Opfordring til at færdigbehandlingen af L168 udsættesIntegrationsministeren har fremsat et ændringsforslag til L168, som ganske vist vil medføre en lette-re adgang til ægtefællesammenføring for nogle familier, men som berører en væsentlig principielproblemstilling omkring tolkningen af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK)artikel 14, der forbyder forskelsbehandling på basis af f.eks. race, religion eller nationalitet.Ægteskab Uden Grænser mener, at denne problemstilling er så væsentlig, at der bør gennemføres enny høringsrunde, så den kan blive belyst indgående, før lovforslaget sender til 2. og 3. behandling iFolketingssalen. Eller i det mindste bør der gives tilstrækkelig tid til, at relevante høringspartneresom f.eks. Institut for Menneskerettigheder kan komme med deres vurdering af ændringsforslaget,og at Integrationsministeriet kan svare på de synspunkter, der måtte fremkomme.Vi vil derfor opfordre til, at 2. og 3. behandlingen af lovforslaget udsættes, så der bliver tilstrække-lig tid til en grundig bearbejdning af ændringsforslaget. Dette vil samtidig give mulighed for, at enrække andre problemstillinger omkring lovforslagets forhold til Danmarks forpligtelser som med-lem af EU og til EMRK og FN-konventioner også kan nå at blive afklaret. I det følgende vil vi re-degøre nærmere for, hvilke EU-retlige og konventionsmæssige problemer i lovforslaget, som viikke mener er tilstrækkelig afklaret.

EMRK artikel 14 (diskriminationsforbud)

Det fremsatte ændringsforslag om at fritage ægtefæller fra nogle lande fra indvandringsprøven erpotentielt i strid med EMRK artikel 14. Ændringsforslaget kan dog være lovligt, hvis der er entungtvejende grund til den foreslåede forskelsbehandling, og hvis omfanget af forskelsbehandlingener proportional i forhold til det legale mål, man ønsker at forfølge.Ægteskab Uden Grænser vurderer, at en forskelsbehandling på basis af nationalitet med hensyn tilvidensdelen af prøven formentlig ikke vil være i strid med EMRK artikel 14. Det skyldes, at formå-let med vidensdelen er, at ansøgeren skal erhverve sig noget grundviden om det samfund, han ellerhun flytter til, og her kan man godt argumentere for, at dette behov er væsentligt mindre for ansøge-re fra lande, der ligner Danmark.For at være på den sikre side anbefaler vi dog, at det gøres muligt for ansøgere at tage vidensdelenaf prøven på engelsk og evt. andre almindeligt udbredte sprog, således at der ikke kan herske tvivlom, at formålet med vidensprøven alene er det oven for angivne og ikke at vanskeliggøre eller for-hindre ægtefællesammenføring.

Hvad angår sprogdelen af indvandringsprøven finder Ægteskab Uden Grænser det meget tvivlsomt,om det vil være i overensstemmelse med EMRK artikel 14 at stille dette krav til ansøgere med nog-le nationaliteter men ikke andre.Det er obligatorisk for alle, der ægtefællesammenføres efter Udlændingelovens §9, at deltage i etintegrationsprogram, hvor de føres frem til et højere niveau i mundtlig dansk end det, som krævesfor at bestå indvandringsprøven. Indvandringsprøven har således ikke den effekt, at den fører tilbedre danskkundskaber hos de ægtefællesammenførte.Indvandringsprøven har alene den effekt, at den udsætter det tidspunkt, hvor en ægtefælle til enherboende reference kan få en opholdstilladelse, indtil ægtefællen har gennemført en del af den ind-læring i dansk, som han eller hun under alle omstændigheder skal gennemføre for at bevare sin op-holdstilladelse.Samtidig vanskeliggør indvandringsprøven indlæringen af dansk, fordi en ægtefælle uden opholds-tilladelse ikke kan deltage i integrationsprogrammet og højest kan opholde sig i Danmark i 90 dagepr. 6 måneder. Det tidspunkt, hvor en ægtefælle, som skal bestå indvandringsprøven for at få op-holdstilladelse, har nået et givet niveau i dansk, bliver dermed forsinket, hvilket ligeledes forsinkerægtefællens integration i det danske samfund.Ægteskab Uden Grænser kan ikke finde nogen tungtvejende og legale grunde til, at man skal for-sinke det tidspunkt, hvor ægtefæller fra udvalgte lande har lært dansk og får deres opholdstilladelse,og derfor mener vi, at det vil være i strid med EMRK artikel 14 at stille et krav, som alene har disseeffekter, til ægtefæller fra udvalgte lande.Hvis dette er i overensstemmelse med EMRK artikel 14, vil det også være i overensstemmelse medEMRK artikel 14 at sige, at ægtefællesammenføring slet ikke er mulig for udvalgte nationaliteter,fordi mennesker med disse nationaliteter af en eller anden grund anses for at være en belastning forsamfundet alene på grund af deres nationalitet. Ægteskab Uden Grænser tvivler meget på, at DenEuropæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) ville sige god for en sådan praksis.Holland og Tyskland har allerede indført ordninger, som på mange punkter svarer til den, integrati-onsministeren nu foreslår indført i Danmark. Hertil vil vi imidlertid gerne bemærke, at bare fordi enordning er indført i andre lande, så kan man ikke af den grund gå ud fra, at den er i overensstem-melse med EMRK artikel 14. Det sker trods alt ret jævnligt, at stater taber de sager, som bliver an-lagt mod dem ved EMD.Den hollandske og tyske ordning er formentlig aldrig blevet prøvet ved domstolene, da det er enforholdsvis overkommelig opgave at bestå disse landes indvandringsprøver. En borgers motiv til atlægge sag an imod den tyske eller hollandske stat ville derfor alene være en principiel eller politiskinteresse i at få ordningen afskaffet. For alle, som ikke har sådanne motiver, vil det være langtnemmere, hurtigere og billigere at foretage den indlæring i tysk eller hollandsk, som kræves for atbestå prøven.Ægteskab Uden Grænser foreslår, at sprogdelen af indvandringsprøven afskaffes, idet indlæring afdansk allerede er sikret via det obligatoriske integrationsprogram.

Udover ændringsforslaget rummer selve lovforslaget også et andet potentielt problem i forhold tilEMRK artikel 14. I vores høringssvar dokumenterede vi således, at der stilles langt mere vidtgåendekrav ved ægtefællesammenføring efter udlændingelovens §9 end efter udlændingelovens §9c. Og dadanske statsborgere som de eneste ikke har mulighed for selv at få en opholdstilladelse i Danmark,der kan muliggøre ægtefællesammenføring efter §9c, diskrimineres danske statsborgere dermed iforhold til statsborgere fra alle andre lande.Dog gælder dette naturligvis kun for de danske statsborgere, som ville leve op til betingelserne forat få en opholdstilladelse, der kunne give deres ægtefælle familiesammenføring efter §9c. Det vilf.eks. sige danskere, som er ansat i en stilling, der giver en løn på mere end 375.000 kroner om året(beløbsordningen), eller som studerer ved et dansk universitet.Ægteskab Uden Grænser har lidt svært ved at se, hvad den tungtvejende og saglige grund kan væretil at udøve negativ forskelsbehandling imod danske statsborgere i forbindelse med familiesammen-føring, og derfor er det vores vurdering, at eksistensen af de to parallelle regelsæt for familiesam-menføring i kombination med den gældende praksis for dispensationer medfører, at EMRK artikel14 bliver overtrådt. Dette har været tilfældet, lige siden muligheden for familiesammenføring efter§9c blev indført, men omfanget af forskelsbehandling vil blive øget betydeligt, hvis dette lovforslagvedtages.Ægteskab Uden Grænser foreslår, at problemet løses ved, at de to regelsæt slås sammen til et, såle-des at der gælder ens vilkår for alle. Eller alternativt kan man lave et regelsæt for dem, som ønskerfamiliesammenføring med en herboende dansk statsborger og et andet regelsæt for dem, der ønskerfamiliesammenføring med en herboende udlænding. Det sidste regelsæt bør så naturligvis indrettessådan, at en herboende udlænding ikke ”straffes” for at have boet her længe nok til at opnå tidsube-grænset opholdstilladelse.Hvis man ønsker at fritage familier, som kun planlægger et relativt kortvarigt ophold i Danmark, frakrav om f.eks. at lære dansk, så kan dette gøres ved at indføre en tidsbegrænset opholdstilladelsesom ægtefællesammenført, der ikke kan forlænges. Hvis en person med en sådan opholdstilladelseombestemmer sig og alligevel ønsker at blive i Danmark, vil han eller hun så skulle søge om enanden form for opholdstilladelse og dermed f.eks. leve op til et krav om at lære dansk.

FN´s konvention om racediskrimination

I forlængelse af ovenstående er L168 endvidere problematisk i forhold til FN’s Konvention om Af-skaffelse af Alle Former for Racediskrimination, som i artikel 5 slår følgende fast:“Til opfyldelse af de i artikel 2 i denne konvention fastsatte grundlæggende forpligtelser påtagerdeltagerstaterne sig at forbyde og afskaffe alle former for racediskrimination og at sikre ethvertmenneskes ret til lighed for loven, uanset race, hudfarve eller national eller etnisk oprindelse, isærmed hensyn til nydelsen af følgende rettigheder:(…)d) andre borgerlige rettigheder, i særdeleshed:I) retten til frit at færdes og bosætte sig inden for statens grænser;II) (…)III) (…)

IV) retten til at indgå ægteskab og til valg af ægtefælle;(…)”Sammenholdt med rettigheden i art. 5 (d), III om retten at indgå ægteskab og til at vælge ægtefællemedfører retten til frit at færdes og bosætte sig inden for statens grænser nedfældet i art. 5 (d), I enåbenlys konflikt, i det regeringen med lovforslaget i sin nuværende form jo fratager en dansk stats-borger denne ret til at bosætte sig inden for Danmarks grænser med den ægtefælle vedkommendehar valgt, hvis den danske stat nægter samme udenlandske ægtefælle ophold begrundet i en mang-lende evne til at opfylde de forskellige krav efter Udlændingelovens paragraf 9.Da sagen om de statsløse palæstinenseres ret til statsborgerskab viste, at Integrationsministeriet fin-der det særligt vanskeligt at fortolke de FN-konventioner, som Danmark har tiltrådt, er det Ægte-skab Uden Grænsers opfattelse, at det for at undgå en gentagelse af de konventionsbrud, som Mini-steriet tidligere har begået, vil være fornuftigt at konsultere FN's racediskriminationskomité for at fåhjælp til at udrede, hvorvidt L168 overtræder FN's racediskriminationskonvention

EMRK artikel 8 (ret til familieliv)

Det følger af EMD´s praksis, at en kernefamilie har ret til at leve sammen men ikke til selv at be-stemme i hvilket land, det skal være. EMD har dog i sine kendelser sagt, at effekterne af den regule-ring af adgangen til familiesammenføring, som staterne gennemfører, skal stå i et rimeligt forholdtil det legale mål, der forfølges.Hvad der præcis ligger i dette proportionalitetsprincip er ret svært at sige, idet EMD endnu ikke erblevet præsenteret for nogle sager, hvor EMD har vurderet, at det var overtrådt. Vi kender derfor tileksempler på lovgivning, som ifølge EMD

ikke

krænker EMRK artikel 8, men hvilke former forlovgivning, der evt. kunne gøre det, kan man kun gætte på.Det kan nævnes, at det danske tilknytningskrav er blevet prøvet ved EMD og ”godkendt”, og lige-ledes har EMD behandlet en enkelt sag, hvor den reference, som der blev søgt ægtefællesammenfø-ring med, var indfødt statsborger i det land, hvor parret ønskede at bo.Det drejer sig om en sag fra Østrig, hvor EMD vurderede, at der ikke var noget i vejen for at henvi-se et østrigsk-slovakisk ægtepar til at bo i Slovakiet, indtil de havde været gift i 12 måneder. Detblev bla. nævnt i afgørelsen, at den østrigske statsborger kunne passe sit job fra en bopæl i nabolan-det Slovakiet, hvorfor ulempen ved at blive henvist til at bo der var meget begrænset.EMD har omvendt ikke behandlet nogen sager, hvor en indfødt statsborger er blevet henvist til atflytte til et land, som kulturelt, økonomisk og geografisk er meget fjernt fra hendes eget, og hvortilvedkommende ikke har nogen form for tilknytning eller særlig godt forudsætninger for at klare sig.EMD har heller ikke behandlet sager om den danske 24-års regel eller den danske bankgaranti, ellerom ordninger der ligner disse. I sit høringssvar skrev Institut for Menneskerettigheder, at den forhø-jede bankgaranti ”formentlig” ikke vil være i strid med EMRK artikel 8. Behandlingen af lovforsla-get har imidlertid vist, at regeringen ikke har nogen form for tal for, hvor ofte kommunerne trækkerpå garantien, eller hvor ofte den stillede garanti er for lille til at dække kommunens udgifter.

Motivet for at sætte garantien op kan således alene være at vanskeliggøre ægtefællesammenføringaf personer uden stor indtægt eller formue, uanset at disse sagtens kan forsørge sig selv. Og ordnin-ger med et sådant formål er os bekendt aldrig blevet bedømt af EMD. Efter vores vurdering kanman på ingen måde udelukke, at en borger, som indbringer den danske bankgaranti for domstolene,kunne få medhold af EMD, fordi han kan dokumentere, at kravet ikke er proportionalt i forhold tildet angivne formål om at beskytte de offentlige finanser. I den forbindelse kan vi også henvise tilvores høringssvar, hvor vi skrev, at Københavns Kommune i 2009 kun trak på de stillede garantier iyderst få tilfælde.Det fremgår af ministerens svar på et af de mange spørgsmål, som udvalget har stillet, at Udlændin-geservice ”kan” undersøge, om en dansk statsborger, som henvises til at tage ophold i sin ægtefæl-les hjemland, også i praksis har mulighed for at få en opholdstilladelse der. Vi tolker ordet ”kan”sådan, at Udlændingeservice i praksis ikke gør det. Og dermed er EMRK artikel 8 formentlig blevetovertrådt i en række sager, fordi den danske statsborger ikke har mulighed for at få en opholdstilla-delse i sin ægtefælles hjemland.Alternativt kan man anføre det synspunkt, at EMRK artikel 8 er overholdt, fordi det dansk-udenlandske par pga. reglerne om fri bevægelighed i EU har mulighed for at bosætte sig i de andreEU/EØS-lande. I så fald overlader Danmark det altså til de andre EU-lande og herunder især Sveri-ge at sikre, at danske statsborgeres menneskerettigheder respekteres.

Associeringsaftalen mellem EU og Tyrkiet

Dette emne er blevet ret indgående behandlet i både høringsnotat, juridisk notat fra Integrationsmi-nisteriet, som er oversendt til udvalget, samt i en stribe spørgsmål fra udvalget. Men på trods af det-te er der på ingen måde blevet argumenteret overbevisende for den kovending, som Integrationsmi-nisteriet har foretaget med hensyn til, om der kan indføres nye krav ved ægtefællesammenføring tilherboende økonomisk aktive tyrkiske statsborgere, eller om stand-still klausulerne i associeringsaf-talen er til hinder for at indføre sådanne nye krav.Det gentages i den ene tekst efter den anden, at der ikke er noget i vejen for, at der indføres nyekrav ved ægtefællesammenføring til herboende økonomisk aktive tyrkiske statsborgere. Men påhjemmesiden Nyidanmark står der stadig følgende tekst:”Udlændingemyndighederne har på denne baggrund vurderet, at kravet om indvandringsprøve ogbetaling af gebyr herfor ikke kan stilles over for udlændinge, der søger om familiesammenføringmed en herboende tyrkisk statsborger, der er økonomisk aktiv som arbejdstager, selvstændig er-hvervsdrivende eller tjenesteyder.Det betyder altså, at disse familiemedlemmer er fritaget fra kravet om at bestå indvandringsprøvenog betale et gebyr herfor, som ellers normalt er et krav for at få familiesammenføring.”Selvom Integrationsministeriet efter eget udsagn i mere end 3 måneder har vurderet, at man godtkan stille krav om, at ægtefællerne til de økonomisk aktive tyrkiske statsborgere skal bestå indvan-dringsprøven, bliver de altså

stadig

fritaget fra dette krav. Det virker underligt.Da der tilsyneladende hersker stor tvivl om, hvorvidt stand-still klausulerne er til hinder for, at EU´smedlemslande indfører nye restriktioner på adgangen til familiesammenføring med en økonomisk

aktiv tyrkisk statsborger, foreslår vi, at Ministeren spørger EU-kommissionen, hvordan de tolkerdette spørgsmål. Indtil der kommer svar fra Kommissionen, bør man fritage ægtefæller til økono-misk aktive tyrkiske statsborgere fra alle krav, som ikke har eksisteret konstant siden 1980, og somer mere restriktive og vidtgående end dem, der stilles til ægtefæller til unionsborgere. På den mådeer man sikker på, at man ikke kommer til at give ulovlige afslag, der senere må omgøres, og somkan udløse erstatningskrav fra de forurettede borgere.Fritagelsen kan evt. foretages administrativt, men det vil skabe en langt mere klar retstilstand ogderfor være at foretrække, hvis praksis skrives direkte ind i loven.

Unionsborgerskabet

8. marts 2011 afsagde EU-domstolen kendelse i den såkaldte Zambranosag. Hovedindholdet idommen er, at unionsborgerskabet indeholder nogle kernerettigheder, som medlemsstaterne ikkeved nationale foranstaltninger må forhindre unionsborgerne i at udnytte. Og en sådan kernerettigheder retten til at opholde sig på unionens område.Zambranosagen handlede om afledet opholdsret til forældre til mindreårige børn med unionsborger-skab, men det forhindrer ikke, at dommen også kan have en betydning i forhold til ægtefællesam-menføring. Man kan således argumentere for, at hvis en unionsborger ikke kan have sin ægtefællehos sig, så er hun nødt til at flytte til ægtefællens hjemland eller et andet land for at få det familieliv,som hun har ret til ifølge EMRK artikel 8. Og dermed forhindres hun i at udnytte den ret til at op-holde sig på hele unionens område, som hun har i kraft af sit unionsborgerskab.Integrationsministeriet er netop blevet færdig med at tolke Zambranodommen, og af tolkningsnota-tet fremgår det, at der efter Ministeriets vurdering hersker stor usikkerhed omkring rækkevidden afunionsborgernes ret til ophold på unionens område. Ægteskab Uden Grænser er helt enig i den be-tragtning og foreslår derfor, at man venter med at indføre yderligere restriktioner på danske stats-borgeres ret til at bo i Danmark med deres familie, indtil spørgsmålet er blevet nærmere afklaret.For at sikre en ensartet tolkning i de enkelte EU-lande vil det være yderst relevant at spørge EU-kommissionen om, hvilket betydning den vurderer, at unionsborgerskabet har for medlemslandenesmulighed for at nægte ægtefællesammenføring til deres egne statsborgere. Indtil spørgsmålet erafklaret, vil det være rimeligt, at Danmark som minimum undlader at stille strengere krav til danskestatsborgere, der ønsker familiesammenføring i Danmark, end de krav man stiller til vandrende uni-onsborgere, der ønsker at få deres familie til Danmark. På den måde undgår man at give ulovligeafslag, som senere kan føre til erstatningskrav ved domstolene.Dette kan i princippet gøres administrativt via reglerne om dispensation i ”særlige tilfælde”, mendet vil skabe en mere klar retstilstand og dermed være langt at foretrække, at praksis skrives direkteind i loven. Konkret kan man f.eks. operere med et regelsæt for familiesammenføring til en herbo-ende reference, der er dansk statsborger, og et andet regelsæt for familiesammenføring til en herbo-ende reference, der ikke er dansk statsborger. Det sidste regelsæt kunne så slås sammen med denuværende regler for familiesammenføring efter Udlændingelovens §9c jævnfør vores bemærknin-ger herom i afsnittet om EMRK artikel 14.

For at undgå at komme i konflikt med EMRK artikel 14 skal de forskelle, som der måtte være mel-lem de to regelsæt, dog være sagligt begrundede og proportionale i forhold til de legale mål, manønsker at forfølge.Afslutningsvis vil vi gerne understrege, at vores formål med ovenstående ikke er at argumentere for,at der bør stilles meget strenge krav ved ansøgninger om familiesammenføring til herboende udendansk statsborgerskab. Hvad vi ønsker er alene at argumentere for, at den eksisterende ”omvendteforskelsbehandling” imod danske statsborgere i deres eget land bringes til ophør, og at Danmarkrespekterer de forpligtelser, der følger ved at være medlem af EU såvel som de FN-konventioner,Danmark har tilsluttet sig.