markedsandel tilulovlige onlinespil, har kunnet fungere med et langt højere afgiftsniveau.Hvis de danske myndigheder virkelig ønskede at kontrollere og begrænse spil ogrisikoen for ludomani, ville man have forventet, at den nye lov havde indeholdtbestemmelser om et forholdsvis begrænset antal bevillinger til onlineoperatører,som det er tilfældet i dag med bevillinger til landbaserede spil, og ikke etubegrænset antal.Klagerne understreger, at mens regeringens politik for lave afgifter på onlinespilsøger at mindske ukontrolleret, illegalt onlinespil, vil dens politik for fastholdelse afhøje afgifter på landbaserede spil og spil i spillehaller blot give spillerne incitamenttil at gå over til onlinespil, (eller ulovligt spil, hvad enten der er tale om onlinespileller landbaserede spil). Lige høje afgifter på onlinespil og landbaserede spil på etrimeligt niveau kan mindske incitamentet til ulovligt spil og samtidig bringepraktisk talt al vigtig spilleaktivitet ind under statens kontrol og tilsyn og dermedbegrænse kriminel virksomhed og misbrug. Klagerne tilføjer i denne forbindelse, atden danske regering under alle omstændigheder agter at bekæmpe ulovligtonlinespil ved at spærre internetadgangen og elektroniske pengeoverførsler tilulovlige onlinespilleoperatører.Af alle ovennævnte årsager mener klagerne ikke, at et system med forskelligeafgiftssatser på spil, der konkurrerer om de samme spillere ved udbud af identiskeprodukter, kan være berettiget som følge af det pågældende afgiftssystems karakterog forvaltning.VURDERING AF FORANSTALTNINGEN5.1.(65)Indledende bemærkninger: procedurens omfang

De danske myndigheder omtalte i deres skriftlige henvendelser, at deres planer omat liberalisere spillemarkedet oprindelig blev anmeldt til Kommissionen i 2009 ihenhold til direktiv 98/34/EF "om en informationsprocedure med hensyn til tekniskestandarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester", ogpåpegede, at Kommissionen i sit brev af 5. oktober 2009 ikke gav udtryk forforbehold eller indvendinger med hensyn til denne anmeldelse.Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det i direktiv 98/34 er fastsat, atmedlemsstaterne skal anmelde alle deres planer vedrørende tekniske forskrifterog/eller nationale tekniske forskrifter til Kommissionen, for at det indre marked kanfungere tilfredsstillende. En anmeldelse efter direktiv 98/34/EF kan ikke erstatte10

medlemsstaternes pligt i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, til at anmeldeenhver planlagt statsstøtteforanstaltning.(67)Som de danske myndigheder erkendte på mødet den 12. november 2010, indeholdtovennævnte "tekniske" anmeldelse til Kommissionen i henhold til direktiv 98/34/EFingen henvisning til den danske regerings afgiftsmæssige planer i forbindelse medden planlagte liberalisering af onlinespillemarkedet. I virkeligheden blevbeslutningen om at indføre forskellige afgifter på onlinespil truffet den 25. juni2010, da spilleafgiftsloven blev vedtaget, og blev først anmeldt til Kommissionenden 6. juli 2010 i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, dvs. næsten et årefter, at Kommissionen havde sendt sine bemærkninger til den danske regeringsanmeldelse i henhold til direktiv 98/34/EF.Denne procedure i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, vedrører derforikke den planlagte liberalisering af spillemarkedet i Danmark og dens forenelighedmed traktatens regler om det indre marked. Den vedrører kun spørgsmålet om,hvorvidt den uens og mere favorable afgiftsmæssige behandling af onlineoperatøreri forhold til landbaserede spiloperatører er forenelig med statsstøttereglerne.5.2.(69)Statsstøtte

Foranstaltningen skal give modtageren/modtagerne en fordel. Ifølge fast retspraksisomfatter støttebegrebet ikke blot positive ydelser, men også de indgreb, der underforskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget15.I henhold til spilleafgiftsloven skal onlinespiloperatører betale en "afgift" på 20 %.Denne sats er betydeligt lavere end den afgiftssats, som landbaserede spiloperatører,herunder kasinoer, skal betale. I denne forbindelse opnår onlineoperatører en fordeli form af en lettelse af deres afgiftsbyrde. Den pågældende foranstaltning indebærerderfor en fordel for onlineoperatører.

En foranstaltning betragtes som selektiv, hvis den begunstiger visse virksomhedereller visse produktioner som omhandlet i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.Med hensyn til fortolkningen af selektivitetskriteriet erindrer Kommissionen om, aten foranstaltning ifølge retspraksis kan betragtes som selektiv, hvis den "delvist skalfritage virksomhederne fra de pekuniære byrder, der følger af en normal anvendelseaf det almindelige system med obligatoriske bidrag, som er pålagt ved lov"16. Enforanstaltning betragtes derfor som selektiv, hvis den afviger fra det afgiftssystem,der anvendes generelt. Domstolen har i denne forbindelse fastslået, at det børundersøges, om en given foranstaltning begunstiger visse virksomheder i forhold tilandre virksomheder, som under hensyntagen til det formål, der forfølges med denpågældende ordning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation17.Det følger heraf, at en foranstaltnings selektivitet bør vurderes således: For detførste bør det undersøges, om foranstaltningen afviger fra det afgiftssystem, deranvendes generelt. Dette kan vurderes på grundlag af, om foranstaltningen skelnermellem økonomiske aktører, som under hensyntagen til det formål, der forfølgesmed det pågældende system, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation.Hvis den pågældende foranstaltning umiddelbart ser ud til at være selektiv, skal detderefter undersøges, om en sådan differentiering følger af det afgiftssystemskarakter eller forvaltning, som den indgår i, og derfor kan være berettiget. I henholdtil den relevante retspraksis18og Kommissionens meddelelse om anvendelsen afstatsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning afvirksomhederne19, skal en medlemsstat fastslå, om den pågældende foranstaltningfølger af systemets grundprincipper.Referencesystem

I den foreliggende sag bør referencesystemet defineres som afgiftssystemet fordanske spil. Spilleafgiftsloven har til formål at regulere betalingen af afgifter påspil, der udbydes eller arrangeres i Danmark. Det er derfor på grundlag af dettereferenceafgiftssystem, at den pågældende foranstaltning (dvs. den afgiftsmæssigefortrinsbehandling af onlinespil) skal vurderes.I denne forbindelse opstår så spørgsmålet om, hvorvidt den pågældendeforanstaltning udgør en undtagelse fra det generelle afgiftssystem, for så vidt somden differentierer mellem onlinespiludbydere og landbaserede spiludbydere, somkan befinde sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation.

Sag 173/73,Den Italienske Regering mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber,Sml. 1974,s. 709, præmis 33.Sag C-88/03,Den Portugisiske Republik mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber,Sml.2006 I, s. 7115, præmis 54, sag C-172/03,Wolfgang Heiser mod Finanzamt Innsbruck,Sml. 2005 I, s.1627, præmis 40 og sag C-169/08,Presidente del Consiglio dei Ministri mod Regione Sardegna,Sml.2009 I, s. 10821, præmis 61.Sag 173/73,Den Italienske Regering mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber,Sml. 1974,s. 709, præmis 33.Meddelelse fra Kommissionen om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørendedirekte beskatning af virksomhederne, EFT C 384 af 10.12.1998, punkt 23.12

Tilsvarende faktisk og retlig situation(79)De danske myndigheder har fremført, at spilleafgiftsloven gælder for forskelligeproduktmarkeder, nemlig dels onlinespillemarkedet, dels det landbaseredekasinomarked. Da disse markeder angiveligt er separate og særskilte, gælder dendifferentierede afgiftsmæssige behandling af landbaserede spil og onlinespil forvirksomheder, som hverken retligt eller faktisk befinder sig i en tilsvarendesituation.Det skal i denne forbindelse bemærkes, at spilleafgiftsloven har til formål atregulere betalingen af afgifter på spil, der udbydes eller arrangeres i Danmark. Deter derfor på grundlag af dette generelle formål, at det skal vurderes, omvirksomhederne befinder sig i en tilsvarende retlig og faktisk situation.På nuværende tidspunkt finder Kommissionen ikke de danske myndighedersargumenter tilstrækkeligt overbevisende og mener ikke, at de danske myndighederhar godtgjort, at onlinespil retligt og faktisk ikke svarer til landbaserede spil, når detgælder den afgiftsmæssige behandling efter spilleafgiftsloven.For det første skal det bemærkes, at der i henhold til dansk lov meddeles bevillingertil landbaserede kasinoer og onlinekasinoer til udbud af nøjagtigt de samme spil(dvs. roulette, baccarat, punto banco, black jack, poker og spil på spilleautomater).De danske myndigheder har ikke påvist, i hvilken udstrækning spil, der udbydesonline, og spil, der udbydes i landbaserede lokaler, kan være forskellige. Somunderstreget af klagerne udbyder landbaserede kasinoer også automatiserede spil,hvor spillernes indsats foretages via skærme, der fungerer med samme software,som anvendes ved onlinespil.Med hensyn til forbrugernes socio-økonomiske profil, henviser både de danskemyndigheder og klagerne til bl.a. nøjagtigt samme undersøgelse, som er foretaget afSocialforskningsinstituttet20, men de drager forskellige konklusioner af den. Mensde danske myndigheder hævder, at spillerne i landbaserede kasinoer ogonlinekasinoer har forskellig alder, køn og uddannelsesniveau, kommer klagerne tilden modsatte konklusion.Det argument, at landbaserede spil og onlinespil bør betragtes som særskilte ogendog komplementære aktiviteter, idet spil i landbaserede kasinoer omfatter mereend onlinespil og udgør en særlig oplevelse, hvor de sociale aspekter spiller en storrolle, støttes ikke af afgørende beviser. I denne forbindelse har klagerne tværtimodfremført, at de landbaserede kasinoers sociale aspekter ikke forhindrerkasinospillere i at spille på både onlineplatformen og den landbaserede platform.På nuværende tidspunkt tvivler Kommissionen derfor på, at onlinespiloperatører oglandbaserede spiloperatører ikke skulle befinde sig i en tilsvarende retlig og faktisksituation, når det gælder vurderingen af deres afgiftsmæssige behandling efter denanmeldte foranstaltning. Kommissionen finder derfor, at spilleafgiftsloven kan væreen selektiv foranstaltning som omhandlet i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.Ovennævnte konklusion ændres ikke af de danske myndigheders henvisning tilLadbrokes-ogLeo-Libera-sagen.

Hvad især angårLadbrokes-sagen21, hvor en fransk lov behandlede to forskelligekategorier af væddemål forskelligt, er det tilstrækkeligt at bemærke, at forholdene iden foreliggende sag adskiller sig væsentligt fra forholdene iLadbrokes-sagen.Isidstnævntes sag afviste Domstolen Ladbroke's argumentation for, at en afgift påvæddemål i Frankrig om belgiske hestevæddeløb skulle behandles på same mådesom den afgift, der påhviler indsatsen i væddemål vedrørende franske løb, og somtilfalder PMU. Domstolen begrundede det med, at denne argumentation ikke toghensyn til de særlige træk, som væddemålene på de belgiske væddeløb udviste, oghvorved de adskilte sig fra væddemålene på de franske væddeløb. Ifølge Domstolener det karakteristiske ved totalisatorspil, at indsatserne indgår i en fælles pulje, somefter diverse fradrag fordeles ligeligt mellem vinderne, uanset hvor væddemålene erindgået, og den andel af indsatserne, som tilfalder vinderne, kan følgelig ikkevariere under hensyn til, hvilken stat væddemålene er indgået i. Det kan kun sikres,at et sådant system fungerer rigtigt, såfremt de afgifter, der skal betales af det beløb,der er placeret i væddemål på et givet hestevæddeløb, opkræves efter satsen i denstat, hvor væddeløbet finder sted. Som Domstolen fastslog, var ordningenvedrørende skatter og afgifter på væddemål i franske væddeløb indført med henblikpå den lovgivning og de økonomiske vilkår, som er specifikke for hestevæddeløb ogtotalisatorspil i Frankrig. Det kunne ikke kræves, at dette system blev overført påtotalisatorspil vedrørende belgiske løb, som afholdes efter en anden lovgivning ogpå andre økonomiske vilkår. I den foreliggende sag vedrører den pågældendeforanstaltning ikke væddemål, der arrangeres som totalisatorspil på hestevæddeløb iforskellige medlemsstater, men kasinospil, der arrangeres i samme land, nemligDanmark, og argumentationen iLadbrokes-sagenkan derfor ikke anvendes.Som nævnt ovenfor har de danske myndigheder heller ikke på nuværende tidspunktpåvist, at udbyderne af onlinespil og landbaserede spil befinder sig i forskelligesituationer.Med hensyn til de danske myndigheders henvisning tilLeo-Libera-sagenbemærkerKommissionen, at princippet om afgiftsneutralitet og selektivitetsbegrebet efterstatsstøttereglerne er to forskellige begreber, idet førstnævnte anvendes i forbindelsemed artikel 135 i Rådets direktiv 2006/112/EF af 28. november 2006, ogsidstnævnte anvendes som led i statsstøttebegrebet i artikel 107, stk. 122. Under alleomstændigheder fastslog Domstolen iLeo Libera-sagen,at princippet omafgiftsneutralitet ikke uden at fratage artikel 135, stk. 1, litra i), i direktiv2006/112/EF enhver effektiv virkning kan fortolkes således, at det er til hinder for,at en type hasardspil eller spil om penge fritages for moms, mens en anden type spilikke fritages, for så vidt som de to typer spil imidlertid ikke konkurrerer indbyrdes.Undtagelse berettiget som følge af systemets karakter og forvaltning

De danske myndigheder har i denne forbindelse fremført, at fastsættelsen afafgiftssatsen for onlinespil på et langt lavere niveau (20 %) er resultatet af envanskelig balancegang mellem på den ene side behovet for at opfylde den danskespillelovgivnings generelle formål (at holde forbruget af spil på et moderat niveau,at beskytte unge eller andre udsatte personer mod udnyttelse gennem spil eller modat udvikle ludomani, at beskytte spillerne ved at sikre, at spil udbydes på en rimelig,ansvarlig og gennemsigtig måde, at sikre den offentlige orden og at forhindre, at spilanvendes til kriminelle formål), og på den anden side behovet for at sikre, at en lavafgiftssats vil få onlineudbydere til at ansøge om bevilling i Danmark i stedet for atvælge fortsat at udbyde onlinespil fra andre jurisdiktioner med lave afgifter.På nuværende tidspunkt tvivler Kommissionen på, at foranstaltningen kanbegrundes med nogen af ovennævnte argumenter. Kommissionen erindrer om, at deter fast retspraksis, at afgiftsreglerne i andre medlemsstater ikke kan tages ibetragtning ved vurderingen af foranstaltningen. Ved begrundelsen for enforanstaltning kan der derfor kun tages hensyn til principperne i detindenlandskeafgiftssystem24. Det følger heraf, at der i den foreliggende sag ikke kan tages hensyntil de eventuelle lavere afgifter, der måtte være fastsat i andre lande for onlinespil,og som kan være mere konkurrencedygtige end de afgifter, der anvendes i Danmark.Desuden er det fast retspraksis, at der ikke kan ydes støtte med den begrundelse, atstøtten vil forbedre virksomhedernes konkurrenceevne25. Kommissionen kan derforikke på nuværende tidspunkt på grundlag af den fremlagte argumentation - nemligat en lavere afgift vil give danske onlineoperatører mulighed for at imødegåkonkurrencen fra onlineoperatører i andre lande med lavere afgifter - anseforanstaltningen for at være berettiget som følge af systemets karakter ogforvaltning.Ved vurderingen af en afgiftsforanstaltning på grundlag af systemets karakter ogforvaltning, må der desuden sondres mellem de målsætninger, som ligger uden forsystemet, og de iboende målsætninger i selve afgiftssystemet26. I den foreliggendesag anfører de danske myndigheder de overordnede målsætninger i lov om spil sombegrundelse for den differentierede afgiftsmæssige behandling. De danskemyndigheder har ikke fremsat tilstrækkeligt overbevisende argumenter for, at depågældende målsætninger skal anses for at være iboende i afgiftssystemet og ikkefor at være generelle og for at ligge uden for systemet.På nuværende tidspunkt mener Kommissionen derfor ikke, at de danskemyndigheder har godtgjort, at den differentierede afgiftsmæssige behandling afonlineoperatører og landbaserede operatører, som blev indført vedspilleafgiftsloven, er berettiget som følge af systemets karakter og forvaltning.Kommissionen tvivler derfor på, at den pågældende foranstaltning følger direkte afafgiftssystemets grundprincipper, og at den er berettiget.

Efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, skal foranstaltningen påvirke samhandelenmellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordrejekonkurrencevilkårene. I denne forbindelse har Domstolen konsekvent fastslået, atdet forhold, at en foranstaltning styrker en virksomheds position i forhold til andrevirksomheder, er tilstrækkeligt, for at dette kriterium er opfyldt27. I den foreliggendesag er onlineoperatører i Danmark udsat for konkurrence og omfattet afsamhandelen mellem medlemsstaterne. Spilleafgiftsloven, der indebærer enfavorabel afgiftsmæssig behandling af danske virksomheder, som udbyderonlinespil, påvirker derfor samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer ellertruer med at fordreje konkurrencen.5.2.5.Konklusion

AFGØRELSEPå baggrund af ovenstående opfordrer Kommissionen efter proceduren i EUF-traktatensartikel 108, stk. 2, Kongeriget Danmark til senest en måned efter modtagelsen af dette brevat fremsætte sine bemærkninger og alle oplysninger, der måtte være nyttige for vurderingenaf foranstaltningen. Kommissionen opfordrer de danske myndigheder til straks at sende denpotentielle støttemodtager en kopi af dette brev.Kommissionen minder Kongeriget Danmark om, at EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, haropsættende virkning, og henviser til artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999, hvordet er fastsat, at ulovligt udbetalt støtte kan kræves tilbagebetalt af støttemodtageren.Kommissionen advarer Kongeriget Danmark om, at interesserede parter vil bliveunderrettet ved offentliggørelse af dette brev og et fyldestgørende resumé heraf iDenEuropæiske Unions Tidende.Kommissionen vil ligeledes underrette interesserede parter ide EFTA-lande, der har undertegnet EØS-aftalen, ved offentliggørelse af en meddelelse iEØS-tillægget tilDen Europæiske Unions Tidende,samt EFTA-Tilsynsmyndigheden ved27

fremsendelse af en kopi af dette brev. Alle interesserede parter vil blive opfordret til atfremsætte deres bemærkninger senest en måned efter offentliggørelsestidspunktet.Hvis dette brev indeholder fortrolige oplysninger, som ikke må offentliggøres, bedes Desenest femten arbejdsdage fra modtagelsen sende Kommissionen en begrundet anmodningom fortrolig behandling. Modtager Kommissionen ikke en sådan anmodning inden for denfastsatte frist, vil den gå ud fra, at De er indforstået med, at hele brevet offentliggøres.Anmodningen, hvori de pågældende oplysninger præciseres, sendes anbefalet eller medtelefax til:Europa-KommissionenGeneraldirektoratet for KonkurrenceRegistreringskontoret for StatsstøtteRue Josef II 701049 BruxellesBelgienFaxnr.: (+32) (0) 22.96.12.42