UUI, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 406: Spm. om det er muligt at forskelsbehandle forskellige trossamfund, til justitsministeren

Spørgsmål nr. 406 fra Folketingets Udvalg for Udlændinge- og Inte-grationspolitik (Alm. del):”Ministeren bedes redegøre for, om det efter justitsministeri-ets opfattelse er muligt (såfremt Folketinget måtte ønske det)at forskelsbehandle forskellige trossamfund, f.eks. ved at op-stille en række betingelser for opførelsen af stormoskéer, be-tingelser for finansieringen af moskébyggeri osv. Ministerenbedes ligeledes svare på, om det ifølge justitsministeriet ermuligt at opstille en række objektive krav, der indirekte ellerdirekte forhindrer eller vanskeliggør opførsel af stormoskeer iDanmark.”Svar:1.Justitsministeriet har forstået spørgsmålet således, at der spørges til,om der ved lov kan indføres særlige regler, som direkte er rettet mod be-tingelserne for opførelse af stormoskéer. Endvidere spørges til, om der –hvis det førstnævnte ikke er muligt – i lovgivningen kan fastsættes ”ob-jektive krav”, der reelt indebærer, at der vil gælde særlige betingelser foropførelse af stormoskéer, der vil forhindre eller vanskeliggøre sådanneopførelser, og som ikke vil gælde for andre bygninger, som nogen ønskerat opføre til brug for et andet religiøst formål end muslimsk.Spørgsmålet giver efter Justitsministeriets opfattelse anledning til over-vejelser vedrørende grundloven, jf. pkt. 2 og 3, og vedrørende Den Euro-pæiske Menneskerettighedskonvention, jf. pkt. 4 og 5.Justitsministeriet kan herom oplyse følgende, idet det bemærkes, at enendelig vurdering af, om regler af den omtalte karakter vil være i over-ensstemmelse med grundloven og Den Europæiske Menneskerettigheds-konvention, vil afhænge af en eventuel ordnings nærmere udformning ogbegrundelse:2.Grundlovens § 67, der beskytter religionsfriheden, har følgende ord-lyd:”§67.Borgerne har ret til at forene sig i samfund for at dyrke Gudpå den måde, der stemmer med deres overbevisning, dog at intetlæres eller foretages, som strider mod sædeligheden eller den of-fentlige orden.”

adgang til gudsdyrkelse, jf. bl.a. Poul Andersen, Dansk Statsforfatnings-ret (1954), side 632, Henrik Zahle, Menneskerettigheder, Dansk Forfat-ningsret 3, 3. udgave (2003), side 156, og Hans Gammeltoft-Hansen iDanmarks Riges Grundlov med kommentarer (redigeret af Henrik Zah-le), 2. udgave (2006), side 414.Anvendelsesområdet for § 67 er ”gudsdyrkelsen”. Bestemmelsen omfat-ter først og fremmest de egentlige rituelle og kultiske handlinger, såsomforkyndelse, bøn, gudstjeneste, dåb mv., jf. bl.a. Alf Ross, Dansk Stats-forfatningsret II, 3. udgave ved Ole Espersen (1980), side 754, og HansGammeltoft-Hansen, ibid., side 415.Det har i den statsretlige litteratur været drøftet, om også handlinger, somikke vedrører selve gudsdyrkelsen, men som har et vist religiøst præg, eromfattet af bestemmelsen i grundlovens § 67. Poul Andersen antager, aten virksomhed kan være omfattet, hvis den er nært knyttet til gudsdyrkel-sen, jf. ibid., side 633. Som eksempel herpå nævnes opførelse af kirker,ansættelse af præster og oprettelse af præsteskoler. Alf Ross antager der-imod, at foreninger til opførelse af kirker, uddannelse af præster og mis-sionærer falder uden for beskyttelsen efter grundlovens § 67, fordi disseforeningers øjemed ikke er gudsdyrkelse, jf. ibid., side 754.Der kan endvidere henvises til bl.a. Hans Gammeltoft-Hansen, ibid., side415, hvor der bl.a. peges på, at visse aktiviteter vil kunne betegnes sompraktiske foranstaltninger med direkte tilknytning til de rituelle og kulti-ske handlinger, såsom opførelse af kirker mv. og uddannelse af præstermv., og at i hvert fald i disse tilfælde, hvor aktiviteterne udgør det nød-vendige grundlag for den kollektive eller individuelle rituelle gudsdyr-kelse, må de være omfattet af beskyttelsen efter grundlovens § 67.Det skal i øvrigt bemærkes, at grundlovens § 67 ikke beskytter gudsdyr-kelse, som strider mod sædeligheden eller den offentlige orden. Om ræk-kevidden af denne begrænsning i grundlovens § 67 kan der bl.a. henvisestil Poul Andersen, ibid., side 633, Hans Gammeltoft-Hansen, ibid., side415 f, og Preben Espersen, Kirkeret Almindelig del, 2. udgave (1999), s.30 f.Hvorvidt det ville være foreneligt med grundloven i lovgivningen at ind-føre regler som de betingelser for opførelse af stormoskéer, der nævnesovenfor under pkt. 1, vil efter Justitsministeriets opfattelse afhænge af,om der med sådanne regler gribes ind i forhold til retten til gudsdyrkelse,3

Bestemmelsen indebærer en lighedsgrundsætning, hvorefter det er for-budt at diskriminere med bl.a. trosbekendelsen som kriterium for så vidtangår adgangen til nydelse af borgerlige eller politiske rettigheder.Med ”borgerlige og politiske rettigheder” tænkes såvel på offentlige sompå private rettigheder, jf. Poul Andersen, ibid., side 636 og Henrik Zahle,ibid., side 159. Udtrykket ”rettigheder” skal i den forbindelse ikke forståssnævert. Således anfører Alf Ross, ibid., side 758, bl.a. følgende:”Udtrykket ”rettighed” er i denne sammenhæng naturligvis ikke tageti en snæver, teknisk-systematisk betydning, men må betegne enhverfordelagtig retsposition, fx også indehavelse af et embede, testations-kompetence, habilitet som nævning, o.s.v. Det er adgangen til at ind-træde i sådanne positioner der skal være lige uanset trosbekendelse.”

Bestemmelsen i grundlovens § 70 finder ikke blot anvendelse, hvor derudtrykkeligt diskrimineres på grund af trosbekendelse (direkte diskrimi-nation), men antages også at gælde, ”hvor reguleringen uden at omtalespørgsmålet om trosbekendelse har sådanne virkninger, at den reelt med-fører en diskrimination efter trosbekendelse” (indirekte diskrimination),jf. herved Henrik Zahle, ibid., side 158. Der kan endvidere bl.a. henvisestil Poul Andersen, ibid., side 634 ff. og Alf Ross, ibid., side 758. Sidst-nævnte anfører, at § 70 også finder anvendelse ”selvom der formelt ikkediskrimineres på grund af trosbekendelsen, men dog på grund af forholdder er så nøje forbundet hermed at resultatet faktisk bliver meget nær detsamme.”4

Det antages i den statsretlige litteratur, at der kan gøres visse undtagelserfra lighedsgrundsætningen i grundlovens § 70, men at der må dragessnævre grænser for undtagelserne, jf. nærmere herom bl.a. Poul Ander-sen, ibid., side 636 f., Henrik Zahle, ibid., side 159 og Alf Ross, ibid.,side 758 f.Om rækkevidden af bestemmelsen i grundlovens § 70 kan der i øvrigtmere generelt henvises til Knud Berlin, Den Danske Statsforfatningsret,Anden Del, 2. udgave (1939), side 356, Poul Andersen, ibid., side 634 f.,Alf Ross, ibid., side 757 f., Preben Espersen, ibid., side 35 f, HenrikPalmer Olsen, EU-ret & Menneskeret, nr. 3, (2005), side 155 ff, og Bir-gitte Kofod Olsen i Danmarks Riges Grundlov med kommentarer (redi-geret af Henrik Zahle), 2. udgave (2006), side 425 ff.Det er på den anførte baggrund Justitsministeriets opfattelse, at en ord-ning, hvorefter der i lovgivningen måtte indføres særlige regler, som di-rekte eller indirekte er rettet mod betingelserne for opførelse af stormo-skéer, der vil forhindre eller vanskeliggøre sådanne opførelser, og somikke vil gælde for andre bygninger, som nogen ønsker at opføre til brugfor et andet religiøst formål end muslimsk, ville rejse væsentlige spørgs-mål i forhold til grundlovens § 70.4.Efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 9, stk.1, har enhver ret til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfrihed.Denne ret omfatter efter bestemmelsen bl.a. ”frihed til enten alene ellersammen med andre, offentligt eller privat at udøve sin religion eller trogennem gudstjeneste, undervisning, andagt og overholdelse af religiøseskikke”.Det følger af artikel 9, stk. 2, at frihed til at udøve sin religion eller trokun må ”underkastes sådanne begrænsninger, som er foreskrevet ved lovog er nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den offentligetryghed, for at beskytte den offentlige orden, sundheden eller sædelighe-den eller for at beskytte andres rettigheder og friheder”.Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har bl.a. fastslået, at myn-dighedernes nægtelse af at ændre en lokalplan for at tillade opførelsen afet bedehus for tilhængere af en religiøs sekt udgjorde et indgreb i rettentil religionsfrihed efter artikel 9, jf. dom af 24. juni 2004 i sagenVergosmod Grækenland.Det følger endvidere af Domstolens praksis, at rettentil at udøve religion eller tro også omfatter retten til at samles i lokaler for5

i forening med andre at udøve sin religion. Hvis det f.eks. efter nationalret kræver forudgående tilladelse at benytte visse lokaler til religiøsesammenkomster, skal disse regler være udformet på en sådan måde, at deikke krænker retten til religionsfrihed, jf. dom af 26. september 1996 isagenManoussakis m.fl. mod Grækenland.På denne baggrund må det anses for sandsynligt, at Domstolen ville fin-de, at indførelsen af de nævnte regler om betingelser for opførelse afstormoskéer, jf. nærmere ovenfor under pkt. 1, ville udgøre et indgreb iden konventionsbeskyttede ret til religionsfrihed.Hvorvidt indførelsen af sådanne regler ville være foreneligt med konven-tionen, ville herefter afhænge af, om sådanne regler kunne anses for be-grundet i ét eller flere af de i konventionen opregnede anerkendelsesvær-dige formål og desuden opfylder proportionalitetskravet (”nødvendigt i etdemokratisk samfund”), jf. artikel 9, stk. 2. Efter Domstolens praksis eropregningen af de anerkendelsesværdige formål i konventionens artikel9, stk. 2, udtømmende og skal fortolkes indskrænkende.Som et eksempel kan nævnes Domstolens afgørelse af 10. juli 2001 i sa-genJohannische Kirche og Horst Peters mod Tyskland,hvor en kristenfrikirke havde fået afslag på tilladelse til at etablere et gravsted på egengrund, fordi udnyttelsen ville være i strid med planlovgivningen, idet om-rådet var udlagt til naturpark. Domstolen fandt, at indgrebet i religions-udøvelsen var retfærdiggjort efter bestemmelsens stk. 2 ud fra legitimeplan- og miljømæssige hensyn og var proportionalt. Domstolen bemær-kede, at indgrebet ikke var rettet mod klageren som religiøst samfund,men derimod håndhævede et generelt byggeforbud, og at medlemsstater-nes skønsmargin er stor på området vedrørende planlovgivning.5.Den Europæiske Menneskerettighedskonventionens artikel 14 inde-holder et diskriminationsforbud, hvorefter nydelsen af de i konventionenanerkendte rettigheder og friheder skal sikres uden forskel på grund afkøn, race, farve, sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, nati-onal eller social oprindelse, tilhørsforhold til et nationalt mindretal, for-mueforhold, fødsel eller ethvert andet forhold.Efter denne bestemmelse er det bl.a. i relation til religionsfriheden for-budt at forskelsbehandle personer, der befinder sig i sammenligneligesituationer, medmindre forskelsbehandlingen varetager et anerkendelses-værdigt formål, og det anvendte middel er proportionalt i forhold til det6

formål, der søges realiseret. Forskelsbehandling på baggrund af tro ellerreligion vil efter Domstolens praksis generelt kræve en endog megettungtvejende begrundelse for at kunne anses for retfærdiggjort, jf. f.eks.dom af 23. juni 1993 i sagenHoffmann mod Østrig,hvor Domstolen i ensag vedrørende forældremyndighed udtalte, at en forskelsbehandling, deri det væsentlige er grundet på religion alene, ikke kan accepteres.En ordning, hvorefter der i lovgivningen måtte indføres særlige regler,som direkte eller indirekte er rettet mod betingelserne for opførelse afstormoskéer, der vil forhindre eller vanskeliggøre sådanne opførelser, ogsom ikke vil gælde for andre bygninger, som nogen ønsker at opføre tilbrug for et andet religiøst formål end muslimsk, ville indebære en for-skelsbehandling på baggrund af religion. Hvorvidt det ville være forene-ligt med konventionens artikel 14 sammenholdt med artikel 9 at indføresådanne regler, ville således afhænge af, om ordningen kunne anses forbegrundet i saglige hensyn og for at opfylde det nævnte proportionali-tetskrav.På denne baggrund ville det efter Justitsministeriets opfattelse rejse al-vorlige spørgsmål i forhold til konventionens artikel 14 sammenholdtmed artikel 9 at indføre særlige regler som de nævnte.