J.nr. 2010-0018919, Høring over udkast til forslag til lov om ændring af lov om aktiv

socialpolitik, lov om arbejdsløshedsforsikring, integrationsloven og forskellige

andre love (Skærpet kontrol med udbetaling af offentlige forsørgelsesydelser m.v.

L187)

Ved e-mail af 21. februar 2011 har Pensionsstyrelsen anmodet om senest den 4. marts2011 at modtage Institut for Menneskerettigheders eventuelle bemærkninger til oven-nævnte lovudkast.Instituttet har efterfølgende af Pensionsstyrelsen modtaget det ændrede lovforslag, somblev fremsat onsdag den 6. april 2011. Instituttets bemærkninger til lovforslaget (L 187)følger nedenfor.Den korte høringsfrist var umulig at overholde, men derudover beklagede instituttet vedbrev af 24. marts 2011, at det på grund af principielle overvejelser ikke kunne nå at afgiveet høringssvar inden lovforslagets fremsættelse i Folketinget. Instituttet anførte, atbemærkninger ville fremkomme inden førstebehandlingen i Folketinget, hvilket ikke harværet muligt, idet lovforslaget blev førstebehandlet 12. april 2011.Lovforslaget har givet anledning til navnlig følgende principielle overvejelser:Pensionsstyrelsens hjemmel til at foretage de hidtidige kontrolaktioner ses ikkeoverbevisende beskrevet i lovforslaget, og instituttet stiller sig derfor tvivlendeover for, om Pensionsstyrelsens hidtidige kontrolaktioner har været lovlige.Lovforslaget indfører administrative sanktioner og dertil hørende administrativefterforskning i stedet for strafferetligt ansvar med dertil hørende strafferetlig

efterforskning og strafferetlige retssikkerhedsgarantier: Pensionsstyrelsen fårhjemmel til – som led i kontrolaktionerne - at gennemføre tvangsindgreb uden atfølge de retssikkerhedsgarantier, der normalt kræves fulgt. Det kan ske uden omde strafferetlige retssikkerhedsgarantier, fordi Pensionsstyrelsen – i vidt omfang -kan foretage tvangsindgrebene uden nogen konkret mistanke om, at borgerenhar begået noget strafbart. Lovforslaget afdækker derfor et paradoks:Hvis Pensionsstyrelsens magt var mere begrænset, ville tvangsindgrebalene kunne anvendes, såfremt der var en konkret mistanke rettet moden borger. Når der er en konkret mistanke, så kommer de almindeligeretssikkerhedsgarantier i spil. Men det undgår man ved som i lovforslagetat udvide de magtbeføjelser, som retsgarantierne skulle begrænse.oNår Pensionsstyrelsens magt efter lovforslaget bliver udvidet, viltvangsindgreb kunne anvendes, uanset om der er en konkret mistankerettet mod en borger. Og når der ikke er nogen konkret mistanke, såkommer de almindelige retssikkerhedsgarantier ikke i spil. Det er medandre ord meget lettere for staten at give sig selv så bredemagtbeføjelser, at de almindelige retssikkerhedsgarantier slet ikke bliveraktuelle.Lovforslaget rejser dermed vanskelige og principielle retssikkerhedsmæssige spørgsmålat væsentlig betydning for borgernes stilling over for statsmagten: Bør staten undgåretssikkerhedsgarantiernes virkefelt ved at udvide magtbeføjelserne i et sådant omfang,at retssikkerhedsgarantierne ikke gælder, fordi garantierne hviler på en forudsætning om,at tvangsindgreb kun vil blive anvendt, hvis der er en konkret mistanke over for enkonkret borger?Vi har på Institut for Menneskerettigheder brudt vores hoveder i et forsøg på at optegnedet politiske valg, som Folketinget er stillet over for ved behandlingen af lovforslaget.Menneskeretten giver ingen klare svar på det optegnede dilemma.Vi står til rådighed for Folketinget i den kommende debat af lovforslaget.

1. Indledning

Instituttets høringssvar indeholder ikke en gennemgang af alle lovforslagets elementer,men er begrænset til særligt at vedrøre den menneskeretlige beskyttelse af privatlivetsfred, herunder navnlig privatlivs- og persondatabeskyttelse, i relation til enkelte af destillede forslag, jf. nedenfor.Først behandles kontrolaktioner i lufthavne (afsnit 2) og dernæst indhentelse afoplysninger fra pengeinstitutter (afsnit 3) og indhentelse af oplysninger fra tidligereopholdskommune (afsnit 4). En oversigt over den menneskeretlige beskyttelse ervedhæftet i et bilag 1.

2. Kontrolaktioner i lufthavne m.v.

For at kontrollere om borgerne opholder sig i Danmark, når det er en forudsætning for atkunne modtage en offentlig ydelse, foreslås det, at Pensionsstyrelsen skal have adgangtil at udføre kontrolaktioner over for borgere i lufthavne og andre afgrænsede offentligesteder, jf. herved den foreslåede bestemmelse i § 91 b i lov om arbejdsløshedsforsikringm.v., jf. lovforslagets § 2, nr. 26. Kontrollen indeholder flere elementer, der må behandleshver for sig.OplysningspligtFor det første pålægges borgerne en oplysningspligt over for Pensionsstyrelsen, som ermere vidtgående end oplysningspligten over for politiet, da borgerne efter retsplejelovenkun skal oplyse navn, adresse og fødselsdag til politiet. Pensionsstyrelsen gives såledesbemyndigelse til på visse offentlige steder vilkårligt at kontrollere personer, således atden, der kontrolleres, efter anmodning skal oplyse og dokumentere navn, adresse ogCPR-nummer.Indgreb i personoplysningerFor det andet får Pensionsstyrelsen – samtidig med den vilkårlige kontrol - adgang til vedopslag i indkomstregistret at kontrollere, om borgeren modtager nærmere bestemtesociale ydelser. Det betyder med andre ord, at oplysningerne i indkomstregistretvideregives fra én offentlig myndighed til en anden (Pensionsstyrelsen), uden at derforetages nogen vurdering af behovet for at udlevere oplysningerne. Den elektroniskedatabehandling i den offentlige sektor giver mulighed for omfattende kontrol medpersonoplysninger. Den mulighed vil man bruge samtidig med, at man vil sætte dennormale kontrol ud af kraft.Tvangsindgreb i dokumenterFor det tredje, hvis Pensionsstyrelsen på denne baggrund får en formodning om misbrugaf sociale ydelser, kan styrelsen foretage et tvangsindgreb i form af at sikre sig kopi af

den pågældendes pas og rejsepapirer med henblik på videregivelse heraf tilopholdskommunen. Dette er et tvangsindgreb normalt omfattet af retssikkerhedsloven omtvangsingreb.

2.1 Hidtidig praksis

Hidtil har SKAT og politi i lufthavnene indberettet oplysninger (CPR-numre og paskopi) tilPensionsstyrelsen/opholdskommunerne, hvis de ansatte har fået en formodning om, aten borger uberettiget har modtaget arbejdsløshedsdagpenge, kontanthjælp m.v. underophold i udlandet. Det er ikke i lovforslaget nærmere beskrevet, hvordan denne praksishar udmøntet sig. Siden sommeren 2010 er der foretaget såkaldte ”fremrykkedeundersøgelser”, hvor Pensionsstyrelsens kontrol er foregået i lufthavnen (formentligKastrup Lufthavn), se nærmere lovforslagets bemærkningerne side 24.Det bemærkes i den forbindelse, at indgreb i privatlivet, herunder personlige oplysninger,kræver lovhjemmel. Hidtil har bestemmelsen i lovens § 90 b givet ”Arbejdsdirektoratet”hjemmel til at indhente de nødvendige oplysninger i indkomstregistret. Hjemlen skalfremover tilfalde ”Pensionsstyrelsen og Arbejdsskadestyrelsen” som følge af omlægnin-gen den 1. januar 2011.Instituttet finder, at det bør belyses, præcis hvilken lovbestemmelse der har givetPensionsstyrelsen hjemmel til at indhente oplysninger i indkomstregisteret.Det fremgår endvidere af lovforslagets bemærkninger (s. 17), at resultater af de hidtidigefremrykkede undersøgelser i lufthavne har vist, at der på udvalgte fly var mellem 5 pct. og10 pct. af passagererne med bopæl i Danmark, der uretmæssigt havde modtagetoffentlige ydelser under ophold i udlandet.Instituttet finder, at det videre bør oplyses, hvor mange undersøgelser der harværet foretaget, hvilke ”udvalgte fly” der har været kontrolleret, hvilke nærmeremistankekrav der har været anvendt ved udvælgelse af ruter, fly og kontrolleredepassagerer, og hvilke resultater kontrol af ”ikke-udvalgte fly” har givet eller måtteantages at ville give.Det er væsentligt for en bedømmelse af forslagets proportionalitet, at eksisterende videnomkontrollernespositiveognegativevirkningerkendes.Omkostningernetilkontrolaktioner i lufthavne er skønnet til 2 mio. kr. årligt (s. 23, afsnit 3.7), men andrevirkninger ses ikke anslået. Det fremgår dog af de almindelige bemærkninger (side 23afsnit 3.6), at ”Omfanget af uberettiget udbetaling på dette område [kontrol medudbetaling af ydelser] må antages at være begrænset, hvorfor de økonomiskekonsekvenser af forslaget skønnes at være ubetydelige.”.

2.2 Oplysningspligt over for Pensionsstyrelsen

Der er i forbindelse med den foreslåede ordning ikke fastsat særlige kriterier/-mistankekrav for udvælgelsen af personer til kontrol. Det følger af lovforslagetsbemærkninger (side 17), at der er tale om stikprøvekontrol, hvor både det valgtetidspunkt, sted og kontrollerede er tilfældigt.Personer udvælges – udover at de skal befinde sig i nærheden af en form fortransportmiddel, der nyligt har krydset en grænse – alene ud fra, at de er i denaldersgruppe, der kan modtage arbejdsløshedsdagpenge, kontanthjælp m.v. (sebemærkningerne side 30). Der er således lagt op til en meget generel og vidtgåendeadgang til kontrol. Desuden opstår der risiko for ulovlig profilering ved udvælgelsen afkontrolpersoner, jf. herved menneskerettens diskriminationsforbud.1

kontrolbeføjelserne, da kontrollen ikke blot fører til en ved grænsepassagenaturlig gennemgang af bagage og rejsedokumentation, men indebærer enoplysningspligt over for Pensionsstyrelsen - og en dertil knyttet indhentelse afpersonoplysninger i indkomstregisteret samt mulighed for et tvangsindgreb i format undersøgelse af pas og rejsedokumenter.

2.3 Indgreb i personoplysninger

Den foreslåede kontrolordning, hvorefter Pensionsstyrelsen uden noget konkretmistankegrundlag kontrollerer borgernes økonomiske og dermed sociale samt personligeforhold i indkomstregistret, udgør indgreb i de pågældende personers privatliv sombeskyttet i blandt andet Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) artikel

8. Dette gælder uanset, om anvendelsen af personoplysningerne er til gene for personenbag oplysningerne, jf. hervedAmann mod Schweiz,EMD’s dom af 16. februar 2000.Pensionsstyrelsens elektroniske anvendelse af persondataoplysninger i indkomstregistreter samtidig omfattet af beskyttelsen i blandt andet Europarådets Konvention ombeskyttelse af det enkelte menneske i forbindelse med elektronisk databehandling afpersonoplysninger samt EU’s databeskyttelsesdirektiv (95/46/EF). De to instrumenterfastsætter udtrykkelige krav til databeskyttelsesmæssige garantier for den berørte borger.Der henvises til den generelle beskrivelse af den menneskeretlige beskyttelse i bilag 1 tildette høringssvar.2.3.1 LovhjemmelDet fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, at opslag i indkomstregisteret skalforetages af Pensionsstyrelsen, jf. nærmere afsnit 2.1 ovenfor om hidtidig praksis.2.3.2 ProportionalitetIndgrebet skal endvidere være begrundet i et anerkendelsesværdigt hensyn samt nød-vendigt, herunder proportionalt, jf. herved EMRK artikel 8, stk. 2.Formålet med den foreslåede kontrolordning er forebyggelse og bekæmpelse af misbrugaf sociale ydelser, hvilket må anses for et anerkendelsesværdigt – dvs. sagligt og legitimt– formål i overenstemmelse med EMRK artikel 8, stk. 2.Spørgsmålet er herefter, om kontrolordningen kan anses for nødvendig, herunderproportional i forhold til dette formål. Det er i den forbindelse blandt andet relevant at sepå, hvilken type af oplysninger myndigheden anvender som led i kontrollen, i hvilketomfang der er adgang til at anvende de pågældende oplysninger, om der er kontrol medanvendelsen af oplysningerne, ligesom det er af betydning, i hvilken grad adgangen til atanvende de pågældende oplysninger er egnet til at nå formålet om at forebygge ogbekæmpe misbrug af sociale ydelser.Det må efter instituttets opfattelse lægges til grund, at der kan være tale om behandlingaf ikke alene almindelige ikke-følsomme personoplysninger men tillige følsommmepersonoplysninger, idet der ved opslag i indkomstregistret kan udledes oplysninger omden pågældende persons sociale forhold, herunder sociale problemer.Det fremgår som nævnt af lovforslagets bemærkninger (s. 17), at resultater af de hidtidigefremrykkede undersøgelser i lufthavne har vist, at der på udvalgte fly var mellem 5 pct. og10 pct. af passagererne med bopæl i Danmark, der uretmæssigt havde modtagetoffentlige ydelser under ophold i udlandet.

Det må på den baggrund formodes, at den foreslåede ordning vil føre til kontrol af et stortantal mennesker og derved behandling af store mængder persondata, hvoraf alene enlille andel vil være relevant med hensyn til bekæmpelse af misbrug af sociale ydelser.Ordningen kan således medføre uretmæssig mistænkeliggørelse af et stort antaluskyldige mennesker, som ikke kan foretage en rejse uden at risikere ubegrundet at bliveudsat for indgreb i privatlivets fred.Det fremgår af lovforslaget, at Pensionsstyrelsen til de kontrollerede vil udlevere skriftligtmateriale med generel information om tid og sted for tilsynet, om retten til at lade sigrepræsentere eller bistå af andre, om formålet med tilsynet samt om det faktiske ogretlige grundlag for kontrollen. Der udarbejdes endvidere for hvert tilsyn en logbog efteren fast skabelon, der indeholder oplysninger om indgrebets formål, tidspunktet forgennemførelsen, tilstedeværende og evt. andre relevante oplysninger. Pensionsstyrelsenvil desuden udarbejde en sikkerhedsinstruks i overensstemmelse med persondatalovens§ 41, stk. 3.Det vil efter instituttets opfattelse være stort set umuligt at klage over udtagelse til kontrol,da den kan foretages vilkårligt og uden nogen retlig begrænsning. Det fremgår såledesheller ikke af lovforslaget, om og i givet fald hvorledes en borger kan klage overPensionsstyrelsens kontrol af den pågældende via opslag i indkomstregistret, eller omder i øvrigt føres kontrol med Pensionsstyrelsen i den forbindelse.Det fremgår af Pensionsstyrelsens høringsnotat af 7. april 2011 vedrørende lovforslaget,at det ikke vil være realistisk at forvente, at de øgede tilsyn vil afsløre alle personer, deruberettiget modtager sociale ydelser under ophold i udlandet, da omfanget af tilsynetstadigt er meget lavt i forhold til det samlede antal personer, der rejser til og fra udlandet.Forslaget skønnes derimod at have en præventiv effekt på antallet af personer, deruberettiget modtager sociale ydelser under ophold i udlandet.Det er svært på forhånd at vurdere den præventive effekt af den foreslåedekontrolordning. Det er derfor uvist, i hvilken grad Pensionsstyrelsens adgang til atudvælge personer til kontrol via indkomstregistret er egnet til at nå formålet om atbekæmpe misbrug af sociale ydelser. Hvis kontrollerne alene medfører bekæmpelse afmisbrug af sociale ydelser i mindre omfang, vil dette forhold tillige tale imod, atproportionalitetskravet kan anses for opfyldt. Hvis kontrollerne omvendt medfører etbetydeligt fald i misbrug af sociale ydelser, vil dette tale for, at proportionalitetskravet eropfyldt.

Endelig bør det holdes for øje, at staten i forbindelse med vurderingen af, om et indgreber proportionalt, har en vis skønsmargin. Størrelsen af denne skønsmargin afhængerblandt andet af karakteren af de rettigheder og aktiviteter, der gøres indgreb i, indgrebetsintensitet, karakteren af de formål, der søges varetaget med indgrebet, samt om der ertale om et område, hvor der er en vis ensartethed i retstilstanden mellem staterne.Det er instituttets opfattelse, at det på baggrund af en samlet vurdering afvirkningerneafdenforeslåedeordningmåansesforusikkert,omproportionalitetskravet er opfyldt. Som tidligere anført i afsnittet om hidtidigpraksis savnes relevante oplysninger om positive og negative virkninger.Instituttet anbefaler, at der med henblik på at sikre proportionalitet ikontrolordningen fastsættes objektive og saglige kriterier for udvælgelsen afpersoner til kontrol, således at enkeltpersoner, der kan udtages til kontrol, søgesafgrænset og baseret på konkrete data og erfaringer fra hidtidige kontroller.Instituttet anbefaler endvidere, at der fastsættes udtrykkelige regler omklageadgang/kontrol i forbindelse med Pensionsstyrelsens kontroller, hvilket selvsagt forudsætter en blot minimal regulering af Pensionsstyrelsens magtInstituttet anbefaler desuden, at anvendelsen af kontrolaktioner løbendeovervåges, herunder ved at beskrive omfanget af kontrolaktioner og resultaterneheraf, således at også antallet at resultatløse og dermed konkret ubegrundedekontrolaktioner kan opgøres. Herved kan der også ske registrering med henblikpå at forebygge ulovlig profilering, jf herved menneskerettens diskriminationsfor-bud.Instituttet skal endvidere bemærke, at det ikke fremgår af lovforslaget, hvorledesPensionsstyrelsen skal forholde sig, hvis en person, der er udvalgt til kontrol, ikke viloplyse navn, adresse og CPR-nummer.Instituttet finder, at det bør fremgå af loven, hvorledes Pensionsstyrelsen skalforholde sig, såfremt en person, der er udvalgt til kontrol, ikke vil oplyse navn,adresse og CPR-nummer.

2.4 Tvangsindgreb i dokumenter

Hvis kontrol af en udvalgt person via indkomstregistret viser, at der kan være tale om, atpersonen med urette har modtaget arbejdsløshedsdagpenge, kontanthjælp m.v., kanPensionsstyrelsen sikre sig kopi af den pågældendes pas og rejsepapirer.

Det fremgår imidlertid af lovforslagets bemærkninger (side 18), at der i denne situation vilvære tale om et tvangsindgreb efter § 1, stk. 1, nr. 2, i retssikkerhedsloven (vedrørendetvangsindgreb), idet loven omfatter undersøgelse eller beslaglæggelse af breve og andrepapirer. Det fremgår endvidere, at såfremt der i forbindelse med tilsynet opstår konkretmistanke mod en bestemt person om en strafbar lovovertrædelse, skal retssikkerheds-lovens §§ 9 og 10 (om tvangsindgreb og oplysningspligt) iagttages.Det følger af § 9, stk. 1, i den nævnte lov, at hvis en enkeltperson eller juridisk personmed rimelig grund mistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse, kantvangsindgreb over for den mistænkte med henblik på at tilvejebringe oplysninger om deteller de forhold, som mistanken omfatter, alene gennemføres efter reglerne iretsplejeloven om strafferetsplejen. Det gælder dog ikke, hvis tvangsindgrebetgennemføres med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen afandre spørgsmål end fastsættelse af straf, jf. § 9, stk. 2.Efter instituttets opfattelse vil der i praksis forekommer tilfælde, hvor det står klart forPensionsstyrelsens medarbejdere, at en person har overtrådt reglerne. Det vil navnligvære tilfældet, hvor den kontrollerede indrømmer dette eller har åbenlys dårligsamvittighed. I så fald må man konstatere, at der er grundlag for en konkret mistankeover for den kontrollerede, hvorefter retssikkerhedslovens regler skal følges.Det er ikke let af afgrænse de situationer over for hinanden. Hensynet til retssikkerhedentaler for, at retssikkerhedslovens regler i alle tilfælde følges ved foretagelse aftvangsindgreb. Hvis man ikke følger reglerne i alle tilfælde, hvordan vil man så sikre sig atlovens regler følges i de enkelttilfælde, hvor der rent faktisk opstår en konkret mistanke?Instituttet anbefaler, at der med henblik på at sikre tilstrækkelige og effektiveretssikkerhedsgarantier for den enkelte borger udtrykkeligt fastsættes nærmereregler for, hvornår Pensionsstyrelsen i forbindelse med sikring af kopi af pas ogrejsedokumentation skal følge retssikkerhedslovens regler.Instituttet anbefaler endvidere, at det sikres, at den kontrollerede person oplysesom sine rettigheder, herunder særligt det forhold, at den pågældendeefterfølgende risikerer at blive tiltalt for socialt bedrageri, såfremt der findesgrundlag herfor.Instituttet finder, at det bør fremgå af lovforslaget, hvorledes Pensionsstyrelsenskal forholde sig, såfremt en person, der er udvalgt til kontrol, ikke vil medvirkeved foretagelse af tvangsindgreb i form af undersøgelser af dokumenter.

3. Indhentelse af oplysninger fra pengeinstitutter

De udvidede magtbeføjelser har til formål, at Pensionsstyrelsen skal kunne kontrollerefejludbetalinger, som det er meget vanskeligt at opdage og dokumentere i dag. Kontrollenaf borgerne bliver dermed så effektiv som muligt.Det foreslås, at Pensionsstyrelsen – uden a-kassemedlemmets samtykke – kan indhenteoplysninger fra pengeinstitutter om kontoudtræk eller -indsættelser foretaget i udlandet tilkontrol af eventuel fejludbetaling af dagpenge mv. Oplysningerne kan indhentes, når derer en ”begrundet formodning” for, at et a-kassemedlem i forbindelse med etudlandsophold uberettiget har modtaget dagpenge eller efterløn fra arbejdsløs-hedskassen, og oplysninger om udlandsopholdet ikke kan indhentes på anden måde. Derhenvises til forslagets § 2, nr. 21. Oplysningerne vil blive videregivet til arbejdsløsheds-kassen.Pensionsstyrelsens kontrol foretages på baggrund af andre oplysninger, der tyder på, atmedlemmet ikke har oplyst om ophold uden for Danmark, eller at medlemmet ikke haroplyst om indtægt fra udlandet. Disse oplysninger kan fx være fra en lufthavnskontrol, fraanonyme anmeldelser samt fra avisartikler.

3.1 Samtykke

Det vil altid være en forudsætning for at indhente oplysninger fra pengeinstitutter, atarbejdsløshedskassen har rettet henvendelse til a-kassemedlemmet med henblik på at fåoplysninger om udlandsopholdet (se bemærkningerne side 15). Pensionsstyrelsen skaldog ikke forsøge at indhente forudgående samtykke fra a-kassemedlemmet eller bededen pågældende om at indhente oplysningerne selv, da oplysningspligten over forarbejdsløshedskassen ikke er overholdt (side 16).Det er imidlertid et grundlæggende princip i persondatabeskyttelsen, at der somudgangspunkt bør forsøges indhentet samtykke til indsamling mv. af personoplysningerfra den person, som oplysningerne vedrører. Pensionsstyrelsen bør derfor have pligt til atforsøge at indhente forudgående samtykke fra a-kassemedlemmet.Der vil altid være den risiko, at en borger ikke vil give et samtykke til statens indgreb iprivatlivs- og persondatabeskyttelsen, men i stedet for at fjerne retsbeskyttelsen burdeden bevares i form at et almindeligt krav om, at staten skal have en god grund til atforetage indgreb i hvert enkelt tilfælde. Lovforslaget medvirker med andre ord til denlangsomme nedbrydning af borgernes beskyttelse over for statsmagten. Det er svært atforstå, at det skulle være særlig vanskeligt – når man alligevel skriver til a-kassemedlemmet – samtidig at bede om samtykke, hvis oplysningerne ikke meddeles.

Det kunne jo også være, at borgerne vil meddele oplysningerne, hvis de ved, atoplysningerne alligevel bliver indhentet, hvis de ikke selv meddeler oplysningerne.Instituttet foreslår, at der i lovforslaget indsættes følgende ”Pensionsstyrelsenskal forud for, at der indhentes oplysninger fra et pengeinstitut om et a-kassemedlems kontohævninger eller -indsættelser foretaget i udlandet, forsøgeat indhente a-kassemedlemmets samtykke hertil.”.

3.2 Tvangsindgreb

Forslaget indeholder et indgreb over for tredjemand (bankinstitutter) i form af pålæg omudlevering af nærmere angivne oplysninger om indsættelser og udtræk fra bankkontiuden personens samtykke. Et sådant indgreb har hidtil alene været muliggjort iforbindelse med en egentlig politimæssig efterforskning, hvor der gælder særligeretssikkerhedsgarantier for de personer, som udsættes for indgreb.Det er nu præciseret i bemærkningerne (side 30), at den foreslåede adgang til atindhenteoplysningerfrapengeinstitutterskalskeindenforrammerneafretssikkerhedsloven vedrørende tvangsindgreb, herunder § 10, stk. 2. Pensionsstyrelsenmå derfor kun indhente oplysninger fra pengeinstitutter til brug for behandlingen afsagens ikke-strafferetlige spørgsmål. Herudover må styrelsen ikke have som sit formål atfremskaffe oplysninger til brug for eventuel strafferetlig forfølgning af de pågældendeforhold.Efter retssikkerhedslovens § 10 skal der foreligge en ”konkret mistanke”, før tredjemandkan pålægges oplysningspligt, men efter lovforslaget kan oplysningspligt pålægges, blotder eksisterer en ”begrundet formodning”. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis et medlemtræffes ved en lufthavnskontrol, og medlemmet ikke ses at have oplyst kassen om situdlandsophold, på baggrund af avisartikler eller anonyme anmeldelser. Der er såledestale om et ganske vagt begrundet mistankekrav.Instituttet anbefaler, at lovgivningen harmoniseres, således at pengeinstitutternekun pålægges oplysningspligt, hvis der foreligger en konkret mistanke over for enborger.Det er instituttets opfattelse, at der med forslaget tillægges myndighederne en vidbeføjelse, som også kan anvendes i efterforskningsmæssigt øjemed, ligesom der – somfølge af den vide beføjelse - kan opstå afgrænsningsmæssige problemer i forhold til enstrafferetlig efterforskning.

Instituttet skal understrege, at der kun må indhentes oplysninger, som konkret ernødvendige til brug for dokumentation af, at medlemmet har haft ophold i udlandet, og atden berørte person skal underrettes om indhentelsen. Det bemærkes, at efter instituttetsopfattelse skal der ske underretning efter retssikkerhedslovens § 5, hvilket betyder, at 14-dages-fristen skal iagttages.Uanset de nu foretagne præciseringer i forhold til retssikkerhedsloven vedrørendetvangsindgrebs bestemmelser, herunder §§ 9 og 10, stk. 2, må der forventes at opståvanskelige afgrænsningsproblemer i forhold til anvendelsen af egentlige politimæssigeefterforskningsskridt i form af beslaglæggelse og edition i straffeprocesretligt regi.

4. Indhentelse af oplysninger fra tidligere opholdskommune

Det foreslås, at den kommune, som en kontant- eller starthjælpsansøger opholder sig i,fremover uden forudgående samtykke fra den pågældende ansøger skal kunne indhenteoplysninger fra ansøgerens tidligere opholdskommune om afgørelser om sanktioner, jf.§§ 36-43 i lov om aktiv socialpolitik, ”hvis oplysningerne herom er nødvendige foropholdskommunens behandling af sagen”. Opholdskommunen skal forsøge at fåsamtykke til at indhente oplysningerne. Hvis opholdskommunen indhenter oplysninger fraen tidligere opholdskommune, skal opholdskommunen sikre, at oplysningspligten ipersondatalovens § 29 overholdes.Med det nuværende udkast til lovforslag og bemærkningerne er det understreget, at derskal anvendes et nødvendighedskriterium i forhold til indsamling, registrering mv. af depersonoplysninger, som ønskes indhentet. Der henvises herved til lovforslagets § 1, nr. 8.Samme (udtrykkelige) hjemmel foreslås indsat i integrationslovens § 50, stk. 7, se hervedlovforslagets § 7, nr. 7.Videregivelse af personoplysninger til en anden myndighed udgør et indgreb i denberørtes ret til et privatliv, jf. herved blandt andet EMRK artikel 8, EuroparådetsKonvention om beskyttelse af det enkelte menneske i forbindelse med elektroniskdatabehandling af personoplysninger samt EU’s databeskyttelsesdirektiv (95/46/EF) af24. oktober 1995, som er gennemført ved persondataloven.De oplysninger, som foreslås indhentet/videregivet, er personfølsomme oplysninger, jf.herved reguleringen i persondatalovens § 8, stk. 3. Efter denne bestemmelse kansådanne oplysninger ikke indhentes, og det er nødvendigt at etablere særskiltlovhjemmel, som indeholder en dårligeregældende efter persondataloven.retsstilling for den registrerede end den

Instituttet har noteret sig, at lovforslaget ifølge bemærkningerne kun skønnes at haveubetydelige økonomiske konsekvenser, da kommunerne allerede i dag skal videregiveoplysninger om sanktioner til den nye opholdskommune, hvis borgeren giver samtykke tildette.Såfremt der ønskes etableret adgang til at indhente denne form for oplysninger fra entidligere opholdskommune, bør det i højere grad understreges i lovteksten, atoplysningerneprimærtskalsøgesindhenteteftersamtykke.Detfremgårafbemærkningerne (side 11), at udvekslingen af oplysninger også konkret skal væreproportional. Det er instituttets opfattelse, at også dette krav bør fremgå direkte aflovteksten.Det er instituttets opfattelse, at lovforslaget bør præciseres, således at dettydeliggøres, at oplysningerne primært bør søges indhentet efter samtykke fraansøger. Samtidigt bør det understreges, at der konkret skal foretages envurderingaf,omoplysningerneernødvendigetilopfyldelseafproportionalitetskravet.

Retten til respekt for privatlivet beskyttet i artikel 8, stk. 1, er ikke absolut. Efter artikel 8,stk. 2, kan der lovligt gøres indgreb i retten, hvis der er lovhjemmel hertil, og indgrebet erbegrundet i et anerkendelsesværdigt hensyn samt nødvendigt, herunder proportionalt.At indgrebet skal have lovhjemmel indebærer et krav om, at de nationale regler, somudgør hjemmelsgrundlaget, skal være så tilstrækkeligt klare og præcise, at retstilstandenbliver forudsigelig, se bl.a. retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol(EMD). Det kræves, at muligheden for indgreb er reguleret i faste retlige rammer, og atder er klare begrænsninger i de beføjelser, som er tillagt myndighederne .Med hensyn til kravet om anerkendelsesværdigt formål er der i EMRK artikel 8, stk. 2,tale om en udtømmende opregning af legitime formål, der som udgangspunkt skalfortolkes indskrænkende. De opregnede formål er dog formuleret så bredt, at de ipraksis vil kunne dække de fleste tilfælde, hvor en stat kan have behov for at foretageindgreb i beskyttede rettigheder.Kravet om at et indgreb skal være ”nødvendigt i et demokratisk samfund” i artikel 8, stk.2, indeholder efter EMD’s fortolkning et krav om, at indgrebet skal kunne begrundes ”i et43

proportionalt i forhold til det forfulgte anerkendelsesværdige formål og kunneunderbygges på en overbevisende måde. EMD vil ved vurderingen heraf blandt andettillægge det betydning, hvilke rettigheder, der gøres indgreb i, hvad rettigheden betyderfor individet samt hvilket formål, som søges varetaget ved indgrebet. Indgrebet skalendvidere begrundes i nogle objektive kriterier, se herved blandt andet EMDGillan ogQuinton mod UK,, som omhandlede det engelske politis brug af visitationzoner.Domstolen lagde blandt andet vægt på, at det var særdeles vanskeligt at påklage en sagom en eventuel uretmæssig visitering, idet politiet ikke behøvede at begrunde envisitering i noget konkret mistankekrav, hvorfor det måtte anses for vanskeligt – for ikke atsige umuligt – at bevise misbrug eller vilkårlig magtanvendelse fra politiets side, jf. § 86.Der blev statueret krænkelse af artikel 8, mens domstolen ikke fandt det nødvendigt atundersøge øvrige EMRK-krænkelser.Med hensyn til prøvelse af indgreb i privatlivets fred følger det endvidere af EMRK artikel13, at enhver, der har fået krænket en rettighed, som er beskyttet af EMRK, skal haveadgang til effektive retsmidler. Herved sikres der borgeren adgang til en uafhængig ogupartisk prøvelse af et indgrebs lovlighed.

Europarådets Databeskyttelseskonvention

Ved siden af beskyttelsen af privatlivets fred i EMRK har Europarådets Konvention ombeskyttelse af det enkelte menneske i forbindelse med elektronisk databehandling afpersonoplysninger (1981) endvidere til formål at sikre særligt retten til privatlivets fred iforbindelsemedelektroniskdatabehandlingafpersonoplysninger,jf.hervedkonventionens artikel 1.Det fremgår af konventionens artikel 5, at personoplysninger som behandles elektroniskskal a) indsamles og behandles rimeligt og lovligt, b) lagres til nærmere bestemte oglovlige formål og må ikke anvendes på en måde, som er uforenelig med disse formål, c)være relevante og tilstrækkelige og ikke omfatte mere end, hvad der kræves tilopfyldelsen af de formål, de er lagret til, d) være nøjagtige og om nødvendigt føres ajour,og e) opbevares i en form, som ikke muliggør identifikation af de registrerede personerlængere end nødvendigt til det formål, de er lagret til.6

Handyside mod UK,dom af 07.12.1976, der fastlagde den stadigt anvendte standard ”a pressing socialneed”.6Dom af 12.1.2010, hvoraf bl.a fremgik ”In conclusion, the Court considers that the powers of authorisation andconfirmation as well as those of stop and search under sections 44 and 45 of the 2000 Act are neithersufficiently circumscribed nor subject to adequate legal safeguards against abuse. They are not, therefore, “inaccordance with the law” and it follows that there has been a violation of Article 8 of the Convention”, jf. § 87. Seogså §§ 80-85, hvor den meget vide skønsbeføjelse kritiseres.

Endvidere fremgår det af konventionens artikel 8, at enhver skal have mulighed for a) atfå kendskab til tilstedeværelsen af et elektronisk register med personoplysninger og detshovedformål, samt hvem den registeransvarlige er, dennes faste bopæl ellerhovedforretningssted, b) med passende mellemrum og uden unødig forsinkelse elleromkostning at få bekræftet, om der i det elektroniske register er lagret personoplysningervedrørende den pågældende selv, samt til at blive underrettet om disse data i enforståelig form, c) at få rettet, henholdsvis slettet, disse oplysninger, hvis de er blevetbehandlet i strid med de bestemmelser i national lovgivning, der omhandler de i artikel 5og 6 anførte grundlæggende principper, og d) klageadgang, hvis anmodning ombekræftelse, underretning, rettelse eller sletning, som anført i litra b og c ikkeimødekommes.

EU’s databeskyttelsesdirektiv

Også EU’s databeskyttelsesdirektiv (95/46/EF) af 24. oktober 1995 beskytter borgernespersonoplysninger.DatabeskyttelsesdirektivetergennemførtiDanmarkvedpersondataloven (lov nr. 429 af 31. maj 2000). Af persondatalovens § 5, stk. 2 og 3,fremgår blandt andet, at indsamling af oplysninger skal ske til udtrykkeligt angivne ogsaglige formål, at senere behandling ikke må være uforenelig med disse formål, samt atoplysninger, som behandles, skal være relevante og tilstrækkelige og ikke omfatte mere,end hvad der kræves til opfyldelse af de formål, hvortil oplysningerne indsamles.Lovens § 8 regulerer bl.a. de situationer, hvor personfølsomme oplysninger kanudveksles mellem offentlige myndigheder. § 8, stk. 3, er indsat i persondataloven medhenblikpåensærligbeskyttelseafpersonfølsommeoplysninger,nårforvaltningsmyndigheder inden for det sociale område skal videregive sådanneoplysninger, se herved også de almindelige bemærkninger, side 16 n. Samtykker denberørte person i en videregivelse, foreligger der ikke et indgreb i privatlivets fred.