Fortolkning af stand still-klausulerne i artikel 13 i Associeringsrådets afgørelse nr.

1/80 om udvikling af associeringen samt artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen til

associeringsaftalen, jf. Associeringsaftalen af 12. september 1963 mellem Det Eu-

ropæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet.

1. IndledningFormålet med dette notat er at gennemgå EU-domstolens retspraksis vedrørende fortolk-ningen af stand still-klausulerne i associeringsaftalekomplekset, herunder særligt i forholdtil EU-domstolens seneste dom af 9. december 2010 i sag C-300/09-301/09, Toprak m.fl.,med henblik på en udredning af rækkevidden af stand still-klausulerne samt de overord-nede konsekvenser heraf for den danske udlændingelovgivning i forhold til tyrkiske stats-borgeres retsstilling.2. Retsgrundlaget – EU’s associeringsaftale med TyrkietDen 12. september 1963 blev der indgået en aftale om oprettelse af en associeringsaftalemellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet

(hovedaftalen).

Formålet medaftalen var at styrke de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem EU og Tyrkiet,herunder gradvist at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed.Den 23. november 1970 blev der undertegnet en

tillægsprotokol

til Associeringsaftalen. Til-1lægsprotokollen indeholder i artikel 41, stk. 1, en såkaldt stand still-klausul. Denne bestem-melse vedrører etableringsretten og den frie udveksling af tjenesteydelser.Den 19. september 1980 vedtog

Associeringsrådet afgørelse 1/80,

der finder anvendelsefra den 1. december 1980, og som i det væsentlige regulerer arbejdstageres rettigheder. Af-2gørelse 1/80 indeholder i artikel 13 en stand still-klausul, der vedrører vilkårene for arbejds-tagere og deres familiemedlemmer, der opholder sig lovligt i en medlemsstat.1

3. Generelt om stand still-klausulerne i artikel 13, i afgørelse 1/80 og artikel 41, stk.1, i til-lægsprotokollen3.1. Direkte virkningDet fremgår af EU-domstolens faste retspraksis, at artikel 13, i afgørelse 1/80 og artikel 41,stk. 1, i tillægsprotokollen, har direkte virkning i medlemsstaterne, da bestemmelserne klart,præcist og ubetinget fastsætter en stand still-klausul, som indeholder en forpligtelse, som de3kontraherende parter er gået ind på, og som juridisk er en ren undladelsespligt.Det følger heraf, at stand still-klausulerne gyldigt kan påberåbes for medlemsstaternes retteraf tyrkiske statsborgere, på hvilke den finder anvendelse, for at udelukke anvendelsen af4regler i national ret, der er i strid med denne bestemmelse. Dette indebærer, at tyrkiskestatsborgere, som stand still-klausulerne finder anvendelse på, direkte kan gøre de rettighe-der gældende, som anvendelsen af stand still-klausulerne vil medføre.3.2. Formål og indholdDet fremgår ligeledes af EU-domstolens faste retspraksis, at stand still-klausulerne genereltforbyder nye nationale restriktioner for henholdsvis etableringsretten, den frie udveksling aftjenesteydelser og for arbejdskraftens frie bevægelighed fra den dag, hvor den retsakt, som5disse artikler er indeholdt i, trådte i kraft i værtsmedlemsstaten.EU-domstolen har endvidere fastslået, at begge stand still-klausuler forfølger det sammeformål, nemlig at skabe fordelagtige betingelser for den gradvise gennemførelse af hen-holdsvis arbejdskraftens frie bevægelighed, etableringsretten og den frie udveksling af tjene-steydelser ved at forbyde nationale myndigheder at indføre nye begrænsninger for nævntefriheder for ikke at gøre den gradvise virkeliggørelse af disse friheder mellem medlemssta-6terne mere vanskelig.Stand still-klausulerne skal således forhindre, at medlemsstaterne vedtager strengere reglerend de regler, der var gældende på tidspunktet for stand still-klausulernes ikrafttræden. Detcentrale formål med stand still-klausulerne er at sikre, at retsstillingen for tyrkiske statsborge-re ikke forringes.I Tum- og Dari-sagen, som vedrørte fortolkningen af stand still-klausulen i artikel 41, stk. 1, itillægsprotokollen, har Domstolen endvidere i præmis 55 udtalt, at artikel 41, stk. 1, ikke fun-gerer som en materiel regel, der medfører, at de relevante materielle regler, som den træderi stedet for, ikke kan finde anvendelse, men som en procedurelignende bestemmelse, derratione temporis foreskriver, hvilke bestemmelser i en medlemsstats lovgivning der skal an-34

vendes ved vurderingen af retsstillingen for en tyrkisk statsborger, der ønsker at benytte reg-lerne om etableringsfrihed i en anden medlemsstat.Stand still-klausulerne kan ikke i sig selv tillægge en tyrkisk statsborger ret til at etablere sig7eller en opholdsret direkte på grundlag af fællesskabsretten. Stand still-klausulerne kan så-ledes ikke føre til, at tyrkiske statsborgere gives ret til at indrejse på en medlemsstats områ-de, da der ikke kan udledes en sådan positiv ret på grundlag af den nugældende fælles-8skabsret, hvor det fortsat er national ret, der regulerer dette område.Domstolen præciserer dog samtidig i samme dom, at selv om det ganske vist fremgår afDomstolens retspraksis, at en tyrkisk statsborgers første adgang til en medlemsstats områdepå fællesskabets nuværende udviklingstrin er reguleret af den pågældende stats nationaleret, blev denne udtalelse fra Domstolen alene fremsat for at svare benægtende på spørgs-målet om, hvorvidt stand still-klausulen i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, i sig selv kunne9give tyrkiske statsborgere visse positive rettigheder hvad angår etableringsfriheden.Domstolen konkluderer på denne baggrund, at stand still-klausulen i tillægsprotokollens arti-kel 41, stk. 1, tillige finder anvendelse på lovgivning vedrørende tyrkiske statsborgeres førsteindrejse til en medlemsstat, på hvis område de agter at gøre brug af etableringsfriheden ihenhold til associeringsaftalen. Denne konklusion er gentaget og præciseret i senere rets-praksis, idet EU-domstolen har fastslået, at der ikke må vedtages nye restriktioner med hen-syn til de materielle vilkår for og/eller fremgangsmåden ved den første indrejse på den på-gældende medlemsstats område for tyrkiske statsborgere, der agter at gøre brug af de10nævnte økonomiske friheder.4. Nærmere om anvendelsesområdet for artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollenTillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, fremstår som den nødvendige følge af associeringsaf-11talens artikel 13 og 14, idet den udgør det nødvendige middel til at sikre den gradvise op-hævelse af nationale begrænsninger af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjene-steydelser.

Der henvises til EU-domstolens dom i sag C-242/06, T-Sahin, præmis 64.Associeringsaftalens artikel 13 har følgende ordlyd:”De kontraherende parter enes om, på grundlag af artikel 52 til 56 og 58 i traktaten om oprettelse af Det EuropæiskeØkonomiske Fællesskab (TEUF artikel 49 – 54), gradvist indbyrdes at ophæve de restriktioner, som begrænseretableringsfriheden.Associeringsaftalens artikel 14 har følgende ordlyd:”De kontraherende parter enes om, på grundlag af artikel 55, 56 og 58 til 65 i traktaten om oprettelse af Det Euro-pæiske Økonomiske Fællesskab (TEUF artikel 56 - 62), indbyrdes at ophæve de restriktioner, som begrænser denfrie udveksling af tjenesteydelser”

Bestemmelserne i Associeringsaftalens artikel 13 og 14 om etableringsfriheden og fri ud-veksling af tjenesteydelser har karakter af en programerklæring og regulerer ikke direkte12borgernes retsstilling, hvorfor de ikke kan tillægges direkte virkning.Associeringsrådet har ikke truffet lignende foranstaltninger i henhold til artikel 13 og 14 i As-socieringsaftalen – som efter artikel 12 i Associeringsaftalen vedrørende arbejdskraftens fribevægelighed – for konkret at sætte det generelle princip om medlemsstaternes gradviseafskaffelse af hindringer for etableringsfriheden i kraft.For så vidt angår restriktionsbegrebet i artikel 41, stk. 1, følger det af EU-domstolens fastepraksis, at en national ordning, hvorefter en virksomhed med hjemsted i en anden medlems-stat kun må præstere bestemte former for tjenesteydelser i det pågældende land, hvis denhar opnået en tilladelse hertil fra en administrativ myndighed, udgør en restriktion for det13grundlæggende princip i TEUF.Artikel 41, stk. 1’s anvendelse over for tjenesteydere forudsætter, at tjenesteydelserne præ-steres til modtagere, der er etableret i en anden medlemsstat.Artikel 41, stk. 1, var således i en konkret sag til hinder for, at der i en medlemsstats lov-givning stilles krav omarbejdstilladelsemed henblik på præstation af tjenesteydelser pådenne stats område, som foretages af en virksomhed, som er etableret i Tyrkiet, når der ikkeallerede blev stillet krav om en sådan tilladelse på det tidspunkt, hvor tillægsprotokollen tråd-te i kraft i den pågældende medlemsstat.Artikel 41, stk. 1, finder ikke alene anvendelse på medlemsstaternes bestemmelser, men15også på bestemmelser i den afledte fællesskabsret. Domstolen fastslog således i sag C-228/06, Soysal, at artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen, var til hinder for, at der for tyrkiskestatsborgere, efter tillægsprotokollens ikrafttrædelse, indføres envisumpligtfor indrejse til enmedlemsstats område med henblik på dér at levere tjenesteydelser for en virksomhed medhjemsted i Tyrkiet, når et sådant visum ikke var påkrævet på dette tidspunkt. Tillægsproto-kollen kunne derfor lovligt påberåbes af tyrkiske lastbilschauffører, som var ansat i en virk-somhed med hjemsted i Tyrkiet, der lovligt leverer tjenesteydelser i en medlemsstat som ik-ke ved tillægsprotokollens ikrafttræden ikke havde visumpligt over for tyrkiske statsborgere.For så vidt angår spørgsmålet om misbrug eller svigagtig adfærd, fastslog Domstolen i sagC-16/05, Tum og Dari, præmis 67, at det ikke i sig selv kunne anses for at udgøre svig ellermisbrug, at de berørte personer i hovedsagen forud for ansøgninger om indrejsetilladelsemed henblik på at udøve etableringsfriheden, indgav ansøgninger om asyl, som imidlertidblev afvist af denne medlemsstat.5. Nærmere om anvendelsesområdet for artikel 13, i afgørelse 1/805.1. Det saglige anvendelsesområde1213141514

Udgangspunktet for fortolkningen af artikel 13 i afgørelse 1/80 er, at denne på en generelmåde er til hinder for, at medlemsstaterne giver tyrkiske statsborgere en mindre fordelagtigbehandling for så vidt angår adgangen til beskæftigelse end den behandling, de havde ret til16ved stand still-klausulens ikrafttræden, det vil sige den 1. december 1980.Dette udgangspunkt er præciseret nærmere i Domstolens dom i sag 242/06, T. Sahin, præ-17mis 64 , og endnu mere eksplicit i sag 92/07, Kommissionen mod Nederlandene, præmis49, der fastslår, artikel 13, i afgørelse 1/80, er til hinder for, at der vedtages helt nye restrikti-oner med hensyn til de materielle vilkår for og/eller fremgangsmåden ved første indrejse påden pågældende medlemsstats område for tyrkiske statsborgere, der agter at gøre brug afde nævnte økonomiske friheder. Disse domme refereres nedenfor.5.2. Det personelle anvendelsesområdeEU-domstolen har allerede i sag C-317/01 og 369/01, Abatay, fastslået, at artikel 13 ikke kunfinder anvendelse på tyrkiske statsborgere, der allerede er integreret på en medlemsstatsarbejdsmarked, men netop kan finde anvendelse på tyrkiske statsborgere, som endnu ikkenyder rettigheder med hensyn til beskæftigelse og tilsvarende ophold i henhold til artikel 6 iafgørelse nr. 1/80, men som agter at gøre brug af arbejdskraftens fri bevægelighed. Artikel 6vedrører arbejdstagere, der allerede er integreret på en medlemsstats arbejdsmarked somfølge af beskæftigelsens tidsmæssige udstrækning. Dette begrundes med, at en tyrkiskstatsborger, som allerede har lovlig beskæftigelse i en medlemsstat, ikke længere har behovfor at være beskyttet af en stand still-klausul vedrørende adgang til beskæftigelse, jf. præmis81 og 83.For så vidt angår begrebet ”der på nævnte landes områder har opnået opholds- og arbejds-tilladelse i henhold til gældende lovgivning” i artikel 13 i afgørelse 1/80, fremgår det af rets-praksis, at det betyder, at den tyrkiske arbejdstager eller dennes familiemedlem skal over-holde værtsmedlemsstatens regler med hensyn til indrejse, ophold og i givet fald beskæfti-18gelse, således at de befinder sig lovligt på den nævnte stats område.6. EU-domstolens praksis vedrørende artikel 13 i afgørelse 1/80 og gebyrbetalingEU-domstolen har i sagerne T. Sahin (dom af 17. september 2009, C-242/06) og Kommissi-onen mod Nederlandene (dom af 29. april 2010, C-92/07) taget stilling til spørgsmålet omgebyrbetaling for tyrkiske statsborgere.Det skal nærmere undersøges, om disse domme kan antages at have udvidet rækkeviddenaf stand still-klausulen i artikel 13, i afgørelse 1/80. Det bemærkes, at rækkevidden af disse1617

domme i forhold til opkrævning af gebyr, er blevet udredt i forbindelse med udarbejdelsen afgebyrlovforslaget (L 66, fremsat den 17. november 2010).6.1. T. Sahin (C-242/06)I T. Sahin-sagen slog EU-domstolen fast, at artikel 13 i afgørelse 1/80 er til hinder for indfø-relsen af interne retsforskrifter, som gør udstedelse af en opholdstilladelse eller forlængelseaf dennes gyldighed afhængig af betalingen af gebyrer, når størrelsen af disse gebyrer, derpålægges tyrkiske statsborgere, er uforholdsmæssig i forhold til det gebyr, der kræves afEU-borgere, jf. præmis 75.Af sagens faktiske omstændigheder fremgår, at den tyrkiske statsborger T. Sahin havdemidlertidig opholdstilladelse i Nederlandene med henblik på familiesammenføring til en ne-derlandsk statsborger, og at han søgte forlængelse af den midlertidige opholdstilladelse, ef-ter at denne var udløbet. I den periode, hvor T. Sahin havde midlertidig opholdstilladelse,blev der indført et gebyr i Nederlandene for behandlingen af en ansøgning om opholdstilla-delse. Senere blev der – ligeledes mens T. Sahin havde midlertidig opholdstilladelse – ind-ført et gebyr for ansøgning om forlængelse af en opholdstilladelse.Det følger ligeledes af forelæggelseskendelsen i sagen, at den tyrkiske statsborger under sitophold havde ret til at arbejde og udøve erhvervsmæssig virksomhed, og at han faktisk ar-bejdede i kortere perioder.EU-domstolen har allerede i en tidligere dom, sag C-317/01 og 369/01, Abatay, fastslået, atartikel 13 ikke kun finder anvendelse på tyrkiske statsborgere, der allerede er integreret påen medlemsstats arbejdsmarked, men netop kan finde anvendelse på tyrkiske statsborgere,som endnu ikke nyder rettigheder med hensyn til beskæftigelse og tilsvarende ophold i hen-hold til artikel 6 i afgørelse nr. 1/80 (denne bestemmelse vedrører arbejdstagere, der er inte-greret på en medlemsstats arbejdsmarked). Dette gentages i nærværende dom i præmis 51.Domstolen synes ikke at have lagt vægt på referencepersonens opholdsgrundlag, herunderreferencepersonens nederlandske statsborgerskab. Dette fører umiddelbart til, at tyrkiskestatsborgere, der har opnået familiesammenføring, er omfattet af det personelle anvendel-sesområde for stand still-klausulen i artikel 13, uanset referencepersonens opholdsgrundlageller nationalitet, så længe de selv opfylder kriterierne for at kunne anses for arbejdstagere iassocieringsaftalens forstand.Det følger videre af T. Sahin-dommens præmis 53, at for så vidt angår begrebet ”i henhold tilgældende lovgivning” i artikel 13, fremgår det af retspraksis, at det betyder, at den tyrkiskearbejdstager eller dennes familiemedlem skal overholde værtsmedlemsstatens regler medhensyn til indrejse, ophold og i givet fald beskæftigelse, således at han befinder sig lovligt påden nævnte stats område. Stand still-klausulen kan derfor ikke komme en tyrkisk statsbor-ger, der befinder sig i en ulovlig situation, til gavn.

I sagen har Domstolen således lagt vægt på, at den tyrkiske statsborger lovligt fik tilladelsetil at indrejse og opholde sig på nederlandsk område, og at de kompetente nationale myn-digheder desuden tildelte ham en ubetinget ret til at udøve erhvervsmæssig virksomhed eftersit eget valg, ligesom det betones, at han faktisk anvendte denne ret, jf. præmis 54.Domstolen overlader det dog til den forelæggende ret at vurdere, om T. Sahins situation iNederlandene skal anses for ikke længere at være lovlig (på grund af manglende iagttagelseaf nationale retsforskrifter) for så vidt angår opholdet og beskæftigelsen, således at der ikkekan støttes ret på artikel 13 i afgørelse 1/80, jf. præmis 60.Der synes umiddelbart at kunne opstilles en formodning for, at manglende iagttagelse af na-tionale regler, herunder gebyrbetaling for forlængelse af opholdstilladelse, kan bringe en tyr-kisk statsborgers ophold i en situation, hvor denne må antages at befinde sig i en ulovlig si-tuation. Domstolen har i tidligere retspraksis fremhævet, at stand still-klausulen ikke kan gø-19res gældende, når en tyrkisk statsborger befinder sig i en ulovlig situation.Domstolen fastslår dog samtidig under henvisning til sin tidligere retspraksis, at en opholds-tilladelse, der er udstedt af de nationale myndigheder, blot har bekræftende og dokumente-rende værdi, jf. præmis 59.Efter en umiddelbar vurdering, ændrer dommen ikke på den hidtidige fortolkning, hvoreftermedlemsstaterne har kompetence til at udstede forskrifter såvel om tyrkiske statsborgeresindrejse til landet som om betingelserne for tyrkiske statsborgeres første beskæftigelse.Det bemærkes dog, at Domstolen samtidig i præmis 75 konkluderer, at interne retsforskriftersom de i hovedsagen omhandlede, som gørudstedelse afen opholdstilladelse eller forlæn-gelse af dennes gyldighed afhængig af betalingen af gebyr, når størrelsen er uforholdsmæs-sig i forhold til de gebyrer, der pålægges EU-borgere, er i strid med artikel 13.6.1.1. Foreløbig konklusionDomstolens betoning af de konkrete faktiske omstændigheder i sagen, herunder særligt detforhold, at den tyrkiske statsborger er lovligt indrejst og søger om forlængelse af gældendeopholdstilladelse, synes at tale for, at dommen ikke kan tillægges virkning for andre betingel-ser knyttet til en førstegangsansøgning om familiesammenføring.Hertil kommer, at dommen gengiver den faste retspraksis om, at artikel 13, i afgørelse 1/80,alene gælder til fordel for en tyrkisk statsborger, hvis han har iagttaget reglerne i værtsmed-lemsstaten vedrørende indrejse, ophold og i givet fald arbejde, og hvis han befinder sig lov-ligt på nævnte stats område. Desuden vedrører dommen gebyr for at indgive en ansøgning,det vil sige formelle betingelser med henblik på realitetsbehandling, og ikke de materielle be-tingelser knyttet til en opholdsret.

6.2. Kommissionen mod Nederlandene (C-92/07)I sagen C-92/07 slog EU-domstolen fast, at Nederlandene havde tilsidesat sine forpligtelserefter associeringsaftalen, tillægsprotokollen og afgørelse 1/80 ved at have indført gebyrer forudstedelse af opholdstilladelser, der er uforholdsmæssigt høje i forhold til de gebyrer, deropkræves af EU-borgere for tilsvarende dokumenter, og idet Nederlandene anvender dissebestemmelser på tyrkiske statsborgere, der har ret til ophold i Nederlandene i medfør af as-socieringsaftalen, tillægsprotokollen og afgørelse 1/80, jf. præmis 76.Af sagen fremgår, at Nederlandene i 1993 indførte et gebyr for behandlingen af en anmod-ning om indrejse i Nederlandene, herunder for tyrkiske statsborgere.Domstolen anfører, at artikel 13 i afgørelse 1/80 er til hinder for, at der i de nederlandskeretsforskrifter fra den dato, hvor afgørelse 1/80 trådte i kraft i Nederlandene, vedtages heltnye restriktioner for udøvelsen af arbejdskraftens frie bevægelighed, herunder restriktionermed hensyn til de materielle vilkår for og/eller fremgangsmåden ved den første indrejse pådenne medlemsstats område for tyrkiske statsborgere, der agter at gøre brug af denne friheddér, jf. præmis 49.Domstolen anfører videre, at stand still-reglerne i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, og iartikel 13 i afgørelse nr. 1/80 finder anvendelse fra det tidspunkt, hvor disse bestemmelsertrådte i kraft, på samtlige de gebyrer, der opkræves af tyrkiske statsborgere for udstedelse afen opholdstilladelse ved den første indrejse på Nederlandenes område eller for forlængelseaf en sådan opholdstilladelse, jf. præmis 50.Domstolen anfører, at det er ubestridt, at de omtvistede gebyrer udgør nye foranstaltningereftersom de blev indført, efter at afgørelse nr. 1/80, trådte i kraft, for så vidt som depåvirkertyrkiske arbejdstageres situation,og, efter at tillægsprotokollen trådte i kraft,for så vidt somde berører tyrkiske statsborgere, der ønsker at gøre brug af etableringsfriheden eller af denfrie udveksling af tjenesteydelser i medfør af associeringsaftalen,jf. præmis 61.Domstolen fastslår endvidere, at indførelsen af enhver ny foranstaltning imidlertid ikke erforbudt i denne sammenhæng, idet vedtagelsen af foranstaltninger, der finder anvendelse påtyrkiske statsborgere på samme måde som unionsborgerne, ikke er i strid med stand still-reglerne. At bringe tyrkiske statsborgere i en mere fordelagtig situation end unionsborgere,20ville være åbenbart i strid med kravet i tillægsprotokollens artikel 59 , hvorefter tyrkiskestatsborgere ikke kan nyde godt af gunstigere betingelser end dem, som medlemsstaterneindrømmer hinanden på grundlag af traktaten, jf. præmis 62.

6.2.1 Foreløbig konklusionDommens konklusion er på linje med T. Sahin-dommen, dog således at præmis 49 i dom-men kan betragtes som at have rykket grænserne for, hvornår en tyrkisk statsborger kan si-ges at opholde sig i medlemsstaten ”i henhold til gældende lovgivning”. Dommen må såle-des anses at finde generel anvendelse på gebyropkrævning i forhold til alle typer opholdstil-ladelser og ikke alene i forbindelse med forlængelse af opholdstilladelse.Domstolen anfører således, at artikel 13 i afgørelse 1/80 er til hinder for, at der i de neder-landske retsforskrifter fra den dato, hvor afgørelse 1/80 trådte i kraft i Nederlandene, vedta-ges helt nye restriktioner for udøvelsen af arbejdskraftens frie bevægelighed, herunder re-striktioner med hensyn til de materielle vilkår for og/eller fremgangsmåden ved den førsteindrejse på denne medlemsstats område for tyrkiske statsborgere, der agter at gøre brug afdenne frihed dér, jf. præmis 49.Herefter opstår spørgsmålet, om denne dom kan tillægges generel virkning, således at samt-lige formelle og materielle betingelser knyttet til en familiesammenføringsansøgning må an-ses for at være omfattet af afgørelse 1/80’s saglige anvendelsesområde.Da dommen ikke vedrører en situation, der omhandler en familiesammenført tyrkisk stats-borger, men indeholder en generel stillingtagen til retmæssigheden i at opkræve uforholds-mæssige høje gebyrer for tyrkiske arbejdstagere i forhold til EU-borgere, og da dommen ipræmis 61 udtrykkeligt henviser til tyrkiske arbejdstageres situation, samt etableringsfrihe-den og den frie udveksling af tjenesteydelser i medfør af associeringsaftalen, må det umid-delbart lægges til grund, at den – i lighed med sag C-242/06, T. Sahin – ikke kan tillæggesgenerel virkning i forhold til familiesammenføringsområdet.7. Analyse af Toprak-dommen (de forenede sager C-300/09-301/09, Toprak m.fl.)Toprak-dommen vedrører spørgsmålet om nationale udlændingeregler for bevarelse af op-holdsret – dvs. en materiel bestemmelse – for en familiesammenført ægtefælle. Det er i fore-læggelsen indirekte forudsat, at stand still-klausulen i artikel 13, i afgørelse 1/80, også finderanvendelse på disse regler, idet det forelagte spørgsmål alene omhandler medlemsstaterneskompetence til at vedtage nye begrænsninger i forhold til den til enhver tid gældende lovgiv-ning.7.1. Faktum i Toprak-dommenDen tyrkiske statsborger, F. Toprak er født i 1976 i Tyrkiet. Toprak blev i juni 2001 gift meden nederlandsk statsborger. I maj 2002 indrejste Toprak i Nederlandene med en tidsbe-grænset opholdstilladelse under henvisning til sit ægteskab med en nederlandsk statsborger.Topraks opholdstilladelse blev senest forlænget i juni 2003 med virkning indtil september2006. Parret ophævede samlivet i april 2004 og blev skilt i december 2004. Toprak ansøgtehenholdsvis i december 2005 og i juni 2006 om ændring af angivelsen ”med henblik på op-

hold hos ægtefællen” til: ”med henblik på at udøve lønnet beskæftigelse” og om forlængelseaf den tidsbegrænsede opholdstilladelse, jf. dommens præmis 17.Den anden sag vedrørte den tyrkiske statsborger I. Oguz. Forløbet i sagerne var ens.Både Toprak og Oguz havde arbejdet i Nederlandene under deres ophold.I begge sager blev Toprak og Oguz nægtet fortsat opholdstilladelse, da de ikke opfyldte denpå det tidspunkt gældende regel om at have haft tre års samliv med ægtefællen, ligesom defik afslag på opholdstilladelse på baggrund af beskæftigelse.Toprak og Oguz gjorde gældende, at der ikke kunne opstilles et sådant krav om tre års sam-liv som betingelse for meddelelse af et selvstændigt opholdsgrundlag til dem, da dette kravudgjorde en skærpelse i betingelserne i forhold til udlændingereglerne i 1983.7.2. De nationale nederlandske reglerPr. 1. december 1980 gjaldt i Nederlandene et krav om 3 års forudgående samliv som betin-gelse for erhvervelse af et selvstændigt opholdsgrundlag.I 1983 blev der indført en undtagelse, der betød, at kravet kunne nedsættes til 1 års forud-gående samliv.Pr. 1. april 2001 – dvs. inden Topraks indrejse og opholdstilladelse – blev undtagelsen fra1983 ophævet. Herefter gjaldt den oprindelige regel om krav om 3 års forudgående samlivsom betingelse for erhvervelse af et selvstændigt opholdsgrundlag.Det centrale spørgsmål i sagerne var således, om det forhold, at en bestemmelse bliverlempet efter den 1. december 1980, dvs. efter afgørelse nr. 1/80’s ikrafttræden, og som ef-terfølgende skærpes, men hvor skærpelsen ikke medfører nogen forringelse i forhold til denretstilstand, der gjaldt den 1. december 1980, udgør en begrænsning i artikel 13’s forstand.7.3. EU-domstolens bemærkningerEU-domstolen anfører, at selv om den nederlandske ordning med mulighed for selvstændigopholdsret til udenlandske ægtefæller ikke er rettet mod arbejdstagere, kan den fåvirkningfor udenlandske arbejdstagere, herunder tyrkiske arbejdstagere, jf. præmis 40-41.EU-domstolen anfører videre, at hvis ændringen i den nederlandske ordning påvirker situati-onen for tyrkiske arbejdstagere, såsom Toprak og Oguz, hører en sådan ordning under an-vendelsesområdet for artikel 13 i afgørelse 1/80, jf. præmis 44.Domstolen anfører desuden, at artikel 13 i afgørelse 1/80 netop kan finde anvendelse på tyr-kiske statsborgere, som endnu ikke opfylder betingelserne i artikel 6 i afgørelse 1/80 (om 1års arbejde hos samme arbejdsgiver), jf. præmis 45.

For så vidt angår spørgsmålet om skærpelse af en tidligere lempelse, anfører EU-domstolen,at hvis en medlemsstat efter ikrafttrædelsen af afgørelse 1/80 har lempet betingelserne fortyrkiske arbejdstageres opnåelse af opholdstilladelse,vil en efterfølgende skærpelse af be-tingelse skulle betragtes som en ny begrænsning som omhandlet i artikel 13 i afgørelse1/80, jf. præmis 60.7.4. Juridisk vurdering af dommens konsekvenserDommen vedrører umiddelbart alene forholdet for tyrkiske statsborgere, der allerede lovligter arbejdstagere i en medlemsstat. EU-domstolen betoner således udtrykkeligt, at Toprak ogOguzerarbejdstagere i Nederlandene (præmis 44), og Domstolen henviser i de følgendepræmisser til stadighed generelt til tyrkiske arbejdstagere (og ikke til tyrkiske statsborgere). Iden forbindelse bemærkes, at Toprak og Oguz havde søgt om opholdstilladelse med henblikpå beskæftigelse, jf. pkt. 7.1. ovenfor.Det bemærkes i den forbindelse, at Domstolen i sag C-92/07, Kommissionen mod Nederlan-dene definerer persongruppen i artikel 13, i afgørelse 1/80, som ” tyrkiske statsborgere, deragter at gøre brug af denne frihed dér”. Der henvises i dommen til udøvelsen af arbejdskraf-tens frie bevægelighed.En fortolkning af dommen fører således til den konklusion, at hvis en tyrkisk statsborger erindrejst lovligt og er arbejdstager i et EU-land, må der ikke indføres nye begrænsninger forretten til fortsat ophold i forhold til de regler, der var gældende ved ikrafttrædelsen af afgø-relse 1/80 den 1. december 1980 eller i forhold til senere regler, der har været mere lempeli-ge.Dette gælder uanset, om begrænsningerne er indført på et andet område end på området foropholdstilladelse på baggrund af beskæftigelse, hvis begrænsningen har den virkning, atden tyrkiske arbejdstager ikke kan fortsætte med sit ophold. I dommen er det således de ind-førte begrænsninger for selvstændig opholdsret efter ophør af ægteskab, der hindrer Topraki at fortsætte sit ophold i Nederlandene og dermed i at udøve sin ret som arbejdstager.Det må på den anden side antages, at hvis Toprak ikke på noget tidspunkt havde været ar-bejdstager i Nederlandene – men f.eks. var blevet forsørget af sin ægtefælle – ville han ikkehave kunnet støtte ret på stand still-klausulen i artikel 13 i afgørelse 1/80. Det er således detforhold, at Toprak har været arbejdstager i Nederlandene, der gør, at der ikke må indføresnye begrænsninger i hans mulighed for fortsat opholdsret, og den nederlandske regel havdeefter Domstolens opfattelse netop virkning over for arbejdstagere, jf. dommens præmis 44-46. Det afgørende for vurderingen af, om en tyrkisk statsborger kan anses for at være ar-bejdstager er, at denne har arbejdstagerstatus i associeringsaftalens forstand.7.5. Dommens tidsmæssige virkningToprak-dommen, der er en afgørelse i en præjudiciel sag, er en konstaterende – og ikkeretsstiftende – dom med den konsekvens, at dommen i princippet får retsvirkninger fra ikraft-trædelsen af den fortolkede regel. Det følger endvidere af sagens natur, at stand still-Side 11

klausulerne har virkning fra sin ikrafttrædelsesdato i forhold til den pågældende medlems-stat, i Danmark henholdsvis pr. 1. januar 1973 og 1. september 1980, idet der er tale om enjuridisk pligt for medlemsstaterne til at undlade anvendelsen af restriktive foranstaltninger fraikrafttrædelsesdatoen.8. Umiddelbar vurdering af konsekvenserne for den danske udlændingelovgivning i forhold tiltyrkiske statsborgere8.1. Forholdene ved økonomisk aktive tyrkiske statsborgereDa begge stand still-klausuler forfølger samme formål, og stand still-klausulen i artikel 13, iafgørelse 1/80 er undergivet samme fortolkning som artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen, vildommene vedrørende fortolkningen af sidstnævnte bestemmelse om selvstændige er-hvervsdrivende og tjenesteydere have afsmittende virkning på arbejdstageres retsstilling.Endvidere vurderes Toprak-dommens konklusion om, at der ikke må indføres nye begræns-ninger efter ikrafttrædelsen af artikel 13 i afgørelse 1/80 eller i forhold til senere regler, derhar været mere lempelige, også at gælde for stand still-klausulen i artikel 41, stk. 1, i tillægs-protokollen.8.2. Materielle betingelser for opholds- og arbejdstilladelse for arbejdstagere, selvstændigeerhvervsdrivende og tjenesteydereEfter en juridisk fortolkning af dommene vedrørende stand still-klausulen i artikel 41, stk. 1, itillægsprotokollen, er der umiddelbart holdepunkter for at antage, at en tyrkisk statsborger,der ønsker at gøre brug af etableringsretten eller retten til fri tjenesteudveksling i Danmark,vil kunne påberåbe sig de regler for opholdstilladelse og arbejdstilladelse, efter tillægsproto-kollens ikrafttræden den 1. januar 1973, som kan betegnes som de mest lempelige.På baggrund af EU-domstolens retspraksis vedrørende artikel 41, stk. 1, samt særligt To-prak-dommen vedrørende artikel 13 i afgørelse 1/80, må det dog lægges til grund, at ogsåindførte begrænsninger efter den 1. december 1980 vedrørende den første indrejse medhenblik på at opnå retsstilling som arbejdstager er omfattet af stand still-klausulen i artikel 13i afgørelse 1/80.Dette understøttes særligt af præmis 49 i sag C-92/07, Kommissionen mod Nederlandene,hvoraf det fremgår, at artikel 13, i afgørelse 1/80, er til hinder for, at der vedtages helt nyerestriktioner for udøvelsen af arbejdskraftens frie bevægelighed, herunder restriktioner medhensyn til de materielle vilkår for og/eller fremgangsmåden ved den første indrejse for tyrki-ske statsborgere,der agter at gøre brug af denne frihed dér.Dette indebærer således, at der ikke må indføres nye begrænsninger i forhold til tyrkiskestatsborgeres mulighed for at udøve lønarbejde, selvstændig erhvervsvirksomhed eller tje-nesteydelser i forhold til de regler, der gjaldt for disse pr. henholdsvis 1. december 1980 (forså vidt angår lønarbejde) og pr. 1. januar 1973 (for så vidt angår selvstændig erhvervsvirk-

somhed og tjenesteydelser). Er der på et senere tidspunkt indført lempelser i reglerne, måder ikke efterfølgende ske stramninger i disse.8.3. Visumpligt i forhold til selvstændige erhvervsdrivende, tjenesteydere og arbejdstagereEU-domstolens afgørelse i Soysal-sagen blev gennemført i dansk ret på den måde, at vi-sumpligten over for tyrkiske tjenesteydere blev ophævet. Den af Domstolen anlagte fortolk-ning af artikel 41, stk. 1, giver anledning til overvejelser om Danmark kan bevare visumplig-ten over for selvstændige erhvervsdrivende tyrkiske statsborgere, der ønsker at etablere sig iDanmark. Dette skal ses i lyset af, at artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen både regulerer denfri udveksling af tjenesteydelser og etableringsretten.Den ovenfor refererede afgørelse i Soysal-sagen omhandler alene spørgsmålet om restrikti-oner i form af visum over for tyrkiske tjenesteydere, men den af Domstolen anlagte fortolk-ning af artikel 41, stk. 1, antages tillige at have betydning for, om Danmark kan indføre vi-sumpligt over for selvstændig erhvervsdrivende, der ønsker at etablere sig i Danmark. Artikel41, stk. 1, i tillægsprotokollen regulerer både den fri udveksling af tjenesteydelser og etable-ringsretten.Da der ved ikrafttrædelsen af tillægsprotokollen ikke var indført visumpligt for tyrkiske stats-borgeres indrejse i Danmark, kan der efter en juridisk vurdering umiddelbart ikke opretholdesen visumpligt over for tyrkiske statsborgere, der ønsker at udnytte etableringsretten i Dan-mark. Samme konklusion bør gælde for tyrkiske statsborgere, der ønsker ophold som ar-bejdstagere i Danmark. Der var således pr. 1. december 1980 ikke indført visumpligt for tyr-kiske statsborgere, da denne først blev indført den 1. maj 1981. På baggrund af EU-domsto-lens hidtidige retspraksis er der holdepunkter for at antage, at den særlige regulering af eta-bleringsretten og levering af tjenesteydelser i artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen, også fin-der anvendelse i forhold til arbejdstagere.8.3.1. ArbejdssøgendeEU-domstolen har ikke behandlet spørgsmålet om, hvorvidt indrejse med henblik på at søgearbejde er omfattet af stand still-klausulen i artikel 13 i afgørelse 1/80. Det er vurderingen, atstand still-klausulen på den baggrund ikke finder anvendelse i forhold til tyrkiske statsborge-re, der ønsker at indrejse med henblik på at søge beskæftigelse.8.4. Forholdene ved familiesammenføringDet følger af EU-domstolens retspraksis, at Associeringsaftalen og afgørelse 1/80 ikke til-lægger vandrende tyrkiske arbejdstageres familiemedlemmer en ret til at blive familiesam-menført. Denne beslutning fra de nationale myndigheder afhænger udelukkende af lovgiv-ningen i den pågældende medlemsstat (se bl.a. sag C-325/05, Derin, præmis 64).EU-domstolen har ikke udtalt sig om spørgsmålet om stand still-klausulernes anvendelse påtyrkiske statsborgere, der søger opholdstilladelse som familiesammenført.

Det må derfor fastholdes, at stand still-klausulerne ikke hindrer, at medlemsstaterne vedta-ger nye foranstaltninger for tyrkiske statsborgeres familiesammenføring, idet dette opholdnetop ikke ønskes opnået med henblik på udøvelsen af en økonomisk frihed. Den herboen-de tyrkiske statsborgeres eventuelle egen status som arbejdstager, selvstændig erhvervsdri-vende eller tjenesteyder vurderes ikke have betydning for denne vurdering.Stand still-klausulerne vil på samme måde ikke være til hinder for, at betingelserne for f.eks.forlængelse af opholdstilladelsen eller opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse skær-pes for tyrkiske statsborgere, der ikke er arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende ellertjenesteydere.Når en tyrkisk statsborger er indrejst i Danmark (f.eks. som familiesammenført) og herefterhar taget lønarbejde i Danmark eller nedsat sig som selvstændig erhvervsdrivende eller tje-nesteyder, vil stand still-klausulerne dog have den betydning, at regler, der begrænser denpågældendes mulighed for fortsat at opholde sig her (og dermed fortsætte sin status somselvstændig erhvervsdrivendelse, tjenesteyder eller arbejdstager) ikke må være strengere,end de regler, der gjaldt ved stand still-klausulens ikrafttræden eller en senere lempelse.8.5. Særligt i forhold til inddragelse og nægtelse af forlængelse af opholdstilladelseI forhold til inddragelse og nægtelse af forlængelse af opholdstilladelse gør det særlige for-hold sig gældende, at inddragelse (og nægtelse af forlængelse) ofte vil ske på baggrund afudlændingens manglende overholdelse af de betingelser, der blev stillet for opholdstilladel-sen. Spørgsmålet opstår på den baggrund, om stand still-klausulerne betyder, at der ikkekan ske inddragelse af en opholdstilladelse på baggrund af manglende overholdelse af be-tingelserne, hvis disse betingelser ikke blev stillet ved ikrafttrædelsen af stand still-klausulerne, selvom det er i overensstemmelse med stand still-klausulerne at have stilletdisse betingelser.En fortolkning af EU-domstolens praksis (herunder Toprak-dommen) må føre til, at det afgø-rende er, om inddragelsen hindrer en tyrkisk statsborger i fortsat at udøve sin ret som ar-bejdstager, selvstændig erhvervsdrivende eller tjenesteyder. Hvis dette er tilfældet, må op-holdsretten ikke ophøre, hvis der er tale om skærpede betingelser i forhold til inddragelse afopholdstilladelsen ved ikrafttrædelsen af stand still-klausulen eller senere lempelser. I de til-fælde, hvor opholdsretten ikke må ophøre på baggrund af stand still-klausulerne, vil der skeen inddragelse af den oprindelige opholdstilladelse, mens der samtidig vil blive givet en nyopholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c bl.a. med betingelse om, at den pågældendefortsat skal være selvstændig erhvervsdrivende, tjenesteyder eller arbejdstager.Det afgørende bliver således, om den tyrkiske statsborger er selvstændig erhvervsdrivende,tjenesteyder eller arbejdstager. Er det tilfældet, må opholdsretten ikke ophøre, medmindreder kunne være sket inddragelse ved ikrafttrædelsen af stand still-klausulen eller senerelempelser.Det bemærkes, at inddragelse – uanset stand still-klausulerne – altid kan ske efter artikel 14i afgørelse nr. 1/80 om den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.Side 14

8.6. Særligt i forhold til opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelseReglerne om tidsubegrænset ophold anses ikke for at have virkning for selvstændige er-hvervsdrivendes og arbejdstageres vilkår. Således vil nye foranstaltninger for at opnå tids-ubegrænset opholdsret kunne anvendes også over for denne gruppe uanset oprindeligt op-holdsgrundlag, så længe opholdsretten består.Stand still-klausulerne betyder, at tidligere lempeligere regler for bevarelse af opholdsret forsådanne arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende vil finde anvendelse, jf. afsnit8.5., hvorimod opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse alene kan opnås på baggrundaf de til enhver tid gældende regler, da disse regler ikke har virkning over for arbejdstage-rens eller den selvstændige erhvervsdrivendes mulighed for at fortsætte sin beskæftigelse.9. Hovedlinjerne i retstilstanden pr. 1. januar 1973 for udlændinge, der ønskede at indrejsemed henblik på at levere en tjenesteydelse eller udøve selvstændig erhvervsvirksomhedI de følgende beskrives overordnet reglerne pr. 1. januar 1973 for tyrkiske statsborgere, somønskede at indrejse med henblik på at levere en tjenesteydelse eller udøve selvstændig er-hvervsvirksomhed.Vedrørende krav om opholdstilladelse fulgte det af de dagældende regler i udlændingeloven,at udlændinge ikke uden særlig tilladelse måtte opholde sig her i landet ud over et tidsrumpå 3 måneder fra indrejsen, jf. § 3, stk. 2, i lov om udlændinges adgang til landet m.v. (lov-bekendtgørelse nr. 20 af 7. februar 1961 som ændret ved lov nr. 183 af 20. maj 1963 og lovnr. 203 af 27. maj 1970).Udlændinge, der ønskede at opholde sig ud over 3 måneder, skulle inden udløbet af denneperiode ansøge om opholdstilladelse, jf. § 19, stk. 3, i bekendtgørelse nr. 220 af 23. juni1964 om udlændinges adgang til og ophold i landet, som ændret ved bekendtgørelse nr. 429af 15. december 1965, bekendtgørelse nr. 546 af 15. december 1969 og bekendtgørelse nr.115 af 11. april 1972.Vedrørende krav om arbejdstilladelse fulgte det af de dagældende regler i udlændingeloven,at en udlænding ikke uden særlig tilladelse måtte tage arbejde, stilling eller beskæftigelseher i landet. Udlændingen måtte heller ikke uden særlig tilladelse drive selvstændig er-hvervsvirksomhed her i landet eller herfra virke som handelsrejsende i udlandet. Til tilladel-sen kunne knyttes betingelser, herunder at den pågældende skulle indmelde sig i en syge-forsikring og arbejdsløshedskasse. Der henvises til § 9 i lov om udlændinges adgang til lan-det m.v. (lovbekendtgørelse nr. 20 af 7. februar 1961 som ændret ved lov nr. 183 af 20. maj1963 og lov nr. 203 af 27. maj 1970).Arbejdstilladelse skulle som hovedregel være opnået inden indrejsen, jf. § 22, stk. 2, i be-kendtgørelse nr. 220 af 23. juni 1964 om udlændinges adgang til og ophold i landet, somændret ved bekendtgørelse nr. 429 af 15. december 1965, bekendtgørelse nr. 546 af 15.december 1969 og bekendtgørelse nr. 115 af 11. april 1972.Side 15

Som det fremgår af ovenstående, eksisterede der således for tyrkiske statsborgere pr. 1. ja-nuar 1973 krav om opholdstilladelse for ophold ud over 3 måneder fra indrejsen, ligesom dereksisterede krav om arbejdstilladelse, der som hovedregel skulle være opnået inden indrej-sen.I det omfang, der i dag gælder krav om opholds- og arbejdstilladelse for tyrkiske statsborge-re, der ønsker at indrejse med henblik på at levere en tjenesteydelse eller udøve selvstæn-dig erhvervsvirksomhed, er der således ikke umiddelbart tale om restriktioner, der er indførtefter ikrafttrædelsen den 1. januar 1973 af tillægsprotokollen til associeringsaftalen mellemEF og Tyrkiet.For så vidt angårbetingelsernefor meddelelse af opholds- og arbejdstilladelse ses disse athave ændret sig gennem den relevante periode fra 1. januar 1973 til i dag. Der fremgår ikkenærmere betingelser i de ophævede bestemmelser, der var gældende pr. 1. januar 1973,mens der i dag stilles en række betingelser i udlændingelovgivningen for meddelelse af op-holds- og arbejdstilladelse.10. Hovedlinjerne i retstilstanden i Danmark pr. 1. december 1980 for udlændinge, der øn-skede at indrejse med henblik på at udføre lønarbejde i DanmarkI de følgende beskrives overordnet reglerne pr. 1. december 1980 for tyrkiske statsborgere,som ønskede at indrejse med henblik på at udføre lønarbejde i Danmark.Vedrørende krav om opholdstilladelse fulgte det af de dagældende regler i udlændingeloven,at udlændinge ikke uden særlig tilladelse måtte opholde sig her i landet ud over et tidsrumpå 3 måneder fra indrejsen, jf. § 3, stk. 2, i lov om udlændinges adgang til landet m.v. (lov-bekendtgørelse nr. 344 af 22. juni 1973).Udlændinge, der ønskede at opholde sig ud over 3 måneder, skulle inden udløbet af denneperiode ansøge om opholdstilladelse, jf. § 23 i bekendtgørelse nr. 196 af 23. maj 1980Vedrørende krav om arbejdstilladelse fulgte det af de dagældende regler i udlændingeloven,at en udlænding ikke uden særlig tilladelse måtte tage arbejde, stilling eller beskæftigelseher i landet. Udlændingen måtte heller ikke uden særlig tilladelse drive selvstændig er-hvervsvirksomhed her i landet eller herfra virke som handelsrejsende i udlandet. Til tilladel-sen kunne knyttes betingelser, herunder at den pågældende skulle indmelde sig i en ar-bejdsløshedskasse. Der henvises til § 9 i lov om udlændinges adgang til landet m.v. (lovbe-kendtgørelse nr. 344 af 22. juni 1973).Arbejdstilladelse skulle som hovedregel være opnået inden indrejsen, jf. § 46, stk. 1, i be-kendtgørelse nr. 196 af 23. maj 1980 om udlændinges adgang til og ophold i Danmark.Arbejdstilladelse blev som hovedregel kun meddelt, når beskæftigelsesmæssige eller er-hvervsmæssige hensyn talte derfor.

Som det fremgår af ovenstående, eksisterede der således for tyrkiske statsborgere pr. 1. de-cember 1980 krav om opholdstilladelse for ophold ud over 3 måneder fra indrejsen, ligesomder eksisterede krav om arbejdstilladelse, der som hovedregel skulle være opnået inden ind-rejsen.I det omfang, der i dag gælder krav om opholds- og arbejdstilladelse for tyrkiske statsborge-re, der ønsker at indrejse med henblik på at udføre lønarbejde, er der således ikke umiddel-bart tale om restriktioner, der er indført efter ikrafttrædelsen den 1. december 1980 af afgø-relse 1/80.For så vidt angårbetingelsernefor meddelelse af opholds- og arbejdstilladelse ses disse athave ændret sig gennem den relevante periode fra 1. december 1980 til i dag. Pr. 1. decem-ber 1980 blev der således stillet krav om, at beskæftigelses eller erhvervsmæssige hensynskulle tale derfor, mens der i dag stilles en række betingelser i udlændingelovgivningen formeddelelse af opholds- og arbejdstilladelse.Det er ikke nærmere udredt, hvorledes kravet om, at der skulle foreligge beskæftigelses- el-ler erhvervsmæssige hensyn, har været administreret dengang, men det kan som hovedre-gel lægges til grund, at reglerne for tildeling af opholds- og arbejdstilladelse med henblik pålønarbejde er blevet skærpet med tiden.Der foreligger ikke en endelig analyse af, i hvilket omfang reglerne for meddelelse af op-holds- og arbejdstilladelse med henblik på arbejde eller med henblik på at levere en tjene-steydelse eller udøve selvstændig erhvervsvirksomhed er blevet skærpet i perioden 1. janu-ar 1973 og indtil seneste lovændring på området.I tilfælde af, at der er tale om egentlige skærpelser af lovgivningen på området, vil disse be-tingelser på baggrund af fortolkningen af stand still-klausulerne i lyset af retspraksis på om-rådet, ikke kunne opretholdes over for tyrkiske statsborgere, der ønsker at indrejse i Dan-mark med henblik på at arbejde, levere en tjenesteydelse eller at udøve selvstændig er-hvervsvirksomhed. Denne personkreds skal således i givet fald alene opfylde de betingelser,der var gældende henholdsvis pr. 1. januar 1973 og pr. 1. september 1980, eller mere lem-peligere betingelser indført efter disse datoer.11. Betydningen af artikel 59 i tillægsprotokollenDet følger af artikel 59 i tillægsprotokollen, at der ikke må gives Tyrkiet gunstigere betingel-ser end dem, som medlemsstaterne indrømmer hinanden på grundlag af traktaten.EU-domstolens retspraksis vedrørende artikel 59 i tillægsprotokollen fastslår, at vedtagelsenaf bestemmelser, der finder ens anvendelse på tyrkiske statsborgere og fællesskabsborgere,ikke er i strid med en af de stand still-klausuler, der er fastsat på de områder, der er omfattetaf associeringsaftalen mellem EU og Tyrkiet. Såfremt disse bestemmelser fandt anvendelsepå fællesskabsborgere, og ikke tyrkiske statsborgere, ville de tyrkiske statsborgere blive be-

handlet mere fordelagtigt end fællesskabsborgerne, hvilket åbenlyst ville være i strid med21tillægsprotokollens artikel 59.Selvom stand still-klausulen således som udgangspunkt fører til, at de tyrkiske statsborgere,der er omfattet af disse bestemmelser, kan støtte ret på den mest lempelige lovgivning sidenstand still-klausulernes ikrafttræden, må anvendelsen af disse regler ikke føre til, at tyrkiskestatsborgere bringes i en mere fordelagtig situation rent opholdsretligt end EU-borgerne.De krav, der i henhold til nugældende regler stilles til EU-borgere med hensyn til opholdsretpå grundlag af økonomisk aktivitet, må således ikke være mere skærpede end de krav, derstilles til tyrkiske statsborgere ved ophold på baggrund af økonomisk aktivitet. Det vil endvi-dere udgøre et brud på artikel 59, såfremt de løbende betingelser for opholdsretten og reg-lerne om bevarelse af opholdsret var mere restriktive for EU-borgere end kravene til tyrkiskestatsborgere. I det omfang, at betingelser knyttet til opholdsretten for økonomisk aktive EU-borgere vurderes at være mere skærpede end de betingelser, som tyrkiske statsborgereumiddelbart kan støtte ret på under henvisning til stand still-klausulerne, kan de lempeligeregler ikke anvendes over for tyrkiske statsborgere, med den følge, at EU-reglerne må ansesfor at udgøre mindstekravene til tyrkiske statsborgere.12. Opsummering af foreløbige juridiske konklusioner om de umiddelbare konsekvenser fordansk udlændingelovgivning12.1. Hidtidige ændringer af dansk ret som følge af stand still-klausulerneStand still-klausulerne har hidtil haft indvirkning på følgende områder, hvor der er vedtagetændringer eller påtænkes nye regler:1. Visumområdet, jf. sag C-228/06, Soysal, hvor der er foretaget en praksisjustering,således at visse tyrkiske tjenesteydere er visumfritaget ved levering af en tjeneste-ydelse i Danmark.2. Indvandringsprøven, jf. sag C-242/06, T. Sahin og sag C-92/07, Kommissionen modNederlandene, hvor det er vurderingen, at kravet om indvandringsprøve og betalingaf gebyr herfor ikke kan stilles over for udlændinge, der søger om familiesammenfø-ring med en herboende tyrkisk statsborger, der er økonomisk aktiv som arbejdsta-ger, selvstændig erhvervsdrivende eller tjenesteyder. Indvandringsprøven trådte ikraft den 15. november 2010.3. Gebyrfinansiering, jf. sag C-242/06, T. Sahin samt sag C-92/07, Kommissionen modNederlandene, hvor det er vurderingen, at tyrkiske statsborgere, der er økonomiskaktive kan fritages for kravet om gebyrbetaling. Gebyrfritagelsen vil også omfattefamiliemedlemmer til økonomisk aktive tyrkiske statsborgere i forbindelse med fami-liesammenføring.21

12.2. Yderligere konsekvenser for dansk ret som følge af Toprak-dommenEfter Toprak-dommens afsigelse vurderes stand still-klausulerne ud fra en foreløbig juridiskvurdering at have betydning for følgende nye områder:4. I forhold til materielle betingelser for opholds- og arbejdstilladelse for arbejdstagere,selvstændige erhvervsdrivende og tjenesteydere, må der ikke opstilles nye be-grænsninger for tyrkiske statsborgere efter stand still-klausulernes ikrafttræden elleri forhold til en senere indført lempelse.5. Ophævelse af visumpligt for selvstændige erhvervsdrivende og arbejdstagere, dader ikke eksisterede krav om visum for tyrkiske statsborgere ved stand still-klausu-lernes ikrafttræden.6. I forhold til inddragelse og nægtelse af forlængelse af opholdstilladelse for tyrkiskestatsborgere, der i Danmark er arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende ellertjenesteydere, må der ikke opstilles nye begrænsninger efter stand still-klausulernesikrafttræden eller i forhold til en senere indført lempelse. Dette gælder uanset grund-laget for den oprindelige opholdstilladelse.7. Eventuelle kommende stramninger i reglerne for opnåelse af opholds- og arbejdstil-ladelse vil ikke kunne anvendes over for tyrkiske statsborgere, der ønsker at indrejsemed henblik på at udføre lønarbejde, at levere en tjenesteydelse eller med henblikpå at udøve selvstændig erhvervsvirksomhed i Danmark.8. Eventuelle kommende lempelser i reglerne for opnåelse af opholds- og arbejdstilla-delse vil ikke senere umiddelbart kunne ophæves i forhold til tyrkiske statsborgere,der ønsker at indrejse med henblik på at udføre lønarbejde, at levere en tjeneste-ydelse eller med henblik på at udøve selvstændig erhvervsvirksomhed i Danmark.9. Særligt vedrørende indvandringsprøven bemærkes, at denne betingelse på bag-grund af den samlede analyse af stand still-klausulerne vurderes at kunne anvendesi forhold til familiesammenføring.12.3. Vurdering af stand still-klausulernes betydning for familiesammenføringsområdet ogretten til tidsubegrænset ophold10. På baggrund af den hidtidige retspraksis vedrørende stand still-klausulerne – herun-der Toprak-dommen – er der ud fra en umiddelbar juridisk vurdering ikke grundlagfor at antage, at stand still-klausulerne berører området for familiesammenføring vedførste indrejse til Danmark. Dette betyder, at de nationale betingelser for tildeling affamiliesammenføring til tyrkiske statsborgere kan opretholdes, og at der kan indføresnye begrænsninger på området.