L 13 - 2010-11 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra miljøministeren

Lovforslaget blev i udkast sendt i ekstern høring med e-mail af 18. juni 2010 med frist for afgivelseaf høringssvar den 6. august 2010. Lovforslaget blev sendt i høring hos en bred kreds, jf. bemærk-ningerne til lovforslaget.Miljøstyrelsen holdt derudover et høringsmøde om forslaget den 28. juli 2010.Miljøstyrelsen har modtaget i alt 22 høringssvar, hvoraf 13 myndigheder og organisationer m.v.oplyser, at man ikke har bemærkninger til lovforslaget.Følgende høringsparter har fremsendt bemærkninger til udkastet til lovforslaget:Dansk Industri, KL, RenoSam, affald danmark, Danmarks Naturfredningsforening, Energistyrelsen,Det Økologiske Råd, Dansk Byggeri og Landbrug & Fødevarer.Følgende høringsparter har oplyst, at de ingen bemærkninger har til udkastet:Foreningen af Statsautoriserede Revisorer, Økonomi- og Erhvervsministeriet, Dansk Transport ogLogistik, Kommunekemi A/S, Forbrugerrådet, Finansrådet, Forsvarets Bygnings- og Etablisse-mentstjeneste, Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, 3F, Socialministeriet, Rigsrevisionen,Håndværksrådet.Foruden de ændringer, der fremgår af dette notat, er der foretaget mindre, hovedsageligt lovtekni-ske, rettelser i forslaget blandt andet efter drøftelser med Justitsministeriet.HøringI det følgende gennemgås de væsentligste høringssvar, grupperet under de nedenstående over-skrifter. Miljøstyrelsens kommentarer hertil er anført i kursiv. Det skal bemærkes, at høringssvarenekun er gengivet i hovedtræk. For detaljerede oplysninger om svarenes indhold henvises der til defremsendte høringssvar.De væsentligste hovedpunkter i høringssvarene er:1. Affaldshierarkiet og livscyklus2. Affaldshåndteringsplaner3. Affaldsforebyggelsesplaner4. Kommunernes rolle i relation til affaldsforebyggelse, herunder finansiering5. Affaldsdirektivets artikel 166. Begrænsning af transport af affald7. Gebyropkrævning og bekendtgørelse om sortering og genanvendelse af bygge- og anlægs-affald

Ad 1. Affaldshierarkiet og livscyklusAlle høringsparterneudtrykker overordnet set tilfredshed med, at affaldshierarkiet nu lovfæstes imiljøbeskyttelsesloven.Det er dogDanmarks Naturfredningsforeningsopfattelse, at formuleringen i den foreslåede § 6b er uklar, blandt andet fordi der efter foreningens opfattelse mangler en klar prioritering af de for-skellige elementer i affaldshierarkiet. Samtidig står det uklart for Danmarks Naturfredningsforening,hvordan Miljøstyrelsen vil sikre, at den stigende affaldsmængde bliver til et reelt fald i stedet, her-under hvordan styrelsen forestiller sig, at der skal udstedes regler for affaldsforebyggelse.RenoSamogDansk Industristøtter den foreslåede bestemmelse om, at livscyklushensyn kanbegrunde, at affaldshierarkiet kan fraviges for særlige affaldsstrømme.RenoSamfremhæver i denforbindelse særligt, at udgangspunktet for vurderingen af livscyklustankegangen skal være nationalog foreslår desuden en ensretning af den terminologi, der anvendes i den foreslåede bestemmelse,med den terminologi, der anvendes i affaldsdirektivet. Det erDansk Industrisopfattelse, at det børfremgå tydeligt af lovbemærkningerne, at det er Miljøstyrelsen, der er kompetent myndighed til atforetage vurderingen af, hvornår der skal foretages en fuld livscyklusanalyse.Det Økologiske RådogDanmarks Naturfredningsforeningmener, at betegnelsenlivscyklus-hensyni den foreslåede bestemmelse bør ændres tillivscyklusanalyserog tilkendegiver samtidig etønske om, at det i en eventuel vejledning bliver tydeliggjort, at fravigelser begrundet i livscyklus-hensyn skal være konkret undersøgt og videnskabeligt dokumenteret i hvert tilfælde gennem enLCA, og at sådanne livscyklusanalyser skal inddrage relevante forhold uden for Danmarks græn-ser. Det erLandbrug & Fødevarersopfattelse, at det i en eventuel vejledning bør præciseres,hvordan og efter hvilke principper en fravigelse fra affaldshierarkiet skal opbygges, og hvilket om-fang en sådan fravigelse skal have.Danmarks Naturfredningsforeningmener, at det er uklart, hvad der menes med ”det bedstesamlede miljømæssige resultat”, mensaffald danmarkønsker en tydeliggørelse af kriterierne forden afvejning, der skal foretages mellem ”det bedste samlede miljømæssige resultat” og de øvrigehensyn, der oplistes i affaldsdirektivet, bl.a. hensynet til økonomi.Det eraffald danmarksopfattelse, at der ikke bør eksistere to affaldshierarkier (ét i affaldsbe-kendtgørelsen og ét i miljøbeskyttelsesloven) med forskelligt indhold, og at affaldshierarkiets an-vendelsesområde begrænses til kun at vedrøre lovgivning og politikker, sådan som det foreskrives iaffaldsdirektivet, og ikke affaldshåndtering generelt. Endelig er detaffald danmarksopfattelse, atalle de pligtsubjekter, som udarbejder lovgivning og politikker, bør være underkastet det fulde af-faldshierarki.At affaldsforebyggelse skrives ind i affaldshierarkiet som første prioritet vil betyde, atLandbrug &Fødevarerforventer, at der fremover vil være øget fokus på at undgå, at stoffer og materialer klas-sificeres som affald.Miljøministeriets bemærkningerDet fremgår af den foreslåede § 6 b, at udarbejdelse af politikker og udstedelse af regler om af-faldsforebyggelse og -håndtering skal ske i overensstemmelse med affaldshierarkiet, som er op-bygget med en nummereret prioritering, hvor affaldsforebyggelse er øverste trin i hierarkiet, og hvorbortskaffelse er femte og sidste trin. Det er Miljøministeriets opfattelse, at den foreslåede udform-ning af bestemmelsen tilstrækkeligt tydeligt angiver en klar prioritering af de enkelte elementer ihierarkiet, og ministeriet finder derfor ikke anledning til at ændre lovforslaget på dette punkt.

Den overordnede målsætning om at sikre en reduktion af affaldsmængderne søges bl.a. imøde-kommet ved indførelsen af affaldshierarkiet i miljøbeskyttelsesloven. Det forpligter bl.a. miljømini-steren og kommunerne til at tage udgangspunkt i affaldshierarkiet, som har affaldsforebyggelsesom højeste prioritet, når de udarbejder politikker og udsteder regler i overensstemmelse med af-faldshierarkiet. Derudover skal miljøministeren som noget nyt til fremover at udarbejde affaldsfore-byggelsesplaner. Udarbejdelsen af disse planer forpligter miljøministeren til bl.a. at opstille mål foraffaldsforebyggelse og til at iværksætte egentlige affaldsforebyggelsesinitiativer. Endelig bemær-kes, at et af de overordnede formål med bl.a. miljøbeskyttelsesloven er at forebygge forurening, atbegrænse ressourcetab og at fremme genanvendelse og renere teknologi. Affaldsforebyggelseindgår dermed allerede som en del af den danske miljøbeskyttelse og -politik, hvilket bl.a. afspejlesi, at Affaldsstrategi ’10 har et særskilt kapitel om affaldsforebyggelse - ”Indsats for forebyggelse afaffald”.Gennemførelsen af affaldsdirektivet er i vidt omfang sket i overensstemmelse med direktivbestem-melsernes ordlyd. Af hensyn til sammenhængen i den danske regulering er der dog visse stedersket en sproglig tilpasning, uden at der herved er tilsigtet nogen indholdsmæssig forskel i forhold tildirektivet. Det gælder f.eks. anvendelsen af livscyklushensyn i stedet for livscyklustankegang ogaffaldsforebyggelsesplaner i stedet for affaldsforebyggelsesprogrammer. Ministeriet finder ikke an-ledning til at ændre lovforslaget på dette punkt.Miljøministeriet er enig med høringsparterne i, at der er behov for en tydeliggørelse af, hvad derforstås ved livscyklushensyn. Lovforslagets bemærkninger er derfor blevet udbygget og præciseret,således at det nu fremgår, at der med livscyklushensyn menes en livscyklusvurdering (LCA), dertager højde for affaldets samlede miljøbelastning fra ”vugge” til ”grav”, hvilket vil sige, fra at stoffeteller genstanden bliver til affald, og til at affaldet forlader affaldshåndteringssystemet som emissio-ner, energi, sekundære produkter eller deponeres. Samtidig tydeliggøres det, at der ikke nødven-digvis i alle tilfælde og for alle affaldsfraktioner bør laves en livscyklusvurdering. Eksempelvis er derfor papir- og papaffald allerede udført et stort antal livscyklusvurderinger, og de miljømæssige kon-sekvenser af at håndtere disse må derfor betragtes som veldokumenterede. Herudover præciseresdet i lovforslagets bemærkninger, at udgangspunktet for alle vurderinger bør være, at eksisterendelitteratur gennemgås for at afdække behovet for generering af nye data og nye LCA’ere, ligesomdet præciseres, at det bør sikres, at de livscyklusvurderinger, der benyttes eller udføres, følger”best practice” på området, og at de har en høj grad af gennemsigtighed for at sikre, at alle valg ogantagelser er klart beskrevet. Miljøministeriet er desuden enig i, at der i en LCA skal inddrages for-hold uden for Danmarks grænser. Det er efter ministeriets opfattelse en fast bestanddel af en LCA,som er udarbejdet efter ”best practice”. Ministeriet har præciseret lovbemærkningerne, så dettetydeligt fremgår.Lovforslagets § 6 b, stk. 2, retter sig mod alle, der udarbejder politikker og udsteder regler om af-faldsforebyggelse og -håndtering, hvilket i vidt omfang vil være miljøministeren og kommunerne.Kompetencen til at vurdere, om der f.eks. skal foretages en fuld livscyklusvurdering for en bestemtaffaldsfraktion, er derfor tillagt den politikudarbejdende eller regeludstedende myndighed, som doger forpligtet til at udøve kompetencen inden for de rammer, som fremgår af lovforslaget.Miljøministeriet er herudover enig med høringsparterne i, at det er nødvendigt at tydeliggøre, hvadder menes med ”det bedste samlede miljømæssige resultat”. Ordlyden af den foreslåede § 6 b, stk.2, er derfor blevet tilrettet således, at der nu specifikt henvises til miljøbeskyttelseslovens § 1 og §3. Samtidig præciseres det i lovforslagets bemærkninger, at vurderingen af, hvornår der er tale omdet bedste samlede miljømæssige resultat, skal foretages ved at afveje den prioritering af miljø-mæssige målsætninger og principper over for (samfunds)økonomiske hensyn og proportionalitets-

princippet. Der er ikke her tilsigtet nogen fravigelse fra den afvejning, som også normalt foretagesefter miljøbeskyttelsesloven, særligt § 1 og § 3.Lovfæstelsen af affaldshierarkiet i miljøbeskyttelsesloven medfører ikke, at bestemmelsen om af-faldshierarkiet, der i dag er i affaldsbekendtgørelsen, er overflødiggjort. Bestemmelserne har etforskelligt sigte. Miljøbeskyttelseslovens bestemmelse om affaldshierarkiet skal anvendes ved ud-arbejdelse af politikker og udstedelse af regler om affaldsforebyggelse og -håndtering, mens detaffaldshierarki, som er gengivet i affaldsbekendtgørelsen, tager sigte på affaldshåndtering. Det erderfor Miljøministeriets vurdering, at der er et behov for begge hierarkier, og affaldsbekendtgørel-sens affaldshierarki vil blive opretholdt, dog således at den anvendte terminologi tilrettes den, somanvendes i miljøbeskyttelsesloven.Endelig bemærkes, at indførelsen af affaldshierarkiet i miljøbeskyttelsesloven ikke har betydningfor, hvilke stoffer og materialer, der klassificeres som affald. Dette afgøres efter de samme reglersom hidtil.Ad. 2. AffaldshåndteringsplanerDanmarks Naturfredningsforeningfinder det positivt, at der fremover skal udarbejdes nationaleaffaldshåndteringsplaner, men efterlyser flere fremadrettede elementer i planerne. Desuden menerforeningen, at det bør overvejes, om der skal være en landsdækkende ordning for sortering af af-fald og anfører i den sammenhæng, at der bør tages et opgør med holdningen om, at alt affaldsendes til forbrænding.RenoSamfinder det positivt, at den nationale affaldsplanlægningsperiode forlænges til 12 år (medrevision hvert sjette år), fordi det efterRenoSamsopfattelse er væsentligt med langsigtede mål-sætninger og stabile rammevilkår.Energistyrelsener ligeledes positiv over for forslaget om, at miljøministeren fremover skal udar-bejde 12-årige nationale affaldshåndteringsplaner, som skal revideres hvert 6. år, mensaffalddanmarkogDansk Byggerikan tilslutte sig forslaget om, at de kommunale affaldsplaner skal ud-arbejdes med udgangspunkt i de nationale planer, som de kommunale planer i øvrigt ikke må strideimod.KLpeger på, at den seksårige revisionsforpligtelse i relation til de nationale affaldshåndteringspla-ner får den betydning, at også de kommunale affaldsplaner fremover vil skulle udstedes hvert sjetteår. Det betyder, at det som udgangspunkt kun vil være hvert andet byråd, der kommer til at beskæf-tige sig med affaldsplanlægning, og KL bemærker, at Miljøstyrelsen må forholde sig til, hvorvidtdette er hensigtsmæssigt.Miljøministeriets bemærkningerDet er Miljøministeriets vurdering, at lovforslagets krav til indholdet af de nationale affaldshåndte-ringsplaner er udtryk for en tilfredsstillende balance mellem bagudrettede og fremadrettede ele-menter, og ministeriet finder derfor ikke anledning til at ændre lovforslaget på dette punkt.Formålet med dette lovforslag er at gennemføre affaldsdirektivets bestemmelser om affaldshierar-kiet og om de nationale affaldshåndteringsplaner og affaldsforebyggelsesprogrammer. Ministerietopfatter derfor spørgsmålet om, hvorvidt der bør indføres en landsdækkende ordning for sorteringaf affald, og spørgsmålet om, hvorvidt der skal tages et opgør med holdningen om, at alt affaldsendes til forbrænding, som betragtninger vedrørende andre dele af ministeriets regulering, og be-

mærkningerne vil blive inddraget i arbejdet hermed. De giver ikke ministeriet anledning til at foreta-ge sig yderligere i relation til dette lovforslag.Som noget nyt gøres affaldshåndteringsplanerne, der hidtil har været udstedt som affaldsstrategier,12-årige, dog således at planerne skal revideres mindst hvert sjette år. Denne revisionskadenceforventes udstrakt til også at gælde de kommunale planer, således at også de kommunale affalds-håndteringsplaner skal udarbejdes som minimum hvert sjette år. Heri ligger, at kommunalbestyrel-sen kan vælge at udstede de kommunale affaldshåndteringsplaner oftere end hvert sjette år underforudsætning af, at disse ikke strider mod de nationale affaldshåndteringsplaner.Ad. 3. AffaldsforebyggelsesplanerDanmarks Naturfredningsforeningfinder det positivt, at der fremover skal udarbejdes nationaleaffaldsforebyggelsesplaner og peger i den forbindelse særligt på det positive i, at planerne efterforslaget skal indeholde ”enbeskrivelse og vurdering af nye affaldsforebyggelsesforanstaltninger”.Foreningen efterlyser dog flere fremadrettede elementer i planen og angiver, at den i stedet bærerpræg af en evaluering af den hidtidige indsats. En plan bør efter foreningens vurdering handle om,hvordan de opstillede mål kan nås. Foreningen peger desuden på, at planen bør komme med kon-krete projekter, som ikke kun er kampagner rettet mod forbrugeren og foreslår i den forbindelse, ataffaldshierarkiet anvendes til at beskrive, hvordan man vil sætte ind på de forskellige punkter.RenoSamer overordnet set positive over for forslaget om, at der fremover skal udarbejdes en nati-onal plan for affaldsforebyggelse.RenoSampeger dog på, at affaldsforebyggelse og afkobling afvæksten i affaldsmængderne fra den samfundsøkonomiske vækst har været gældende nationalpolitik i snart 20 år, og at målsætningen og politikken talrige gange har været indskrevet i affalds-strategierne, uden at målet er nået.RenoSamefterlyser derfor et svar på, hvem der forpligtes til atvirke for virkeliggørelsen af affaldsforebyggelsesplanerne.Energistyrelsenpeger på, at investeringer i bl.a. affaldsforbrændingsanlæg som regel er langsig-tede investeringer, og at en overordnet kapacitets- og lokaliseringsplanlægning er af stor betydningfor vurderingen af, om der skal investeres i nye anlæg, eller om eksisterende anlæg skal udvides.Mængden af affald, der skal tilføres anlæggene, er således af afgørende betydning, og styrelsenundrer sig derfor over, at den nationale affaldsforebyggelsesplan ikke pligtmæssigt skal integreres iden nationale affaldsplan. Styrelsen anfører uddybende, at mængden og kvaliteten af affald, derskal tilføres affaldsforbrændingsanlæg, i høj grad er bestemt af forebyggelse af affald, som dermedfår stor betydning for energiproduktionen fra visse anlæg. Styrelsen ser derfor gerne, at kapacitets-planlægningen for bl.a. affaldsforbrændingsanlæg bliver integreret med planlægningen for affalds-forebyggelse.Det erDansk Industrisholdning, at der i forslaget savnes en udmelding om, at affaldsforebyggel-sesplaner er et nationalt anliggende, der ikke efterfølgende skal indbygges i kommunale affaldspla-ner eller affaldsforebyggelsesplaner.Miljøministeriets bemærkninger:Det er Miljøministeriets vurdering, at lovforslagets krav til indholdet af de nationale affaldsforebyg-gelsesplaner er udtryk for en tilfredsstillende balance mellem bagudrettede og fremadrettede ele-menter, og ministeriet finder derfor ikke anledning til at ændre lovforslaget på dette punkt.Miljøministeriet er enig i, at affaldsforebyggelse og afkobling af væksten i affaldsmængderne fraden samfundsøkonomiske vækst allerede i dag er en del af dansk miljøpolitik og har været det i enårrække. Virkningen af den nye bestemmelse om affaldsforebyggelsesplaner forventes at bidrage

positivt til de fortsatte bestræbelser på at realisere denne politik. For så vidt angår spørgsmålet om,hvem der er forpligtet til at arbejde for virkeliggørelsen af disse planer, vil dette afhænge af planer-nes nærmere indhold og adressater.Det fremgår af den foreslåede bestemmelse, at det er miljøministeren, der er forpligtet til at udstedede nationale affaldsforebyggelsesplaner. Det er ikke hensigten, at disse planer efterfølgende skalindbygges i de kommunale affaldsplaner, ligesom det ikke er hensigten, at der skal laves kommu-nale affaldsforebyggelsesplaner.Hvad angår bemærkningen om integration af den nationale affaldshåndteringsplan i den nationaleaffaldsforebyggelsesplan fremgår det af lovforslagets bemærkninger, at planerne enten vil kunneintegreres i og udarbejdes som én samlet plan eller udarbejdes som to selvstændige planer. Miljø-ministeriet finder det dog ikke hensigtsmæssigt at gøre denne mulighed til en egentlig forpligtelse.Ad. 4. Kommunernes rolle i relation til affaldsforebyggelse, herunder finansieringDet erRenoSamsopfattelse, at det bør afklares, hvilken formel rolle kommuner og kommunaleaffaldsselskaber fremadrettet er tiltænkt i relation til affaldsforebyggelse og peger i den forbindelsepå, at Miljøstyrelsen så sent som i maj 2010 skrev til kommunerne og affaldsselskaber og opfor-drede disse til at arbejde affaldsforebyggende.KLbemærker, at lovforslaget og dets bemærkninger er med til at gøre det uklart, hvorvidt kommu-nerne må finansiere affaldsforebyggelsestiltag inden for rammerne af affaldsbekendtgørelsen. Irelation hertil anførerKL,at man er enig i, at visse elementer i relation til affaldsforebyggelse ernationale opgaver, men at dette ikke gælder de borgerrettede tiltag, hvor kommunerne har en væ-sentlig rolle at spille, og hvor kommunerne bør have mulighed for at gebyrfinansiere disse tiltag.KLpeger i den forbindelse på, at bl.a. Københavns Kommune har fulgt Miljøstyrelsens opfordring til atdeltage i kampagnen ”Brug mere – spild mindre”, og at det kan blive en udfordring for kommunernefremover at kunne bidrage til denne type kampagner med midler fra det skattefinansierede område.Det gælder også tiltag så som vejledning i etablering af byttehjørner i gårde og generel oplysningom affaldsforebyggelse, hvor der ligeledes vil være uklarhed omkring finansieringen. Det erKL’sholdning, at denne type aktiviteter indgår som en integreret del af kommunens tilbud på affaldsom-rådet, og at de derfor bør kunne gebyrfinansieres.KLforeslår på den baggrund derfor, at den tekst,der skabte uklarheden ændres således, at det bliver tydeligt, at kommunernes forebyggelsestiltag,som er en del af helheden i de kommunale affaldssystemer, kan gebyrfinansieres. Endelig bemær-kerKL,at det ikke fremgår tydeligt af forslaget, at bestemmelsen i affaldsbekendtgørelsen retter sigmod andre end kommunerne.Miljøministeriets bemærkninger:Som tidligere anført er formålet med dette lovforslag at gennemføre affaldsdirektivets bestemmel-ser om affaldshierarkiet og om de nationale affaldshåndteringsplaner og affaldsforebyggelsespro-grammer. Lovforslaget har derimod ikke i sig til formål at fastlægge kommunernes rolle i relation tilaffaldsforebyggelse. Lovforslagets bemærkninger er tilrettet således, at det nu fremgår, at kommu-nerne i dag ikke har hjemmel til med virkning for borgere og virksomheder m.v. at lave forpligtenderegulering vedrørende affaldsforebyggelse.Ad. 5. Affaldsdirektivets artikel 16Dansk Industripeger på, at forbrænding med energiudnyttelse fra december 2010 vil være at be-tragte som nyttiggørelse, og affald til dette formål kan importeres og eksporteres mellem EU-landene. Derfor er der efterDansk Industrisopfattelse et presserende behov for, at der hurtigst

muligt gennemføres en aftale om affaldssektorens organisering fase II, og opfordrer til, at gennem-førelsen af dette lovforslag ikke fjerner fokus fra diskussionen om affaldssektorens organisering.Miljøministeriets bemærkninger:Spørgsmålet forventes, at indgå i forhandlingerne om fase II af ny organisering af affaldssektoren.Ad. 6. Begrænsning af transport af affaldDansk Industriogaffald danmarkpeger på, at sætningen i lovforslagets bemærkninger om, at”det er et mål generelt at begrænse transport af affald, og medlemsstaterne kan derfor forhindreoverførsel af affald, som ikke er i overensstemmelse med deres nationale affaldsplaner” er misvi-sende og bør udgå.Miljøministeriets bemærkninger:Miljøministeriet er enig, og bemærkningen er udgået af lovforslagets bemærkninger.Ad. 7. Gebyropkrævning og bekendtgørelse om sortering og genanvendelse af bygge- og anlægs-affaldKLopfordrer til, at miljøbeskyttelseslovens § 48 genovervejes, når loven alligevel skal ændres iforbindelse med dette lovforslag, mensDansk Byggerihar bemærkninger til bekendtgørelse omsortering og genanvendelse af bygge- og anlægsarbejde.Miljøministeriets bemærkninger:Bemærkningerne vedrører andre dele af affaldslovgivningen (gebyropkrævning og bygge- og an-lægsaffaldsbekendtgørelsen), og bemærkningerne vil blive inddraget i det fortsatte arbejde meddisse områder.