L 128 - 2010-11 (1. samling) - Bilag 6: Henvendelse af 23/2-11 fra De Samvirkende Købmænd

Generelt:Ud fra tilgængeligt materiale om detailhandelsreguleringer i de vesteuropæiskelandekan man konkludere følgende:Der er generelt en klar tendens til at beskytte butikkerne i byerne og nøje over-veje eller direkte lovgive imod etableringen af store butikker uden for byerne.Næsten over alt ser man krav om analyser af nye, store detailhandelsprojektersindflydelse på bycentre, miljø og den eksisterende handel. De demografiske æn-dringer i hele Vesteuropa (flere ældre), hensynet til miljøet og til forbrugereuden egen bil er genkommende argumenter for at samle handlen i byerne.EU har ingen fælles lovgivning på området, men i Europakommissionensmonito-ringreport(2010)til EU-parlamentet, ”Mod et mere effektivt og fair indre markedfor handel og distribution frem til 2020”, fremhæves de samme miljømæssige ogdemografiske argumenter for en urban centralisering af detailhandlen.Man kan endvidere forvente, at spørgsmålet om madspild vil blive endnu et ar-gument i sagen. Hvis man skal køre langt for at købe ind, køber man hellere formeget end for lidt, så man undgår at skulle tage turen tilbage igen. Hypermar-kedernes ekstra store indkøbsvogne opfordrer i øvrigt til større indkøb og der-med potentielt mere madspild.Udviklingen i USA går i samme retning: Allerede i 1990 blev store shopping-centre uden for byerne spået at være på kanten af en stor tilbagegang; i 1999var antallet af centerkunder faldet med 50 % i forhold til de tidligere 1990’ere,og centrene blev (i magasinetAmerican Demographics)sat nederst på listenover profitable virksomheder.1Udviklingen fortsætter, og detailhandlen triveslangt bedre i byerne end udenfor.2På grundlag af de fremskaffede oplysninger behandles i det følgende detailhan-delsreguleringerne i Tyskland, England, Frankrig, Irland, Holland, Norge, Sverigeog Finland.3

TysklandTyskerne begyndte allerede i 1960’erne at regulere deres detailhandel.I Tyskland implementeres de nationale planlægningsredskaber og -love gennemspecifikke lokalplaner, og de lokale/regionale myndigheder har mulighed for atstramme reglerne yderligere (hvilket sker mange steder).I byerne identificeres de ”centrale forsyningsområder”, dvs. bymidterne/de cen-trale handelsakser, som beskyttes med særlige restriktioner. Kravet til nye bu-tikker er, at de skal formodesikkeat have negativ indflydelse på bymidterne.Reglerne blev strammet først i 20044og siden i 2007 med ”the federal building-code revision”.5Meningen med reglerne er bl.a., at f.eks. ældre og folk uden bilfortsat skal sikres tilgang til dagligvarer og serviceydelser. Befolkningstallet fal-der, og der bliver flere ældre i Tyskland, hvorfor det er ekstra vigtigt at bevarebutikkerne i byerne.Mange tyske byer klassificerer varer i bymidte- og byperifere kategorier, såledesat bymidtevarer (dagligvarer, sko, tøj, boligtilbehør, hobbyudstyr, kontorudstyr,bøger, gaveartikler m.m.) primært må sælges i bymidter. Næsten alle byersplanlægningsrestriktioner indeholder lister over bymidte-varer og ikke-bymidte-varer (møbler, biler, byggematerialer, hårde hvidevarer m.m.); meningen er atsikre synergi og vitalitet i de centrale indkøbsmiljøer, og strategien virker mangesteder så godt, at der er mangewindowshoppers,også når butikkerne er lukket.Større udenbys butikker, der overvejende sælger ikke-bymidte-varer, har doglov til at sælge et meget begrænset antal bymidte-varer; loven håndhæves ty-pisk pga. konkurrenternes bevågenhed.6Den tyske definition af ”store butikker” (large scale stores) er på 800 m2 salgs-areal (i alt 1200 m2). Placeringen af store butikker er omstridt, da store butikkermed bymidte-varer (f.eks. H&M) typisk ikke har problemer med at få plads i by-midterne.Byerne er enige om formålet: at det gælder om at undgå negative konsekvenserfor de allerede etablerede ”centrale forsyningsområder”; forslag om etablering afen stor butik i én by (hvor den kunne eksistere uden negative følger for byen)kan afslås, hvis man vurderer, at det vil have negative følger for en naboby.7Mindre dagligvarebutikker har bibeholdt deres positioner, menshypermarkederik-ke har nogen større indflydelse i Tyskland. Kun få større projekter uden for byer-ne er blevet accepteret.8

Desuden indførte man den såkaldte ”sequential approach” (”sequential test”),der indebar, at det først skulle bevises, at der var behov for og kapacitet til nyebutikker; dernæst skulle man gøre alt for at finde en placering i bymidten. Vardette umuligt, kunne man finde en placering i udkanten af byen, og først hvisogså dette var helt umuligt, kunne man tale om placering udenfor byerne.PPG6 blev i de følgende år suppleret med flere regler, der skulle modvirke dennegative sociale deroute og ghettoiseringen af mange forstæder og bymidter.Man talte om, at ’dagligvareørkener’ bredte sig både i storbyslummen og i demindste bysamfund og landdistrikter. Som en konsekvens af lovgivningen vokse-de investeringerne i bymidterne, mens etableringen af eksterne centre reducere-des.10Ethvert forslag om butikker på mere end 20.000 kvadratfod (ca. 2000 m2) skullesendes til gennemsyn iThe Secretary of State.Et attraktivt design blev desudenanset som et kritisk element i forsøget på at hjælpe bymidterne: PPG6 fastslog,at butikkernes ydre skulle være i harmoni med omgivelserne samt medvirke til atudvikle og styrke den lokale karakter. Man så nødig facader uden vinduer ellerindadvendte butikker. Design, som skabte nysgerrighed og variation, og somafspejlede den lokale kontekst, skulle prioriteres.PPG6 blev i år 2000 bedømt meget positivt af både planlægnings- og retai-leksperter, planlægningsorganisationer, lokale myndigheder og næsten alle su-permarkeder. ”We have rarelyseen so much support for a Government policy”(ifølgeThe Select Commitee of the Ministry of Environment)11.D. 29.12.2009 vedtog man Planning Policy Statement 4 (PPS4):Planning forSustainableEconomic Growth12, hvor PPG6 opdateres og nuanceres. Hensigten erSe Baar, 2002Se Detailhandelsudvalgets rapport 200711Baar, 2002, s.812Se:http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/planningpolicystatement4.pdf109

fortsat at planlægge for konkurrencedygtige bymidtemiljøer med en mangfoldigblanding af butikker og et bredt udbud for alle forbrugere, således at alle behovkan imødekommes. Man udviser i PPG4 stor bevidsthed om de små butikkersbetydning for byernes karakter, liv og attraktionsevne.Hvis behov for større detailhandelsprojekter identificeres, skal der fortsat findesplads til dem i bymidten, og hvis dette er umuligt, i udkanten af byen. I tilfældeaf ude-af-byen-etableringer, skal det i forhold til projekter, som er større end2500 m2, sikres, at disse ikke vil få uacceptable konsekvenser for de nærliggen-de bymidter.Endnu et mål for PPG4 er at støtte og bevare, genskabe eller nyskabe, markeder,ved løbende at investere i forbedringen af dem.”Town center first”- politikken og den såkaldte ”sequential test” gælder såledesstadig - tilsyneladende med stor succes.

FrankrigDen første detailhandelsplanlov,le Loi Royer,kom i 1973. Meningen var at be-skytte små butikker (og handlede ikke om byplanlægning).13I 1996 modificeredeman loven med en ny lov,le loiRaffarin,som dækkede nye projekter og udvidel-se af eksisterende butikker på mere end 300 m2.14For opførelse af butikker over 1000 m2 kræves en autorisation fra et særligt ud-valg, bestående af specialister, lokale myndigheder og repræsentanter fra han-delskammeret. Før 2008 lagde udvalget kun vægt på de økonomiske aspekter(konsekvenser for de andre butikker, forbrugernes behov m.m.) Det gamle sy-stem (fra 1973), der skulle beskytte de små butikker, fungerede imidlertid aldrigefter hensigten: 90% af supermarkedsprojekterne kom igennem, udvalgene var ihøj grad domineret af franske detailgiganter (der forsøgte at holde udenlandskekæder væk), og udbredt lokal korruption blev en konsekvens. Reglerne blev kri-tiseret af det franske konkurrenceråd og EU og blev lavet om i 2008. I dag tagesi meget høj grad hensyn til de bæredygtige aspekter.Den nye lov har været med til at øge antallet af små supermarkeder i bymidter-ne. Der er ”currently a rush to city centers”, og hypermarkerne udenfor byerne

Den gav lokale myndigheder autoritet til at tillade eller afvise større kommercielle pro-jekter; det blev obligatorisk med konsekvensanalyser i forbindelse med alle butiksprojek-ter over 1500 m2 (1000 m2 i byer under 40.000 indbyggere). Resultat var imidlertid enmassiv opførelse af projekter lige under maximum. I 1990 etablerede regeringen enkompensations-fond – FISAC – der tog fra de store og gav til de små: ”Business tax” frade store detailhandlere blev fordelt mellem mindre butikker i byerne. Se Detailhandels-udvalgets rapport 2007.14Loven inkorporerede også byplanlægningsprincipper – hensigten var igen at beskyttede små butikker og styrke livet i mindre byer og landdistrikter. Overvejelser om udbudog efterspørgsel, job- og konkurrencemæssige implikationer, var også del af loven. SeDetailhandelsudvalgets rapport 2007.

IrlandI 1982 kom de første direktiver fra myndighederne med henblik på at modvirkebymidternes tilbagegang. I 1998 vedtog man max. 3000 m2 for supermarkeder.I 2001 blev det obligatorisk for lokale myndigheder at udarbejde detailhandels-politikker, der støttede detailudviklingen i bymidterne. Guidelines indebar:1. støtte udvikling af projekter beliggende med nem adgang til offentligetransportmidler og øge nærheden mellem indkøb, fritidsaktiviteter og er-hverv2. fortsat støtte til bymidterne3. grundlæggende modstand mod store centre ved store vejeDesuden fastsatte man yderligeremaksimumgrænser: 6000 m2 for varehusemed boligudstyr og 15000m2 forretail parks.Dertilkom en række foranstaltnin-ger, der skal støtte op om handlen i bymidterne og sikre, at de holdes levende,tilgængelige og attraktive.

HollandI Holland udsteder staten – gennem nationale planlægningsstrategier – mål ogprincipper for samfundsudviklingen (herunder detailhandelsudviklingen), som detderefter er op til regioner og kommuner at gennemføre. På detailhandelsområdethar hensigten været at styre placeringen af butikker med henblik på at under-støtte bymidternes udvikling. Undtaget fra reglen var butikker med særligtpladskrævende varer og butikker med ”farlige” varer. I 1990’erne lempede mande strikse regler, således at det i visse tilfælde blev lovligt at etablere større bu-tikker (over 1500 m2) udenfor bymidterne. I år 2000 fik de lokale myndighederyderligere selvbestemmelse, men de nationale mål om at bevare og styrke byer-ne består endnu.17

NorgeOgså i Norge blussede den politiske debat op i midten af 1990’erne i forbindelsemed den forudgående kraftige stigning i antallet af eksterne centre og dermed afsvækkede bysamfund. Stortinget ønskede at understøtte etablering af detailhan-del i bymidterne, modvirke udflydende byer og øget transportbehov og skabe enlangsigtet bæredygtig udvikling. Derfor vedtog man i januar 1999 et max 5-årigtstop for etablering af større detailhandelscentre uden for centrale dele af byerne(hvis midter blev afgrænset på et ensartet grundlag i alle kommuner).Alle fylkeskommuner vedtog i de følgende år regionsplaner med retningslinjer fordetailhandelslokaliseringen, som fulgte op på intentionerne bag stoppet. (Menstoppet holdt ikke 100%. På trods af reglerne, blev der undervejs planlagt ogetableret nye, større eksterne handelsmiljøer.)Detailhandelsprojekter over 15.000 m2 er altid VVM-pligtige. Der er en fastgrænse på 7.500 m2 for, hvornår der skal vurderes, om detailhandelsprojekterkan give miljøkonsekvenser. Under stoppet gjaldt den regel for alle projekterover 3.000 m2.Efter stoppet fulgte en periode uden fastsatte grænser for butiks- eller center-størrelser.Evalueringen af forløbet blev samlet i Miljøvernsdepartementets rapport fra fe-bruar 2006. Heri fastslås, at kommunerne var enige om, at konkurrencen medde eksterne centre var i færd med at svække bymidterne, da stoppet blev indført– mange mente, at det kom for sent, og at skaden allerede var sket. Ifølge fleredevelopere var markedet for eksterne centre allerede mættet, da stoppet kom,og det havde faktisk styrket de eksisterende centre, at yderligere konkurrenceudefra blev forhindret.De bymidter, der allerede havde et center eller et stort varehus, havde klaret sigbedst i konkurrencen med de eksterne. Det viste sig således afgørende for byer-ne, at de havde sådanne lokomotiver, gerne i hver sin ende af bymidten.I 2008 skærpede man reguleringen ved at styrke regionplanernes juridiske sta-tus. Et indkøbscenter på over 3000 m2 kan kun opføres eller udvides, hvis detforegår i overensstemmelse med regionplanen. I områder, der ligger udenfor re-gionplanerne, må centrene kun placeres i bymidter.18

5 nye, eksterne centre årligt i Sverige, og � af dagligvareomsætningen foregår idisse; den forventes at øge til ca. 1/3 i løbet af de næste fem år. Fra 1996 til2007 har 450 bysamfund mistet den sidste dagligvarebutik, og flere hundredelanddistriksbutikker er sandsynligvis lukket siden da.Beskæftigelsen i detailhandlen mindskedes i takt med udbygningen af lavprisva-rehuse og eksterne centre. En videre rationalisering vil lukke de små butikkermed forholdsvist flere ansatte og yderligere betyde nedgang i beskæftigelsen.Det er kommunerne på mellem 50.000 og 150.000 indbyggere, der er de storevindere i konkurrencen om at tiltrække detailhandel. Nye, store detailhandels-centre og store butikker, der etableres eksternt i mindre kommuner, tager ca.1/3 af omsætningen fra bymidten; etableres de i eksisterende bymidter, henterde kun 10% af omsætningen fra bymidten.Flertallet af svenske kommuner havde i 2007 oprettet samarbejdsprojekter (medgrundejere, developere, virksomhedsejere) med henblik på at opruste bymidter-ne og imødegå trusler udefra.Fra 1996 har der været et generelt krav om miljøkonsekvensanalyser i forbindel-se med detailplaner. Der er også krav om samråd med alle eventuelle parter.Den svenske planmyndighed, Boverket, anbefaler, at kommunerne udarbejder enstrategi for detailhandelsudviklingen, der medtager så mange samfundsrelevanteaspekter som muligt.Boverket foretog en spørgeundersøgelse blandt lensarkitekterne i 2003, der vi-ste, at lensstyrelserne ikke havde magtet at samordne mellemkommunale, regi-onale og nationale interesser. Den viste også, at etableringen af store detailhan-delsenheder uden for byerne fortsætter med at øge; ca. 1/3 sker på helt nye om-råder og resten som udvidelser af allerede udlagte områder. Udviklingen accele-rerede frem til 2007, og tilladelsen til dagligvarebutikker i centrene har yderlige-re styrket dem.Boverket vurderer, at samordningen ikke har virket, og at kommunerne som re-sultat heraf er blevet spillet ud mod hinanden. De hverken kan eller tør sige nejaf frygt for at miste en attraktiv etablering, som nabokommunen så i stedet sigerja til. De kortsigtede løsninger har således vundet over de langsigtede og bære-dygtige – i høj grad grundet kommunernes udvidede planmonopol.

FinlandI Finland har man indtil nu haft en temmelig liberal planlov, men nu står manover for en snarlig ændring af den med henblik på at regulere detailhandlen. Og-så her er baggrunden miljømæssige og demografiske forhold. For at opnå denønskede CO2-reduktion på 15 % mellem 2005 og 2015 er man nødt til at mind-ske behovet for privatbilisme i forbindelse med almindelige ærinder.Situationen er den, at man allerede i 1999 erkendte behovet for regulering. Pådette tidspunkt trådte den såkaldte ”markanvändnings- ochbygglag” i kraft i for-søget på at styre placeringen af store detailhandelsenheder. Etableringen af store

hypermarkeder uden for byerne og indkøbscentre ved indfaldsvejene havde for-årsaget en stagnering i byudviklingen og et reduceret serviceudbud. Man frygte-de, at det ville blive meget vanskeligt for ældre og borgere uden bil at foretagederes dagligdags indkøb, hvis udviklingen fortsatte.Det gjorde den imidlertid – på trods af loven. Størrelsen på butikker og centremere end tidobledes i løbet af de følgende ti år. I 1998 var de største på 10.000-15.000 m2, i dag ligger de største på mellem 50.000 og 300.000 m2 (!). Hertilkommer, at der aktuelt ligger yderligere ti centre på tegnebrættet, de fleste pla-ceret på en måde, der kræver egen bil.Imens er antallet af små dagligvareforretninger faldet. Af øvrige ændringer i de-tailhandelsstrukturen kan nævnes den øgede nethandel og den nye ”flerkanals-handel”, der kombinerer fysiske butikker med nethandel. Dertil kommer en sti-gende brancheglidning, der samtidig med uklare definitioner af ”butikker medsærligt pladskrævende varer” og ”store detailhandelsbutikker” har betydet, atførstnævnte i udtalt grad er begyndt at forhandle centrumsorienterede specialva-rer.Med den nye lov, der tænkes at træde i kraft så hurtigt som muligt og senestd.1.4.2011, er det hensigten at:----sikre tilgangen til kommercielle tjenester og mindske afstandene i service-nettetreducere privatbilismen i forhold til indkøb og, så vidt muligt, udvide mu-lighederne for alternative tilgange: offentlig transport, cykling, gangsikre at nye, store detailhandelsprojekter primært placeres i centrumsom-rådernesikre at nye detailhandelsenheder ikke har aktuelle eller fremtidige skade-lige virkninger for den allerede eksisterende handel i centrumsområderne

Kilder:Baar, Ken, Ph.D.: ”Legislative Tools for Preserving Town Centres and Halting theSpread of Hypermarkets and Malls Outside of Cities”. Skrevet for ITDP, Institutefor Transportation & Development Policy (New York), 2002Gerend, Jennifer: “The Logic Behind Germany’s Intricate Retail Planning Regula-tions”, i:Research Review, vol. 16, nr. 2,2009Koolhaas, Rem et.al. (ed.):Harvard Design School Guide to Shopping(2001)Artikel iLos Angeles Times,23.1.2011: ”Urban malls on the rebound. Local in-town shopping centers are flourishing” af Roger VincentDen nyesteplanlov i UK, PPG4,Planning for Sustainable Growth:http://www.nrpf.org/PDF/PPS4_100201_CLG.pdfDen finske rapport i forbindelse med lovændringsforslaget af den finske planlov:http://www.finlex.fi/sv/esitykset/he/2010/20100309.pdfDetailhandelsudvalgets rapport 2007The National Retail Planning Forum (britisk organisation med mange links, hen-visninger til undersøgelser m.m.):www.nrpf.orgAssociation of Convenience Stores (ACS),www.acs.org.ukThe Royal Town Planning Institute:www.rtpi.org.ukThe Insitute for Retail Studies, University of Stirling, Skotland:www.irs.stir.ac.ukAnti-Mal Wart/hypermarkeds-site:www.bigboxtoolkit.com

E-mail fra Guillaume Simonin, UCV, til Julie Holck, 12.1.11Dear Madam,Sorry for my late reply. A sensitive issue actually…Here is the current French regulation (law voted in 2008) :-For stores whose size exceeds 1000 m�, the opening has to be authorized by aspecific commission (composed by professionals, chamber of commerce and municipali-ties representatives). Before 2008, in order to assess the opportunity to open a newstore, the commission took economic factors into consideration (effects on the existingstores, consumer’s needs). This system was criticized by French competition Authorityand, of course, the European Commission. In fact, this regulation, designed in the 70’s toprotect small businesses never prevent the development of supermarkets (90% of theprojects were authorized) , but has developed the corruption in local governments. Now,the commission only takes sustainable development criteria into consideration.-stores whose size is under 1000 m� don’t require a specific authorization any long-er. Before 2008, the threshold was 300 m� ; it was raised to develop the competition. Itwas a fact that the commission could be controlled by French giants which would havetried to limit the development of new players (German Aldi, Wal Mart, British retailers…)This new regulation has been effective, but not in the way the government expected. Forthe time being, foreign retailers did not succeed to penetrate French market : recession,very good resistance of French companies, specificity of the French market (apparentlyFrench consumers don’t like discounter concepts like Aldi…).But the new regulation was very good to accelerate the development of small supermar-kets in cities centers. There is currently a rush to city centers, as the model of hypermar-ket outside the cities is in crisis. This trend (“commerce de proximité”) appears since theearly-2000’s, but is accelerated by the new regulation. (first attached document)Mayors of big cities protest to please independent retailers, but it’s hypocritical. Anyway,they can’t stop the opening of new stores since the majority of these stores is under1000 m�. All they can do is to alert competition authorities when they consider that acompany abused of a situation of domination on the local market. M. Delanoë announcedthat he will require an inquiry about the situation of casino/monoprix and Carrefour inParis. Second document attached, last paragraph of a paper I wrote for the UCV’s boardEventually, you have to know that a new regulation is under discussion in the FrenchParliament. This regulation would suppress this system of authorization by a specificcommission. The opening of new stores would be subject to the general urban planningrules of the cities, with new requirements in terms of sustainable development and urbansprawl. It would be in line with the evolution since a economic regulation, justifying theexistence of specific commissions, is no longer possible. (Third document, aantoher paperI wrote for my boardBon courage !!Guillaume SIMONINResponsable des Affaires économiques

Kontakter:OsmoLaine, direktør for Finnish Food Marketing Association ([email protected])Patricia Hoogstraaten (IFGA) ([email protected]). Se artiklen ”Howfree is the European free market for independent food retailers?”)Mette Feifer (DE) ([email protected])[email protected](adressen fra en rapport fra Europa-kommissionen tilEuropa-parlamentet m.m.: ”Mod et mere effektivt og fair indre marked for han-del og distribution frem til 2020”), monitoringreport)Urban Index Institute (Olaf Mumm) (Darmstadt) (www.ui-institute.de )Mogens Bjerre ([email protected])De danske ambassader i Stockholm ([email protected]), Oslo([email protected]),Helsinki ([email protected]), Bruxelles ([email protected]), Paris([email protected]), Rom ([email protected]), Madrid ([email protected]), London([email protected]), Lissabon ([email protected]) samt handelskontoret i Barcelona([email protected])Miljøverndepartementet i Oslo ([email protected])UNIZO, organisation for små og mellemstore virksomheder i Belgien, ofte tals-mand for detailhandlen ([email protected])UCV – Union du Grand Commerce de Centre-Ville, organisation for store butikkeri Frankrig (stormagasiner m.m.), der også taler om handelens urbane og socialekonsekvenser.www.ucv.com. [email protected]– kontakt økonomiansvarlig Guil-laume Simonin,[email protected]Dansk Byplanlaboratorium, Vibeke Meyling ([email protected])DeutscherIndustrie- und Handelskammertag ([email protected])Det svenske kontor for planlægning[email protected]European Urban Knowledge Network (eukn.org / eukn.dk) (medarbejdere I DK:[email protected],[email protected],[email protected]Eurocities:[email protected]Departementet for planlægning i Rom:[email protected]Vital Cities (vital-cities.net)The Network of Major European Cities (eurocities.eu) ([email protected])Urban Land Institute (Spanien) (www.uli.org)