Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2010-11 (1. samling)
L 210 Bilag 13
Offentligt
1012599_0001.png
1012599_0002.png
1012599_0003.png
1012599_0004.png
1012599_0005.png
1012599_0006.png
1012599_0007.png
1012599_0008.png

HØRING VEDR. L 210

(LOVFORSLAG OM SKÆRPEDE

UDVISNINGSREGLER)

Mandag den 20. juni 2011 kl. 10.00 - 12.00i vær. 1-133

Hvor langt kan danske domstole gå i fortolkningen af

Menneskerettighederne i udvisningssager?

1. Indledning

Udgangspunkter for lovforslaget er, at det skal respekteremenneskerettighederne, og derfor har IMR i og for sigingen substansbemærkninger. Men vi har forskelligetekniske bemærkninger angående dels udformningen af §26, dels ”med sikkerhed”-betingelsen i § 26.

2. Udformningen af § 26

IMR har foreslået en mere hensigtsmæssige udformningaf § 26, som et mindretal i udvalget har foreslået indsat iloven. Flertallet vil holde sig til regeringens forslag.Det er ikke et politiske, men et retsteknisk spørgsmål, derkort sagt går ud på følgende: hvordan spilder vi mindsttid på at nå frem til en afgørelse om at udvise eller ikkeudvise. Det letteste er at skrive loven klart – detbesværligste er at skrive loven uklart.Regeringen vil skrive, at man skal undlade udvisning,hvis det med sikkerhed er i strid med menneskeretten.Men regeringen vil ophæve de kriterier, der de sidste 15år har guidet domstolene og som findes i § 26.De hensyn, der styrer domstolene og dermedanklagemyndigheden, skal fjernes fra loven. Det gørloven uklar. Regeringen vil kun bevare i lovteksten dekriterier, der i særlig grad taler for at udvise.
I dag har vi § 24 a, der i særlig grad taler for udvisning,og så har vi § 26, stk. 1, der er de almindelige kriterier.IMR foreslår i al sin enkelthed, at begge bestemmelserbevares.Regeringen har i et svar til udvalget bemærket, at voresforslag ikke gengiver de 10 kriterier, der fremhæves ilovforslaget. Dertil er kun at sige, at det er rigtigt, men atlovens 6 kriterier er bedre formuleret end EMD’s 10kriterier, og at lovens 6 kriterier de sidste 15 år harfungeret som velfungerende og brede kriterier, der harkunnet rumme EMD’s 10 kriterier.Jeg ved ikke, hvor meget mine tidligere kolleger i ØstreLandsret om lidt vil hat lyst til at sige om den tekniskeudformning af loven, men det er min erfaring fra mitforholdsvis korte ophold i landsretten og fra mitarbejdsliv i øvrigt, at det er ganske praktisk, at lovenafspejler den retsanvendelse, der skal finde sted – ikkemindst, når lægdommere skal følge med rund om bordet.

3. Domstolenes anvendelse af menneskerettighederne

Jeg vil nu vende mig mod det centrale spørgsmål, nemligde danske domstoles anvendelse afmenneskerettighederne i udvisningssager.Regeringen lægger med lovforslaget op til, at der skalforetages en ny og anderledes regulering af danskedomstoles anvendelse af menneskerettighederne, ogsåfremt Folketinget tilslutter sig et sådant forslag.Som lovforslaget er formuleret, lægges der op til toændringer, nemlig dels kravet i loven om ”sikkerhed” forkrænkelse af menneskerettighederne, dels kravet ilovforslaget, om at udvisning er en hovedregel.For at forestå, hvad jeg ser i lovforslaget, er detnødvendigt at gå tilbage til inkorporeringen af EMRK idansk ret i 1992. Dengang blev to hovedforudsætningerformuleret igen og igen. For det første skulle
lovgivningsmagten tage ansvaret for at sikreoverensstemmelse mellem dansk lovgivning og EMRK,og for det andet skulle danske domstole væretilbageholdende med fortolkningen af EMRK.Første gang, så vidt jeg ved, at disse forudsætninger foralvor blev sat på en prøve, var på udvisningsområdet.SR-regeringen foreslog i 1996 med den såkaldte pusher-lov, at alle udlændinge, der blev idømt frihedsstraf fornarkotikakriminalitet, skulle udvises, uanset hvilken strafde fik, og uanset hvor længe de havde været i Danmark,dog således at menneskeretten skulle respekteres.Det betød kort sagt, at lovgiver lagde ansvaret fra sig ogskød det over på anklagemyndigheden og i sidste endedomstolene, der måtte finde sine fødder ved anvendelsenaf menneskerettighederne op udvisningsområdet.Det sket i en lang række retssager fra 1997 og årenederefter, og i ganske mange sager måtte Højesteret ændrelandsretternes afgørelser, fordi de var i strid medmenneskerettighederne.Det har været diskuteret, om Højesteret - og derefter deøvrige instanser – er gået for langt, men som vi skriver ivores høringssvar har ingen på overbevisende mådekunne pege på uoverensstemmelser mellem Højesteretsog EMD’s retspraksis.Alligevel vil regeringen nu som en nyhed indsætte iudlændingeloven et krav om, at udvisning kun skalundlades, hvis det ”med sikkerhed” er i strid medmenneskeretten. Det er meget svært at læse det somandet end en kritik af, at domstolene er gået for langt,ganske enkelt fordi der ikke i dansk jura opereres med etkrav om sådan ”sikkerhed”.Vi har i høringssvaret beskrevet, hvordan denalmindelige sprogbrug er hos danske jurister, så når
regeringen foreslår noget andet, må man væreopmærksom på, om det tilsigter nogen ændring.Men det er uklart for mig, hvad regeringen egentlig vilopnår, idet at integrationsministerens svar på udvalgetsspørgsmål ikke er særlig præcise.

Spørgsmål nr. 61 går på, at

”Ministeren bedes fremkomme med eksempler, hvorregeringen mener, at domstolene er gået for vidt ifortolkningen af anvendelsen af Danmarks internationaleforpligtelser.”

Svar:

”Der henvises til besvarelsen af spørgsmål 19.”

I spørgsmål nr. 19 bedes ministeren

”… redegøre for, i hvilke hidtidige afgørelser domstolenevurderes at have undladt udvisning, selv om der ikke – iregeringens øjne – var ”sikkerhed” for, at dette varpåkrævet efter Danmarks internationale forpligtelser”

Svar:

”Domstolene anvender den til enhver tid gældende ret.Lovforslaget indebærer, at udvisning fremover kun kanundlades, hvis udvisning med sikkerhed vil være i stridmed Danmarks internationale forpligtelser. Der henvisesendvidere til besvarelsen af spørgsmål nr. 4.”Med andre ord giver regeringen ikke eksempler på, atdanske domstole er gået for langt.

I spørgsmålet nr. 4

bedes ministeren”… uddybe, hvordan domstolene skal forstå begrebet, atdet ”med sikkerhed” skal være i strid med Danmarksinternationale forpligtelser.”

Svar:

”Efter forslaget vil den klare hovedregel iudvisningssager være, at udlændinge, der idømmesfrihedsstraf for begået kriminalitet, udvises. Lovforslagetændrer ikke ved, at de internationale forpligtelser skaloverholdes, og det vil også i tilfælde, hvor der kan være
usikkerhed om rækkevidden af de internationaleforpligtelser, være op til domstolene at foretage enkonkret vurdering af, om udvisning vil være mulig indenfor rammerne af Danmarks internationale forpligtelser,under henvisning til at lovgivers udtrykkelige ønske er, atudvisning skal ske i videst muligt omfang.”Med andre ord bliver sikkerhedskravet nu til etspørgsmål om, hvad der er den klare hovedregel. Det viljeg vende tilbage til om lidt, men jeg vil gerne gå lidtnærmere ind i dette med sikkerhed.

For i spørgsmål nr. 5 hedder det:

”Betyder lovforslaget og begrebet, at det ”medsikkerhed” skal være i strid med Danmarks internationaleforpligtelser, at såfremt der ikke foreligger en dom fraMenneskeretsdomstolen eller EU-domstolen, der ernøjagtig magen til den sag, den danske domstol skalafgøre, så er der ikke sikkerhed for, at en udvisning er istrid med de internationale forpligtelser, eller er der etrum for, at de danske domstole selv kan foretage enfortolkning af de internationale forpligtelser?”

Svar af 16. juni 2011:

”Som det fremgår af besvarelsen af spørgsmål nr. 4, vildet være op til domstolene at foretage en konkretvurdering af, om udvisning vil være mulig inden forrammerne af Danmarks internationale forpligtelser.”Det svar må vel nærmest læses som en afvisning af, atder kræves en sag ”nøjagtig magen til”.Men måske kan vi komme det lidt nærmere, nårministeren i

spørgsmål nr. 57

bedes:”… redegøre for, hvordan domstolene skal forholde sig,hvis der ikke er en international praksis, der givergrundlag for sikre konklusioner angående rækkevidden afDanmarks internationale forpligtelser.”

Svar:

”Som det fremgår af besvarelsen af spørgsmål nr. 4, vildet være op til domstolene at foretage en konkret
vurdering af, om udvisning vil være mulig inden forrammerne af Danmarks internationale forpligtelser.”Det svar er lidt overraskende, for man skulle vel tro, athvis der ikke er grundlag for sikre konklusioner, så erudvisning ikke ”med sikkerhed” i strid med Danmarksinternationale forpligtelser. Men regeringen fastholderhele vejen i gennem, at domstolene som hidtil skalforetage konkrete vurderinger. Der gives ikke eksemplerpå, at domstolene er gået for vidt, og der er ikkeantydninger af, at domstolene skal ændre kurs.Mit eneste forbehold på dette punkt er, hvad der står bådei lovforslaget og i svaret på spørgsmål 4, nemlig at ”Efterforslaget vil den klare hovedregel i udvisningssager være,at udlændinge, der idømmes frihedsstraf for begåetkriminalitet, udvises.”Og så er vi tilbage ved de to Højesteretsdomme, vi harnævnt i vores høringssvar. SR-regeringen ville strammeudvisningsreglerne i sager om narkotikakriminalitet.I oktober 1996 fremsatte man derfor et lovforslagindeholdende en ny § 26, stk. 2, som har overlevet indtilnu. I loven henviser man ikke direkte til de internationaleforpligtelser, men i de specielle bemærkninger til den ny§ 27, stk. 2, hedder det blandt andet:”De … nævnte hensyn til udlændingens familiemæssigetilknytning til Danmark vil således i givet fald tale modudvisning, i det omfang dette følger af internationaleforpligtelser, jf. art. 8 i Den EuropæiskeMenneskerettighedskonvention.”Det er det samme, regeringen siger nu, bortset fra at detnu står i selve loven og får tilføjet et tilsyneladendeoverflødigt ”med sikkerhed”.I lovforslaget skriver man også, hvad der skal værehovedreglen, og hvad der skal være undtagelsen:
”Udvisning vil ikke kunne finde sted, hvis dette er i stridmed Danmarks internationale forpligtelser... Der foreslåsindsat en ny bestemmelse i § 26, stk. 2. Baggrundenherfor er, at det ønskes markeret, at undladelse afudvisning i de i § 22, nr. 4, omhandlede tilfælde kunundtagelsesvis kan finde sted. ... Narkotikaforbrydelsermå anses for at være en kriminalitet af en sådan grov ogsamfundsfarlig karakter, at hensynene nævnt i dengældende § 26 kun undtagelsesvis skal tillæggesafgørende betydning ved en afgørelse om udvisning.”Det minder ganske utrolig meget om formuleringen i L210: ”Efter forslaget vil den klare hovedregel iudvisningssager således være, at udlændinge, deridømmes frihedsstraf for begået kriminalitet, udvises.Udvisning kan kun undlades, hvis udvisning medsikkerhed vil være i strid med Danmarks internationaleforpligtelser.”Det er derfor vi i vores høringssvar peger på Højesteretsdomme fra foråret 1999, hvori Højesteret tager afstandfra hovedregel/undtagelses-tankegangen i lovforslaget fra1996. Jeg henviser til vores høringssvar side 10-11.Kort sagt er det min konklusion, at regeringen ilovforslaget lægger op til en ændring af domstolenesrolle dels ved at formulere et krav om ”sikkerhed” sombetingelse for domstolenes anvendelse af internationalemenneskerettigheder, dels ved at fremhæve udvisningsom ”den klare hovedregel”, og at regeringen i svarene tiludvalget træder vande og undlader at pege på konkretetilsigtede ændringer. Hvordan domstolene vil forholdesig til lovforslaget, ved vi af gode grunde ikke.

4. Kvalitetssikring

Afslutningsvis vil jeg sige noget helt kort omkvalitetssikring.Sporene fra 1996 skræmmer, fordi så mange retssagermåtte føres for at afklare udvisningsniveauet. Siden 1996
har man flere gange udvidet anvendelsesområdet af § 26,stk. 2, til at omfatte en række andre kriminalitetsformernævnt i § 22, nr. 4-8. Det er gået nogenlunde derud af,men det ganske mange sager har været forbi Højesteretog landsretterne, og det samme må man forudse vil skeden kommende tid. Fælles for § 22-sagerne er, at deligger i den alvorligere ende, da det er en betingelse for atfalde inden for § 22.Hovedindholdet af L 210 er at udvide de internationaleminimumsniveau til hele § 22 og § 23 og § 24. Lovenskal træde i kraft næste fredag den 1. juli 2001, hvilketindebærer, at anklagemyndigheden rundt omkring ilandet skal begynde at bruge loven i alle mulige ogumulige sager om stort og småt – uden anden vejledningfra lovgivningsmagtens side end den meget generellebeskrivelse af de internationale forpligtelser ilovforslaget.Hvis der ikke hurtigst muligt udarbejdes fra centralt holdforholdsvis grundig vejledning til anklagemyndigheden(og dermed også oversigter, domstolene kan skele til), såvil der i alle politikredse sidde fuldmægtige og bide iblyanten, når de skal nedlægge påstande. Den sikreste vejud af kattepinen er at påstå ikke blot betinget udvisning,men udvisning og så se, hvad domstolene finder på.Dommerne skal så sidde og bladre i EMD’s talrigedomme, ligesom forsvarsadvokaterne skal i gang med atsøge information på internettet og andre steder.Det er ikke et afgørende argument for ikke at vedtagestramningen, men tiden er et problem og behovet for atsikre kvaliteten af anklagemyndighedens - ogdomstolenes – praksis er mærkbart.Jeg takker for opmærksom og beklager mit tidsforbrug,som dog ikke oversteg det varslede.