L 12 - 2010-11 (1. samling) - Bilag 5: Henvendelse af 9/11-10 fra Landbrug og Fødevarer

1. Opdraget ......................................................................................................................................... 32. Generelle forudsætninger for og afgrænsning af opdragets udførelse ........................................... 33. Det skærpede ammoniakreduktionskrav i forhold til naturbeskyttelseslovens regler.................... 43.1. Regelgrundlaget ...................................................................................................................... 43.1.1. Natura 2000 .................................................................................................................. 43.1.2. Forslag til lov om ændring af lov om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrug .............. 53.1.3. Naturbeskyttelseslovens Natura 2000-bestemmelser ................................................... 83.1.3.1. Implementering af habitatdirektivet ................................................................ 83.1.3.2. Nye aktiviteter, som skal anmeldes, eller som kræver tilladelse m.v.efter andre regler ............................................................................................ 103.1.3.3. Igangværende aktiviteter ............................................................................... 123.2. Analyse af det skærpede ammoniakreduktionskrav i forhold tilNatura 2000-bestemmelserne ............................................................................................... 133.2.1. Indledning – det overordnede samspil mellem reglerne ............................................. 133.2.2. Nyetablering og udvidelse af husdyrbrug ................................................................... 193.2.2.1. Det generelle ammoniakreduktionskrav ........................................................ 193.2.2.2. Den specifikke ammoniakregulering ............................................................. 203.2.2.3. Driftsændringer, der ikke indebærer en udvidelse af husdyrholdet ............... 233.2.3. Revurdering af uændrede husdyrbrug ved udløbet afden 8-årige fredningsperiode ...................................................................................... 243.2.4. Direkte indgreb over for eksisterende husdyrbrug ..................................................... 284. Sammenfatning ............................................................................................................................ 28Anvendte forkortelser ...................................................................................................................... 30

1. OpdragetVed e-mail af 9. august 2010, notat af 12. juli 2010: »Afklaring om nye regler i lov om ændring aflov om miljøgodkendelse bør udløse erstatning efter Naturbeskyttelseslovens § 19g i forbindelsemed revurderinger af husdyrbrug« samt møde den 19. august 2010 med opfølgning har Landbrug &Fødevarer givet mig i opdrag at foretage en juridisk vurdering af visse konsekvenser af foreslåedeskærpelser af ammoniakreduktionskravene i lov om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrug. Opdra-get omfatter følgende problemstilling:Er det i overensstemmelse med reglerne i naturbeskyttelses-loven om erstatning ved afgørelser til opfyldelse af Natura 2000-planerne, at de skærpede ammoni-akreduktionskrav i lovforslaget forudsættes at kunne ske uden erstatning til berørte landmænd?Herunder ønskes en vurdering af, om det er korrekt, at der ikke ydes erstatning efter natur-beskyttelseslovens § 19 g, hvis aktiviteterne i forvejen er omfattet af vurderings- eller tilladelses-ordning i henhold til miljø- og planlovgivningen. Det ønskes belyst om dette i givet fald omfatter a)ansøgninger om udvidelse eller etablering af husdyrbrug og b) eventuelle udgifter, som pålæggesejeren af en ejendom i forbindelse med revurderinger af godkendelser (husdyrgodkendelseslovens §41), hvis der i forbindelse hermed ikke sker nogen ændringer i antallet af dyreenheder.

2. Generelle forudsætninger for og afgrænsning af opdragets udførelseFølgende generelle forudsætninger ligger til grund for mine analyser i det følgende:a) Det specielle ammoniakkrav i lov om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrug1(herefter: Husdyr-godkendelsesloven) § 7 opdeles i områder inden for henholdsvis uden for internationale naturbe-skyttelsesområder. Da opdraget vedrører forholdet til Natura 2000, begrænses min beskrivelse afførste del af opdraget til områder, der falderinden forinternationale naturbeskyttelsesområder.b) Alene husdyrbrug med mere end 15 dyreenheder behandles, idet disse vil være omfattet af tilla-delsesordningerne i husdyrgodkendelseslovens §§ 10-12.c) Det forudsættes, at lovforslaget om ændring af husdyrgodkendelsesloven vedtages i den form,som det har været forelagt mig. Til grund for min vurdering ligger således lovforslag nr. 12,2010-2011 om ændring af lov om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrug, fremsat den 6. oktober2010, og som ikke indeholder regler, der tager stilling til, om naturbeskyttelseslovens2§ 19 g ombillighedserstatning gælder.

3. Det skærpede ammoniakreduktionskrav i forhold til naturbeskyttelseslovens regler3.1. Regelgrundlaget3.1.1. Natura 2000Ved »Natura 2000« forstås almindeligvis de to EU-direktiver: Habitatdirektivet og Fuglebeskyttel-sesdirektivet.3Habitatdirektivet beskytter udvalgte naturtyper, planter og dyr med undtagelse affugle, der beskyttes af fuglebeskyttelsesdirektivet. Natura 2000 udgør således summen af udpegedebeskyttelsesområder samt nogle generelle regler om områdernes administration. I forhold til ammo-niakkravene er det navnlig habitatdirektivet, som er relevant. Efter direktiverne skal medlemsstater-ne bl.a. udpege og forvalte Natura 2000-områder, der beskytter særligt værdifulde naturområder.Forvaltningen sker især på grundlag af miljømålsloven,4skovloven5og naturbeskyttelsesloven.Staten udarbejder Natura 2000-planer, jf. miljømålslovens § 37, stk. 1, mens kommunerne udarbej-der en handleplan til gennemførelse af Natura 2000-planerne inden for kommunens område, jf. mil-jømålslovens § 37 a. Gennemførelsen af handleplanerne sker med hjemmel i den almindelige arealan-vendelseslovgivning – herunder bl.a. naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a, jf. nedenfor afsnit 3.1.3.6Afgrænsningen af de udpegede Natura 2000-områder er fastlagt i bekendtgørelse nr. 408 af 1.maj 2007 med senere ændringer om udpegning og administration af internationale naturbeskyttel-sesområder samt beskyttelse af visse arter (habitatbekendtgørelsen). Bekendtgørelsen indeholderendvidere visse bestemmelser om administration af godkendelser m.v. i områderne. Således fremgårdet bl.a. af bekendtgørelsens § 7, jf. § 8, stk. 6, nr. 2, at der ved tilladelse eller godkendelse af hus-dyrbrug efter husdyrgodkendelseslovens §§ 10, 11 og 12 skal foretages en vurdering af, om projek-tet kan påvirke et Natura 2000-område, samt at tilladelse, godkendelse eller dispensation til det an-søgte ikke kan meddeles, hvis projektet vil skade området.

3.1.2. Forslag til lov om ændring af lov om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrugHusdyrgodkendelsesloven indeholder regler, der medfører, at etablering, udvidelse eller ændring afhusdyrbrug kræver tilladelse eller godkendelse. For husdyrbrug med mere end 15 og op til 75 dyre-enheder, kræver etablering, udvidelse eller ændring en tilladelse, jf. lovens § 10. For husdyrbrugmed mere end 75 dyreenheder kræves en godkendelse efter lovens § 11 (op til 250 dyreenheder)eller § 12 (mere end 250 dyreenheder). For husdyrbrug, som ikke udvides eller ændres, gælder der ihusdyrgodkendelseslovens §§ 39-43 regler om revurdering af vilkårene for en godkendelse efter §§11 eller 12 efter en fredningsperiode på 8 år (retsbeskyttelsesperioden). Under visse særlige om-stændigheder kan der dog foretages revurdering og meddeles påbud i fredningsperioden, jf. lovens §40, stk. 2, og §§ 42-43.Reglerne i husdyrgodkendelseslovens §§ 10-12 og §§ 39-43 er en – i det væsentlige – uændretvidereførelse af reglerne om godkendelse, revurdering m.v. af listevirksomheder i miljøbeskyttel-seslovens7kapitel 5, der tidligere også omfattede husdyrbrugene. Husdyrgodkendelseslovens reglerudgør dermed også en implementering af IPPC-direktivet.8Husdyrgodkendelsesloven hjemler bl.a. regler, der har til hensigt at reducere ammoniakbelastnin-gen af visse naturområder ved hjælp af etgenereltammoniakreduktionskrav, der berører husdyr-brug på 75 DE eller mere, henholdsvis etspecifiktammoniakkrav, der skal beskytte naturen nær hus-dyrbruget, og som derfor afhænger af husdyrbrugets beliggenhed, bl.a. i forhold til andre husdyrbrug.Det generelle ammoniakreduktionskravfastsætter det maksimale ammoniaktab fra nye staldan-læg eller udvidelser for husdyrbrug, der skal have en miljøgodkendelse efter husdyrgodkendelseslo-vens § 11 eller § 12. Kravet fremgår af bekendtgørelse nr. 294 af 31. marts 2009 om tilladelse oggodkendelse m.v. af husdyrbrug (herefter: Husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen) bilag 3. Af bilag 3fremgår bl.a., at der ved udvidelser, nyetableringer og ændringer af husdyrbrug for mere end 75dyreenheder, jf. lovens § 11 og § 12, stilles krav om reduktion af ammoniakemissionen fra stald oglager i forhold til bedste staldsystem med normtal 2005/2006 med 25 pct. pr. 1. januar 2009. Kravetom reduktion af ammoniakemissionen gælder for udvidelser samt for stalde, der renoveres, men detkan gennemføres som et krav til reduktion af ammoniaktabet for både det eksisterende og det nyeanlæg. Endvidere fremgår det, at »Når vand- og Natura 2000 planerne efter miljømålsloven forelig-ger, erstatter disse beskyttelsesniveauer fastsat i dette bilag.«

I aftalen om Grøn Vækst9er der lagt op til en skærpelse af det generelle ammoniakreduktionskravfra 25 pct. til 30 pct. pr. 1. januar 2011. Dette søges gennemført ved lovforslag nr. 12, 2010-2011om ændring af lov om miljøgodkendelse m.v. af husdyrgødning. Ifølge afsnit 210i de almindeligebemærkninger til forslaget om ændring af husdyrgodkendelsesloven vil ændringerne af det generel-le ammoniakkrav dog blive gennemført ved en ændring af husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen,uden at en ændring af loven er nødvendig, jf. lovens § 34, stk. 3.Det generelle ammoniakreduktionskrav skal som hidtil beregnes i forhold til ammoniak-emissionen fra »bedste staldsystem« i 2005/2006 baseret på de daværende normer, dog korrigeretfor nyere viden om ammoniaktabet fra disse staldsystemer.Den specifikke ammoniakreguleringomfatter de naturtyper, der er nævnt i husdyrgod-kendelses-lovens § 7, der suppleres af områder, som kommunalbestyrelserne ved en konkret vurdering ladervære omfattet af reguleringen, jf. f.eks. lovens § 19, nr. 2, og § 23, nr. 2. I en zone på 300 meter(bufferzone I) fra de af § 7 omfattede områder, må ammoniakemissionen ikke øges. I en zone på300-1.000 m (bufferzone II) fra § 7-områder må merbelastningen i naturområdet ikke overskride etnærmere fastlagt beskyttelsesniveau, der afhænger af antallet af øvrige ejendomme, hvor et ellerflere anlæg har en samlet husdyrproduktion større end 75 DE, og hvor disse anlæg er placeret isamme bufferzone (både bufferzone I og II) nærmere end 1.000 meter fra dele af staldanlæggene pådet husdyrbrug, der skal have en miljøgodkendelse. Ifølge bilag 3 til husdyrgodkendelsesbekendt-gørelsen gælder følgende grænser for merdeposition:- 0,3 kg N/ha ved mere end 2 brug (mere end 1 ejendom udover det husdyrbrug, der ansøger),- 0,5 kg N/ha ved 2 brug (1 ejendom udover husdyrbruget der ansøger) og- 0,7 kg N/ha ved 1 brug (husdyrbruget der ansøger).I lovforslag nr. 12, 2010-2011 om ændring af husdyrgodkendelsesloven lægges der (side 6) op tilen opdeling af § 7-områderne i ammoniakfølsomme naturtyper, der ligger inden for henholdsvisuden for internationale naturbeskyttelsesområder. Den nuværende bufferzone I erstattes af en 10metersforbudszone,hvor der ikke må ske etablering, udvidelse eller ændring af husdyrbrug.11Istedet må der fra 10-300 meter fra et beskyttet naturområde etableres og udvides husdyrbrug, hvisgrænserne for totaldeposition tillader det.

Endvidere skærpes beskyttelsesniveauet for den specifikke ammoniakregulering betydeligt, vedat kravet ændres fra et krav om maksimalmerdepositiontil et krav om maksimaltotaldeposition.12Vedtotaldepositionforstås depositionen – dvs. afsætningen af ammoniak på naturområdet – frahele husdyrbruget, mens der vedmerdepositionforstås forøgelsen af depositionen som følge af æn-dringen eller udvidelsen. Husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen vil blive ændret tilsvarende, såledesat beskyttelsesniveauet også relaterer sig til den maksimale totaldeposition. Der vil blive fastsat etkrav til den maksimale totaldeposition på ammoniakfølsomme naturtyper i internationale naturbe-skyttelsesområder på 0,2-0,7 kg N/ha pr. år afhængig af antallet af husdyrbrug i nærheden.Ifølge afsnit 1, side 4, 1. spalte, i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. 12, 2010-2011om ændring af husdyrgodkendelsesloven er baggrunden for de skærpede ammoniakreduktionskravfølgende:

»Initiativerne vedrørende ammoniakbelastningen vurderes at kræve en hurtig gennemførelsefor at kunne støtte op om Natura 2000-planen efter lov om miljømål m.v. for vandforekomsterog internationale naturbeskyttelsesområder (miljømålsloven) og lov om skove. Natura 2000-planen fastsætter mål for naturtilstanden i de udpegede Natura 2000-områder (EU-fuglebe-skyttelsesområder og EU-habitatområder) og giver retningslinjer for indsatsen for at opnå ha-bitatdirektivets krav om gunstig bevaringsstatus for de arter og naturtyper, der er omfattet afdirektivet.Natura 2000-planen er bindende for myndighederne. Den foreslåede regulering vil bidragetil en øget beskyttelse af ammoniakfølsom natur, ikke mindst i Natura 2000-områderne, ogdermed bidrage til at opfylde Natura 2000-planens bevaringsmålsætning. Initiativerne vedrø-rende ammoniakbelastning skal endvidere imødegå en mulig lokalt øget ammoniakemissionfra store husdyrproduktioner, som er en konsekvens af moderniseringen af landbrugsloven.En tilstrækkelig skærpelse af de fælles nationalt fastsatte krav vurderes endvidere at kunnebidrage til at forenkle sagsbehandlingen og dermed forkorte sagsbehandlingstiden for miljø-godkendelser af husdyrbrug, da kommunerne alternativt skal fastsætte individuelle krav tilammoniakdepositionen i forhold til hver enkelt Natura 2000-delplan.«Ifølge afsnit 2, side 5, 1. spalte i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. 12, 2010-2011fremgår endvidere følgende:

»3.1.2.5.Forholdet til Natura 2000-planenDen foreslåede regulering vil bidrage til en øget beskyttelse af ammoniakfølsom natur ikkemindst i Natura 2000-områderne og dermed bidrage til at opfylde Natura 2000-planens beva-ringsmålsætning for de arter og naturtyper, som områderne er udpeget for at beskytte. Lov-forslaget har til hensigt at ensarte reguleringen, således at der i den kommende Natura 2000-plan vil blive henvist til det fastlagte beskyttelsesniveau i husdyrgodkendelsesloven.Den foreslåede skærpelse af ammoniakudledningen i forhold til § 7-områderne vil forenklekommunernes sagsbehandling, idet der normalt ikke vil være et behov for at udarbejde indivi-duelle beregninger af, hvorvidt etablering, udvidelse eller ændring af et husdyrbrug på mereend 15 DE i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter vil påvirke et Natura2000-område væsentligt.Det foreslåede skærpede beskyttelsesniveau vil således som altovervejende hovedregel væretilstrækkeligt til at undgå væsentlige miljøpåvirkninger med ammoniak. Der kan dog i kon-krete tilfælde forekomme atypiske forhold. Hvis kommunalbestyrelsen vurderer, at de fastsat-te beskyttelsesniveauer i sådanne tilfælde ikke er tilstrækkelige til at udelukke væsentlige mil-jøpåvirkninger af ammoniakfølsomme Natura 2000-natyrtyper, skal kommunalbestyrelsen fo-retage en nærmere konsekvensvurdering efter reglerne i bekendtgørelse nr. 408 af 1. maj 2007om udpegning og administration af internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelseaf visse arter (habitatbekendtgørelsen).Kommunalbestyrelsen skal meddele afslag på ansøgningen, hvis den nærmere konsekvens-vurdering viser, at det under hensyn til bevaringsmålsætningen for Natura 2000-området ikkekan udelukkes, at det ansøgte vil skade områdets udpegningsgrundlag. Det er hensigten atfastsætte i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen, at der i disse tilfælde ikke skal foretages envurdering af, om skærpede vilkår ville kunne sikre, at områdets udpegningsgrundlag ikkeskades, men at der i alle disse tilfælde skal meddeles afslag. Dette skyldes et ønske om for-enkling samt det forhold, at såfremt ammoniakpåvirkningen overholder det fastlagte beskyt-telsesniveau, er det på et videnskabeligt grundlag normalt ikke muligt med rimelig sikkerhed atfastsætte et andet skærpet beskyttelsesniveau. Det skal dog understreges, at der netop med detnye beskyttelsesniveau er taget højde for bevaringsmålsætningerne i den kommende Natura2000-plan, som derfor henviser til det beskyttelsesniveau, der foreslås med denne lovændring.«3.1.3. Naturbeskyttelseslovens Natura 2000-bestemmelser3.1.3.1. Implementering af habitatdirektivetI naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a (§ 19 a-§ 19 h) er der ved lov nr. 454 af 9. juni 2004 om æn-dring af lov om naturbeskyttelse, lov om planlægning, lov om vandløb og museumsloven indsatbestemmelser om bevaringsforanstaltninger m.v., som er nødvendige for at implementere EU-regler

om internationale naturbeskyttelsesområder. Af naturbeskyttelseslovens § 19 a følger, at kommu-nalbestyrelsen skal iværksætte de foranstaltninger, som fremgår af handleplanen til gennemførelseaf Natura 2000-planen efter lov om miljømål m.v. for vandforekomster og internationale naturbe-skyttelsesområder. Bestemmelsen indebærer – sammen med miljømålslovens § 46 a, stk. 4, hvoref-ter kommunalbestyrelsen skal sikre gennemførelsen af en vedtaget handleplan – at kommunerne harpligt tilatgennemføre de foranstaltninger, som er nødvendige for at undgå forringelse af naturtyperog levesteder for arter, som området er udpeget for,atundgå betydelig forstyrrelse af arter, somområdet er udpeget for,eller atsikre eller genoprette naturtypernes eller arternes bevaringsstatus.13Kommunalbestyrelsens forpligtelser i henhold til naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a er forskelli-ge i forhold til iværksættelse af nye aktiviteter henholdsvis igangværende aktiviteter. Sondringenbygger på habitatdirektivets art. 6, stk. 2 og 3, der har følgende indhold:

»Art.6.For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de nødvendige beva-ringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner,som er specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner, samt de relevanteretsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der opfylder de økologiske behov for na-turtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne.Stk. 2.Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af natur-typerne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de ar-ter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekven-ser for dette direktivs målsætninger.Stk. 3.Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lo-kalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kanpåvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokalitetenunder hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vur-deringen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nati-onale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, atden/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørtoffentligheden.«Bestemmelsen indebærer en sondring mellem projekter, der forudsætter en konsekvensvurdering,inden de iværksættes (art. 6, stk. 3) og igangværende aktiviteter, hvor der skal iværksættes foran-staltninger for at undgå forstyrrelser eller forringelser af områdets natur (art. 6, stk. 2). Om sondrin-gen anføres bl.a. i bemærkningerne til naturbeskyttelseslovens § 19 b:14»Begrebet »projekter« er ikke nærmere defineret i habitatdirektivet. Det kan være vanskeligtat definere en præcis grænse mellem projekter, der forudsætter konsekvensvurdering efter ar-13. Om retsvirkningerne se nærmereVeit Koester:Naturbeskyttelsesloven med kommentarer (2009) s. 444 ff.14. Se specielle bemærkninger til § 1 nr. 11 (vedrørende naturbeskyttelseslovens § 19 a) i lovforslag nr. 146 af 28. janu-ar 2004.

tikel 6, stk. 3, og igangværende aktiviteter, der forudsætter iværksættelse af foranstaltningerfor at undgå forstyrrelser eller forringelser efter artikel 6, stk. 2. F.eks. vil visse former foralmindelig landbrugsmæssig drift, som i dag ikke kræver forudgående tilladelse, formentligfalde ind under direktivets projektbegreb (eksempelvis skift fra etårige til flerårige afgrøder),mens andre former for landbrugsmæssig drift (eksempelvis gradvis intensivering i græsnings-intensitet) vil være igangværende aktiviteter, der – hvis de forringer eller forstyrrer i områder-ne – skal gøres op med på grundlag af artikel 6, stk. 2.Efter forslaget præciseres nærmere i bilag 2 [til naturbeskyttelsesloven] en række aktiviteter,som konkret vurderes at kunne falde ind under begrebet »projekter«, og som efter gældendelovgivning kan iværksættes uden forudgående tilladelse m.v., men som efter direktivet skalkunne gøres til genstand for en konsekvensvurdering. Baggrunden for udvælgelse af de kon-krete aktiviteter er, at netop de vurderes at kunne medføre væsentlig påvirkning af arter ellernaturtyper. …Sammenholdt med de ovennævnte betragtninger om dels afgrænsning af områderne, delsvæsentligheden af påvirkningen fra ændrede aktiviteter inden for områderne foreslås det der-for at begrænse bestemmelsen [§ 19 b] til at stille krav om anmeldelse af de i bilag 2 nævnteaktiviteter inden for de internationale naturbeskyttelsesområder med henblik på en nærmerekonsekvensvurdering. …Efter forslaget er det kun de aktiviteter (projekter) i et beskyttelsesområde, der i dag ikkekræver forudgående tilladelse el.lign., som skal anmeldes til amtsrådet. De aktiviteter, derhermed er undtaget fra bestemmelsen, omfatter bl.a. alle de aktiviteter, der er opregnet i § 4,stk. 3,15i bekendtgørelsen om afgrænsning og administration af internationale naturbeskyttel-sesområder og dermed i forvejen er omfattet af kravet om konsekvensvurdering.«Af bemærkningerne fremgår således, at habitatdirektivets sondring mellem projekter, der kræverforhåndsvurdering, og igangværende aktiviteter i naturbeskyttelsesloven er blevet udlagt som ensondring mellempå den ene sideaktiviteter, som nævnt i bilag 2 til naturbeskyttelsesloven (nyeaktiviteter, som skal anmeldes) samt aktiviteter som efter øvrige regler kræver forudgående tilladel-se m.v. – se herom afsnit 3.1.3.2. – ogpå den anden sidealle andre aktiviteter (igangværende akti-viteter) – se herom afsnit 3.1.3.3.

Bilag 2 indeholder følgende anmeldelsespligtige aktiviteter:1) Tilplantning med juletræer og skov, flerårige energiafgrøder, levende hegn og lignende ifuglebeskyttelsesområder.2) Rydning af samt træartsskifte og plantning i løvskov.3) Ændring i tilstanden af søer, heder, moser og lignende, strandenge, strandsumpe, ferskeenge og overdrev, der ikke opfylder størrelseskravet i § 3.4) Ændring i tilstanden af indlandssaltenge, kilder og væld samt vandløb, der ikke er udpe-get efter § 3.5) Opdyrkning af vedvarende græsarealer i fuglebeskyttelsesområder.6) Opdyrkning, tilplantning og sandflugtsdæmpning på klitter.7) Rydning af krat af havtorn, gråris og enebær samt skov af skovfyr på klitter.8) Rydning af krat af enebær på overdrev, der ikke er omfattet af § 3.9) Væsentlig ændring inden for kort tid i græsningsintensitet, herunder ophør med græsningeller høslet.10) Væsentlig ændring i anvendelsen af husdyrgødning, herunder ændret gødskning fra han-delsgødning til husdyrgødning.11) Etablering af anlæg, der er nødvendige for erhvervet, herunder veje.12) Etablering af ikkegodkendelsespligtige virksomheder i områderne, der kan medføre bety-delige forstyrrelser (eksempelvis støj).Listen er – som det fremgår af de ovenfor citerede bemærkninger til § 19 b – principielt udtømmen-de, men det følger udtrykkeligt af naturbeskyttelseslovens § 19 b, stk. 3, 2. pkt., (og af forarbejder-ne), at anmelderordningen ikke gælder aktiviteter, som i øvrigt kræver tilladelse efter naturbeskyt-telses-, miljø- eller planlovgivningen, eller hvis konsekvenser efter den nævnte lovgivning er vurde-ret eller skal vurderes forud for iværksættelsen. Undtagelsen er helt generel – i bemærkningerne tilbestemmelsen er således anført: »[Anmeldero]rdningen skal kun gælde aktiviteter, der ikke krævertilladelse eller i øvrigt skal forelægges myndighederne.«Nye aktiviteter, som ikke er omfattet af anmelderordningen, fordi de ikke er omfattet af naturbe-skyttelseslovens kapitel 2 a, eller fordi de kræver tilladelse efter anden lovgivning, er heller ikkeomfattet af reglen om billighedserstatning i naturbeskyttelseslovens § 19 g, stk. 1, jf. nærmere her-om nedenfor. Det fremgår således af § 19 g, stk. 1, at erstatning ydes for tab somen afgørelseefter§ 19 b (eller §§ 19 d-19 f) påfører en ejer m.v. Efter § 19 b kan kommunalbestyrelsen træffe afgø-relse om, at en anmeldt aktivitet skal underkastes en nærmere vurdering, inden den iværksættes.Sådanne afgørelser efter § 19 b – og den tilknyttede erstatningsordning – kan således ikke omfatteaktiviteter, der ikke er omfattet af anmelderordningen, da sådanne aktiviteter kan iværksættes frit,medmindre de er undergivet regulering i anden lovgivning. Endvidere følger det af bemærkninger-ne, jf. ovenfor afsnit 3.1.3.1. med petit, at aktiviteter, der efter anden lovgivning kræver tilladelse,

Det bemærkes dog, at der i medfør af naturbeskyttelseslovens § 19 d vil kunne udstedes på-bud om, at der ikke må iværksættes bestemte nye eller ændrede aktiviteter, der kan være istrid med Natura 2000-planernes bevaringsmålsætninger. Sådanne påbud vil udløse krav påbillighedserstatning efter § 19 g.173.1.3.3. Igangværende aktiviteterFor så vidt angårigangværende aktiviteter(som defineret ovenfor i afsnit 3.1.3.2.) følger det af na-turbeskyttelseslovens § 19 c, at kommunalbestyrelsen kan indgå aftale med ejeren eller brugeren omændring af driften eller andre foranstaltninger, der kan realisere Natura 2000-planen. Der kan såle-des indgås aftale om ændringer i en igangværende drift af en ejendom. Hvis aftale ikke kan opnåspå rimelige vilkår, eller hvis en indgået aftale ikke overholdes, kan og skal kommunalbestyrelsen imedfør af naturbeskyttelseslovens § 19 d, stk. 1, pålægge ejeren den ændrede drift eller de andreforanstaltninger, som er nødvendige for at realisere Natura 2000-planen. Hvis afgørelser om pålæg-gelse af en bestemt driftsform eller andre foranstaltninger påfører en ejer, bruger eller andre rettig-hedshavere et tab, skal der ydes erstatning i medfør af naturbeskyttelseslovens § 19 g, stk. 1.§ 19 g, stk. 1, betegnes i bemærkningerne18som en regel ombillighedserstatning.Billighed an-vendes sædvanligvis som betegnelse for tilfælde, hvor en retsafgørelse ikke kan træffes på grundlagaf regler, der indeholder bestemte, klart angivne og udtømmende betingelser, således at afgørelsen istedet baseres på et friere skøn over omstændighederne i det konkrete tilfælde, således at der opnåset resultat, der kan anses for konkret rimeligt. I de specielle bemærkninger til § 19 g anføres følgen-de om billighed:

16. Se ogsåHelle Tegner Ankeri Festskrift til Orla Friis Jensen – Fast Ejendoms Ret, synsvinkler & synspunkter (2007)s. 46: »Det særlige er imidlertid, at driftsændringer m.v., der kan påvirke området, skal imødegås ved anvendelse afNatura 2000-reglernes aftale- og påbudsbeføjelser,medmindre anden lovgivning kan finde anvendelse.Er det nød-vendigt at anvende påbudsbeføjelsen, … vil det hermed forbundne tab udløse erstatning efter naturbeskyttelseslo-vens § 19g…« (fremhævet her). Se ogsåHelle Tegner AnkeriEllen Margrethe Basse (red.):Miljøretten 2 - Areal-anvendelse, natur- og kulturbeskyttelse (2. udg. 2006) s. 460: »Aktiviteter, der … kræver tilladelse iht. anden lov-givning er ikke omfattet af anmeldeordningen. … Det er bl.a. afgørende ift. muligheden for at få erstatning …«.17. Jf.Helle Tegner Ankeri Festskrift til Orla Friis Jensen – Fast Ejendoms Ret, synsvinkler & synspunkter (2007) s. 56 f.18. Se de specielle bemærkninger til § 1, nr. 11 (vedrørende naturbeskyttelseslovens § 19 g) i lovforslag nr. 146 af 28.januar 2004.

»De krav, som stilles fra amtsrådets side, [i afgørelser efter naturbeskyttelseslovens § 19 b og§ 19 d-19 f] vil ikke altid have karakter af ekspropriation i Grundlovens forstand, men ud fraen billighedsbetragtning vil indgreb, der forårsager tab, altid udløse erstatning. Tilsvarendegælder for krav stillet efter miljøbeskyttelseslovens § 26 a til opfyldelse af indsatsplaner i for-bindelse med drikkevandsbeskyttelsen.Vurderingen af betydningen af de konkrete krav og af størrelsen af det økonomiske tab somfølge heraf kan være vanskelig, idet en række parametre vil indgå heri. Der vil endviderekunne forekomme tilfælde, hvor det konkrete krav til driften kun indebærer en ubetydeligmerudgift eller besvær ved driften, men som det vil være rimeligt at kompensere. Også i dissetilfælde foreslås det derfor, at konkret fastsatte krav efter en billighedsbetragtning altid udlø-ser erstatning for dokumenterede tab på samme måde, som det er tilfældet efter miljøbeskyt-telseslovens § 26 a.«Når § 19 g betegnes som en regel om billighedserstatning, skyldes det således, at der ydes erstat-ning, uanset om betingelserne for ekspropriation er opfyldt i det konkrete tilfælde, samt at der ydeserstatning, uanset afgørelsens konkrete indhold og størrelsen af grundejerens konkrete tab. Der erderimod ikke – i modsætning til den almindelige forståelse af begrebet billighed – tale om, at det udfra et friere skøn skal afgøres, om der skal betales erstatning. Træffes der afgørelse efter de nævntebestemmelser i naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a, skal der betales erstatning for det tab, som føl-ger af afgørelsen.

3.2. Analyse af det skærpede ammoniakreduktionskrav i forhold til Natura 2000-bestemmelserne3.2.1. Indledning – det overordnede samspil mellem reglerneNår der overhovedet opstår spørgsmål om forholdet mellem de to regelsæt, skyldes det, at det i be-mærkningerne til lovforslag nr. 12, 2010-2011 om ændring af husdyrgodkendelsesloven forudsæt-tes, at skærpelsen af det generelle ammoniakreduktionskrav gælder ved udvidelser samt renoveringaf stalde.19Endvidere følger det af husdyrgodkendelseslovens § 7, at den specifikke ammoniakregu-lering omfatter »etablering, udvidelse og ændring«.20Igangværende virksomhed omfattes såledessom udgangspunkt ikke af husdyrgodkendelsesloven og af de skærpede krav. Det fremgår dog ogsåaf bemærkningerne til lovforslag nr. 12, 2010-2011, side 7, 2. spalte og side 8, 1. spalte, at kraveneogså forudsættes gennemført ved revurderinger, selv om der ikke er foretaget godkendelsespligtigeændringer eller udvidelser i fredningsperioden. På samme måde sondres der – jf. ovenfor afsnit3.1.3. – i Natura 2000-reglerne i naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a mellem indgreb i forhold til19. Se bilag 3 til husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen omtalt ovenfor i afsnit 3.1.2.20. Se også de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. 12, 2010-2011, side 7, 2. spalte: »De nye krav vil blive gen-nemført i forbindelse med godkendelser og tilladelser samt revurderinger.«

igangværende aktiviteter (husdyrbrug) henholdsvis iværksættelse af nye aktiviteter, der kræver for-udgående undersøgelse af konsekvenserne. Ved udvidelser, ændringer og nyetableringer af husdyr-brug gælder reglen om billighedserstatning i naturbeskyttelseslovens § 19 g som nævnt som ud-gangspunkt ikke, da sådanne aktiviteter forudsætter godkendelse efter husdyrgodkendelsesloven, jf.nærmere afsnit 3.1.3.2. Billighedserstatning gives derimod ved indgreb i igangværende virksomhed.Det må derfor afgøres, om gennemførelsen af ammoniakreduktionskravene som beskrevet i be-mærkningerne til lovforslag nr. 12, 2010-2011, udgør eller kan sidestilles med indgreb i igangvæ-rende virksomhed, eller om kravene alene vedrører iværksættelse af nye aktiviteter, der ikke udløsererstatning. Det skal derfor i det følgende undersøges,om og i givet fald hvornår de skærpede am-moniakreduktionskrav påvirker igangværende driftpå en sådan måde, at det udløser billighedser-statning. Bemærkningerne til lovforslag nr. 12, 2010-2011 om ændring af husdyrgodkendelseslovenforholder sig ikke til denne problemstilling. Ved analysen i det følgende af det skærpede ammoni-akreduktionskrav i forhold til Natura 2000-bestemmelserne i naturbeskyttelsesloven sondres dersom følge af ovenstående mellem nyetablering og udvidelse af husdyrbrug (afsnit 3.2.2.), revurde-ring af husdyrbrug uden ændringer i besætningsstørrelsen (afsnit 3.2.3.) og eksisterende husdyrbrug(afsnit 3.2.4.). Som det fremgår, er revurdering af et godkendt husdyrbrug efter udløbet af den 8-årige fredningsperiode udskilt til et særligt afsnit. Dette skyldes, at det ikke er klart, om revurderingi forhold til spørgsmålet om billighedserstatning skal betragtes som ændringer i igangværende akti-viteter eller ej – se nærmere herom i afsnit 3.2.2.I resten af dette afsnit skal der som indledning til den nærmere analyse i afsnit 3.2.2.-3.2.4. rede-gøres for,hvordan husdyrgodkendelsesloven ifølge lovforarbejderne er afgrænset over for Natura2000-reglernei naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a.Forholdet til Natura 2000-reglerne blev behandlet i forbindelse med vedtagelsen af husdyrgod-kendelsesloven i 2006. I afsnit 3 i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. 55 af 26. oktober2006 (senere vedtaget som lov nr. 1572 af 20. december 2006 om miljøgodkendelse m.v. af husdyr-brug) fremgår således følgende:

7 naturtyper, hvor tålegrænsen med sikkerhed er overskredet overalt i Danmark og 42 natur-typer, hvor tålegrænsen kan være overskredet. Samlet set er der i størrelsesordenen godt 90habitatområder, hvor tålegrænsen er overskredet med den eksisterende baggrundsbelastning.Der er derfor behov for en indsats overfor baggrundsbelastningen.Indsatsbehovet efter habitatdirektivet vil blive nærmere konkretiseret i forbindelse med Na-tura 2000-planlægningen. Natura 2000-planerne skal være færdige inden udgangen af 2009og de kommunale handleplaner, der mere konkret udmønter indsatsplanlægning, skal forelig-ge i 2010.«(fremhævet her).Det fremgår heraf, at det ved vedtagelsen af husdyrgodkendelsesloven klart var forudsat, at habitat-direktivets Natura 2000-regler ikke skulle implementeres i husdyrgodkendelsesloven, men at ind-satsbehovet efter habitatdirektivet skulle konkretiseres i Natura 2000-planerne og udmøntes gennemden kommunale indsats.Endvidere fremgår følgende af afsnit 4.4. og afsnit 9 i de almindelige bemærkninger til husdyr-godkendelsesloven af 2006:

»4.4.Miljøgodkendelsens indhold…Reglerne i dette lovforslag erstatter ikke regler i medfør af naturbeskyttelseslovgivningen,herunder miljømålsloven og naturbeskyttelsesloven. Når der i medfør af miljømålsloven ogskovloven foreligger vand- og Natura 2000-planer og Natura 2000-skovplaner, der fastlæg-ger specifikke bevaringsmålsætninger, og indsatsplaner i overensstemmelse med vandramme-direktivet og habitatdirektivet, skal disse lægges til grund for vilkårsfastsættelsen.…9. Forholdet til anden lovgivning…Med hjemmel i miljømålsloven er der udpeget internationale naturbeskyttelsesområder iDanmark. Desuden skal der udarbejdes vand- og natura 2000-planer.Udpegningen er bindende for myndighederne, og der er i bl.a. miljømålsloven, naturbeskyt-telsesloven og skovloven fastsat regler med henblik på – passivt og aktivt – at beskytte de in-ternationale naturbeskyttelsesområder mod forringelser og væsentlige forstyrrelser samt skabegrundlag for at iværksætte de nødvendige bevaringsforanstaltninger. Vandplanerne er ligele-des bindende for myndighederne i deres administration af andre regler. Der henvises særligttil miljømålslovens bestemmelser om vand- og natura 2000-planer, Natura 2000-skovplaner,naturbeskyttelseslovens kap. 2A, skovlovens kapitel 4 og bekendtgørelse om afgrænsning ogadministration af internationale naturbeskyttelsesområder.Denne lov erstatter ikke disse forskrifter eller regler udstedt i medfør af disse love, som der-for skal lægges til grund ved sagsbehandlingen efter denne lov.Hvis der efter meddelelsen af miljøgodkendelse efter de forslåede regler i dette lovforslag,skulle blive behov for indgreb af hensyn til Natura-2000 beskyttelsen, som ikke kan gennem-føres efter dette lovforslag på grund af de foreslåede regler om retsbeskyttelse, vil indgrebkunne ske efter reglerne i naturbeskyttelseslovens kapitel 2a eller tilsvarende bestemmelser iskovloven.« (fremhævet her).

Af de fremhævede dele af citatet fremgår, at det tydeligt er forudsat, at husdyrgodkendelseslovenikke tilsidesætter Natura 2000-reglerne i f.eks. naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a, men at Natura2000-reglerne og -planerne tværtimod skal lægges til grund ved administrationen af husdyrgodken-delsesloven. Ved fastsættelse af vilkår i husdyrgodkendelser var det forudsat, at de specifikke beva-ringsmålsætninger i Natura 2000-planerne skulle lægges til grund.Som anført i afsnit 3.1.3.1. skal kommunerne iværksætte foranstaltninger, som ifølge Natura2000-planen er nødvendige for at undgå forringelse af naturtyper, levesteder m.v. Dette skal skegennem bestemmelserne i naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a, ved at træffe afgørelse om en nærme-re vurdering af anmeldte aktiviteter, jf. lovens § 19 b, ved frivillige aftaler jf. lovens § 19 c eller omnødvendigt ved påbud, jf. lovens § 19 d.Det har således – indtil lovforslag nr. 12, 2010-2011 om ændring af husdyrgodkendelsesloven –været forudsat, at Natura 2000-planerne skulle indeholde beskyttelsesniveauer for ammoniakemis-sion. Af det nugældende bilag 3 til husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen fremgår således, at Natura2000-planerne vil træde i stedet for reglerne i bilaget, når planerne vedtages. Natura 2000-planernevil imidlertid ifølge lovforslaget alligevel ikke komme til at indeholde konkrete bestemmelser omammoniakemission, som kommunerne kan gennemføre ved afgørelser efter naturbeskyttelseslovenskapitel 2 a. I bemærkningerne til lovforslag nr. 12, 2010-2011, side 9, 1. spalte er det således somnoget nyt forudsat, at der i de kommende Natura 2000-planer blot vil blivehenvisttil de skærpedekrav til ammoniakpåvirkningen – bl.a. i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens bilag 3. I de forelig-gende forslag til Natura 2000-planer for perioden 2009-2015 henvises i overensstemmelse hermedtil, at »[r]eduktion af kvælstof-deposition på områdets habitatnaturtyper forventes at ske gennem enkommende ændring af husdyrgodkendelsesloven…«.Reguleringsteknikken er således blevet ændret fra, at det var forudsat, at kommunerne skulle fo-retage en specifik implementering af Natura 2000-planer, der indeholdt konkrete ammoniakredukti-onskrav, gennem reglerne i naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a og ved meddelelse af godkendelseefter husdyrgodkendelsesloven, til at der i stedet skal ske en ensartet national regulering, der somudgangspunkt ikke kræver specifikke kommunale afgørelser.Billighedserstatning efter naturbeskyttelseslovens § 19 g forudsætter en afgørelse efter (f.eks.) §19 d. Som følge af den foreslåede ordning med henvisninger i Natura 2000-planerne til husdyrgod-kendelsesbekendtgørelsen vil de skærpede ammoniakemissionskrav – i hvert fald formelt set – ikkeblive gennemført ved afgørelser i medfør af naturbeskyttelseslovens § 19 d, men i forbindelse medafgørelser efter husdyrgodkendelsesloven – f.eks. ved besætningsudvidelser eller revurdering af

godkendelser. Naturbeskyttelseslovens § 19 g finder derfor – ligeledes formelt set – ikke anvendelse,selv om der ved afgørelser efter husdyrgodkendelseslovens skulle ske ændringer i igangværende drift.At afgørelsen ikke formelt træffes i medfør af naturbeskyttelseslovens § 19 d kan dog imidlertidnæppe udelukke billighedserstatning efter § 19 g. Det fremgår klart af bemærkningerne til lovfors-lag nr. 12, 2010-2011, atformåletmed de reduktionskrav, der vil blive fastsat i husdyrgodkendel-sesbekendtgørelsen,er at gennemføre Natura 2000-planernemed henblik på at undgå forringelse afnaturtyper, levesteder m.v. Af bemærkningerne21fremgår det således generelt, at »[i]nitiativernevedrørende ammoniakbelastningen vurderes at kræve en hurtig gennemførelse for at kunne støtte opom Natura 2000-planen … . Den foreslåede regulering vil bidrage til en øget beskyttelse af ammo-niakfølsom natur ikke mindst i Natura 2000-områderne og dermed bidrage til at opfylde Natura2000-planens bevaringsmålsætning.«Som anført ovenfor har det fra vedtagelsen af husdyrgodkendelsesloven i 2006 været en klar for-udsætning, at Natura 2000-planerne – og herunder altså også ammoniakemissionskravene – i prak-sis skal gennemføres af kommunerne via reglerne i naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a. Det harendvidere været klart forudsat, at de specifikke bevaringsmålsætninger i Natura 2000-planerne skul-le lægges til grund ved afgørelser efter husdyrgodkendelsesloven.Disse forudsætninger fremgår af forarbejderne til husdyrgodkendelsesloven og må derfor indgåsom væsentlige momenter ved lovens fortolkning og anvendelse. Desuden er der i naturbeskyttel-seslovens kapitel 2 a klar hjemmel til gennemførelsen af Natura 2000-planerne gennem aftaler ellerpåbud mod erstatning. En ændring af disse regler og forudsætninger må derfor forudsætte en lovre-gulering – f.eks. at det i husdyrgodkendelsesloven fastsættes, at naturbeskyttelseslovens regel ombillighedserstatning ikke finder anvendelse ved indgreb i igangværende husdyrproduktion. Afskæ-ring af adgangen til billighedserstatning bør ikke kunne ske alene ved en administrativ ændring afhusdyrgodkendelsesbekendtgørelsens bilag 3 sammen med de ligeledes administrativt fastsatte Na-tura 2000-planer, idet man derved administrativt og uden klar hjemmel fraviger de forudsætninger iforarbejderne, som Folketinget lagde til grund ved vedtagelsen af loven. Formålet med den ændredereguleringsteknik synes da heller ikke at have været at ændre på husdyrproducenternes adgang tilerstatning, men derimod alene at opnåen forenklet sagsbehandling.Det fremgår således af be-mærkningerne22til ændringsloven, at »[e]n tilstrækkelig skærpelse af de fælles nationalt fastsattekrav [til ammoniakemission] vurderes endvidereat kunne bidrage til at forenkle sagsbehandlingenog dermed forkorte sagsbehandlingstiden for miljøgodkendelser af husdyrbrug,da kommunerne21. Lovforslag nr. 12, 2010-2011, side 4, 1. spalte.22. Lovforslag nr. 12, 2010-2011, s. 4, 1. spalte.

alternativt skal fastsætte individuelle krav til ammoniakdepositionen i forhold til hver enkelt Natura2000-delplan.«(fremhævet her). Endvidere fremgår det,23at »[l]ovforslaget har til hensigt at ensar-te reguleringen, således at der i den kommende Natura 2000-plan vil blive henvist til det fastlagtebeskyttelsesniveau i husdyrgodkendelsesloven. Den foreslåede skærpelse af ammoniakudledningeni forhold til § 7-områdernevil forenkle kommunernes sagsbehandling, idet der normalt ikke vil væreet behov for at udarbejde individuelle beregningeraf, hvorvidt etablering, udvidelse eller ændringaf et husdyrbrug på mere end 15 DE i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter vilpåvirke et Natura 2000-område væsentligt.« (fremhævet her).Når fastsættelsen af en ensartet national regulering af ammoniakudledningen i husdyrgodkendel-sesbekendtgørelsen således klart er sket for at lette kommunernes sagsbehandling efter naturbeskyt-telseslovens kapitel 2 a, og når der ikke i øvrigt i forbindelse med skærpelsen af emissionskravenepå lovniveau er ændret ved grundejernes eventuelle ret til billighedserstatning efter naturbeskyttel-seslovens § 19 g, forekommer det ikke sandsynligt, at en domstol, der måtte få spørgsmålet forelagt,skulle nå frem til at afskære detmateriellekrav på billighedserstatning – (i tilfælde hvor de skærpe-de emissionskrav rammer igangværende drift) – som forarbejderne forudsætter, at en grundejer har,alene med henvisning til, at derformeltset ikke er truffet afgørelse efter naturbeskyttelseslovens §19 d, men efter husdyrgodkendelsesloven.24Noget tilsvarende synes forudsat afPeter Pagh:Omsætning og regulering af fast ejendom (2009)s. 457: »Et særskilt problem opstår, når der af hensyn til beskyttelsen af et Natura 2000-områdemeddeles påbud om forureningsbegrænsning efter … husdyrbrugslovens § 39. Problemet er, at efternaturbeskyttelseslovens § 19g vil et påbud om ændret drift for at beskytte et Natura 2000 områdeefter naturbeskyttelseslovens §§ 19e og 19f give ejeren krav på erstatning, uanset om påbuddet an-ses som et ekspropriativt indgreb. Det er derfor nærliggende at antage, at hvis påbuddet om forure-ningsbegrænsning alene er begrundet i beskyttelse af Natura 2000 område, har ejeren krav på er-statning.« Forfatteren nævner kun påbud om nedbringelse af forureningen i medfør af husdyrgod-kendelseslovens § 39, men det er nærliggende at tro, at tilsvarende synspunkter gælder i forhold tilandre indgreb i bestående husdyrhold.Endelig kan det anføres, at et tilsvarende eksempel på et ønske om at forenkle myndighedernesadministration kendes fra miljøbeskyttelseslovens § 26 a, hvorefter kommunalbestyrelsen, hvis der

ikke kan opnås en aftale herom på rimelige vilkår, endeligt eller midlertidigt mod fuldstændig er-statning kan pålægge ejeren af en ejendom de rådighedsindskrænkninger eller andre foranstaltnin-ger, som er nødvendige for at sikre nuværende eller fremtidige drikkevandsinteresser mod forure-ning med nitrat eller pesticider. I bemærkningerne25til § 26 a anførtes: »At indgrebene foretagesmod erstatning medfører endvidere, at det ikke er nødvendigt at påvise, hvor stor nitratudvaskninghver enkelt ejendom i et område bidrager med. Derimod skal den nødvendige dokumentation væretil stede til påvisning af at området som helhed bidrager med en for stor belastning. Det vil såledesvære muligt, hvis det konkret er mest hensigtsmæssigt, at fordele den nødvendige reduktion i kvæl-stofudledningen »skævt« mellem de forskellige ejendomme i området.« I miljøbeskyttelseslovens §26 a, blev den administrative lettelse – ved at der ikke skulle foretages konkrete vurderinger af ud-ledningen fra den enkelte ejendom – accepteret, fordi der samtidigt blev ydet billighedserstatning tilgrundejeren, selv om de måtte blive ramt skævt af den manglende konkrete vurdering. Da de skær-pede ammoniakudledningskrav som nævnt er ændret fra at være konkrete vurderinger af de enkeltenaturtyper i Natura 2000-planerne til at være generelle nationale niveauer, forekommer det nærlig-gende, at denne administrative lettelse, der fjerner fokus fra de konkrete forhold på den enkelteejendom og den enkelte naturtype, således at reduktionskravene kan ramme skævt, imødegås ved atanvende naturbeskyttelseslovens § 19 g om billighedserstatning, der – som anført ovenfor – netoper forudsat anvendt ved indgreb i bestående drift.

3.2.2. Nyetablering og udvidelse af husdyrbrug3.2.2.1. Det generelle ammoniakreduktionskravIfølge bemærkningerne til forslaget om ændring af husdyrgodkendelsesloven, jf. ovenfor først iafsnit 3.2.1., vil de skærpede ammoniakreduktionskrav først og fremmest have betydning ved etab-lering af nye husdyrbrug og ved ændringer og udvidelse af eksisterende husdyrbrug. Det fremgårsåledes af bemærkningerne, at de nye krav vil blive gennemført i forbindelse med godkendelser ogtilladelser samt revurderinger. I forhold til nyetablering og udvidelser er retsstillingen forholdsvisklar. Etablering og udvidelse af husdyrbrug med mere end 15 dyreenheder kræver tilladel-se/godkendelse efter husdyrgodkendelseslovens §§ 10, 11 eller 12. Ifølge naturbeskyttelseslovens §19 b, stk. 3, 2. pkt., og bilag 2 til loven, er sådanne nyetableringer og udvidelser ikke omfattet afanmelderordningen i naturbeskyttelseslovens § 19 b. Det følger ligeledes heraf, at sådanne nyetable-

ringer og udvidelser ikke er omfattet af reglen om billighedserstatning i naturbeskyttelseslovens §19 g. Se nærmere herom ovenfor afsnit 3.1.3.2.Da det således i lovteksten og forarbejderne er forudsat, at billighedserstatningen ikke skal omfat-te nye aktiviteter – herunder udvidelse af eksisterende drift, når der ikke som følge af udvidelsentillige stilles krav til den allerede eksisterende drift, sammenlign nedenfor afsnit 3.2.2.2. om total-depositionsprincippet26– der kræver tilladelse efter anden lovgivning, vil de krav til driften, somkommer til at følge af de skærpede ammoniakreduktionskrav ved nyetablering og udvidelser afhusdyrbrug, højst sandsynligt ikke udløse billighedserstatning.

Situationen svarer i princippet til den, der blev behandlet i U 1995.952 Ø. Sagen vedrørte mil-jøbeskyttelseslovens § 24, der indeholder hjemmel til at nedlægge forbud mod anvendelse afgødning og bekæmpelsesmidler for at undgå fare for forurening af grundvandet. I miljøbe-skyttelseslovens § 63 findes en bestemmelse om erstatning i forbindelse med pålæg eller for-bud efter § 24. I sagen fandt landsretten, at miljøbeskyttelseslovens § 24 ikke var til hinderfor, at en indvindingstilladelse i medfør afråstoflovenbetinges af tilsvarende vilkår vedrøren-de anvendelse af indvindingsarealet efter dets aflevering, såfremt sådanne vilkår antages atbegrænse forureningsrisikoen ved fortsat landbrugsdrift som følge af det ved råstofindvindin-gen skete indgreb i jordbundsforholdene. Østre Landsret lagde bl.a. vægt på, at råstofloven in-deholder hjemmel til i forhold til råstofudnyttelse at træffe afgørelse om en række miljømæssigeforhold, som er undergivet generel regulering i anden lovgivning, herunder miljøbeskyttelseslo-ven, og på at bestemmelsen i miljøbeskyttelseslovens § 63 om erstatning efter sit indhold ikkegælder, hvor andet følger af andre lovbestemmelser. Noget tilsvarende fremgår af naturbeskyt-telseslovens § 19 b, stk. 3, om aktiviteter, der kræver tilladelse efter anden lovgivning.På baggrund af det anførte er det ikke nærliggende, at domstolene vil nå frem til en anvendelse afreglen om billighedserstatning i naturbeskyttelseslovens § 19 g, jf. § 19 b, når der er tale om nyetab-lering eller udvidelse af eksisterende husdyrbrug. Se dog næste afsnit om denspecifikkeammoniak-regulering.

3.2.2.2. Den specifikke ammoniakreguleringI forhold til udvidelser af husdyrbrug, der ligger i områder, som er omfattet af den specifikke am-moniakregulering, fremgår det af lovforslag nr. 12, 2010-2011 (side 7, 1. spalte øverst samt side 19,26. Udgangspunktet er, at det generelle reduktionskrav ved udvidelser kun rammer selve udvidelsen og ikke det eksiste-rende anlæg. Af bilag 3 til husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen fremgår dog: »Kravet om reduktion af ammoniak-emissionen gælder for udvidelser samt for stalde der renoveres, men kan gennemføres som et krav til reduktion afammoniaktabet for både det eksisterende og det nye anlæg«. Dette må formentlig forstås således, at udgangspunkteter, at reduktionskravet på 30 pct. beregnes på grundlag af udvidelsen alene, men husdyrproducenten kan vælge atfordele dette reduktionskrav på både udvidelsen og det eksisterende anlæg. Hvis kommunen derefter træffer afgørel-se herom, vil der være tale om et frivilligt valg fra producenten, som næppe udløser billighedserstatning, selv omeksisterende drift berøres.

2. spalte) om ændring af husdyrgodkendelsesloven, at der ved udvidelsen af husdyrholdet skal læg-ges vægt påtotaldepositionen– og ikke som hidtil alene påmerdepositionen.I praksis kan dettebetyde, at en meget lille besætningsudvidelse kan få betydelige konsekvenser for den beståendedrift. Formelt set er udvidelser som nævnt i afsnit 3.2.2.1. omfattet af husdyrgodkendelseslovensregler om tilladelse og godkendelse, og derfor som ligeledes nævnt som udgangspunkt heller ikkeomfattet af anmelderordning og billighedserstatning i naturbeskyttelsesloven.Imidlertid må det tages i betragtning, at hvis der for et bestående, uændret husdyrbrug – for atopfylde Natura 2000-planerne – ud fra en konkret vurdering af husdyrproduktionens påvirkning afde beskyttede naturtyper var blevet foretaget en skærpelse af ammoniakemissionskravet af sammeomfang som skiftet fra merdeposition til totaldeposition vil indebære ved udvidelser, er det utvivl-somt, at det ville have været et indgreb i igangværende aktiviteter, som skulle ske med hjemmel inaturbeskyttelseslovens § 19 d og med billighedserstatning efter § 19 g. Der er således en klar for-udsætning bag Natura 2000-reglerne i naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a om, at indgreb i igangvæ-rende drift, der er nødvendige for at gennemføre Natura 2000-reglerne, sker mod billighedserstat-ning. Endvidere er det som nævnt i afsnit 3.2.1. ifølge afsnit 9 i de almindelige bemærkninger tilhusdyrgodkendelsesloven af 2006 en klar forudsætning bag reglerne i husdyrgodkendelsesloven, atloven ikke erstatter Natura 2000-reglerne i naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a.Endvidere må det tages i betragtning, at husdyrbrugsbegrebet er knyttet til den enkelte ejendom,jf. husdyrgodkendelseslovens § 3, nr. 1. Dermed knyttes skiftet til totaldeposition også til en ejen-dom. Dette betyder, at en husdyrproducent – i hvert fald i teorien – kan vælge at drive sit beståendehusdyrbrug (på én ejendom) videre uden skærpede krav (eller med skærpede krav mod billighedser-statning) og kan foretage en udvidelse af besætningen på en anden ejendom som et nyt selvstændigthusdyrbrug. Da godkendelse efter husdyrgodkendelsesloven omfatter det enkelte anlæg og ikkeansøgerens bedrift, vil udvidelsen således f.eks. kunne etableres på en anden ejendom inden forproducentens bedrift, og i forhold til denne ejendom vil der være tale om nyetablering og ikke omudvidelse, hvorfor princippet om totaldeposition ikke skal anvendes. I så fald ville ammoniakreduk-tionskravet alene ramme udvidelsen, og ikke de igangværende aktiviteter på den første ejendom.Udtrykt på en anden måde vil det kunne føre tilforskelsbehandling,hvis reglen om billighedser-statning ikke anvendes på det skærpede krav, som på grund af totaldepositionsprincippet rammerden bestående del af bedriften. Hvis f.eks. landmand A og B har ens bedrifter, og begge foretagerden samme besætningsudvidelse og dermed begge forøger ammoniakemissionen lige meget, villandmand A – der udvider sin bestående ejendom – blive ramt af et langt hårdere reduktionskrav

end landmand B – der har mulighed for at foretage udvidelsen på en ny ejendom (eventuelt indenfor sin bedrift). Hvis landmand B’s anden ejendom også ligger tæt på en beskyttet naturtype, er detdog nærliggende, at kommunen – for at opfylde sin forpligtelse til at implementere Natura 2000-planerne – (i mangel af aftale) må påbyde landmand B at ændre sin drift, således at den opfylder am-moniakreduktionskravet i samme grad som landmand A. Men et sådant påbud over for landmand Bvil skulle ske efter naturbeskyttelseslovens § 19 d, og vil udløses erstatning, jf. § 19 g. Som det frem-går, vil en antagelse om, at anvendelse af totaldepositionsprincippet ikke udløser billighedserstatningfor den del, som rammer den bestående bedrift, stille to i øvrigt ligestillede borgere meget forskelligt.Dette ses også af et andet eksempel: Hvis to identiske ejendomme, der begge er omfattet af den 8-årige fredningsperiode, jf. husdyrgodkendelseslovens § 40, stk. 1, og § 41, stk. 1, er beliggende isamme område og omfattet af samme Natura 2000-plan, vil den ejendom, som ikke foretager udvi-delser, kun blive pålagt øgede restriktioner, hvis det sker ved et påbud mod erstatning i medfør afnaturbeskyttelseslovens § 19 d, jf. § 19 g.27(Hvis der ikke sker indgreb i forhold til den ejendom,hvor driften ikke ændres, kan det være i strid med habitatdirektivet, da kommunen har pligt til atgribe ind). Den anden ejendom, som vælger at udvide bedriften, rammes derimod af øgede restrikti-oner også i forhold til den bestående drift. Hvis dette ikke udløser billighedserstatning, rammer im-plementering af Natura 2000-planerne tilfældigt og skævt, idet to ejendomme, der med samme be-stående produktion belaster naturområdet lige meget, rammes helt forskelligt.Det kan hævdes, at det er husdyrproducenten selv – og ikke et myndighedskrav i forhold til be-stående drift – der udløser det skærpede krav ved, at producenten foretager udvidelsen, og at hus-dyrproducenten derfor selv må vælge, om han – uden erstatning – vil udvide under skærpede kraveller ej. Dette forhold kan dog næppe tillægges vægt. Formålet med ammoniakreduktionskravene erat sikre at målene i Natura 2000-planerne nås. Kravene skal derfor implementeres over for alle hus-dyrproducenter, uanset hvordan de vælger at indrette deres produktion (på en eller flere ejendom-me). Når to producenter bidrager lige meget til ammoniakudledningen, bør forskelle i produktions-former ikke være afgørende for, om der gives den billighedserstatning, der skal kompensere fornedbringelse af udledningen. Dette vil være i strid med lighedsprincippet, og indgrebet vil alt andetlige ikke være proportionalt i forhold til den producent, der ikke opnår erstatning, når den tilsvaren-de reduktion på den identiske naboejendom kan nås mod kompensation. Efter omstændighedernekan en anvendelse af totaldepositionsprincippet uden erstatning føre til, at den producent, der udle-der mest ammoniak, kommer til at bære den mindste økonomiske byrde ved de skærpede ammoni-27. Der ses her bort fra muligheden for at tage en godkendelse op til revurdering i fredningsperioden ved væsentligeændringer eller forurening og uhygiejniske forhold i medfør af husdyrgodkendelseslovens § 40, stk. 2, og §§ 42-43.

akreduktionskrav. Endelig vil en afskæring af erstatning være i strid med den udtrykkelige forud-sætning i afsnit 9 i de almindelige bemærkninger til husdyrgodkendelsesloven af 2006 om, at lovenikke erstatter regler i medfør af naturbeskyttelsesloven – herunder i særdeleshed Natura 2000-reglerne i naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a, jf. afsnit 3.2.1.På baggrund af det anførte, forekommer det ikke usandsynligt, at domstolene ved udvidelser afhusdyrholdet vil fortolke bestemmelserne således, at den del af skærpelsen (anvendelsen af totalde-positionsprincippet), som rammer igangværende aktiviteter, må ske mod erstatning efter naturbe-skyttelseslovens § 19 g.

3.2.2.3. Driftsændringer, der ikke indebærer en udvidelse af husdyrholdetIfølge husdyrgodkendelseslovens §§ 10-12 omfatter tilladelses- og godkendelsesordningerne ikkeblot udvidelser, men ogsåændringer af driften,som ikke indebærer udvidelser af husdyrholdet.Som udgangspunkt falder sådanne ændringer – f.eks. renovering af en stald – derfor udenfor anmel-derordningen i naturbeskyttelseslovens § 19 b og udenfor reglen om billighedserstatning.Hvis ordlyden af bilag 3 til husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen – hvori det skærpede generelleammoniakemissionskrav vil blive indsat – opretholdes, vil det heraf komme til at fremgå, at det nyekrav om 30 pct. reduktion bl.a. vil gælde ved renovering af stalde, og at kravet kan gennemføressom et krav til reduktion af ammoniaktabet for både det eksisterende og det nye anlæg. Af bilag 3fremgår endvidere:

»Kravet om reduktion af ammoniakemissionen gælder for udvidelser samt for stalde der re-noveres … .Begrebet renovering er i denne sammenhæng identisk med godkendelsespligtige ændringeraf staldanlægget. Dette vil sigerenoveringer, der kan sidestilles med en nyetablering.Dettevil omfatte ændringer i dyretyper eller staldsystemer. Derimod vil udskiftning af inventaruden samtidige ændringer i gødningsanlæg m.v. ikke være godkendelsespligtige og dermedheller ikke omfattet af det generelle ammoniakkrav.« (fremhævet her).Som det ses er det alene hensigten, at renoveringer og lignende ændringer skal udløse det skærpedeammoniakemissionskrav, hvis renoveringen m.v. kan sidestilles med nyetablering og/eller omfatterændringer i dyretyper og staldsystemer, hvilket må antages at ændre husdyrbrugets ammoniakud-ledning. For så vidt angår sådannedriftsændringer, der kan sidestilles med nyetablering, og sommedfører øget ammoniakudledning fra bedriften(godkendelsespligtige ændringer), er der næppetvivl om, at de må behandles på samme måde som nyetablering og udvidelse af husdyrbrug. Heromhenvises der derfor til det ovenfor i afsnit 3.2.2.1. og 3.2.2.2. anførte.

3.2.3. Revurdering af uændrede husdyrbrug ved udløbet af den 8-årige fredningsperiodeI medfør af husdyrgodkendelsesloven § 41, stk. 1, kan der som udgangspunkt ikke meddeles påbudeller forbud vedrørende et husdyrbrug, der er godkendt efter lovens §§ 11 og 12, før der er forløbet8 år efter godkendelsen. Efter meddelelse af en godkendelse har husdyrproducenten således en 8-årig fredningsperiode, hvor han kan fortsætte den godkendte drift uændret, uden at blive mødt mednye (skærpede) krav til driften. Hvis der i denne fredningsperiode skal ske en gennemførelse af deskærpede ammoniakudledningskrav over for et husdyrbrug, som ikke er ændret, kan det derfor kunske med hjemmel i naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a ved frivillig aftale eller ved påbud mod er-statning.28Dette fremgår også af afsnit 9 i de almindelige bemærkninger til husdyrgodkendelseslo-ven af 2006:

»Hvis der efter meddelelsen af miljøgodkendelse efter de forslåede regler i dette lovforslag,skulle blive behov for indgreb af hensyn til Natura-2000 beskyttelsen, som ikke kan gennem-føres efter dette lovforslag på grund af de foreslåede regler om retsbeskyttelse, vil indgrebkunne ske efter reglerne i naturbeskyttelseslovens kapitel 2a eller tilsvarende bestemmelser iskovloven.«Når den 8-årige fredningsperiode er udløbet, følger det af husdyrgodkendelseslovens § 41, at kom-munalbestyrelsenkantage godkendelsen op til revurdering og eventuelt ændre vilkårene. Ifølgehusdyrgodkendelsesbekendtgørelsens § 17, stk. 1,skalsådanne godkendelser tages op til revurde-ring mindst hvert 10. år. Første revurdering skal ske 8 år efter godkendelsen blev meddelt.I dette afsnit vurderes detilfælde, hvor der i fredningsperioden ikke er sket nogen godkendelses-pligtige ændringer i driften og derfor heller ikke sket ændringer af den oprindelige godkendelse.Hvis

der i forbindelse med revurderingen efter fredningsperiodens udløb ændres vilkår for godkendelsenopstår spørgsmålet, om dette udløser billighedserstatning efter naturbeskyttelseslovens § 19 g.29I medfør af husdyrgodkendelseslovens §§ 11 og 12 er det »etablering, udvidelse eller ændring« afhusdyrbrug, som kræver godkendelse. Når det som nævnt forudsættes, at der ikke er ændrede for-hold, kan en revurdering derfor ikke umiddelbart sidestilles med etablering, udvidelse eller ændring.Forhåndsvurderingenerallerede fortaget i forbindelse med den oprindelige godkendelse. Dette talerfor, at revurderingen er omfattet af erstatningsordningen i naturbeskyttelseslovens § 19 g, jf. § 19 b,stk. 3, 2. pkt., der udelukker »…aktiviteter, som i øvrigt kræver tilladelse…«, hvilket en revurderingikke umiddelbart gør.På den anden side kan det anføres, at den godkendelse, der revurderes, er meddelt ud fra de pågodkendelsestidspunktet gældende lovbestemmelser, hvoraf bl.a. følger, jf. husdyrgodkendelseslo-vens § 41, at der kan/skal ske revurdering efter en 8-årig henholdsvis 10-årig periode. På det grund-lag kan det modsat gøres gældende, at den 8-årige fredningsperiode er et vilkår for den oprindeligegodkendelse (eller at godkendelsen er tidsbegrænset til maksimalt 10 år), hvorfor revurderingen bloter et forventeligt led i den oprindelige godkendelse, med den virkning at også revurderingen – somandre aktiviteter (nyetablering eller ændringer), der kræver godkendelse – falder uden for ordningenmed billighedserstatning.Det må imidlertid tillægges væsentlig betydning, at det skærpede ammoniakreduktionskrav – somanført i afsnit 3.2.1. – er begrundet i, at dette er nødvendigt for at gennemføre Natura 2000-planerne. Kommunerne har i medfør af naturbeskyttelseslovens § 19 a pligt til at gennemføre deforanstaltninger, der er nødvendige for at nå miljømålene i Natura 2000-planerne, når de er vedta-get. Når det forudsættes (i lovbemærkningerne), at de skærpede ammoniakreduktionskrav er nød-vendige for at gennemføre Natura 2000-planerne, og når planerne (i de foreliggende udkast) direktehenviser til de reduktionskrav, der fastsættes i henhold til husdyrgodkendelsesloven, er kommuner-ne derfor – fra vedtagelsen af Natura 2000-planerne – principielt forpligtede til at gennemføre re-duktionskravene i forhold til alle ejendomme.30For ejendomme, der er omfattet af en fredningsperiode, kan reduktionskravet i perioden – somnævnt i indledningen til dette afsnit – kun gennemføres ved påbud efter § 19 d og med billighedser-statning efter § 19 g. Der er ikke i husdyrgodkendelsesloven hjemmel til at foretage ændringer, før

der sker nyetablering, udvidelse, ændring eller revurdering. Der ses her bort fra muligheden for atgribe ind i fredningsperioden i særlige tilfælde i medfør af husdyrgodkendelseslovens § 40, stk. 2,og §§ 42-43.For husdyrbrug, hvor 8-års-perioden er udløbet (eller vil udløbe kort efter) på tidspunktet for Na-tura 2000-planernes vedtagelse, kan reduktionskravene derimod gennemføres via revurderingspro-ceduren i husdyrgodkendelsesloven. Da påbud om reduktion i forbindelse med en revurdering – ihvert fald formelt set – er en afgørelse efter husdyrgodkendelsesloven og ikke efter naturbeskyttel-sesloven, falder en sådan afgørelse udenfor ordlyden af reglen om billighedserstatning i naturbe-skyttelseslovens § 19 g.Dabegge fremgangsmåder imidlertid klart har til formål at realisere målene i Natura 2000-planerne,dadet forudsættes, at der ikke er sket ændringer i den bestående drift,danaturbeskyttel-seslovens kapitel 2 a derfor forudsætter, at der i forbindelse hermed ydes billighedserstatning,og dadet af bemærkningerne til husdyrgodkendelsesloven fremgår, at denne ikke har til formål at erstattebl.a. naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a,forekommer det nærliggende, at der i begge tilfælde mågives billighedserstatning efter § 19 g.I modsat fald ville det for husdyrproducenter være vilkårligt,om de modtager erstatning eller ej for samme indgreb. Dette ville afhænge af, om kommunen til-fældigt eller bevidst vælger at foretage indgrebet i eller efter fredningsperioden. Endvidere villeidentiske husdyrbrug kunne blive behandlet vidt forskelligt, hvis det for den ene ejendom er muligtat bruge revurderingsproceduren uden erstatning, mens den anden ejendom skal meddeles påbudefter naturbeskyttelseslovens § 19 d mod erstatning, alene fordi fredningsperioden var udløbet forden ene ejendom, men ikke for den anden, selv om hensynet bag indgrebet i begge tilfælde er op-fyldelse af miljømålene i Natura 2000-planerne. Dette synes at stride mod den forvaltningsretligelighedsgrundsætning.31I øvrigt bemærkes, at selv om bemærkningerne til forslaget om ændring af husdyrgodkendelses-loven lægger op til det, kan kommunerne formentlig principielt ikke vente til udløbet af den 8-årigefredningsperiode og først implementere de skærmede ammoniakreduktionskrav i forbindelse meden revurdering af husdyrbruget, da kravene angives som nødvendige for at nå miljømålene i Natura2000-planerne. At vente til revurderingen vil derfor antageligt udgøre en overtrædelse af pligten inaturbeskyttelseslovens § 19 a og § 19 d, og af miljømålsloven § 48. Det falder uden for mit opdragnærmere at vurdere spørgsmålet om kommunernes eventuelle overtrædelse af § 19 a m.v., men for-holdet må antages at kunne spille ind ved domstolenes vurdering af, om der skal betales billigheds-31. Om lighedsgrundsætningen og magtfordrejning seJens Garde m.fl.:Forvaltningsret – Almindelige emner (5. udg.2009) s. 252 ff.

erstatning. Den foreslåede ordning med generelle nationale reduktionskrav, der først skal gennem-føres ved revurdering m.v., er – som nævnt i bl.a. afsnit 3.2.1. – etableret for at lette kommunernessagsbehandling. At en sådan rent administrativ begrundelse (der i øvrigt ikke er lovfæstet, men for-udsættes fastsat administrativt) skulle kunne føre til, at husdyrproducenter afskæres fra deres lov-hjemlede ret til billighedserstatning, forekommer tvivlsomt. Dernæst forekommer det ikke nærlig-gende, at en kommune alene ved (bevidst eller af administrative grunde – og muligt i strid med densforpligtelser efter naturbeskyttelseslovens § 19 a m.v.) at vente med at iværksætte reduktionskrave-ne, skulle kunne afskære retten til billighedserstatning. Afhængig af de konkrete omstændighedervil en kommunes afventning af fredningsperiodens udløb kunne fortolkes således, at kommunenskompetence til at iværksætte foranstaltninger, der gennemfører Natura 2000-planerne, i stedet an-vendes til at undgå udbetaling af billighedserstatning; svarende til en form for magtfordrejning. Iforvaltningsretlig forstand ville der i så fald foreligge såkaldt »kvalificeret forsinkelse«, idet formå-let med at afvente fredningsperiodens udløb (trække tiden ud) ville være at undgå at skulle udbetalebillighedserstatning.32En sådan forsinkelse kan på selvstændigt grundlag medføre erstatningsan-svar, jf. U 1992.567 H.Problemstillingen har desuden væsentlige ligheder med den, som blev behandlet af Miljøklage-nævnet i MAD 2005.914.

Sagen handlede om, hvorvidt der erstatningsfrit i medfør af vandforsyningslovens § 20 kunnefastsættes begrænsninger i en markvandingstilladelse for at reducere nitratudvaskning, når dersamtidig i miljøbeskyttelseslovens § 26 a, findes en regel om, at restriktioner for almindeliglandbrugsdrift, som ud over (den generelle) regulering af gødningsanvendelse er nødvendigemed henblik på at beskytte grundvandet imod nitratudvaskning fra landbrugsjord, enten skerad frivillighedens vej eller imod fuldstændig erstatning. Miljøklagenævnet bemærkede, at derhverken i vandforsyningsloven eller i motiverne hertil lå på nogen forudsætning om, at vand-forsyningsloven skulle indeholde hjemmel til at nægte eller begrænse en markvandingstilla-delse med det nævnte formål. Miljøklagenævnet anså det for betænkeligt at antage, at dergennem administrationen af vandforsyningslovens § 20 kan pålægges restriktioner i form afnægtelse eller begrænsning af adgangen til markvanding som led i almindelig landbrugsmæs-sig drift, når formålet hermed er at begrænse nitratudvaskningen til grundvandet.Afgørelsen svarer i princippet til den her behandlede problemstilling, idet der i naturbeskyttelseslo-vens §§ 19 c, d og e er en klar regel om, at gennemførelse af Natura 2000-planerne sker enten vedfrivillig aftale eller mod erstatning. Der foreligger ikke i husdyrgodkendelsesloven – ej heller efterden foreslåede lovændring – hjemmel til implementering af Natura 2000-planerne ved påbud uden32. Se heromJens Garde m.fl.:Forvaltningsret – Almindelige emner (5. udg. 2008) s. 240.

3.2.4. Direkte indgreb over for eksisterende husdyrbrugSom nævnt forudsættes implementering af de skærpede ammoniakreduktionskrav at ske ved ny-etablering, udvidelse, ændring eller revurdering af husdyrbrug. I forhold til allerede eksisterendehusdyrproduktioner, er der derfor som udgangspunkt ifølge lovforslag nr. 12, 2010-2011 om æn-dring af husdyrgodkendelsesloven ikke lagt op til ændringer. Se dog i de foregående afsnit om til-fælde, der må sidestilles med indgreb over for eksisterende drift. Der er ikke i husdyrgodkendelses-loven eller i den foreslåede ændring heraf hjemmel til, at kommunerne eller andre myndigheder kanforetage ændringer i eksisterende drift, hvor der ikke er sket ændringer i forhold til den meddeltegodkendelse.33Såfremt et sådant indgreb lovligt skal kunne ske, kræves der således hjemmel i an-den lovgivning. En sådan findes i naturbeskyttelseslovens § 19 d. Efter naturbeskyttelseslovens § 19a og § 19 d er der endda pligt til at gennemføre foranstaltninger, hvis disse er nødvendige for at nåmålene i Natura 2000-planerne. Såfremt der foretages indgreb med henblik på at gennemføre deskærpede ammoniakreduktionskrav over for igangværende husdyrbrug, der ikke ændres, og hvorden 8-årige fredningsperiode ikke er udløbet, kan det derfor kun ske ved frivillig aftale eller vedpåbud mod billighedserstatning efter reglerne i naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a.34

følge af reglen i naturbeskyttelseslovens § 19 b, stk. 3, har den konsekvens, at reglen om billigheds-erstatning i naturbeskyttelseslovens § 19 g som udgangspunkt ikke gælder, jf.afsnit 3.1.3.2.Billig-hedserstatning gives således ved indgreb i igangværende virksomhed.Det følger heraf, at gennemførelse af de skærpede ammoniakreduktionskrav i forbindelse mednyetableringer og udvidelseaf husdyrbrug – herunder godkendelsespligtige ændringer (renoverin-ger), der kan sidestilles med en nyetablering, fordi de omfatter ændringer i dyretyper eller staldsy-stemer – må forventes at kunne ske uden pligt til betaling af billighedserstatning.Se nærmere afsnit3.2.2.1. og til dels afsnit 3.2.2.3.Omvendt følger det af det anførte, at indgreb med henblik på at gennemføre de skærpede ammo-niakreduktionskrav over forigangværende husdyrbrug, der ikke ændresfor så vidt angår dyretypereller staldsystemer,og husdyrbrug hvor den 8-årige fredningsperiode ikke er udløbet,kun kan skeved frivillig aftale eller ved påbud og mod billighedserstatning efter reglerne i naturbeskyttelseslo-vens kapitel 2 a.Se nærmere afsnit 3.2.4.I i hvert fald to tilfælde er det derimod ikke klart, om de skærpede ammoniakreduktionskrav kangennemføres efter husdyrgodkendelsesloven uden billighedserstatning.Det første tilfælde omhand-ler den specifikke ammoniakregulering.Udgangspunktet er, at den skærpede specifikke reguleringskal gennemføres i forbindelse med etablering, udvidelse og ændring af anlæg på husdyrbrug, jf.husdyrgodkendelseslovens § 7. Men, selv om kravene skærpes i forbindelse med en æn-dring/udvidelse af driften, kan kravet få betydning også i forhold til igangværende drift, idet dersker et skift i den måde, som kravet opgøres på, fra merdepositionsprincippet til totaldeposi-tionsprincippet. Dermed rammer det skærpede udledningskrav også den bestående drift. Under hen-syn til forudsætningen i bemærkningerne til husdyrgodkendelsesloven om, at denne ikke erstatternaturbeskyttelseslovens kapitel 2 a, samt under henvisning til ligheds- og proportionalitetsprincip-perne, forekommer det ikke usandsynligt, at domstolene ved sådanne udvidelser af husdyrholdet vilfortolke bestemmelserne således, at den del af skærpelsen (anvendelsen af totaldepositionsprincip-pet), som rammer den bestående, men i øvrigt uændrede drift, ikke kan ske uden erstatning efternaturbeskyttelseslovens § 19 g.Se nærmere afsnit 3.2.2.2.Det andet tilfælde omhandler revurdering af husdyrbrug,der ikke er ændret, mere end 8 år eftergodkendelsen. Som udgangspunkt kan reduktionskravene vedrørende ammoniak gennemføres viarevurderingsproceduren i husdyrgodkendelsesloven uden billighedserstatning efter naturbeskyttel-sesloven. Det må dog tages i betragtning,atformålet med reduktionskravene imidlertid er at realise-re målene i Natura 2000-planerne,atnaturbeskyttelseslovens kapitel 2 a fastslår, at der i forbindelse

hermed skal ydes billighedserstatning,og atdet af bemærkningerne til husdyrgodkendelseslovenfremgår, at denne ikke har til formål at erstatte bl.a. naturbeskyttelseslovens kapitel 2 a. Det måtillige indgå i vurderingen, at det efter omstændighederne vil kunne blive vilkårligt, om to husdyr-producenter med samme driftsform modtager erstatning eller ej for samme indgreb, og at producen-ternes retsstilling vil kunne blive afhængig af, om kommunerne får gennemført de skærpede kravfør eller efter udløbet af fredningsperioden. Dette synes at stride mod den forvaltningsretlige lig-hedsgrundsætning. Det forekommer derfor sandsynligt, at en domstol vil nå frem til, at der skal be-tales billighedserstatning, hvis der i forbindelse med en revurdering efter fredningsperiodens udløbændres vilkår, således at de skærpede ammoniakreduktionskrav skal opfyldes i den efterfølgendenye fredningsperiode.Se nærmere afsnit 3.2.3.