L 198 - 2010-11 (1. samling) - Bilag 2: Høringssvar og høringsnotat, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Notat om høringssvar i forbindelse med forslag til lov om ned-sættelse af statstilskuddet til kommuner som følge af kommuna-le indtægter fra parkeringIndledningLovforslaget blev sendt i høring hos KL, BDO Kommunernes Revision A/S og For-eningen af Statsautoriserede Revisorer den 6. april 2011 med frist den 13. april2011.Indenrigs- og Sundhedsministeriet har den 13. april 2011 modtaget høringssvar fraKL, Københavns Kommune (KK) og Vejdirektoratet (VD).KLogKKbeklager den meget korte høringsfrist og særligt i lyset af lovforslagetsøkonomiske betydning for en del kommuner. På grund af den korte høringsfrist hardet ikke været muligt for KL at få sagen behandlet politisk, hvorfor der i høringssva-ret er taget forbehold for den politiske behandling af sagen i KL’s bestyrelse den28. april 2011.Høringssvar og Indenrigs- og Sundhedsministeriets bemærkningerGenerelle bemærkningerKLogKKnævner indledningsvist, at lovforslaget er unødvendigt.KLbemærker, atdet i rapporten fra udvalget under Finansieringsudvalget om betalingsparkeringblev fastslået, at der ikke var grundlag for at konkludere, at kommunerne i stridmed lovgivningen inddrager fiskale hensyn i reguleringen af parkeringsforhold.KKfinder, at lovforslaget bevirker, at det ikke er muligt forKKat gennemføre be-sluttede tiltag for at forbedre parkeringsmuligheder, og at lovforslaget vil virke ob-struktivt for en hensigtsmæssig regulering og udvikling af parkeringsområdet ikommunerne.Indenrigs- og Sundhedsministeriets bemærkningerDet skal indledningsvist bemærkes, at lovforslaget ikke ændrer på kommunersmulighed for fortsat at opkræve betaling for parkering, og lovforslaget er ikke enhindring for at opføre og udvikle kommuners parkeringsmuligheder. Opførelsen afparkeringspladser og p-anlæg er en del af kommuners almindelige opgaveporteføl-je på lige fod med øvrige opgaver, som kommunerne sikres fuld finansiering til viaskatter og bloktilskud.Baggrunden for lovforslaget er at understøtte, at der ikke lægges fiskale hensyn tilgrund for kommunens anvendelse af betalingsparkering. I den sammenhæng be-mærkes det, at kommunerne de senere år har haft en betydelig stigning i indtægterfra betalingsparkering.Lovforslagets formålIfølgeKKer det lovforslagets hensigt at give incitamenter for de kommuner, der idag har nettomerindtægter på betalingsparkeringen, til enten at mindske indtæg-

terne fra området eller hæve anlægsudgifterne til parkeringsanlæg tilsvarende forat undgå en negativ regulering i bloktilskuddet.KKmener, at lovforslaget mod den erklærede intention, ikke giver kommunen mu-lighed for at opretholde en hensigtsmæssig regulering af byens parkeringsforhold,og endvidere at det vil medføre væsentlige merudgifter for kommunen, såfremtdette ønskes på trods af de med lovforslaget givne incitamenter.Indenrigs- og Sundhedsministeriets bemærkningerDet har aldrig været en forudsætning for kommuners adgang til at opkræve beta-ling for parkering, at kommunerne skulle realisere høje fortjenster herved og hellerikke, at der ikke kunne være nettoudgifter forbundet med parkeringsordninger.Den kommunale parkeringsopgave skal ses på linje med øvrige kommunale opga-ver, der beror på en politisk beslutning og prioritering i den enkelte kommune underhensyn til lokale forhold, kommunens samlede økonomi samt øvrige kommunaleopgaver.Forslaget ændrer ikke på kommuners mulighed for at opkræve en given betalingfra parkering i det omfang det måtte være nødvendigt i forhold til eksempelvis atopnå en trafikregulerende effekt. Kommunerne kan altså fortsat uden hindringeranvende betaling for parkering som led i trafikregulering og opnå eventuelle miljø-mæssige effekter.Forslaget indebærer, at indtægter, der overstiger et givent fradrag, tilfalder statenvia en modregning i bloktilskuddet. Fradraget er fastsat under hensyn til, at allekommuner vil kunne beholde og anvende en del af indtægten til fx at finansiereløbende driftsudgifter ved betalingsparkering. Desuden indgår der et fradrag forudgifter til afskrivning og forrentning vedrørende parkeringsanlæg, som fratækkesindtægten førend en modregning. På den måde vil kommuner fortsat have incita-ment til at drive og opføre nye parkeringspladser.Lovforslagets ikrafttrædelseKLogKKfinder det uheldigt, at det foreslås, at loven træder i kraft for regnskabs-året 2011.KKnævner, at lovforslaget har principiel virkning for et regnskabsår,hvor budgettet allerede er besluttet, hvilket betyder, at kommunen ikke har haftgrundlag for at tage hensyn til konsekvenser i budgetlægningen.KLnævner ligele-des, at når loven fremsættes i april, er kommunerne så langt inde i regnskabsåret,at der ikke er mulighed for at tilpasse udgifter og indtægter for at undgå en nedsæt-telse af statstilskuddet.KLogKKforeslår på den baggrund, at lovforslaget træder i kraft for regnskabsåret2012, idet det vil give kommunerne mulighed for at tilpasse udgifter og indtægter iforbindelse med budgetvedtagelsen.Indenrigs- og Sundhedsministeriets bemærkningerDet bemærkes, at regeringens intention om at regulere kommunale parkeringsind-tægter ikke kan komme bag på hverken KL eller landets kommuner. Regeringenhar ved flere lejligheder drøftet dette med KL, og det har fremgået af aftalerne omkommunernes økonomi.

Regeringen tilkendegav helt tilbage i juni 2008, at stigninger i de kommunale par-keringsindtægter vil blive modregnet i den enkelte kommunes bloktilskud. På denbaggrund har kommunerne haft god tid til at tilpasse udgifter og indtægter til ensådan regulering.Regulering at kommunale bruttodriftsindtægter fra betalingsparkeringKLbemærker, at lovforslaget primært omhandler kommunale merindtægter, og atlovforslaget overser, at der også er udgifter forbundet med udvidelser af parke-ringsbilletordninger mv. Lovforslaget bevirker ifølgeKL,at hvis en kommune etab-lere en parkeringsbilletordning, vil de kommunale merindtægter bevirke en krone tilkrone nedsættelse af kommunens statstilskud, mens kommunen selv skal bæremeromkostninger i forbindelse med etablering af ordningen.Indenrigs- og Sundhedsministeriets bemærkningerI forhold til KL’s forståelse af, at lovforslaget overser, at der også er udgifter for-bundet med udvidelser af parkeringsordninger skal det bemærkes, at der medlovforslaget netop gives fradrag i modregningen med henvisning til udgifter forbun-det med betalingsparkering.Med forslaget gives der bl.a. et bundfradrag, der sikrer, at kommunen kan anvendehele eller dele af indtægten fra betalingsparkering til at finansiere løbende driftsud-gifter ved betalingsparkering. Der gives derudover et fradrag for kommunens udgif-ter til afskrivning og forrentning vedrørende parkeringsanlæg, hvilket sikrer, atkommunen kan anvende indtægter fra betalingsparkering til at finansiere den årligeafskrivning og forrentning af investeringen.Endelig vil der ikke ske en modregning i bloktilskuddet, såfremt kommunen vælgerat drive betalingsparkering i en balanceordning, der ikke giver overskud.Fradrag for 70 pct. af indtægtsniveauet i 2007KLogKKpeger på, at lovforslaget reducerer udgangspunktet for opgørelsen afmerindtægter til kun at omfatte 70 pct. af kommunernes bruttodriftsindtægter i 2007– set ift. at regeringen i aftalen om kommunernes økonomi for 2009 tilkendegav, atkommunernes skulle modregnes i forhold til 100 pct. af indtægter i 2007.KKfinder, at lovforslaget hermed øger de negative konsekvenser forKKtil et ni-veau, der er flere gange det i økonomiaftalen og finanslovsaftalen forudsatte. Dethar derfor ikke været muligt forKKat udvise rettidig omhu i forhold til de afledtekonsekvenser.KKfinder videre, at når lovforslaget tager udgangspunkt i historiske indtægtsni-veauer, sker der i uforudsigelig grad en regulering af kommunens økonomi påbaggrund af tidligere års politiske beslutninger på området. Samt at dette er stærktuhensigtsmæssigt for kommunens økonomiske styringsmuligheder.KLnævner, at 2007 er et forældet udgangspunkt, og at provenuet fra parkeringsbil-letter i kommunerne historisk er anvendt både på parkeringsområdet og øvrigekommunale serviceområder, hvilket betyder, at flere kommuner vil stå over forendnu større besparelser, end de allerede gør som følge af den stramme økono-miske politik.

I forlængelse heraf finderKL,at udgangspunktet for opgørelsen af merindtægterbør være regnskab 2010 eller budget 2011, såfremt ønsket om lovgivning fasthol-des.Indenrigs- og Sundhedsministeriets bemærkningerHensigten med at foreslå, at fradraget udgør 70 pct. af bruttodriftsindtægten i 2007,set i forhold til alternativt at lade det udgøre hele bruttodriftsindtægten i 2007, er ihøjere grad at ligestille kommunerne med høje indtægter i 2007 i forhold til øvrigekommuner med få eller ingen indtægter i 2007.Det bemærkes, at der i lyset af regeringens tidligere tilkendegivelser foreslås enovergangsordning, der indebærer, at det først er for 2013 og frem, at der fratræk-kes 70 pct. af indtægten i 2007. I 2011 fratrækkes 100 pct. af indtægten i 2007, ogi 2012 fratrækkes 85 pct. af indtægten i 2007. Denne overgangsordning vil give KKog andre kommuner tid til at tilpasse sig et fradrag for 70 pct. af indtægten i 2007.KK’s bemærkning om det uhensigtsmæssige ved at lovforslaget tager udgangs-punkt i historiske indtægtsniveauer, giver anledning til at påpege, at KK på bag-grund af kommunens historisk høje indtægtsniveau er sikret et højt årligt fradrag på70 pct. af indtægten i 2007.Mht. KL’s bemærkning om, at 2007 er et forældet udgangspunkt skal det nævnes,at regeringen tilbage i april 2007 tilkendegav over for KL, at 2007 vil udgøre etbenchmark for en eventuel fremtidig regulering på området. Hensigten med dennetilkendegivelse var bl.a. at undgå en uhensigtsmæssig adfærd i kommunerne i denmellemliggende periode forud for en eventuel regulering.At kommuner historisk har anvendt indtægter fra parkering til øvrige kommunaleserviceområder er ikke et argument for, at der ikke skal ske en regulering af kom-muners indtægter fra parkering. I øvrigt sikres det med lovforslaget, at kommunermed et historisk indtægtsniveau også fremadrettet kan fastholde størstedelen afdette indtægtsniveau. Endelig er det vigtigt endnu engang at understrege, at finan-siering af kommunernes opgaver er tilsigtet sikret via primært skatter og bloktil-skud, ikke via indtægter fra parkering.BundfradragetKLnævner, at flere kommuner har påpeget, at det foreslåede bundfradrag er sålavt, at det afholder kommunerne for at indføre betalingsparkering, såfremt kom-munen ikke har haft betalingsparkering indtil nu.Indenrigs- og Sundhedsministeriets bemærkningerDet bemærkes, at hensigten med bundfradraget er at sikre, at også kommunermed få eller ingen indtægter fra betalingsparkering i 2007 kan anvende hele ellerdele af en eventuel indtægt fra betalingsparkering til at finansiere løbende driftsud-gifter ved betalingsparkering. Det er ikke hensigten med fradraget, at det skal kun-ne dække samtlige omkostninger forbundet med betalingsparkering.Det påtænkte fradrag på 15 kr. pr. indbygger er fastsat på baggrund af oplysningerom kommunale driftsudgifter ved parkering fra tidligere år. På det foreliggendegrundlag er vurderingen, at det påtænkte fradrag på 15. kr. pr. indbygger er til-

strækkeligt til at finansiere driftsudgifter til parkering for flere kommuner, der siden2007 har indført betalingsparkering.Mht. KL’s synspunkt om, at bundfradraget afholder kommuner for at indføre beta-lingsparkering, bør det nævnes, at den foreslåede balanceordning giver kommu-ner, der ønsker at indføre betalingsparkering mulighed for at anvende indtægter frabetalingsparkering til at finansiere de afledte udgifter med betalingsparkering. I enbalanceordning foretages der, som tidligere beskrevet, ikke en modregning, så-fremt kommunens betalingsparkering ikke giver overskud.Fradrag for driftsudgifterKKnævner, at lovforslaget ikke giver mulighed for at modregne udgifter til etable-ring og drift af zoner med betalingsparkering, og atKKved fremtidige geografiskeudvidelser af betalingszonen vil skulle afholde udgifter hertil, men betale staten deafledte indtægter.Indenrigs- og Sundhedsministeriets bemærkningerOpførelse og udvidelse af betalingszoner mv. er som nævnt en del af kommuner-nes almindelige opgaveportefølje på lige fod med øvrige opgaver, som kommuner-ne sikres fuld finansiering til via skatter og bloktilskud.Som tidligere påpeget, er KK begunstiget af, at kommunen, grundet det høje ind-tægtsniveau i 2007, er sikret et højt årligt fradrag. KK kan således fastholde bety-delige indtægter fra betalingsparkering, der fx vil kunne finansiere fremtidige udvi-delser af betalingszonen.Fradrag for udgifter til forrentning, afskrivning og leje vedrørende parkeringsanlægefter 2007KKmener, at etablering af anlæg ikke med det foreliggende lovforslag kan finan-sieres af de merindtægter på området, der er baggrunden for lovforslaget, men vilførst finansieres af reducerede nedsættelser af bloktilskuddet fra forrentning ogafskrivninger på anlæggene, såfremt kommunen har merindtægter på området i en15-årig periode.Indenrigs- og Sundhedsministeriets bemærkningerDet skal understreges, at det nævnte fradrag ikke skal ses som en opfordring til atetablere parkeringsanlæg med henblik på at reducere modregningen i bloktilskud-det.Det formodes, at etablering af p-anlæg sker ud fra et ønske om at etablere godeparkeringsmuligheder for kommunens borgere. Med fradraget har kommunen fort-sat et incitament til at investere i p-anlæg, idet den årlige udgift til afskrivning ogforrentning af investeringen fratrækkes førend en modregning.BalanceordningenKKmener, at en balanceordning bør etableres på baggrund af økonomien i denperiode, der reguleres på baggrund af, således at der ses på de samlede økono-miske ændringer i parkeringsområdets drifts- og anlægsrammer siden 2007, her-under parkomater, p-vagter og administration af ordningerne mm.

KKnævner, at udgifter til p-vagter, drift af parkeringsanlæg og øvrige parkeringsre-laterede udgifter kan modregnes for de kommuner, der kan etablere en balance-model og ikke for de øvrige. Dermed gives de enkelte kommuner forskellige sank-tioner afhængigt af deres udgangssituation i dag.KKnævner videre, at lovforslaget vil sanktionere kommunerne forskelligt, afhæn-gigt af, hvilke politiske beslutninger der historisk er truffet på området.KKvil i den-ne sammenhæng rammes uforholdsmæssigt hårdt.KKforeslår, at der også gives mulighed for modregning af udgifter for drift og an-læg for kommuner der ikke har en balancemodel.IfølgeKLvil balanceordningen ikke skabe et incitament til at etablere nye ordningerfor de kommuner, hvor indtægterne i dag overstiger de omkostninger, der direktekan henføres til ordningen.KLogKKforeslår, at der etableres en udgiftsbaseret ”hvile i sig selv ordning” forparkeringsområdet, tilsvarende miljøområdet, hvor alle nye udgifter og indtægterforbundet med betalingsparkering i perioden indregnes. Heri skulle indregneskommunale drifts- og anlægsudgifter på området herunder p-anlæg, parkomater,p-vagter, henvisningsanlæg, beboerlicenser mv.KKforeslår, at der reguleres på baggrund af et udgiftsbaseret regnskab for perio-den efter 2007, for at sikre sammenhæng mellem udgifter og indtægter.KLforeslår, at der skabes symmetri i balancemodellen, ved at muligheden for atoverføre overskud og underskud går begge veje.KLforeslår videre, at kommunerne skal have mulighed for at foretage en hensæt-telse af en del af indtægterne til fremtidige investeringer i parkeringsanlæg. Så-danne hensættelser vil skulle fradrages i opgørelsen af kommunens samlede ind-tægtsniveau.Indenrigs- og Sundhedsministeriets bemærkningerDen foreslåede balanceordning giver mulighed for, at kommuner kan undgå enmodregning, såfremt kommunens betalingsparkering ikke giver overskud.Forventningen er, at balanceordningen vil være mest relevant for kommuner, deraktuelt har mindre overskud eller slet intet overskud ved betalingsparkering. Om-vendt vil kommuner med et stort overskud i 2007, som fx KK, være tilgodeset via ethøjt fradrag som følge af kommunens høje indtægter i 2007. Derfor vurderes dethensigtsmæssigt, at balanceordningen er en fremadrettet ordning og ikke en ord-ning, der skal vedrøre perioden fra 2007 og frem.Det vurderes ikke hensigtsmæssigt med en udgiftsbaseret tilgang, hvor én an-lægsudgift i et enkelt år vil give anledning til et højt fradrag i det enkelte år. Et årligtfradrag for udgifter til forrentning og afskrivning af anlægsinvesteringen vil giveanledning til fradrag over hele anlægsinvesteringens levetid. Det formodes i øvrigt,at kommuner ved fastsættelse af parkeringstakster tager hensyn til akkumuleredeafskrivninger mv.

Det vurderes ej heller hensigtsmæssigt med en ”hvile-i-sig-selv” ordning som påmiljøområdet, hvor området skal hvile i sig selv over tid, og hvor der er adgang til atoverføre såvel underskud som overskud fra det ene år til det andet.Anvendelsen af betalingsparkering bør ikke give anledning til, at kommuner overtid opbygger store overskud og hensættelser. Derfor foreslås der en balanceord-ning, hvor kommunen kan overføre et overskud ved betalingsparkering fra år 1 tilår 2 under forudsætning af, at kommunen som minimum har et tilsvarende under-skud ved betalingsparkering i år 2.Endelig kan der være behov for at bekræfte, at balanceordningen omfatter kom-munens samlede bruttodriftsindtægter og kommunens samlede bruttoomkostnin-ger ved betalingsparkering og udgangspunktet er således, at alle driftsindtægter ogomkostninger ved betalingsparkering indgår i balanceordningen.Definition og afgrænsning af indtægter og omkostningerKLbemærkes, at den nærmere afgræsning af indtægter og omkostninger har storbetydning for, om en kommune får nedsat statstilskuddet eller hvorvidt kommunenkan sige at være i balance.KLforeslår, at kommunernes omkostninger forståsbredt og helt konkret bemærkerKL,at følgende omkostninger også inkluderes idefinitionen af driftsudgifter: udgifter til parkomater, henvisningsanlæg, parkerings-skilte, udstedelser af beboerlicenser og oprettelse af betalingszoner.Indenrigs- og Sundhedsministeriets bemærkningerDet bemærkes, at afgrænsning af indtægter og omkostninger følger af definitions-bestemmelsen i lovforslaget § 2. I forlængelse heraf kan indenrigs- og sundheds-ministeren fastsætte nærmere regler om opgørelse af indtægter og omkostninger,fx nærmere regler for afskrivning og forrentning af anlægskapital.Det følger af lovforslaget, at omkostninger inkluderer driftsudgifter, der skal foreståsom udgifter til den direkte drift af offentlige parkeringspladser og -anlæg, fx drifts-udgifter til parkeringsautomater, administrative udgifter forbundet med parkerings-ordningen mv. Det må således vurderes, at de af KL nævnte driftsudgifter er omfat-tet af lovforslaget definition af driftsudgifter.Revision og fordelingsnøgleKLogKKfinder, at de foreslåede regler for revision af parkeringsøkonomien ogindberetning af fordelingsnøgle vil medføre en ikke ubetydelig administrativ byrdefor landets kommuner, og at kommunerne bør kompenseres for denne udgift.Indenrigs- og Sundhedsministeriets bemærkningerFor kommunernes under ét vil udgifter forbundet med revision være af en ubetyde-lig størrelse. Ifølge kommunernes regnskabsoplysninger for 2009 er det 21 kom-muner, der har indtægter fra betalingsparkering, og hvor en egentlig revision vilvære relevant.Til brug for den opgørelse af modregningen skal der indberettes og revideres regn-skabsoplysninger om kommunens bruttodriftsindtægter og kommunens bruttoom-kostninger, hvilket må siges at være et begrænset antal oplysninger.

For de kommuner, der har indtægter fra betalingsparkering i 2007 bemærkes det,at oplysninger herom blot skal indberettes én gang. Desuden formodes det, at defleste kommuner har disse oplysninger præsent, idet en række kommuner tidligerehar indberettet foreløbige oplysninger herom som led i Finansieringsudvalgetsarbejde om betalingsparkering i 2009. Hvis kommunen ikke kan dokumentere op-lysninger herom, vil beløbet blive fastsat til nul.Hvis kommunen har afholdt og kan dokumentere oplysninger om udgifter til husle-je, afskrivning og forrentning vedrørende parkeringsanlæg efter 2007 vil det være ikommunens egen interesse at indberette dette beløb, idet det vil reducere kommu-nens modregning. Hvis kommunen ikke kan dokumentere oplysninger herom, vilbeløbet blive fastsat til nul.Mht. fordelingsnøglen er der ikke krav om, at denne skal indberettes til ministeriet,men kommunen skal kunne dokumentere fordelingen som led i revisionen af kom-munens oplysninger.Byrdefordelingsmæssige konsekvenserKKfinder, at lovforslaget har væsentlig negative konsekvenser for kommunensøkonomi, hvorfor den byrdemæssige fordeling mellem kommunerne bør indgå igrundlaget for den overordnede beregning af tilskud og udligning, der skal træde ikraft i 2013.Indenrigs- og Sundhedsministeriets bemærkningerMinisteriet deler ikke KK’s opfattelse af, at lovforslaget har væsentlige negativekonsekvenser for KK i forhold til øvrige kommuner, idet KK som nævnt er tilgodesetrelativt set via et højt fradrag som følge af kommunens høje indtægter i 2007. Her-ved kan KK fastholde betydelige indtægter fra betalingsparkering fremadrettet.Det har aldrig været hensigten med kommuners adgang til at opkræve betaling forparkering, at kommuner skulle kunne realisere høje indtægter herved, og derforvurderes der ikke at være belæg for at lade eventuelle økonomiske konsekvenseraf lovforslaget indgå i grundlaget for beregning af tilskud og udligning.Vejdirektoratets bemærkningerVD nævner i høringssvaret, at VD ikke er bekendt med sager, hvor en vejbestyrel-se har begrundet en afgift eller forhøjelse af afgift alene med en henvisning til dekommunale budgetter.VD nævner videre, at det er VD’s opfattelse, at der er - og fremover vil være - etbehov for at kunne regulere færdslen specielt i de bytætte områder ved hjælpe afbl.a. parkeringsafgifter.Indenrigs- og Sundhedsministeriets bemærkningerDet skal hertil bemærkes at forslagets sigte er at sikre, at der ikke fremadrettet erstigninger i de kommunale parkeringsindtægter, som kan tilskrives fiskale hensyn.Ministeriet er enigt med VD i, at der fremover vil være behov for at regulere færds-len ved hjælp af bl.a. betalingsparkering. Og med lovforslaget ændres der ikke påkommunernes mulighed for fortsat at opkræve betaling for parkering, herunder aftrafikale hensyn.